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Administração Financeira e Orçamentária 
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Aula 2 – Orçamento público e sua 
evolução 
AFO p/ TCE-RJ 
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Sumário 
CONCEITOS INICIAIS: O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO? .......................................................................... 5 
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO .................................................................................................................... 6 
FUNÇÃO ALOCATIVA ............................................................................................................................................... 7 
FUNÇÃO DISTRIBUTIVA .......................................................................................................................................... 11 
FUNÇÃO ESTABILIZADORA ..................................................................................................................................... 13 
ESPÉCIES E TÉCNICAS DE ORÇAMENTO ................................................................................................. 16 
ORÇAMENTO TRADICIONAL (CLÁSSICO) ................................................................................................................... 18 
Orçamento incremental ................................................................................................................................. 19 
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (OU POR REALIZAÇÕES) .............................................................................................. 21 
PPBS (PLANNING, PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM) ..................................................................................... 23 
ORÇAMENTO BASE-ZERO (OBZ) ........................................................................................................................... 24 
ORÇAMENTO-PROGRAMA ..................................................................................................................................... 28 
Histórico ........................................................................................................................................................ 28 
Conceito ........................................................................................................................................................ 30 
Estrutura ....................................................................................................................................................... 33 
Limitações e críticas ....................................................................................................................................... 35 
Comparativo com o orçamento tradicional ...................................................................................................... 36 
ORÇAMENTO POR RESULTADOS ............................................................................................................................. 38 
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ................................................................................................................................. 39 
TIPOS DE ORÇAMENTO ......................................................................................................................... 43 
ORÇAMENTO LEGISLATIVO .................................................................................................................................... 43 
ORÇAMENTO EXECUTIVO ...................................................................................................................................... 44 
ORÇAMENTO MISTO ............................................................................................................................................. 44 
ORÇAMENTO AUTORIZATIVO VS. ORÇAMENTO IMPOSITIVO ............................................................... 46 
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 86/2015 ................................................................................................................... 47 
ORÇAMENTO NO BRASIL ...................................................................................................................... 52 
HISTÓRIA – CONSTITUIÇÕES PRETÉRITAS .................................................................................................................. 52 
NATUREZA DO ORÇAMENTO BRASILEIRO .................................................................................................................. 53 
QUESTÕES COMENTADAS PELOS PROFESSORES ................................................................................. 56 
LISTA DE QUESTÕES ............................................................................................................................ 88 
GABARITO ........................................................................................................................................... 99 
RESUMO DIRECIONADO ...................................................................................................................... 100 
 
 
 
 
 
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Opa! Seja muito bem-vindo(a)! 🤩 
Nesta aula conversaremos muito sobre orçamentos! Que maravilha! 😃 
Trata-se de um assunto um pouco teórico, doutrinário. Não é o assunto mais importante da nossa 
disciplina, mas, ainda assim, ele cai em prova! Nós vamos facilitá-lo o máximo que pudermos e trazer um 
conteúdo na quantidade e qualidade ideal para você gabaritar a sua prova, beleza? 😄 Vamos lá! 
 
 
 
 
 
 
@profsergiomachado 
@prof.marcelguimaraes 
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Dica de um concursado para um concurseiro 
A quantidade de conteúdo cobrado nos concursos públicos e, consequentemente, de informações que o 
aluno deve aprender e memorizar é imensa! 
Se você quer melhorar suas chances de passar em um concurso público, você precisa ter um método de 
estudo. E parte importante do seu método de estudo é o seu método de revisão. 
Por favor, não caia na falácia de que “revisão é perda de tempo” ou “eu não preciso revisar, eu vou lembrar 
disso”. Eu, professor Sérgio, conheço colegas que estudaram uma disciplina de todinha, de cabo a rabo, sem 
revisar. Largaram por um tempo. Meses depois me confessaram que não lembravam de nada. “Foi como se eu 
tivesse jogado meu tempo e esforço no lixo”, um deles me confessou. 
“Ah, professores! Mas minha memória é muito ruim. Não consigo memorizar o conteúdo...” 😩 
É mesmo? Então veja o que diz o expert em memória, Jim Kwik: 
“Não existe memória boa ou memória ruim. Existe memória treinada e memória não treinada. Memória 
não é algo que você tem. É algo que você faz.” 
Memória é treino, esforço, dedicação, repetição. 
Você toca um instrumento ou pratica algum esporte? Experimente ficar 6 meses afastado(a) e veja se 
você vai voltar exatamente no mesmo nível em que você largou. Muito provavelmente não vai. 
Portanto, não negligencie as revisões! Especialmente as revisões de 24 horas. Essas você não deve 
negligenciar de jeito nenhum! 
Revise, revise, revise! 
Mentalidade dos campeões 🏆 
“A vida começa no final da sua zona de conforto” - Neale Donald Walsch 
Vamos adaptar para o mundo dos concursos públicos: 
A sua aprovação começa no final da sua zona de conforto 
 
 
Zona de 
Conforto Aprovação
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Conceitos iniciais:o que é orçamento público? 
Relembrando alguns conceitos da nossa aula inicial, vamos começar respondendo a seguinte pergunta: o 
que é orçamento público? 🧐 
Mas, primeiro, temos que saber o que é um orçamento. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor 
Público (MCASP), em sua 7ª edição, e o Manual Técnico de Orçamento (MTO) definiram esse conceito para nós: 
O orçamento é um importante instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou 
privada, e representa o fluxo previsto de ingressos e de aplicações de recursos em determinado período. 
Veja só: o orçamento é um instrumento. E ele pode ser utilizado tanto pelo setor público quanto pelo 
setor privado. Por meio da previsão de ingressos e de aplicações de recursos, ele permite que seja feito um 
planejamento para um determinado período. 
Beleza! E orçamento público? 
Essa o professor Aliomar Baleeiro responde para nós. Para ele, orçamento público: 
É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a 
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela 
política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. 
Aqui no Brasil, o orçamento é uma lei. Quem propõe (elabora) essa lei é o Poder Executivo. Quem aprova 
é o povo, representado pelo Poder Legislativo. 
Essa lei orçamentária tem o que todo orçamento tem: previsão de receitas e fixação das despesas. E o 
orçamento não é para sempre. Ele só serve para um determinado período de tempo: o exercício financeiro, 
que, aqui no Brasil, coincidirá com o ano civil (Lei 4.320/64, art. 34). Lembra do princípio da anualidade (ou 
periodicidade)? 
Numa visão moderna, o orçamento é mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. 
Ele é, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta, traçando um programa de trabalho para 
o exercício financeiro seguinte. 
Ah! Vale lembrar também que, segundo o artigo 24, II, da CF/88, a competência para legislar sobre 
orçamento público é concorrente. Lembre-se do Tri Fi Pen Ec Ur O ou do PUFETO. 
Questão para fixar 
CESPE – MPE-PI – Técnico ministerial – 2018 
Julgue o item seguinte, relativo ao orçamento público. O orçamento, importante instrumento de planejamento de 
qualquer entidade pública ou privada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos 
em determinado período de tempo. 
Comentários: 
Ah! Aquele famoso copia e cola, não é mesmo? 😅 Veja que a banca retirou essa questão do MCASP e do MTO. É a definição 
de orçamento. Não de orçamento público. Só orçamento! 
Gabarito: Certo 
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Funções do orçamento 
Agora veremos quais são as funções clássicas do orçamento público, isto é: 
O que um orçamento público faz? Qual papel ele está desempenhando? E ele está servindo para que? 
Em determinadas situações, o Estado intervém na economia para atingir os seus objetivos. Para fazer 
isso, o Estado possui uma importante ferramenta: o orçamento público! O orçamento público é considerado 
o principal instrumento de ação estatal na economia. 
Só que o Estado não desempenha uma só função. E o orçamento também não. Na verdade, o orçamento 
possui três diferentes funções, que coexistem simultaneamente. Às vezes ele serve para ajustar a alocação de 
recursos. Mas ele também pode se prestar a promover ajustamentos na distribuição de renda ou manter a 
estabilidade econômica. 
O economista Richard Musgrave foi quem melhor classificou as funções econômicas do Estado. Sua 
classificação, chamada de funções fiscais ou funções do orçamento, tornou-se clássica. Por isso, é ela que é 
cobrada nos concursos públicos. 
“Está bom! Falem logo que funções são essas, professores!” 
Beleza! 😂 
São três as funções clássicas: 
• Função alocativa; 
• Função distributiva; 
• Função estabilizadora. 
Questões para fixar 
CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – 2016 
Julgue o item seguinte, relativos ao orçamento público. 
Cabe ao governo executar as funções econômicas exercidas pelo Estado, as quais se dividem em alocativa, distributiva e 
estabilizadora. 
Comentários: 
Sim. Essa questão caiu em prova. Pode acreditar! 😄 É daquelas questões que: quem estudou marcou rapidinho e quem 
não estudou perdeu esse ponto fácil. 
Veja como essa classificação (de Richard Musgrave) é a cobrada em concurso público. 
De fato, as funções econômicas do Estado são: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora. 
Gabarito: Certo 
CESPE – FUB – Administrador – 2015 
Acerca do orçamento público, julgue o item subsecutivo. 
O orçamento público possui três funções distintas que coexistem simultaneamente: alocativa, distributiva e 
estabilizadora. 
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Comentários: 
Exatamente! Essas são as três funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora. 
Como dissemos, elas coexistem simultaneamente, ou seja, o orçamento não desempenha só a função alocativa, só a 
função distributiva ou só a função estabilizadora. Ele desempenha as três ao mesmo tempo! 
Gabarito: Certo 
Função alocativa 
A função alocativa visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos. 
Repare nas marcações. Alocação: essa é nossa palavra-chave. Quando você a ver, abra o olho: 
provavelmente estaremos falando da função alocativa. 
“Mas como assim correções na alocação de recursos?” 🤨 
Vamos lá! 
Nem sempre o dinheiro, os investimentos, de uma economia estão alocados onde o Estado e a população 
gostariam. Isso normalmente acontece porque a iniciativa privada não tem interesse em investir naquilo. É 
nessa hora que o Estado pode intervir. Em outras palavras: a função alocativa se justifica nos casos em que não 
houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado) e nos casos 
de provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios), ou seja, quando ocorrerem 
falhas de mercado. 
Fique atento!! 
A função alocativa se justifica nos casos: 
Em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado). 
De provisão de bens públicos (puros) ou bens semipúblicos (bens meritórios). 
Por exemplo: imagine um país que não possui infraestrutura de telecomunicações 📡. Lá “não pega” celular. É claro que a 
sociedade e o Estado querem resolver isso, mas não tem uma empresa que queira investir em telecomunicações nesse 
país, porque o investimento é muito alto e o retorno é lento... e agora? 
Agora o governo pode se utilizar da função alocativa do orçamento e investir diretamente nessa infraestrutura ou então 
incentivar as empresas privadas a fazerem isso. 
Você percebeu como antes não havia recursos nessa área e agora os recursos estão sendo alocados para lá? 
É exatamente isso que a função alocativa faz! 
Demos o exemplo de telecomunicações, mas isso pode acontecer também nos transportes, saneamento 
básico, energia e outros. 
Por isso que dizemos: a função alocativa é o Estado oferecendo determinados bens e serviços 
necessários e desejados pela sociedade, porém que não são produzidos ou providos pela iniciativa privada. 
 
