Orçamento Público

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Orçamento Público – Conceito
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO
Atualmente, no Brasil, há o modelo do orçamento-programa, mas nem sempre foi assim. 
Ao longo da história, já existiram outras técnicas e modelos orçamentários.
CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO (SENTIDOS)
Amplo
Orçamento = “tudo”. Quando a palavra “orçamento” é citada sem se referir a algo de 
forma restrita. 
Exemplo: “O orçamento público no Brasil é fruto da evolução de vários modelos 
orçamentários que, ao longo do tempo, foram melhorando suas características até o atual 
modelo: orçamento-programa”. Na primeira vez que a palavra “orçamento” aparece na frase, 
o examinador se refere a tudo (não está sendo restrito, e sim genérico).
Restrito
Orçamento = LOA: só é possível saber os casos estudando sobre a LOA. 
Exemplo: no princípio da exclusividade (art. 165, § 8º, CF), é determinado que “a lei 
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa”. 
Ressalvas: operação de crédito e crédito suplementar. No lugar de “lei orçamentária 
anual”, o examinador pode escrever tanto “LOA” quanto somente “orçamento”. 
Exemplo: “o orçamento tem vigência de um ano, de 1º de janeiro a 31 de dezembro”; “o 
orçamento será organizado em três conceitos: orçamento fiscal, investimentos, seguridade 
social” também são exemplos de momentos em que “orçamento” = LOA. Se a questão tiver 
esse tipo de redação, mas trouxer características do plano plurianual, o erro está no uso de 
um termo e de outra definição. 
Técnico
Orçamento = “crédito”, “dotação”, “limite” (um valor é emitido com autorização para 
gastos). As autorizações extras, ou adicionais, são possíveis por meio dos créditos adicionais. 
O crédito é dado de forma análoga ao crédito fornecido por bancos nos cartões de crédito 
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Orçamento Público – Conceito
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
(quanto maior a receita, maior o limite disponibilizado), mas no caso do orçamento público, 
quem fornece a autorização é o Poder Legislativo, dependendo de cada esfera. No caso da 
União, Congresso Nacional (Senado e Câmara); nos Estados, Assembleias Legislativas; nos 
Municípios, a Câmara Municipal. O crédito é cedido a depender do que se está prevendo 
de recursos para o ano (quanto maior a previsão, maior o crédito, e vice-versa). Mudanças 
durante a vigência da lei são possíveis por meio de novas autorizações pelo mesmo poder 
que autorizou o crédito inicial. 
A palavra “orçamento” terá sentido de “crédito” quando a questão for técnica. Exemplo: “o 
crédito orçamentário é realizado a partir da fixação da despesa pública”. A despesa pública 
passa pela fixação, descentralização, programação, licitação/contratação (todas essas fases 
compreendem o denominado planejamento da despesa), empenho, liquidação e pagamento 
(essas são as fases da execução/realização da despesa). A frase do exemplo está errada, 
pois o crédito é executado a partir do empenho. Entretanto, na prova, pode aparecer “o 
orçamento é realizado a partir da fixação da despesa pública”, tendo sentido de crédito. 
HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO – 
ESPÉCIES OU TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS
• Orçamentos Tradicional ou Clássico (ou inglês, por ter sido implementado pelos 
ingleses);
• Orçamento de Desempenho ou Funcional;
• Orçamento-Programa ou Moderno;
• Orçamento de Base Zero ou por Estratégia;
• Orçamento Participativo;
• Orçamento por Resultados.
Enquanto o termo “crédito”, no sentido técnico da palavra “orçamento”, significa “autorização 
para gastos”, o termo “recurso”, no sentido técnico, significa “dinheiro”, “financeiro”. O dinheiro 
entra na conta única do Estado como receita, e sai como despesa. Para esse dinheiro entrar 
na conta única, deve existir o registro da receita, enquanto a despesa deve ter autorização. 
Tanto o registro quanto a autorização devem constar no orçamento (LOA).
Até 1964, o Brasil trabalhou com o orçamento Clássico/Tradicional. 
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preparada e ministrada pelo professor Edilson Enedino das Chagas.
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ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte I
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ORÇAMENTO PÚBLICO: ESPÉCIES OU TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS 
– PARTE I 
Ao longo de sua história, o Brasil vivenciou vários modelos ou técnicas orçamentárias, 
o orçamento-programa não é a primeira técnica. Antes dele, outras técnicas foram traba-
lhadas e evoluíram até chegar à atual. É importante saber identificar as características de 
cada um delas.
• Orçamentos Tradicional ou Clássico (desvinculado do planejamento, focado no objeto, 
Estado era neutro);
• Orçamento de Desempenho ou Funcional;
• Orçamento-Programa ou Moderno (vinculado ao planejamento, focado no resultado, 
no objetivo, no desempenho, na análise do gasto);
• Orçamento de Base Zero ou por Estratégia;
• Orçamento Participativo;
• Orçamento por Resultados.
Até 1964, o modelo orçamentário foi o Clássico (Tradicional/Inglês). É o modelo que 
existia para o trabalho. A ideia de orçamento público não tem data precisa de início, pois 
ele existe desde que existe Estado, e a figura do Estado começa a instituir à sociedade a 
cobrança de algumas taxas e tributos, em tese, na justificativa de usar em prol da sociedade. 
Havia uma figura de chefia que arrecadava da sociedade (receita pública) e usava o valor em 
prol da sociedade (despesa pública). Entretanto, não havia documentos (registros), objetivo 
pré-anunciado. Com o tempo e a evolução da história, chegou o momento em que foi insti-
tuído um orçamento mais formal, com documentação. É com isso que os ingleses criam a 
figura do orçamento público formal (via documento). Posteriormente, os estudiosos denomi-
naram esse modelo de Tradicional/Clássico/Inglês. 
Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês
Por mais que o Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês pareça ter características falhas, 
negativas, foi o primeiro, por isso nasce com necessidade de melhorias. São características:
• É desvinculado de planejamento, ou seja, havia um planejamento, mas ele não era 
respeitado. Na hora do gasto, o Estado ignorava o que havia sido previamente pla-
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte I
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nejado em documento. Ex.: uma pessoa planejou que, ao sair de casa, pagaria uma 
conta e compraria pães em seguida. São duas despesas. No meio do caminho, essa 
pessoa encontra outra loja, de roupas, que está em promoção; compra as roupas, 
em seguida paga a conta, e posteriormente compra os pães. Comprar as roupas não 
estava no plano inicial, então é uma despesa desvinculada ao planejamento. No perí-
odo do Orçamento Tradicional/Clássico/Inglês, o Estado era patrimonialista, e a socie-
dade ficava fora das prioridades. Atualmente, o planejamento é realizado e seguido 
dentro do possível, mas, quando necessário, é ajustado (ex.: créditos adicionais);
• Foca no objeto (no meio, na coisa, no elemento): ex.: de um lado, tem-se uma rodo-
via; do outro, melhorar o transporte, o acesso, o fluxo. A rodovia é o objeto, o meio 
necessário, para o objetivo (melhorar o trânsito, acesso, fluxo). Antigamente, não se 
focaria no trânsito,e sim na rodovia. Atualmente, foca-se no objetivo (resultado, finali-
dade, fim), pensando no propósito, o que pode mudar o jeito de executar a despesa. 
• Documento é uma mera peça contábil (controle político): bastava ter um equilíbrio, 
não se questionava os gastos. Atualmente, o orçamento ainda é numérico, mas não é 
apenas numérico.
• Despesa identificada por quem gastava (classificação por unidade administrativa) e 
com o que se gastava (coisa, elemento).
• O Estado agia de forma neutra no sentido econômico: de um lado, há a atividade 
financeira do Estado (atuação do Estado por meio do orçamento, arrecadando dinheiro, 
fazendo gastos – Direito Financeiro, orçamento público). Do outro lado, há a atividade 
econômica do Estado (o Estado com sua política econômica, tentando controlar a 
inflação, reduzir desemprego, melhorar a valorização da sua moeda frente ao câmbio). 
Antigamente, essas duas atividades não interagiam. O Estado, do ponto de vista eco-
nômico, era neutro em relação ao orçamento (não se utilizava do orçamento para 
influenciar na economia). As três das funções clássicas econômicas que se conectam 
com o orçamento público são a alocativa, a distributiva e a estabilizadora. Usar da 
LOA (recursos públicos) para influenciar na política de distribuição de renda recebeu o 
nome de política distributiva. Usar da LOA para influenciar na estabilidade da moeda, 
no câmbio, no emprego, nas funções macro e microeconômicas recebeu o nome de 
função estabilizadora. Na função alocativa, o Estado usa do orçamento para a presta-
ção de bens e serviços públicos à sociedade. Somente mais para frente que o Estado 
passa a ser intervencionista. 
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte I
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Introdução do Orçamento-programa
A partir de 1964, foi introduzido o orçamento-programa, atual modelo no Brasil (sua efe-
tividade ocorreu por volta dos anos 1990). Os atos responsáveis por sua introdução foram:
• Lei n. 4.320/1964
DL n. 200/1967
A Lei n. 4.320/1964 é a lei matriz. Muito dela já não se aplica por não corresponder à 
realidade, mas as questões são formuladas a partir dela. Essa lei só introduziu o orçamento-
-programa. No Brasil, a lei é publicada e, aos poucos, regulamentada, mas poucos dias após 
a publicação dessa lei, os militares assumiram o comando do governo, o que deixou o orça-
mento-programa “na gaveta”. 
O processo de implementação do orçamento-programa foi gradual, até que, em 1998, 
após muitas mudanças na política, foi possível oficializar esse modelo (Decreto 2.829 e Por-
taria 117 do antigo Ministério do Orçamento e Gestão, hoje Ministério da Economia). A efetivi-
dade do orçamento-programa também resultou na edição da Lei de Responsabilidade Fiscal 
(Lei Complementar n. 101).
Características do orçamento-programa:
• Vinculado ao planejamento;
• Foco no objetivo, resultado, realização;
• Base firmada em programas;
• Mais voltado para controle e avaliação do gasto;
• Medidas de desempenho visando melhoras;
• Estado intervencionista nas funções alocativa, distributiva e estabilizadora;
Classificação Funcional-Programática
Para que a efetividade do orçamento-programa ocorresse, foi necessário antes, em 1974, 
a classificação funcional-programática. Não existe mais dessa forma, mas, à época, trazia 
o lado funcional, mas não o lado do programa. Um programa, tecnicamente, é um planeja-
mento. No período, a função “educação”, por exemplo, teve como programa “ensino funda-
mental, ensino médio, ensino superior, ensino profissional”; a função “defesa” teve como 
programa “defesa aérea, defesa terrestre, defesa marítima”. 
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A parte da função funcionou bem pois, do ponto de vista técnico, função = área; enquanto 
programa = planejamento, programação. “Educação”, “defesa”, são áreas, bem como “saúde”, 
“meio ambiente”.
Entretanto, “ensino fundamental, ensino médio, ensino superior, ensino profissional” 
não é planejamento, e sim subfunção, detalhamento da área. O mesmo ocorre com “defesa 
aérea, defesa terrestre, defesa marítima”.
A classificação funcional-programática foi instituída pela Portaria n. 09, 1974.
Mais tarde, em 1999, por meio da Portaria n. 42, foi instituída a classificação funcional. 
Nessa classificação, tem-se a função e a subfunção; o que era programa passou a se chamar 
“subfunção”, no caso. 
PORTARIA n. 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999 (ATUALIZADA) (*) (Publicada no D.O.U. 
de 15.04.99)
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art. 
2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Estabelece os concei-
tos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras 
providências.
Atualmente, existe uma tabela com 28 funções (áreas) e subfunções (detalhamento das 
áreas). As funções são compostas por números de 2 dígitos, enquanto as subfunções são 
compostas por números de 3 dígitos. É possível combinar uma função com uma subfunção 
que não seja dela (efeito da matricialidade).