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Com efeito, na função alocativa, o Estado atua, por exemplo: 
1. Na provisão de bens públicos (puros) e semipúblicos (bens meritórios); ou então 
2. Na criação condições para que o mercado ofereça bens privados, investindo, por exemplo, em 
infraestrutura. 
Fique atento!! 
Função alocativa é o Estadoprovendo bens públicos e semipúblicos 
Falando nisso, bens públicos são aqueles cujo consumo é indivisível, não excludente e não rival. Isso 
significa que uma pessoa utilizando um bem público não tira o direito de outra também utilizá-lo. 
Por exemplo: nós podemos utilizar a praia e isso não tira o seu direito de também fazê-lo. Todos nós podemos usufruir da 
praia juntos! 😃 Só não agora. Vamos primeiro terminar essa aula! 😅 
É o contrário de bens privados, que são caracterizados pela rivalidade e exclusividade: 
• Rivalidade, porque consumo de um bem por uma pessoa reduz a quantidade disponível desse 
bem para o restante da sociedade, isto é, o consumo de um impede o consumo de outro. 
Por exemplo: uma loja está fazendo promoção de um determinado modelo de Smart TV na Black Friday. No entanto, 
serão vendidas apenas 2 unidades desse modelo. Há 100 pessoas interessadas. Obviamente, não vai dar para todo mundo. 
Quem chegar primeiro compra! É competição! Rivalidade! 😬 
• Exclusividade, porque o consumidor é excluído no caso de não pagamento. 
Por exemplo: sua banda favorita está na cidade e vai se apresentar numa casa de show. O ingresso custa R$ 100,00. Se 
você não pagar, você não entra. Você fica excluído do show se não pagar. Fica do lado de fora! 😅 
Muito bem. Agora veja o que o mestre em ciências econômicas Fábio Giambiagi1 fala sobre o assunto: 
É justamente o princípio da "não exclusão" no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado, 
em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos requerida pela 
sociedade. O sistema de mercado só funciona adequadamente quando o princípio da "exclusão" no 
consumo pode ser aplicado, ou seja, quando o consumo por um indivíduo A de um bem específico significa 
que A tenha pago o preço do tal bem, enquanto B, que não pagou por esse bem, é excluído do consumo do 
mesmo. Em outras palavras, o comércio não pode ocorrer sem que haja o direito de propriedade que 
depende da aplicação do princípio de exclusão. Sem este, o sistema de mercado não pode funcionar de 
forma adequada, já que os consumidores não farão lances que revelem sua preferência à medida que 
podem, como "caronas", usufruir dos mesmos benefícios. É por esta razão que a responsabilidade 
pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens através da 
cobrança compulsória de impostos. 
 
 
1 GIAMBIAGI, et al. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil, 5ª ed., 2016. 
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Você entendeu? Vamos dar mais um exemplo para explicar: 
Digamos que você e seus vizinhos queiram contratar uma empresa para instalar postes de iluminação na rua em que vocês 
moram. Você tem aquele vizinho muito rico, mas muito mão-de-vaca, pão-duro, pirangueiro (a nomenclatura varia de 
acordo com a região onde você mora) 😂. Ele diz que só vai pagar R$ 10,00, mas é claro que ele pode pagar mais. E você 
tem aquele vizinho que diz que não vai utilizar a iluminação, mas é claro que ele vai se beneficiar disso. Esse é o chamado 
“carona”. Você está percebendo que esse negócio não vai dar certo? 
Essa é uma falha de mercado. Por isso que o governo vai lá e fornece esse bem público com o dinheiro 
arrecadado com a cobrança compulsória de tributos. 
“Mas esperem aí, professores! Lá atrás vocês falaram em bens semipúblicos. Como é isso?” 🤔 
Bens semipúblicos (ou bens meritórios) são bens que só podem ser usufruídos por quem tem dinheiro 
para pagar por eles. No entanto, eles são importantes todo mundo, para toda a sociedade. Por isso podem (e 
devem) ser ofertados também pelo Estado, justamente para evitar que a população de baixa renda seja excluída 
do seu consumo. Assim como os bens públicos, eles também são financiados pela tributação (são os tributos 
arrecadados pelo Estado que pagam pelos custos dos bens públicos e semipúblicos). Portanto, os bens 
semipúblicos podem e são oferecidos tanto pelo Estado quanto pelo mercado (particulares, empresas 
privadas), porque não possuem as características de indivisibilidade e não exclusão. 
Serviços de saúde são um bom exemplo de bens semipúblicos: imagine que não houvessem hospitais públicos, somente 
privados. Se você ficar doente e quiser se internar no hospital, você vai ter que pagar. Se não pagar, será excluído. No 
entanto, saúde é um bem importante para todo mundo. Decidiu-se, então, que o Estado não pode simplesmente deixar 
pessoas morrerem por não possuírem dinheiro. Por isso, saúde pode (e deve) ser ofertada também pelo Estado. E se o 
Estado realmente fizer o hospital público, nada impede que o hospital particular continue a funcionar. 
O mesmo pode ser dito para educação. Afinal, existem escolas públicas e particulares, não é mesmo? 
Muito bem... e falhas de mercado. O que seria isso? 
Falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de Estado de Bem-
Estar Social (welfare economics), através do livre mercado, sem interferência do Governo. De forma geral, a 
teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a 
presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público2. São as 
falhas de mercado que justificam a intervenção do Estado na economia. 
Então que falhas de mercado são essas? 
Normalmente são: 
• Existência dos bens públicos; 
• Existência de monopólios naturais; 
• Externalidades; 
• Desenvolvimento, emprego e estabilidade. 
 
2 PALUDO, Augustinho. Orçamento público: Administração Financeira e Orçamentária e LRF, 5ª ed., 2015. 
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Você também tem que saber o que são externalidades: são, basicamente, efeitos colaterais de uma 
decisão sobre aqueles que não participaram dela. Elas podem ser: 
• positivas (quando o valor social for maior que o valor privado); ou 
• negativas (quando o valor social for menor que o valor privado). 
Por exemplo: uma fábrica polui o meio ambiente: externalidade negativa 👎. Grande prejuízo para sociedade e custo 
baixíssimo para a fábrica (especialmente se ela não receber nenhuma multa). Mas essa mesma fábrica também gera 
empregos e doa parte de seus lucros para instituições carentes da região: externalidades positivas 👍. Grande benefício 
para a sociedade e não requer muito esforço por porte da fábrica. 
A função alocativa do orçamento busca inibir atividades que causam externalidades negativas e 
incentivar atividades causam de externalidades positivas. Bem lógico, não é? 
E como se faz isso? 
Simples: no caso de externalidades positivas, o governo dá incentivos governamentais (a exemplo de 
subsídios e desonerações de tributos), e, no caso de externalidades negativas, acontece o contrário: um 
desincentivo governamental (a exemplo de maior tributação, multas, restrições, etc). 
O que é bom deve ser incentivado e o que é ruim deve ser desencorajado, certo? 😉 
 
 
Questões para fixar 
CESPE – ICMBIO – Analista administrativo – 2014 
Acerca do orçamento público e do papel do Estado nas finanças públicas, julgue os itens a seguir. 
A função alocativa do orçamento justifica-se nos casos de provisão de bens públicos. 
Comentários: 
A função alocativa se justifica nos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada 
(sistema de mercado), ou seja, ocorrer uma falha de mercado. 
Bens públicos são falhas de mercado. Portanto, a função alocativa do orçamento se justifica sim nos casos de provisão de 
bens públicos. 
Gabarito: Certo 
Externalidades positivas
(valorsocial > valor privado)
Externalidades negativas
(valor social < valor privado)
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CESPE – FUB – Administrador - 2015 
O bem público resultante da função alocativa do orçamento caracteriza-se pela rivalidade em seu consumo e pela não 
exclusão do consumidor no caso de não pagamento. 
Comentários: 
Opa, opa! 
Os bens públicos caracterizam-se pela não rivalidade em seu consumo. A questão só falou “rivalidade”, tirando o “não” 
da frente. Por isso, leia as questões com atenção! 
A questão até acertou quando falou da “não exclusão do consumidor no caso de não pagamento”, mas derrapou na outra 
parte. 
Gabarito: Errado 
Função alocativa: visa promover correções (ajustamentos) na alocação dos recursos. Justifica-se nos casos em que não 
houver a necessária eficiência por parte do sistema de mercado e nos casos de provisão de bens públicos (puros) ou 
bens semipúblicos (nos casos de falhas de mercado). 
Função distributiva 
A função distributiva tem tudo a ver com a distribuição de renda. Ela busca fazer correções na 
distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, isto é, seu objetivo 
é diminuir as desigualdades sociais e inter-regionais. É tirar dos ricos e dar aos pobres, ao estilo Robin Hood 
mesmo. 😄 🏹 
Nós vivemos no sistema capitalista e você sabe que, nesse sistema, uns ganham mais e outros ganham 
menos. Por inúmeros motivos, a distribuição da riqueza não é uniforme. Essas são características inerentes a 
esse sistema. E, apesar de ser eficiente, ele nem sempre é justo e equitativo. Para corrigir isso, o Estado pode 
se utilizar da função distributiva do orçamento. Em outras palavras: a função distributiva justifica-se como 
correção às falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. 
Fique atento!! 
A função distributiva justifica-se como correção às falhas de mercado 
“E como o Estado faz isso, professores?” 🧐 
Através de alguns instrumentos! Os principais instrumentos utilizados são as transferências e os 
tributos. 
Transferência é quando o Governo pega um recurso e repassa a alguém. Simples assim. Normalmente 
isso é feito por meio de programas, a exemplo do “Fome zero”, “Bolsa família”, e outros. 
Já nos tributos, o melhor e mais eficaz exemplo é o Imposto de Renda progressivo. Ele funciona 
basicamente assim: “quem ganha mais, paga mais. Quem ganha menos, paga menos”. Veja como é: 
 
 
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Base de cálculo (R$): renda do contribuinte Alíquota (%) 
Até 1.903,98 0 
De 1.903,99 até 2.826,65 7,5 
De 2.826,66 até 3.751,05 15 
De 3.751,06 até 4.664,68 22,5 
Acima de 4.664,68 27,5 
Acontece que o retorno é igual para todos (ou até maior para a camada mais humilde da população). 
Assim, quem é rico está pagando R$ 100,00, mas recebendo em retorno R$ 50,00, enquanto que quem é pobre 
paga R$ 5,00, e recebe em retorno os mesmos R$ 50,00 (ou até mais, em programas direcionados 
exclusivamente para essa camada da população). Por isso que, na prática, o governo está redistribuindo a 
renda: tirando dos mais ricos e dando aos mais pobres. 
Subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, também 
são outros instrumentos da função distributiva. Perceba que aqui a expressão “alocação de recursos” também 
pode aparecer. Por isso que você deve entender a essência do que está acontecendo. Faça a pergunta: “o 
Estado está tirando dinheiro dos mais ricos e dando aos mais pobres? Está melhorando a distribuição de 
renda?” 🤔 Se sim, então estamos falando da função distributiva! 
Em economia, há um princípio chamado de Ideal de Pareto (ótimo de Pareto), segundo o qual “há 
eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhoria sem que nenhum outro tenha sua 
situação deteriorada3”. 
A função distributiva foge disso e vai na direção contrária: a melhoria da posição de alguém será feito 
às custas de outro alguém, isto é, para alguém ganhar, alguém vai ter que perder. O problema é definir o 
quanto será tirado de uns para dar a outros. Cabe à sociedade definir o que ela considera níveis justos na 
distribuição da renda e da riqueza. 
Questão para fixar 
CESPE – TCE-PR – Auditor – 2016 
A função do orçamento público que visa melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras e, com isso, 
corrigir falhas do mercado é denominada função 
a) controladora. 
b) alocativa. 
c) distributiva. 
d) estabilizadora. 
e) econômica. 
 
3 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012. 
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Comentários: 
Estamos falando em “melhorar a posição de algumas pessoas em detrimento de outras”. Isso não se parece com uma 
melhoria da distribuição de renda? Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza? 
Sim, é claro! Então que função do orçamento é essa? A função distributiva! 
Gabarito: C 
Função distributiva: busca fazer correções na distribuição de renda, tornando a sociedade menos desigual em termos de 
renda e riqueza. Justifica-se como correção às falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Principais 
instrumentos: transferências e tributos. 
Função estabilizadora 
A última e mais moderna das três funções clássicas do orçamento é a função estabilizadora. Quando 
você ver esse nome, pense logo na palavra estabilizar. 
“Tá. Mas estabilizar o que?” 🤨 
A economia! 😃 
Você também pode pensar na letra E. “E” de “estabilizadora”. “E” de “economia”. 😉 
“E como é que se estabiliza a economia?” 🤔 
Mexendo em variáveis como o nível geral de preços, o nível de emprego, o valor da moeda nacional, 
crescimento econômico, etc. O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica e o orçamento 
público é um importante instrumento da política de estabilização. 
Fique atento!! 
O objetivo da função estabilizadora é a estabilidade econômica 
Para fazer isso, o governo utiliza instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras 
medidas de intervenção econômica. Assim, o governo pode decidir aumentar ou diminuir as alíquotas 
tributárias, a taxa SELIC, imprimir mais papel moeda, aumentar ou diminuir a taxa de redesconto, de 
empréstimos compulsórios, dentre várias outras medidas. Você não precisa saber exatamente o que são todos 
esses conceitos e para que eles servem, mas precisa saber que eles estão associados à função estabilizadora! 
A política fiscal possui 4 (quatro) objetivos, os quais compõem o campo de ação da função estabilizadora. 
São eles: 
1. Estabilidade nos níveis de preços; 
2. Manutenção de elevado nível de emprego; 
3. Equilíbrio no balanço de pagamentos; 
4. Razoável taxa de crescimento econômico. 
Dos quatro, os mais importantes são os dois primeiros! 
 