A ideia programática é, mais tarde, separada da função e hoje tem-se a estrutura progra-
mática, na qual cada ente define em seu plano plurianual. Ela informa da despesa, seu pro-
grama, sua ação e seu subtítulo. A estrutura programática é um planejamento. 
Atualmente, existem as classificações funcional e da estrutura-programática. Estão rela-
cionadas na classificação qualitativa da despesa.
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preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira.
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ORÇAMENTO PÚBLICO: 
ESPÉCIES OU TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS – PARTE II
RELEMBRANDO
Lembre-se de que a classificação funcional programática instituída, embora não seja mais 
vigente historicamente, ainda é citada em provas pelos examinadores.
Em 1985 houve o fim do governo militar, o que, na opinião do professor Anderson Fer-
reira, atrapalhou muito a efetividade do Orçamento Programa. Lembre-se que o Orçamento 
Programa foi introduzido com a Lei n. 4.320, em 17 de março de 1964 e, no mesmo mês, no 
dia 31, deu-se início ao governo militar, o que, na visão do professor, impossibilitou a imple-
mentação dessa estrutura programática, pelo fato de ter sido uma mudança brusca. O tema 
do governo militar provavelmente não será explorado nas provas de concurso, essa é apenas 
uma informação sobre o contexto.
É importante ressaltar que, somente três anos depois, foi criada a Constituição Federal 
de 1988, a atual, a qual inovou devido à criação de novos instrumentos de planejamento. 
Até então, o orçamento público se dava de forma um pouco desorganizada em relação aos 
instrumentos normativos. Existia um Plano Nacional de Desenvolvimento e uma outra lei 
chamada de Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), que ficava vigente por três anos. 
Também havia a Lei Orçamentária Anual (LOA). Além dela, havia outros orçamentos e leis 
que, embora não chamados de LOAs, tratavam de matéria que, na essência, era para ser 
tratada na LOA. Esses eram os chamados orçamentos paralelos. Nesse caso, ainda existiam 
o orçamento monetário e o orçamento das estatais,pois, naquela época, havia a Sest Secre-
taria das Empresas Estatais (Sest) que tratava de um orçamento à parte.
No entanto, a Constituição Federal de 1988 organizou esse processo. Entre as altera-
ções, não foi mantido o OPI, que foi substituído pelo Plano Plurianual (PPA). Além disso, não 
haveria mais o orçamento monetário e o orçamento das estatais, sendo que ambos deveriam 
compor a LOA, que deve ser um documento único. 
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O art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988, define a LOA como um só documento 
que aborda os temas de orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e orçamento 
de investimento. Portanto, a LOA foi reestruturada pela nova constituição, unificando os três 
conceitos em um único documento que, posteriormente, reforça o chamado princípio da uni-
dade, instituído em 1964 pelo art. 2º da Lei n. 4.320, porém não respeitado até então.
No lugar do Plano Nacional de Desenvolvimento, passou-se a ter possibilidade de outros 
planos e programas com vigência inclusive superior à do PPA, como prevê o art. 65, § 5º da 
Constituição Federal de 1988. Sendo assim, não existe mais o Plano Nacional de Desenvol-
vimento como um único objeto. Isto é, atualmente, até pode haver, mas apenas como um 
dos outros planos e programas. Nesse sentido, a atual constituição, além do PPA e da Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO), criou e reestruturou a LOA. A partir disso, passou-se a 
ter uma atuação de fato nos três níveis de planejamento, sendo chamada de planejamento 
no nível estratégico, que é dado por meio do Plano Plurianual. Depois, há o planejamento no 
nível tático, dado por meio da LDO, e ainda um planejamento de linha operacional, o qual é 
dado pela LOA. 
Vale citar que, dentro de administração geral/pública, houve a reforma administrativa, 
em 1995. É relevante destacar que o Brasil teve diversos modelos de Estado ao longo da 
história, começando pelo modelo patrimonialista, em que o Estado atuava de forma a deixar 
a sociedade com o segundo plano, com o poder concentrado na figura do monarca. Depois, 
houve a evolução para o estado burocrático, que seguia o modelo da administração burocrá-
tica, até chegar à administração gerencial, que é o que há atualmente. Nessa ideia da admi-
nistração pública gerencial, passa-se a olhar para a sociedade como um cliente que deve ter 
um serviço de qualidade prestado. Logo, a qualidade, a eficiência e a efetividade passam a 
ser medidas para o que a administração pública faz, principalmente, em termos orçamentá-
rios, o que reflete em quase todas as outras áreas.
Sobre isso, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que definiu 
o atual modelo administrativo brasileiro, não é estudado de forma profunda em orçamento 
público, em Direito Financeiro e em finanças públicas. No entanto, em administração, porém, 
é importante contextualizar o PDRAE, pois, mais tarde, houve a evolução para a efetividade 
do Orçamento Programa.
Em 1988, poderia ter se criado um novo modelo orçamentário, contudo, decidiram ter-
minar o que já haviam começado. Até então, o Orçamento Programa havia sido apenas 
introduzido, uma vez que, em 1965, faltaram mecanismos suficientes para utilizar o Orça-
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mento Programa de forma completa. Com o passar do tempo, algumas medidas foram sendo 
tomadas e algumas situações foram mudando, como, por exemplo, a classificação funcional 
programática em 1964, o fim do Governo Militar em 1985, a nova Constituição em 1988 e o 
PDRAE em 1995.
Ou seja, o Estado estava mudando em diversos aspectos – econômico, político, admi-
nistrativo – e a sociedade também estava mudando. Diante disso, decidiu-se melhorar e 
evoluir também a forma do estado atual do orçamento. Logo, em 1998, houve o início de 
um processo de reforma orçamentária, no qual o Decreto Federal n. 2.829/1998 e a Portaria 
117 MOG, portaria do antigo Ministério do Orçamento e Gestão, definiram o Orçamento Pro-
grama. Ele foi introduzido em 1964, mas não pôde ser finalizado. A efetividade do Orçamento 
Programa ainda precisava atuar de forma completa. 
Essa decisão culminou na edição da Lei Complementar n. 101/2000, também conhecida 
como Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto é, não é um novo orçamento, porém, há plenitude, 
atuação e a efetividade total do Orçamento Programa. Nesse caso, o Orçamento Programa 
passa a respeitar o planejamento e focar no objetivo. Não que o objeto tenha sido despre-
zado, pois ainda existe um objeto, o meio, a coisa, a estrada, prédio, o carro, o computador, 
antena, ou seja, todos esses ainda são objetos e elementos que o Estado precisa adquirir ou 
contratar um serviço de manutenção para fazê-los. Todavia, o foco não é no objeto, e sim, 
nas finalidades. No que tange à despesa, na classificação quanto à natureza da despesa, 
lembre-se de que o elemento da despesa ainda é identificado no quarto nível elemento da 
despesa, ou seja, coisa ou objeto.
Com isso, há o Orçamento Programa vinculado ao planejamento, focado também no 
objetivo baseado em programas. Além disso, o gasto é feito de forma a se preocupar com a 
satisfação, isto é, avaliando e perguntando à sociedade se o programa está bom ou se pre-
cisa melhorar. Dessa forma, é feito um controle, sendo que, de acordo com a Constituição 
Federal de 1988, essa avaliação é feita pelo Poder Legislativo de forma externa, lembrando 
que cada órgão tem também o seu controle interno. E ainda, a sociedade pode participar 
dessa fiscalização por meio de denúncias pelo Ministério Público.
Portanto, deve-se fiscalizar o gasto público. Sobre isso, vale mencionar que essa carac-
terística não é do clássico tradicional, ela passou a ser um aspecto do funcional de desem-
penho e é uma característica predominante do Orçamento Programa. É essencial enfatizar 
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que o Estado passa a ser intervencionista, no sentido de usar o dinheiro público na prestação 
de bens e serviços públicos – a chamada função alocativa – ou em tentar equalizar melhor 
distribuição de renda do país, retirando de quem tem mais e dando para quem tem menos.
Essa prática corresponde à função distributiva. Por exemplo: impostos progressivos como 
Imposto de Renda, Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e Imposto 
Predial e Territorial Urbano (IPTU) são impostos nos quais os valores são progressivos. Ou 
seja, paga mais aquele que tem carro mais caro, casa mais cara e ganha mais. Em tese, esse 
dinheiro arrecadado é redistribuído pelo Estado em programas sociais, como Bolsa Família 
e Minha Casa, Minha Vida, emprestando a uma taxa de juros subsidiada, não há carência 
para começar a pagar.
Por fim, a função estabilizadora é aquela em que o Estado usará do orçamento, ou seja, 
da LOA e das receitas públicas para intervir na economia, tentando controlar a inflação, 
reduzir o desemprego, melhorar a sua moeda frente às outras. A questão do câmbio, por-
tanto, corresponde a uma atuação na economia de forma direta para estabilizá-la e conseguir 
manter um ponto de equilíbrio nos diversos temas econômicos. 
Entretanto, entre a introdução do Orçamento Programa e sua efetividade, demorou algum 
tempo, assim, gerando uma lacuna. Com isso, surgiu a dúvida sobre qual é o modelo orça-
mentário entre a introdução do Orçamento Programa até a sua efetividade, uma vez que o 
clássico ou tradicionalfoi apenas até 1964. Lembre-se que, uma vez introduzido o programa, 
deixou-se de ser clássico ou tradicional, porém não passou a ser Orçamento Programa, 
também chamado de orçamento moderno por seu atual.
Diante desse questionamento, a doutrina criou uma figura de conceito para justificar a 
introdução e a efetividade, o que denominaram de orçamento de desempenho ou o orça-
mento funcional. Sendo assim, o modelo misturado, que ainda não era totalmente Orçamento 
Programa, porém também não era mais o orçamento clássico ou tradicional, era na reali-
dade, o orçamento do programa em fase de implementação. Logo, Brasil vivenciou o orça-
mento funcional ou de desempenho entre 1964 a 1998, período em que foi se efetivando e 
implementando o Orçamento Programa.
Dessa maneira, o orçamento funcional possui quase todas as características do Orça-
mento Programa, exceto uma, ou seja, a vinculação ao planejamento. É relevante salientar 
que essa é característica única e exclusiva do Orçamento Programa. Assim, quando se trata 
da vinculação ao planejamento e o respeito e à obrigatoriedade de fazer de acordo com o que 
está na norma, com alterações realizadas conforme os processos e regras, é uma caracte-
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte II
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rística única e exclusiva do orçamento moderno. Recorde que, quando se abordar o foco no 
objetivo e base em programas, é correto afirmar que é válido tanto para o programa moderno 
quanto para o funcional de desempenho.
Dando sequência, é fundamental compreender o conceito de programa. Nesse con-
texto, deve-se entender o conceito de programa como um planejamento. Suponha que há 
um campo e tudo o que estiver dentro dele significa que está dentro do seu planejamento e 
da sua programação. Vale mencionar que esse programa pode ser finalístico, de gestão e 
também exclusivo de operações especiais. Observe que, dentro do programa, reúnem-se as 
despesas, ou seja, os gastos, pois existem ações dentro dos programas, as quais correspon-
dem a gastos.
Nesse caso, sempre que há um programa visa-se um objetivo. Por exemplo, se o objetivo 
é ampliar o acesso ao ensino superior, deve-se fazer um programa visando essa finalidade. 
Outro exemplo é quando há o objetivo de distribuir melhor a renda do país, aumentando e 
dando renda mínima para quem tem baixa renda, logo, cria-se outro programa, porque tem 
um objetivo diferente do programa anterior. Ou seja, o objetivo do programa 1 é ampliar 
o acesso ao ensino superior e o objetivo do programa 2 é a distribuição de renda, logo, é 
necessário traçar ações diferentes, haverá alguns gastos no programa 1 que são diferentes 
dos gastos dos programas anteriores. Sendo assim, devem ser ações planejadas em progra-
mas diferentes. 