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Fique atento!! 
A função estabilizadora envolve a aplicação das diversas políticas econômico-financeiras a fim de, principalmente, 
manter a estabilidade nos níveis de preços e manter elevado o nível de emprego. 
Ah! Você também precisa saber que a função estabilizadora age na demanda agregada. 
“Como assim?” 🤨 
Demanda agregada é a quantidade de bens que os consumidores desejam e estão dispostos a 
consumir. A função estabilizadora busca aumentar ⬆ ou diminuir ⬇ a demanda agregada, dependendo do 
objetivo do governo. 
Perceba que, diferentemente das outras duas funções econômicasdo Estado, a função estabilizadora não 
faz destinação de recursos. Ela não aloca recursos, só realiza algumas medidas, aplica algumas políticas, 
utiliza alguns instrumentos... 
Beleza! Agora vamos nos utilizar novamente das palavras do mestre Fábio Giambiagi. Ele fez um resumo 
muito bom das funções do orçamento. Lá vai: 
A ação do governo através da política fiscal abrange três funções básicas. A função alocativa diz 
respeito ao fornecimento de bens públicos. A função distributiva, por sua vez, está associada a ajustes 
na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa 
pela sociedade. A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a um 
alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento 
econômico. 
Questão para fixar 
CESPE –EBSERH – Analista administrativo – 2018 
Acerca dos conceitos básicos de orçamento público, julgue o item a seguir. A função estabilizadora do orçamento público 
diz respeito à capacidade do governo de combater os desequilíbrios regionais e sociais por meio dos gastos públicos. 
Comentários: 
Por acaso a gente comentou alguma coisa sobre “combater os desequilíbrios regionais e sociais” na parte de função 
estabilizadora? Não, né? 😅 
A função estabilizadora está preocupada na estabilidade econômica, utilizando para tal objetivo, principalmente, 
instrumentos de política fiscal e monetária, atuando sobre a demanda agregada. 
Portanto, a questão não está falando da função estabilizadora. Está falando é da função distributiva. Essa sim está 
relacionada à distribuição de renda e combate a desequilíbrios regionais e sociais. 
Você verá muitas questões que tentam confundir o candidato trocando as características e conceitos das funções 
econômicas do Estado. Por exemplo: a questão vai descrever a função alocativa e dizer que se trata da função distributiva. 
São questões fáceis pro examinador elaborar. É só trocar uma palavra e a questão está pronta. 
Gabarito: Errado 
Função estabilizadora: visa a estabilidade econômica, principalmente por meio da estabilidade nos níveis de preços e 
manutenção de um elevado o nível de emprego. 
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Queremos facilitar a sua memorização! Por isso perguntamos: 
Você já tomou aquele suco ADEs? 😃 
• Alocativa 
• Distributiva 
• Estabilizadora 
 
 
 
Alocativa
•Fornecimento de bens públicos
•Incentivar externalidade positivas e inibir externalidades 
negativas
Distributiva
•Distribuição de renda
•Tornar a sociedade menos desigual
Estabilizadora
•Estabilizar a economia
•Níveis de preços, nível de emprego, balanço de pagamentos e 
crescimento econômico
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Espécies e técnicas de orçamento 
Antes de começar a falar sobre as espécies e técnicas do orçamento, imagine que você vai montar o seu 
próprio orçamento para o próximo ano. Você nem pensa muito e já vai anotando os gastos que terá durante o 
ano. Então, você acaba elaborando um orçamento bem tradicional (clássico): 
• Supermercado = R$ 2.000,00 
• Energia elétrica = R$ 1.000,00 
• Mensalidade da academia = R$ 1.200,00 
• Suplementos = R$ 500,00 
• Cinema = R$ 200,00 
• Restaurantes = R$ 500,00 
Beleza! O ano passou e está tudo tranquilo. O preço de tudo aumentou, então você simplesmente 
incrementa o orçamento do ano passado, aplicando um aumento percentual, de forma que ele agora fica 
assim: 
• Supermercado = R$ 2.100,00 
• Energia elétrica = R$ 1.100,00 
• Mensalidade da academia = R$ 1.300,00 
• Suplementos = R$ 600,00 
• Cinema = R$ 300,00 
• Restaurantes = R$ 600,00 
Ok. Mas agora você está percebendo que a academia não está lhe trazendo tantos resultados assim. Seu 
objetivo não é “ir à academia”. Seu objetivo é “perder peso”. Você não está preocupado com o que você gastar. 
Você quer resultados, desempenho! Por isso você decide entrar no CrossFit! 😄 
• Supermercado = R$ 2.100,00 
• Energia elétrica = R$ 1.100,00 
• Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00 
• Suplementos = R$ 600,00 
• Cinema = R$ 300,00 
• Restaurantes = R$ 600,00 
Só que, infelizmente, o CrossFit não deu muito resultado nesse ano! Não satisfeito, você decide elevar o 
seu jogo. Você se planeja para o longo prazo: traça objetivos e metas para os próximos 4 anos. E tem mais: 
você percebe que, para cumprir o seu planejamento, é muito melhor classificar os objetos de gastos em 
programas. Finalmente, o seu orçamento fica assim: 
• Programa Moradia = R$ 3.200,00; 
o Supermercado = R$ 2.100,00 
o Energia elétrica = R$ 1.100,00 
• Programa Saúde = R$ 2.600,00 
o Mensalidade do CrossFit = R$ 2.000,00 
o Suplementos = R$ 600,00 
• Programa Diversão = R$ 900,00 
o Cinema = R$ 300,00 
o Restaurantes = R$ 600,00 
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Percebeu como há várias formas de elaborar o seu orçamento? Percebeu que você foi desenvolvendo 
técnicas cada vez melhores de elaboração do orçamento e ele foi ficando cada vez mais robusto e conectado 
ao seu planejamento, seus objetivos, suas metas? 
Pois é! O mesmo aconteceu com o orçamento público! 
Hoje, o orçamento é um moderno instrumento da Administração Pública, que integra o planejamento 
ao orçamento e ajuda o governo a atingir resultados. Em sua nova concepção, o orçamento é algo mais que 
uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. O orçamento é, ao mesmo tempo, um relatório, 
uma estimativa e uma proposta. Segundo Allan D. Manvel: 
O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o 
programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. 
Mas nem sempre foi assim... 
Com o passar do tempo, o orçamento foi evoluindo: diversas formas de se elaborar um orçamento e 
diversas espécies de orçamentos foram criadas. As técnicas foram se aperfeiçoando. Veremos agora as 
principais delas, começando pelo orçamento tradicional e indo até o orçamento-programa (a mais moderna 
técnica de orçamento). 
Ressalte-se que existe uma classificação simples, mas útil, que divide a história da evolução conceitual e 
técnica do orçamento público em dois períodos: tradicional e moderno. Eles são caracterizações ideais das 
situações extremas dessa evolução. É como se numa extremidade de uma linha tivéssemos o orçamento 
tradicional e na outra extremidade tivéssemos o orçamento moderno. Por ser ideal, esse orçamento moderno 
é inalcançável. Veja: à medida que os orçamentos reais vão se aproximando do orçamento moderno ideal, esse 
conceito já evoluiu e já se distanciou. Ou seja: os orçamentos reais estão sempre em busca daquele orçamento 
ideal. Além disso, nem sempre uma técnica ou um modelo é integralmente substituído por outro mais atual. 
Normalmente só uma parte das orientações é incorporada, de forma que as disposições novas são incorporadas 
e passam a conviver com as antigas4. 
 
Questão para fixar 
CESPE – TJ-ES – Analista judiciário – 2011 
Julgue o item seguinte, relativo a planejamento e orçamento público. 
O orçamento pode ser classificado em tradicional ou clássico ou em orçamento-programa ou moderno. 
 
 
 
4 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012. 
Tradicional Moderno
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Comentários: 
Viu? Do jeitinho que a gente falou! Numa extremidade da linha temos o orçamento tradicional e naoutra temos o 
orçamento-programa. 
Gabarito: Certo 
Orçamento tradicional (clássico) 
O orçamento tradicional (ou orçamento clássico) é um mero instrumento contábil: um pedaço de papel 
que prevê receitas e fixa despesas. Só isso! Sua ênfase é no gasto, isto é, ele simplesmente mostra com que o 
dinheiro público foi gasto. É como se o governo estivesse dizendo assim: “olha, sociedade, eu gastei e vou gastar 
o dinheiro público com isso aqui”. 
Ok. É bom que se faça isso. Mas é muito pouco! 😕 
Pense conosco: não seria legal se houvesse um planejamento? Um estudo das maiores deficiências do 
ente, das maiores necessidades da população e um plano minunciosamente traçado para resolver isso? Com 
objetivos, metas e muito mais? 🤓 
Seria ótimo! Mas isso não existe no orçamento tradicional! 
Essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação 
governamental. Aqui não há preocupação com o planejamento: não há qualquer menção a objetivos ou 
metas a serem atingidas. É uma completa dissociação entre planejamento e orçamento! 
Também não há preocupação com as necessidades da população. A preocupação é atender as 
necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades organizacionais) e pronto. Sua ênfase é nos 
aspectos contábeis (adotava linguagem contábil-financeira), nos meios (o que se compra), não nos 
resultados. Não é à toa que o orçamento tradicional ganhou o rótulo de “Lei de Meios” (ainda muito utilizado 
pelo jargão jurídico). O Estado está preocupado em cumprir suas tarefas. 
É tanto que as principais classificações adotadas pelo orçamento tradicional eram suficientes apenas 
para instrumentalizar o controle de despesas. Era um controle simples: somente da legalidade e honestidade 
do gestor público. Um controle político! As classificações adotadas eram duas: 
• por unidades administrativas (classificação institucional: quem é o responsável por fazer?); e 
• por elementos de despesa (objeto do gasto). 
Além disso, era o aspecto jurídico do orçamento (o fato dele ser uma lei) que tinha destaque. O interesse 
pelas implicações econômicas era pequeno: o aspecto econômico assumia posição secundária. O orçamento 
era considerado por muitos como uma lei que fixa a despesa e estima a receita. Só isso! 
Observe este exemplo de elaboração do orçamento: 
A Administração alega: “o órgão X precisa comprar 10 novos computadores. Vamos separar R$ 10.000,00 do orçamento 
para fazer isso”. 
Então alguém questiona: “mas a população não está precisando disso! Não é isso que a população quer!” 
E o governo responde: “não interessa! O órgão está precisando desses recursos. Além disso, ano passado eles receberam 
5 novos computadores. Esse ano receberão 10”. 
É assim que o orçamento tradicional funciona. 😐 
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Fique atento!! 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional 
E tem mais uma característica marcante do orçamento tradicional nesse exemplo que demos: a sua 
vinculação ao passado, ao orçamento do exercício anterior. Chamamos isso de incrementalismo. 
Orçamento incremental 
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada (😏) no orçamento do 
exercício anterior. É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. “É 
aquele que, a partir dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando 
apenas o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis5”. 
 
“Ah, professores, mas é bom que o orçamento melhore!” 😌 
Sim, é bom! 😃 Mas e se ele tiver sido planejado errado desde o começo? 🧐 E se, desde o começo, ele 
tiver sido elaborado sem considerar as prioridades da população? Seria um desperdício enorme. E esse erro 
nunca seria corrigido, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que melhor”. Essa é a ideia (a 
“filosofia”) de um orçamento incremental. 
Para fechar, vamos lembrar daquela música do Wesley Safadão: 
🎵 Vai na paz e não volta jamais / Quem vive de passado é museu... 🎵 
Opa! O orçamento incremental também! 😅 
 
5 PALUDO, Augustinho. Orçamento público, AFO e LRF, 5ª edição, editora Método, 2015. 
LOA 2019 10% LOA 2020
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Questões para fixar 
CESPE – DPU – Contador – 2016 
A respeito do orçamento público e das receitas e despesas públicas, julgue o item que se segue. 
O orçamento tradicional ou clássico adotava linguagem contábil-financeira e se caracterizava como um documento de 
previsão de receita e de autorização de despesas, sem a preocupação de planejamento das ações do governo. 
Comentários: 
É isso ai! O orçamento tradicional era um mero instrumento contábil. A ênfase era nos aspectos contábeis e na previsão 
de receitas e fixação de despesas (lembre-se: não troque por “fixação de receitas” e “previsão de despesas”!). Não havia 
preocupação nenhuma com o planejamento de ações do governo. 
Por sinal, essa é uma das principais características do orçamento tradicional: a falta de planejamento da ação 
governamental. A preocupação é atender as necessidades financeiras dos órgãos públicos (das unidades 
organizacionais). 
Gabarito: Certo 
CESPE – STM – Técnico Judiciário – 2018 
Com relação a técnicas e princípios orçamentários, julgue o item seguinte. 
O orçamento incremental tem como base as receitas e despesas ocorridas no período anterior, sobre as quais são feitos 
ajustes marginais. 
Comentários: 
O orçamento incremental simplesmente melhora, ajusta, dá uma incrementada (😏) no orçamento do exercício anterior. 
É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. 
Gabarito: Certo 
Orçamento tradicional
Mero instrumento contábil (ênfase 
nos aspectos contábeis)
Falta de planejamento da ação 
governamental
Destaque para o aspecto jurídico 
do orçamento
Necessidades financeiras das 
unidades organizacionais (não da 
população)
Classificações: por unidades 
administrativas e por elementos
Incrementalismo
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Orçamento de desempenho (ou por realizações) 
O orçamento de desempenho (ou orçamento por realizações, orçamento funcional ou ainda 
performance budget) surgiu, nos EUA, na década de 10 do século XX e foi, basicamente, uma evolução do 
orçamento tradicional. É aqui que o gestor começa a se preocupar com os benefícios e com os objetivos dos 
gastos e não apenas com o seu objeto ou natureza do gasto (como era no orçamento tradicional). Procura-se 
saber o que o governo faz, e não simplesmente o que o governo compra. 
 
“Como assim, professores?” 🤔 
Por exemplo: o gestor não está mais preocupado em comprar uma cadeira. Ele está interessado nos benefícios que essa 
cadeira pode trazer. Essa cadeira pode melhorar as condições de trabalho de um servidor e assim melhorar o desempenho 
do serviço público. Esse é o objetivo da cadeira. Essa é a nova preocupação do gestor! 😃 
É por isso que se diz que o orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o 
gasto em si. O foco passa a ser na busca de eficiência e economia nas repartições públicas e não mais na 
adequação dos seus produtos às necessidades coletivas (aquela preocupação com as necessidades financeiras 
das unidades organizacionais é coisa do orçamento tradicional). Mas os resultados são avaliados em termos 
de eficácia (não efetividade). Em outras palavras: a ênfase é no desempenho organizacional. É daíque vem o 
nome “orçamento de desempenho”. 😏 
O orçamento desempenho é um “processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas 
dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas6”. 
Por isso, constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além 
da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do 
programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados 
à unidade. Por isso, o orçamento de desempenho se mostra como um instrumento da Administração! 
Mas preste atenção! Isso não significa que há um enorme planejamento por trás da elaboração desse 
orçamento. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um planejamento 
central das ações do governo, isto é, não havia vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de 
planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. Por isso, ele não 
pode ser considerado ainda como um orçamento-programa. 
 
 
6 Glossário da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. 
•Objeto do gastoOrçamento tradicional
•Objetivo do gastoOrçamento de desempenho
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Atenção!! 
No orçamento desempenho, não havia vinculação dos orçamentos 
anuais com um sistema de planejamento. 
Se uma questão perguntar se existe vinculação entre o planejamento 
e o orçamento, diga que não! 
Essa é a grande deficiência do orçamento de desempenho: a desvinculação entre planejamento e 
orçamento. Essa vinculação só vai surgir no orçamento programa, que estudaremos a seguir! 
Questões para fixar 
CESPE – MPU – Analista – 2015 
A respeito da administração financeira e orçamentária, julgue o item a seguir. 
O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os níveis organizacionais responsáveis pela 
execução dos programas, distingue-se do orçamento clássico. 
Comentários: 
Questão perfeita! Foi isso mesmo que nós vimos! 
O orçamento de desempenho enfatiza o resultado dos gastos (o desempenho organizacional) e não apenas o gasto em 
si, não apenas o objeto do gasto. Quem fazia isso era o orçamento clássico. Por isso, ele distingue-se mesmo do 
orçamento clássico. 
Gabarito: Certo 
CESPE – TRT-8ª – Técnico judiciário – 2013 
Assinale a opção que apresenta orçamento com ênfase no objetivo do gasto público que não constitui instrumento de 
planejamento. 
A) orçamento por objeto 
B) orçamento base-zero 
C) orçamento programa 
D) orçamento por desempenho 
E) orçamento clássico 
Comentários: 
No orçamento de desempenho (ou orçamento por desempenho), o gestor começa a se preocupar com os benefícios e 
com os objetivos dos gastos e não apenas com o objeto do gasto. Essa técnica orçamentária enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. Apesar da evolução, o orçamento de desempenho ainda está desvinculado de um 
planejamento central das ações do governo, portanto ainda não constitui instrumento de planejamento. 
Gabarito: D 
 