Pensando no marketing, o governo nomeia o programa 1 de Programa Universidade para 
todos (Prouni) e o Estado organiza alguns gastos para isso, que são ações. Logo, os gastos 
podem ser projetos, atividades ou ainda operações especiais. Já no programa 2, o Estado 
visa distribuir melhor a renda do país, tirando de quem tem mais dando para quem tem 
menos. Para isso, ele organiza ações, algumas despesas e alguns gastos, que podem ser 
do tipo projetos, atividades ainda de operações especiais. O ponto importante é que se orga-
nizam os gastos em um campo de planejamento diferente do campo anterior, pois o objetivo 
é diferente. Assim, o governo nomeia o programa de Bolsa Família.
EVOLUÇÃO DOS TIPOS OU MODELOS ORÇAMENTÁRIOS NO BRASIL
Vale citar que o governo possui diversos programas, sendo que, a depender do objetivo 
de cada um, são diferentes. Nessa situação, dentro de determinado programa, reúnem-se 
gastos, ou seja, linhas de atuações específicas para a consecução daquele objetivo. Por-
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte II
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tanto, no Brasil, houve uma evolução nos tipos orçamentários, começando no orçamento 
clássico tradicional ou também chamado de um orçamento inglês. Depois, evoluiu-se para 
o orçamento funcional ou de desempenho até alcançar o Orçamento Programa. Lembrando 
que o Orçamento Programa ou moderno, no Brasil, teve dois marcos. Primeiro, a sua intro-
dução em 1964/1967, com a Lei n. 4.320/1964 e o Decreto-Lei n. 200/1967. Segundo, a sua 
efetividade a partir de 1998.
TÉCNICAS DE ORGAMENTAÇÃO
Orçamento Base Zero
• Análise, revisão e avaliação (de tudo);
• Não gera direito adquirido;
• Processo oneroso e moroso;
• Tomada de decisão como fator primário;
• Justificativa por melhor custo benefício.
É importante estar atento também às técnicas de orçamentação, sendo que, de certa 
forma, elas se diferenciam de tipos ou modelos orçamentários. Quando se trata de mode-
los, tipos ou espécie, dentre eles estão o orçamento tradicional, o orçamento de desempe-
nho ou funcional e o Orçamento Programa. Já técnicas de orçamentação correspondem a 
orçamento base zero, orçamento incremental e etc. Logo, observa-se uma diferença entre 
modelos ou espécies e técnicas, porém, os examinadores não abrangem muito esse mérito. 
Nesse contexto, a diferença entre modelo, tipos ou espécies e técnica é que modelo, 
tipos ou espécies, é como se fosse uma espécie de manual. Ou seja, manual é algo maior 
e, dentro dele, há técnicas, etapas e fases a serem seguidas. Com o passar do tempo, é 
possível alterar parte dessas técnicas, embora se mantenha o mesmo modelo. Contudo, se 
as técnicas dos modelos forem mudando expressivamente, ou seja, se a técnica passa por 
muitas alterações, identifica-se a necessidade de colocar outro nome. 
Lembre-se de que técnica é como fazer o orçamento. Por exemplo, deve-se fazer o orça-
mento e planejar o gasto do próximo mês: essa é uma técnica orçamentária. Ou seja, foi 
planejado o gasto do próximo mês com base no gasto deste mês e dos meses anteriores. 
Caso a decisão seja a de ignorar os gastos do mês anterior e partir de uma linha nova de 
raciocínio, tem-se outra técnica. Portanto, a forma de fazer o orçamento, que é planejar os 
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte II
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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próximos períodos, é uma técnica orçamentária e, à medida em que o tempo foi passando, 
esse método foi sendo melhorado, técnicas novas foram sendo descobertas e novos nomes 
de modelos foram sendo dados. Vale frisar que algumas técnicas não são compatíveis com 
alguns modelos.
Esteja atento, pois os examinadores e as bancas não fazem distinção dos termos mode-
los, técnicas e tipos. Ou seja, na prova, quando forem mencionados modelos, técnicas e 
tipos, os examinadores e as bancas estão se referindo à mesma coisa. Logo, é possível 
chamar o orçamento base zero de modelo orçamentário, desde que ele traga as característi-
cas desse modelo. Porém, o ideal é ser chamado de técnica. Além disso, também é possível 
chamar o orçamento incremental de uma espécie orçamentária, desde que ele apresente as 
características do incremental. Lembre-se de que o orçamento participativo, na realidade, é 
uma técnica orçamentária, mas se as bancas o chamarem de modelo, tipo ou espécie orça-
mentária, observe as características do orçamento participativo. 
Sendo assim, apesar de os examinadores e as bancas, bem como os escritores dos livros 
que as bancas usam como referência, não se importarem em distinguir modelo de técnica e 
técnica de modelo, na fundamentação, há diferença. Sobre isso, em 2008, em uma prova da 
Escola de Administração Fazendária (ESAF), no comando da questão, o examinador colo-
cou em conflitoa diferença entre técnica e modelo. Em provas, é comum a banca cobrar, 
por exemplo, a característica que não gera direito adquirido, que corresponde ao orçamento 
base zero. Caso se afirme que essa característica corresponde ao orçamento participativo, 
nesse caso, o item seria falso.
• Orçamento incremental;
• Orçamento participativo;
• Orçamento por resultados.
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preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira de Oliveira.
��A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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ORÇAMENTO PÚBLICO: 
ESPÉCIES OU TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS – PARTE III
RELEMBRANDO
Lembre-se de que as bancas não fazem distinção entre rótulo, técnica e modelo, espécie 
ou tipo de orçamento. O mais importante, para fins de provas de concursos, é recordar das 
características de cada uma dessas técnicas ou modelos, espécies ou tipos orçamentários.
TÉCNICAS DE ORÇAMENTAÇÃO
Suponha, por exemplo, que estamos no mês de setembro e você deve elaborar o orça-
mento dos seus gastos para o mês de outubro. Na Administração Pública, isso é feito de um 
ano para o outro. Nessa situação, surge o questionamento: qual critério utilizar? Será neces-
sário considerar os últimos dois meses, os últimos três meses, os últimos 10 meses ou os 
últimos anos? Ou o certo seria desprezar esses dados?