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PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) 
O PPBS - Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e 
Orçamento) surgiu no Estados Unidos da América (EUA) na década de 60 e pode ser considerado o embrião 
do orçamento-programa, porque evidenciava a forte tendência da aproximação entre o planejamento e o 
orçamento. Além disso, continha programas quantificados, objetivos e metas definidas, e 
acompanhamento e avaliação de resultados. 
Foi implementado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido ao restante da 
administração federal civil pelo presidente americano Lyndon B. Johnson em 1965. Essa nova técnica de 
orçamento representou o coroamento de uma série de estudos e aplicações práticas realizadas nos órgãos 
militares dos Estados Unidos. 
No entanto, o PPBS fracassou! 😬 
“Por que, professores? Ele parecia tão bom: integrava o planejamento e o orçamento e tudo mais...” 🤨 
Bom, o PPBS foi adotado numa fase em que a economia americana apresentava grande pujança e investia 
em programas públicos ambiciosos (como a Guerra do Vietnã, por exemplo). Assim, os recursos foram se 
acabando, a crise econômica foi se agravando... Além disso, existiam dificuldades políticas e técnicas 
(faltavam técnicos especializados). Alguns autores também argumentam que o fracasso do PPBS decorreu-se 
por conta do incrementalismo (de forma que os novos programas teriam que competir com os programas 
atuais, em busca dos escassos recursos) e porque o PPBS tentava enquadrar as grandes decisões em processos 
racionais e científicos (e sabemos que essas decisões não são tão “fáceis” assim. Também envolvem questões 
políticas e sociais). Em 1970, o então presidente americano Nixon recomendou que o cumprimento do PPBS 
fosse dispensado pelos órgãos federais dos Estados Unidos, e assim foi feito. Esse foi o fim do PPBS! 😅 
“Então, com o fracasso do PPBS, retornamos ao orçamento tradicional?” 
Não! O fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, e também 
nem causou sérios abalos ao conceito moderno de orçamento. Foi o famoso: “não fede e nem cheira!” 😂 
 
PPBS
Surgiu nos EUA na década de 60
Embrião do orçamento-programa: aproximação 
entre o planejamento e o orçamento
Fracassou por motivos de escassez de recursos, 
dificuldades políticas e técnicas
O fracassou não foi um retorno ao orçamento 
tradicional. Também não abalou o conceito de 
orçamento moderno
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Questão para fixar 
CESPE – FNDE – Especialista – 2012 
Considerando o orçamento como importante instrumento no planejamento das ações governamentais, julgue os itens a 
seguir, relativos a orçamento público. 
O PPBS (planning, programming and budgeting system), dada a facilidade de sua implantação em órgãos públicos, foi 
amplamente adotado, a partir da década de setenta do século XX, em todo o mundo. 
Comentários: 
O PPBS, que surgiu nos EUA na década de 60, não teve essa facilidade de implantação (mencionada pela questão). E, 
devido a escassez de recursos e dificuldades políticas e técnicas, o PPBS fracassou! Portanto, não foi amplamente 
adotado em todo o mundo, como afirma a questão. 
Gabarito: Errado 
Orçamento Base-Zero (OBZ) 
Preste atenção agora, porque o Orçamento Base-Zero (OBZ) é um tema muito legal e muito cobrado em provas! ☝ 
O Orçamento Base-Zero (OBZ) surgiu depois do PPBS, já na década de 70. Foi desenvolvido 
orginalmente por uma empresa privada, chamada Texas Instruments, e adaptado para o setor governamental 
e adotado pelo estado da Geórgia em 1973, governado por Jimmy Carter, que posteriormente assumiu a 
presidência dos EUA e o introduziu na administração federal americana. Ao final da década de 70, muitas 
empresas privadas e organizações públicas já adotavam o sistema. 
Muito bem! 
Você lembra do orçamento incremental? Aquele que vive de passado... 😅 Lembra que a filosofia dele é 
melhorar o que foi feito no exercício anterior, porque “sempre foi assim e continuará sendo assim, só que 
melhor”? 
Pois é... o Orçamento Base-Zero (OBZ) é justamente o contrário disso! A filosofia do orçamento base-
zero é romper com o passado! E na técnica de elaboração de orçamento base-zero não há direito adquirido. 
“Como assim não há direito adquirido, professores? Virou aula de direito administrativo agora?!” 😂 
É o seguinte:aqui no OBZ, toda despesa é considerada despesa nova. Não interessa se é uma despesa 
de caráter contínuo. Nada está garantido! A cada ano é feita uma análise crítica de todas as despesas. Durante 
a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das 
execuções em exercícios anteriores seria desconsiderado. Resumindo: é como se todo ano um novo orçamento 
fosse elaborado partindo-se do “zero”. Por isso que o nome é “orçamento base-zero”! 😏 
Fique atento!! 
No OBZ não há direito adquirido 
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Você também lembra que uma das falhas do orçamento incremental é que, se ele tiver sido planejado 
errado desde o começo, os erros nunca serão corrigidos e o desperdício de recursos será enorme, não é 
mesmo? 
Então, o orçamento base-zero surgiu justamente para combater isso. Para combater o aumento dos 
gastos, a ineficiência na utilização e alocação dos recursos e para evitar a perpetuação de erros históricos. 
Por isso, sua ênfase é na eficiência. Ele quer saber o porquê de cada despesa realizada. E esse questionamento 
será feito todos os anos! 
Assim, o gestor precisa justificar cada despesa que planeja realizar, cada dotação solicitada em seu 
orçamento, nos mínimos detalhes, tomando como base os critérios definidos pela alta gerência e sempre 
pensando no custo-benefício de sua decisão. Todos os anos, é necessário provar as necessidades de 
orçamento, comparando e competindo com outras prioridades e projetos. 
Imagine que um planejamento orçamentário fixou despesas de R$ 400.000,00 para sinalização de vias públicas durante 4 
anos, sendo R$ 100.000,00 a cada ano. No primeiro ano, beleza. No segundo ano, tudo continua normal, não se discute 
nada. No terceiro e quarto ano, já nem precisava de todos esses recursos, mas já estava planejado, portanto não se discutiu 
nada. 
No OBZ, isso não aconteceria: já no segundo ano, deveria haver o questionamento dessa despesa: “será que precisamos 
de R$ 100.000,00 mesmo para sinalização de vias esse ano? Não seria mais eficiente alocar esses R$ 100.000,00 em 
iluminação pública?”. Então o administrador iria justificar por que continuar investindo na sinalização pública. 
“E, professores, se o OBZ vai fazer esse questionamento todo ano, será que ele combina com algum 
planejamento de longo prazo?” 🤔 
A resposta é: não! O OBZ é incompatível com qualquer planejamento de médio ou longo prazo. 
Beleza! 
Agora, você está percebendo que o OBZ não é exatamente método de organizar ou apresentar o 
orçamento público? 🧐 Na verdade, ele é uma técnica, um sistema voltado, antes de tudo, para a avaliação e 
tomada de decisão sobre despesas. 
Falando em avaliação e decisão, no OBZ, todas as despesas precisam ser analisadas sistematicamente 
e as melhores alternativas deverão ser selecionadas. Para facilitar isso, elas serão organizadas em pacotes de 
decisão. 
As ações de um programa governamental (ou parte dessas ações) constituem unidades de decisão cujas 
necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Os pacotes de decisão, por sua vez, descrevem 
os elementos significativos das ações: finalidades, custos, benefícios, medidas de desempenho, etc. Os pacotes 
de decisão nada mais são do que as alternativas das quais o gestor público dispõe. É como uma estrada que se 
divide em dois caminhos: o planejamento orçamentário pode escolher o caminho 1 ou o caminho 2, sabendo 
que cada um deles apresenta o seu próprio custo, seus próprios benefícios e suas próprias metas. 
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Só que a decisão não precisa ser tão difícil e “às cegas” assim. Os pacotes de decisão são organizados em 
ordem de prioridade, de forma que a decisão sobre qual pacote entrará no orçamento fica bem mais fácil. “Os 
pacotes de decisão devidamente analisados e ordenados, forneceriam as bases para as apropriações dos 
recursos nos orçamentos operacionais7”. Mais ou menos assim: 
 