Observe que, a depender dos critérios utilizados, pode-se empregar uma técnica do 
Orçamento Base Zero. Já no caso de um pai ou de uma mãe de família que chamam todos 
para conversar e perguntam as necessidades, deixando que participem do planejamento e 
da construção do orçamento familiar, teremos a técnica do Orçamento Participativo. Porém, 
se além de ouvir as sugestões, o indivíduo deixa que outros decidam os resultados, será o 
caso da técnica do Orçamento por Resultados.
Na prova, em geral, o examinador questiona como isso ocorre na Administração Pública. 
Ele também questiona quais são os diversos índices utilizados pela União, estados, Distrito 
Federal e municípios para elaborarem seus orçamentos. E ainda, o examinador não deseja 
identificar somente como a Administração Pública elabora seus orçamentos, mas também 
como as empresas fazem isso. Por essa razão, é fundamental compreender as característi-
cas de cada técnica.
Orçamento Base Zero
• Análise, revisão e avaliação (de tudo);
• Não gera direito adquirido;
• Processo oneroso e moroso;
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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• Tomada de decisão como fator primário;
• Justificativa por melhor custo benefício.
No Orçamento Base Zero, há uma análise, revisão e avaliação de tudo. Na prova, o 
candidato perceberá que as bancas apresentarão um termo generalizado, que mencionará 
uma avaliação de todos os programas ou uma revisão de toda a base. Nesse sentido, é 
importante não se confundir. Apesar de o nome ser Base Zero, essa não é a técnica em que 
se desconsidera tudo e se começa do zero. Pelo contrário, é a técnica em que se analisa 
e revisa tudo, ou seja, nada passa de um período para outro sem revisão e análise. Nesse 
caso, pode até ser continuado, desde que seja justificado o custo benefício da manutenção. 
Se não for viável, deve-se descartar. 
Considerando a situação de uma casa, o orçamento Base Zero seria feito analisando 
tudo o que se gasta, por exemplo, até com uma paçoquinha. Isto é, nada passa no automá-
tico e há análise, revisão e avaliação de todos os programas, ações e projetos. Sendo que, 
uma vez que tudo é analisado, revisado e avaliado, pode-se decidir continuar ou não conti-
nuar com as ações. Caso se decida não continuar, não há importância em relação àquele que 
começou a receber o benefício do projeto, programa ou ação que foi iniciada.
A razão disso é que a técnica Orçamento Base Zero tem como característica predomi-
nante não gerar direito adquirido. Esteja bastante atento, pois a banca afirmará, na prova, 
que, segundo o Orçamento Programa, não há direito adquirido. No entanto, essa afirmativa 
está errada, já que não gerar direito adquirido é uma característica do Orçamento Base Zero.
Além disso, no Orçamento Base Zero, o processo demora mais, é moroso, e, naturalmente é 
mais caro. Ou seja, todo o processo que é mais lento e demorado se torna mais caro.
Além disso, a tomada de decisão é o fator mais importante, ou seja, fator primário, sendo 
que o processo e o resultado quanto aos documentos serão gerados depois disso, isto é, cor-
respondem a fator secundário. Portanto, o mais relevante é analisar e tomar a decisão acerca 
de manter ou não o projeto, de continuá-lo ou não.
Por fim, justificativas por melhor custo benefício serão mantidas apenas se for compro-
vada a vantagem do custo benefício. Do contrário, descontinua-se e não se importa com o 
direito adquirido. Esteja atento, pois, ao fato de não se importar com o direito adquirido, pois 
a Administração Pública não utiliza o Orçamento Base Zero. Dessa forma, a técnica é utili-
zada por empresas e pela iniciativa privada. Em uma prova da Polícia Civil do Distrito Fede-
ral (PCDF), havia uma questão afirmando que o Poder Executivo Federal, ou seja, a União, 
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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utilizava como técnica o Orçamento Base Zero, que não respeita direito adquirido. Nesse 
caso, lembre-se que: a técnica não respeita o direito adquirido, contudo, o Governo Federal 
não a utiliza.
Orçamento Incremental
O Orçamento Incremental é bastante diferente do Orçamento Base Zero. O mais rele-
vante do Orçamento Incremental é que ele corresponde a uma técnica que parte de uma 
base. Por exemplo, a Emenda Constitucional n. 95/2016 impôs o que se chama de novo 
regime fiscal ou de teto de gastos. A emenda determinou que, durante 20 anos, a partir de 
2017, o valor para se gastar no ano seguinte deveria ter como base o gasto do ano anterior 
mais a inflação.
Outro exemplo em que se utiliza a técnica do Orçamento Incremental é a forma de cal-
cular a previsão de receita. Quanto ao que se espera arrecadar no ano seguinte, o art. 12 da 
Lei Complementar n. 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), define que se deve 
considerar como base o ano anterior. Ou seja, também é orçamento incremental, já que há 
uma base e mais alguns ajustes, que consideraram fatos econômicos e mudança na legisla-
ção, no art. 12 da Lei Complementar n. 101/2000. 
É relevante recordar dos créditos adicionais, que são os créditos adicionais na modali-
dade suplementar, o qual corresponde a um reforço sobre a base. Portanto, também é outro 
exemplo de Orçamento Incremental. Lembrando que essa técnica é utilizada pela Adminis-
tração Pública.
Orçamento Participativo
O Orçamento Participativo é usado pela Administração Pública, sendo que o art. 48 da 
Lei de Responsabilidade Fiscal determina o incentivo, ou seja, União, estados, os Distrito 
Federal e os municípios devem incentivar a participação popular. Outro ponto importante 
é que ele é obrigatório nos municípios, como disposto na Lei n. 10.257/2001. Essa lei trata 
sobre a política urbana municipal e estabelece que, nesse quesito, é necessário consultar a 
opinião pública antes de aprovar qualquer coisa na Câmara Municipal.
Além disso, aindahá um artigo que aborda a norma orçamentária. Portanto, entenda que 
a interpretação das bancas é que os municípios são obrigados a usar o Orçamento Participa-
tivo, enquanto os outros devem incentivar. Nesse sentido, Orçamento Participativo é pergun-
tar a opinião, todavia, não significa necessariamente que se seguirá aquela opinião.
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Por exemplo, o gestor está elaborando a Lei Orçamentária Anual (LOA) e há R$ 50 
milhões e duas ideias de projetos, porém, é possível fazer apenas um com valor estimado 
orçado. Logo, o gestor pergunta para a sociedade se eles desejam que se duplique a rodo-
via ou que se construa uma quadra de esportes. A sociedade pensa e opina, decidindo, por 
exemplo, pela construção da quadra de esportes, porém, isso não significa que esse projeto 
será executado.
Na sequência, o projeto é encaminhado ao Legislativo para apreciação, sendo que, antes 
de aprovar, o Legislativo pode propor mudanças por meio das chamadas emendas parla-
mentares. Além disso, os parlamentares podem consultar mais uma vez a opinião pública e 
devem fazer isso, como prevê o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal. É possível que 
surja até uma terceira ideia, por exemplo, a construção de um posto de saúde. Assim, é feita 
uma emenda propondo a retirada do recurso da construção da quadra de esporte para a 
construção de um posto de saúde.
O novo ano começa e a LOA está em execução. A depender da necessidade, é possível 
que não seja construído um posto de saúde, em razão, por exemplo, de contingenciamento 
de despesas, necessidade devido a uma crise econômica. Logo, ao invés de usar o recurso 
para construir uma nova unidade de posto de saúde, equipa-se a que já existe, contratando 
mais funcionários, adquirindo mais equipamentos e também material de consumo, vacinas, 
medicamentos etc. Dessa forma, o Orçamento Participativo é uma mera consulta de opinião, 
ou seja, o ato não vincula. Lembrando que a sociedade participa opinando durante a fase 
de elaboração, por meio do estímulo do Executivo e aprovação por meio da provocação do 
Legislativo. 
Orçamento por Resultados
Possivelmente, o Orçamento por Resultados é uma das técnicas mais modernas. 
Defende-se a implementação desse modelo no Brasil, porém, ainda não há indícios práticos, 
nenhum documento ou relato oficial disso. Existem exemplos de Orçamento por Resultados 
em vários estados americanos, pois, neste caso, a sociedade não é apenas consultada, ela 
também decide.
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Por exemplo, há o desejo de se construir um parque. Há um número X de moradores, e 
para o projeto de construção do parque há um determinado valor orçado. Logo, se durante 
determinados anos cada um contribuir com certa quantia, ao longo de tantos anos, será 
possível construir o parque. Depois, o projeto é aprovado e, nessa hipótese, o recurso será, 
obrigatoriamente, usado na finalidade cujo resultado foi definido pela sociedade.
Portanto, a nomenclatura "resultado" é mais que uma mera participação. Nessa situação, 
a sociedade participa e define o resultado. Lembre-se que o Orçamento por Resultados ainda 
não é utilizado pelos entes federados e pela Administração Pública. No entanto, há discus-
sões no sentido de evoluir para ele. Esse modelo é muito avançado, gera na sociedade mais 
confiança nas decisões governamentais e maior credibilidade no governo.
PORTARIA N. 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999 (ATUALIZADA)
• Publicada no D.O.U. de 15/04/1999.
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do Art. 
2º e § 2º do Art. 8º, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os concei-
tos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras 
providências.
Vale lembrar que a Portaria n. 42/1999 instituiu a separação da classificação funcional, 
determinando as áreas, com os detalhamentos de cada área e suas funções.
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa032 – Controle Externo
02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária062 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário
03 – Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica092 – Representação Judicial e Extrajudicial
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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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04 – Administração
121 – Planejamento e Orçamento
122 – Administração Geral
123 – Administração Financeira
124 – Controle Interno
125 – Normatização e Fiscalização
126 – Tecnologia da Informação
127 – Ordenamento Territorial
128 – Formação de Recursos Humanos
129 – Administração de Receitas
130 – Administração de Concessões
131 – Comunicação Social
05 – Defesa Nacional
151 – Defesa Aérea
152 – Defesa Naval
153 – Defesa Terrestre
06 – Segurança Pública
181 – Policiamento
182 – Defesa Civil
183 – Informação e Inteligência
07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas212 – Cooperação Internacional
08 – Assistência Social
241 – Assistência ao Idoso
242 – Assistência ao Portador de Deficiência
243 – Assistência à Criança e ao Adolescente
244 – Assistência Comunitária
09 – Previdência Social
271 – Previdência Básica
272 – Previdência do Regime Estatutário
273 – Previdência Complementar
274 – Previdência Especial
10 – Saúde
301 – Atenção Básica
302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial
303 – Suporte Profilático e Terapêutico
304 – Vigilância Sanitária
305 – Vigilância Epidemiológica
306 – Alimentação e Nutrição
11 – Trabalho
331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador
332 – Relações de Trabalho
333 – Empregabilidade
334 – Fomento ao Trabalho
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Parte III
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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12 – Educação
361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
363 – Ensino Profissional
364 – Ensino Superior
365 – Educação Infantil
366 – Educação de Jovens e Adultos
367 – Educação Especial
368 – Educação Básica (4)
13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico392 – Difusão Cultural
14 – Direitos da Cidadania
421 – Custódia e Reintegração Social
422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos
423 – Assistência aos Povos Indígenas
15 – Urbanismo
451 – InfraEstrutura Urbana
452 – Serviços Urbanos
453 – Transportes Coletivos Urbanos
16 – Habitação 481 – Habitação Rural482 – Habitação Urbana
17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural512 – Saneamento Básico Urbano
18 - Gestão Ambiental
541 – Preservação e Conservação Ambiental
542 – Controle Ambiental
543 – Recuperação de Áreas Degradadas
544 – Recursos Hídricos
545 – Meteorologia
19 – Ciência e Tecnologia
571 – Desenvolvimento Científico
572 – Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia
573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
ADMINISTRAÇÃOFINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
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ORÇAMENTO PÚBLICO: ESPÉCIES OU TÉCNICAS 
ORÇAMENTÁRIAS – REVISÃO EM QUESTÕES
1. (CESPE/TJ-PA/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA/2020) O orçamen-
to-programa apresenta vinculação com o planejamento governamental na execução de 
programas, projetos e atividades do Estado.