Viu como o OBZ, de fato, é uma técnica voltada para a avaliação e tomada de decisão? 😏 
“Professores, então o orçamento base-zero é muito bom! Foco na eficiência, maior participação e 
comprometimento dos gestores, maior chance de atingir os objetivos...” 😄 
Sim, tudo isso é verdade! Mas nem tudo são flores! 😅 Você só está enxergando as vantagens. 
Temos também desvantagens: fazer tudo isso dá muito trabalho! E custa muito caro! Com essa técnica, 
a elaboração do orçamento torna-se difícil, trabalhosa, lenta e muito cara! 
Mas só porque há desvantagens, não significa que o OBZ tenha que ser descartado. Por conta de toda 
essa ênfase no planejamento e dessa constante e recorrente revisão de despesas, o OBZ revela-se é muito útil 
em fases de recessão da economia ou em situações em que as despesas públicas são limitadas por um teto de 
gastos (como aconteceu com a aprovação da EC 95/16, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos 
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros). 
Para fechar, vamos resumir em uma frase o que é o OBZ: o orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica 
orçamentária que pressupõe um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental após cada ciclo 
orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos sobre o montante dos gastos do exercício anterior. 
 
 
7 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 16ª edição, editora Atlas, 2012. 
Pacote A
Pacote B
Pacote C
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Questões para fixar 
CESPE – TRE-BA – Técnico Judiciário – 2017 
O procedimento segundo o qual todas as unidades de uma mesma entidade planejam seu orçamento anualmente como 
se cada ano fosse independente um do outro é denominado orçamento 
A) de base zero. 
B) diretriz. 
C) plurianual. 
D) padrão. 
E) meta. 
Comentários: 
No orçamento base-zero, todo ano a elaboração do orçamento começa “do zero”. O planejamento independe do 
orçamento do exercício anterior. É justamente o contrário do que acontece no orçamento incremental. 
O examinador viajou nas outras alternativas! 😂 Esses orçamentos aí não existem! 
Gabarito: A 
FGV – IBGE – Analista – 2016 
Desde as primeiras tentativas de se elaborar um orçamento no âmbito governamental até os dias atuais, vários modelos 
de orçamento foram propostos, tendo em vista contribuir para uma melhor destinação dos recursos públicos. 
O modelo de orçamento em que as ações de um programa governamental constituem unidades de decisão cujas 
necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão é o orçamento: 
A) base zero; 
B) gerencial; 
C) participativo; 
D) por desempenho; 
E) por programa 
Comentários: 
Falamos sobre isso! 
O Orçamento Base-Zero (OBZ), como uma verdadeira técnica de elaboração do orçamento voltada para a avaliação e 
tomada de decisão sobre despesas, organiza as ações de um programa governamental em unidades de decisão cujas 
necessidades de recursos são avaliadas em pacotes de decisão. Essa é uma característica, uma metodologia, do OBZ! Por 
isso, o gabarito é a alternativa A. 
Vejamos as demais alternativas: 
b) Errada. Orçamento gerencial não existe! 😅 
c) Errada. Orçamento participativo é uma técnica orçamentária que envolve a participação direta da população. 
d) Errada. O orçamento desempenho não faz isso, apesar de já apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de 
gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. 
e) Errada. Orçamento por programa não existe. Existe o orçamento-programa, que é um plano detrabalho que integra 
planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar 
Gabarito: A 
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Orçamento-programa 
Agora sim! Chegamos no tão esperado orçamento-programa! Esse tema é bastante explorado em 
provas, então preste atenção! 😳 
Histórico 
O orçamento-programa é a técnica de elaboração do orçamento público atualmente adotada no Brasil. 
Para nós aqui no Brasil, orçamento moderno é o orçamento-programa. 
A concepção básica desse sistema foi extraída da experiência do governo federal norte-americano com a 
implantação do orçamento de desempenho (performance budget), que começou ainda nos anos da Segunda 
Guerra Mundial (1939 – 1945), quando os departamentos militares utilizaram os orçamentos por programas. 
Esse sistema, então, foi recomendado e aperfeiçoado durante a década de 50. 
 “Esperem aí, professores. Vocês estão dizendo que o orçamento-programa do Brasil surgiu do orçamento de 
desempenho dos Estados Unidos?” 🤔 
Exatamente! 😃 
O orçamento de desempenho nos EUA equivale ao orçamento-programa no Brasil. Fique atento, 
porque isso aqui é pegadinha clássica de prova! Mas isso até faz sentido quando se percebe que uma comissão 
do governo americano (a Comissão Hoover) usava as expressões “orçamento por programas” e “orçamento 
de desempenho” como se elas fossem sinônimas. Em outras palavras: para os americanos, orçamento por 
programas = orçamento de desempenho. 
Detalhe é que, ao longo dos anos, o orçamento-programa foi perdendo as características desse modelo e 
incorporando novos conceitos, retirados do próprio PPBS (Planning, Programming and Budgeting System), 
tornando-se essa concepção híbrida. 
Fique atento!! 
O orçamento de desempenho nos EUA equivale ao orçamento-programa no Brasil 
No Brasil, como não poderia ser diferente, a história do orçamento-programa é um pouco complicada. É 
um tema polêmico, na verdade! 😅 Vejamos! 
Alguns autores entendem que foi a Lei 4.320/64 que introduziu o orçamento-programa no Brasil, isso 
porque ela menciona “programas de trabalho” em diversos de seus artigos. Mas outros autores consideram que 
a referida lei somente deu condições para a instituição do orçamento-programa no Brasil, mas não obrigou 
a adoção do mesmo. Segundo o autor Teixeira Machado, mesmo referindo-se a “programas” em diversos de 
seus dispositivos, a Lei 4.320/64 não deve ser entendida como a norma que “estabeleceu as bases para a 
implantação do orçamento-programa nas três esferas do governo no Brasil”. James Giacomoni, renomado 
autor (por isso as bancas elaboram muitas questões baseadas em suas obras e por isso nós os utilizamos aqui 
no curso 😄), defende que a Lei 4.320/64 “não criou as condições formais e metodológicas necessárias à 
implantação do Orçamento-programa no Brasil”. Esse é o entendimento que recomendamos que você leve para 
a prova! 
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Há autores que consideram que o Decreto-Lei 200/67 é que obrigou a adoção do orçamento-programa 
no Brasil, afinal, veja só o que nele está previsto: 
Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa 
plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa 
anual. 
No entanto, o Decreto-Lei 200/67 não conseguiu que esta técnica de orçamentação pública fosse 
consolidada. O motivo é simples: era necessário que houvesse a integração entre o planejamento e o 
orçamento. 
Em 1974 veio a Portaria 9/74, que introduziu a classificação funcional-programática e a estendeu todos 
os níveis governamentais, padronizando funções, programas e subprogramas. Foi um passo importante para 
alcançar essa tão sonhada (😅) integração entre planejamento e orçamento. 
Em 1988, veio a Constituição Federal (CF/88), que deu grande importância ao tema orçamentário e 
trouxe diversas inovações, a exemplo da instituição do Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de 
planejamento governamental e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Juntos, PPA e LDO compõem o 
sistema orçamentário e o ciclo ampliado da gestão orçamentária e financeira pública. 
Fique atento!! 
O PPA e LDO são inovações trazidas pela CF/88 
Pronto, agora sim! Finalmente chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que 
faltava! 😃 Por isso, considera-se que a CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil. 
Ela consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao PPA e à LDO. 
“Então agora foi, não é, professores?” 🙄 
Nem tanto! Você sabe que o Brasil não é para amadores, não sabe? 😂 
Só com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99, que introduziram a classificação funcional e a 
classificação programática é que os esforços de implantação do orçamento-programa (na área federal) 
tiveram início efetivamente. Com essas e demais normas emanadas do Decreto 2.829/98, foi elaborado o PPA 
2000-2003, e, assim, o orçamento-programa (finalmente) tornou-se realidade. Mais de 30 anos de “luta”! 😁 
Então vem a pergunta: quando, exatamente, o orçamento-programa surgiu aqui no Brasil? Em 1967, com 
o Decreto-Lei 200/67? Em 1988, com a CF/88? Ou só em 1999, com o Decreto 2.829/98 e com a Portaria 42/99? 
Entendeu a polêmica agora? 😅 
Faça o seguinte: leve para a prova o que acabamos de lhe ensinar. E, na hora da prova, use o bom senso, 
analise a questão. É isso! 
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Questão para fixar 
CESPE – MPE-PI – Analista – 2018 
Julgue o próximo item, relativo aos tipos de orçamentos públicos. 
A Constituição Federal de 1988 consolidou a adoção do orçamento-programa ao vincular o processo orçamentário ao 
plano plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Comentários: 
Tema polêmico, não é mesmo? Mas se você levar para a prova o que nós lhe ensinamos, você vai se dar bem! 
Veja que o Cespe adotou, em 2018, exatamente o posicionamento que nós defendemos durante a explicação: a CF/88 
implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, justamente por causa da implantação do PPA e da LDO. 
Com eles, chegou aquela integração entre o planejamento e o orçamento que faltava! 
Gabarito: Certo 
Conceito 
“Está certo, professores. Mas o que é esse orçamento-programa, que já chegou ‘causando’?” 👀 
Boa! 😂 
O orçamento-programa é um plano de trabalho que integra planejamento e orçamento com objetivos 
e metas a alcançar. Ele consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são 
fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo 
e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação. 
1964
Lei 4.320/64:
Não criou 
condições 
formais e 
metodológicas 
para a 
implantação do 
OP
1967
Decreto-Lei 
200/67: 
obrigou a 
adoção do 
OP
1974
Portaria 9/74: 
introduziu a 
classificação 
funcional-
programática
1988
CF/88: implantou 
definitivamente o 
OP no Brasil ao 
trazer a 
integração entre o 
planejamento e o 
orçamento por do 
PPA e LDO 
(sistema 
orçamentário)
1998 e 
1999
Decreto 
2.829 e 
Portaria 
42/99: o OP 
tornou-se 
realidade
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Um documento da Organizações das Nações Unidas (ONU) de 1959 definia o orçamento-programa como 
“um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que 
adquire. Ascoisas que um governo adquire (...) não são, naturalmente, senão meios que emprega para o 
cumprimento de suas funções”. 
Até aqui, nenhuma novidade, pois já vimos essa ênfase nas realizações no orçamento de desempenho. 
A novidade do orçamento-programa está na sua organicidade: todos os componentes estão bem articulados, 
isto é, comunicam-se um com o outro. Antigamente, não ficava clara, nos sistemas orçamentários, a relação 
entre as coisas que o governo adquire e as coisas que o governo realiza. 
Por exemplo: a pura e simples construção de uma escola não faz a educação do país melhorar. A escola é somente um 
meio (uma coisa que o governo adquire) para cumprir a função de educar a população. 
Quer dizer, construir uma escola não é garantia de que a educação irá melhorar. É bem possível que o governo construa 
uma escola e utilize esse espaço como um curral! 😳 E aí, nós lhe perguntamos qual é a relação entre construir uma escola 
e oferecer educação para a população? Viu como essa relação não está clara? 
Portanto, o orçamento-programa representou uma evolução do orçamento tradicional e de 
desempenho. 
“Mas por que motivo, mesmo?” 🧐 
Porque o orçamento-programa está intimamente ligado ao planejamento. ☝ Ele é, verdadeiramente, 
um instrumento de planejamento da ação do governo. Aqui, sim, temos vinculação entre planejamento e 
orçamento, um elo entre planejamento, orçamento e gestão (e era justamente isso que faltava às técnicas 
orçamentárias anteriores). 
“Ok, professores. Mas como acontece essa vinculação entre planejamento e orçamento?” 🤔 
Por meio de programas! 😃 Daí o nome: orçamento-programa! 
Atenção!! O orçamento-programa consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de programas de governo. 
“Mas o que são esses programas, professores?” 🤨 
Programas são os elos de união entre o planejamento e o orçamento. De acordo com o MCASP 7ª edição: 
programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações 
que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um 
problema ou ao atendimento de determinada necessidade. E tem mais: eles são mensurados por indicadores 
estabelecidos no Plano Plurianual (PPA). 
Por isso dizemos que, no orçamento-programa, o orçamento expressa, financeira e fisicamente, os 
programas de trabalho do governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento. 
Resumindo!! 
Programa é o instrumento de organização da ação 
governamental visando à concretização dos objetivos 
pretendidos, sendo mensurado por indicadores. 
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Vale ressaltar também que o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, quer 
dizer, um começa exatamente onde o outro terminou. Isso confere a esses instrumentos uma integração desde 
a origem e nos permite concluir que há, de fato, uma integração efetiva entre planejamento e orçamento (cujo 
elo de união são os programas, lembre-se disso! 😉) 
 
 
Programas:
ações, produtos, 
objetivos, metas, 
indicadores.
Planejamento
Orçamento
Plano
Programa
Orçamento
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Estrutura 
No tocante à estrutura do orçamento-programa, cumpre dizer que o orçamento está todo organizado 
em programas, que representam o nível máximo de classificação do trabalho a ser executado pelas unidades 
administrativas superiores. 
Os programas se dividem em: 
• Programas Temáticos: é a agenda do governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e 
orienta a ação governamental. Por exemplo: programas de moradia, programas de saúde, 
programa de educação, etc. Eles se desdobram em objetivos e iniciativas. 
• Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: possuem ações que (adivinha...) são 
destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental. O que não for 
programa temático, será Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. 
A partir dos programas são relacionadas as ações. As ações são operações das quais resultam produtos 
(bens ou serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa (o objetivo faz parte da 
programação qualitativa e busca responder à pergunta: “o que se pretende alcançar com a implementação da 
Política Pública?”). As ações podem ser desmembradas em: 
• Projetos: operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a 
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; 
• Atividades: operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um 
produto necessário à manutenção da ação de governo; 
• Operações especiais: não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não 
resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
Naturalmente, para se obter um produto, são necessários insumos. E cada um desses produtos é 
quantificado por uma unidade de medida (por exemplo: quilômetros, unidade, percentual de execução, etc.), 
dando origem a uma meta (a meta é quantificada, faz parte da programação quantitativa e busca responder à 
pergunta: “quanto se pretende entregar no exercício?” ☝). 
De acordo com o professor James Giacomoni, são elementos essenciais do orçamento-programa: 
• Os objetivos e propósitos perseguidos; 
• Os programas; 
• Os custos dos programas, mensurados pela identificação dos meios e insumos necessários para 
a obtenção de resultados; 
• As medidas de desempenho (indicadores), a fim de medir as realizações e os esforços 
despendidos na execução dos programas. 
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O que nós queremos é que você perceba que o orçamento-programa não vai simplesmente nos dizer 
quem é a unidade administrativa responsável e qual é o objeto do gasto, como é feito no orçamento 
tradicional. O orçamento-programa vai nos dizer em qual área o gasto será realizado. Essa é a classificação 
funcional. Também vai nos dizer em qual programa ele está, quais são os objetivos, as metas, e os indicadores. 
Essa é a classificação programática. Lembrando que a classificação funcional e a classificação programática 
foram introduzidas pelo Decreto 2.829/98 e Portaria 42/99, do Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão, 
e substituíram a classificação funcional-programática, que havia sido introduzida pela Portaria 9/74, do então 
Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. 😉 
Com efeito, a estrutura do orçamento-programa está voltada para os aspectos administrativos e de 
planejamento (e não nos aspectos contábeis, como acontecia no orçamento tradicional), e o principal critério 
de classificação é o funcional-programático, isto é, utiliza-se a classificação funcional (em que áreas de 
despesa a ação governamental será realizada?) e a classificação programática (qual o tema da Política 
Pública?). 
Vamos dar um exemplo: imagine um programa na área de educação. O nome do programa é “Brasil mais educado”. 
Dentro desse programa nós temos a ação “Ensino fundamental”. O produto final é mensurado em “alunos matriculados”. 
O objetivo é melhorar o ensino fundamental em todo o país. A meta, que sempre deve ser quantificada, é aumentar em 
10% o número de alunos matriculados. E o indicador é “alunos matriculados por crianças naquela faixa etária”. Essa é a 
estrutura do orçamento-programa. 
“Mas que complicação, professores! Pra que tudo isso? Pra que organizar as ações do governo em 
programas?” 😩 
Justamente para facilitar o alcance dos objetivos! Para proporcionar maior racionalidade e eficiência na 
Administração Pública, visibilidade dos resultados