COMENTÁRIO
O planejamento é a sua principal característica.
2. (CESPE/TJ-AM/ANALISTA JUDICIÁRIO – CONTABILIDADE/2019) Tanto no orçamen-
to de desempenho quanto no orçamento-programa, a classificação da despesa é feita 
de acordo com o objetivo final do gasto.
COMENTÁRIO
O orçamento de desempenho e o orçamento-programa possuem características em co-
mum. Quais são essas características? Todas do orçamento-programa, exceto a vincula-
ção ao planejamento.
3. (CESPE/SLU-DF/ADMINISTRAÇÃO/2019) Com relação a técnicas orçamentárias e 
aos princípios orçamentários, julgue o item a seguir.
No orçamento-programa, o aspecto jurídico do orçamento sobrepõe-se ao aspecto 
econômico.
COMENTÁRIO
No orçamento-programa, o que é mais importante é o aspecto econômico (fator primário); 
o aspecto jurídico é um fator secundário. A economia acaba regendo e gerando a necessi-
dade de mudanças jurídicas (ex.: a LRF sofreu várias alterações em decorrência de crises 
econômicas ocorridas ao longo do tempo).
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
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Mas, existe algum modelo ou técnica em que o aspecto jurídico seja mais um fator primário 
e o aspecto econômico seja um fator secundário? Sim, aquele em que o Estado economi-
camente agia de forma neutra (orçamento tradicional ou clássico).
4. (CESPE/STJ/TÉCNICO JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA/2018) A ideia central do or-
çamento por resultados é que os cidadãos devem explicitar quais os resultados que 
querem em contrapartida aos recursos repassados ao setor público.
COMENTÁRIO
O orçamento por resultado é uma técnica não utilizada no Brasil ainda e a sociedade defi-
ne, de fato, o resultado.
5. (CESPE/TCE-SC/ACI/ADMINISTRAÇÃO/2016) O orçamento por resultados melhora a 
aceitação dos governos, reforça a confiança nas instituições públicas estabelecidas e 
contribui para o desenvolvimento socioeconômico, bem como para a eficiência, a eficá-
cia e a efetividade da gestão pública.
COMENTÁRIO
Se o Brasil passasse a utilizar o orçamento por resultados, isso aumentaria a credibilidade 
do que o governo fala que vai fazer.
 6. (CESPE/STM/TÉCNICO JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA/2018) Com relação a 
técnicas e princípios orçamentários, julgue o item seguinte.
O orçamento incremental tem como base as receitas e despesas ocorridas no período 
anterior, sobre as quais são feitos ajustes marginais.
COMENTÁRIO
Base + ajuste: orçamento incremental.
Art. 12, LRF.
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7. (CESPE/TCE-PR/ANALISTA DE CONTROLE – ADMINISTRAÇÃO/2016) O primeiro 
estágio da receita, determinado pela previsão de receitas das unidades orçamentárias, 
não segue o modelo incremental.
COMENTÁRIO
Estágios da receita:
• Previsão;
• Lançamento;
• Arrecadação;
• Recolhimento.
Para se estimar a receita de um ano para o outro, tem-se por base o art. 12 da LRF. Lá, há 
a menção, ainda que não de forma expressa, que o modelo incremental é utilizado como 
base. Utiliza-se, como base, períodos anteriores para calcular períodos seguintes.
8. (QUADRIX/SEDF/PROFESSOR – ADMINISTRAÇÃO/2017) Com base nos conceitos e 
nas normas a respeito de orçamento público no Brasil, julgue o próximo item.
Com a aprovação da chamada PEC do Teto de Gastos, a tentativa de cada segmento 
de interesses de preservar sua “fatia” no orçamento tenderá a reforçar a prática incre-
mentalista.
COMENTÁRIO
Hoje, não se fala mais em PEC do Teto de Gastos. Na realidade, atualmente, fala-se em 
uma emenda (EC n. 95/2016).
Cada um deve preservar a sua “fatia”, pois vai pegar a base do ano anterior + o ajuste da 
inflação. Isso significa que não há um aumento efetivo de gastos, mas apenas uma corre-
ção nominal de valor, preservando a “fatia” de gasto para o ano seguinte.
9. (CESPE/TJ-PA/ANALISTA JUDICIÁRIO – CIÊNCIAS CONTÁBEIS/2020) A técnica-
-orçamentária que utiliza o orçamento com função precípua de controle político é 
chamada de
a. Orçamento por desempenho.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
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b. Orçamento por resultados.
c. Orçamento burocrático.
d. Orçamento-programa.
e. Orçamento clássico.
COMENTÁRIO
Controle político → mero controle de valores.
Isso é uma característica do modelo clássico ou tradicional.
 10. (CESPE/MPE-CE/ANALISTA MINISTERIAL – ADMINISTRAÇÃO/2020) A respeito de 
finanças públicas, julgue o item que se segue.
A técnica orçamentária do orçamento clássico ou tradicional caracteriza-se por uma 
acentuada preocupação com o atendimento das necessidades da coletividade.
COMENTÁRIO
No orçamento clássico ou tradicional, havia maior preocupação com as necessidades das 
instituições. As técnicas que possuem a característica de ter uma maior preocupação com 
as necessidades da coletividade são o orçamento-programa, o orçamento participativo e 
o orçamento por resultados.
11. (CESPE/MPE-CE/ANALISTA MINISTERIAL – ADMINISTRAÇÃO/2020) A respeito de 
orçamento participativo, governo eletrônico, gestão por resultados na produção de ser-
viços públicos e comunicação na gestão pública, julgue o item subsecutivo.
No Brasil, por meio do orçamento participativo, a população pode definir, de forma fle-
xível, onde será alocada a maior parte dos recursos orçamentários.
COMENTÁRIO
No orçamento participativo, a sociedade participa de forma consultiva. Porém, essa partici-
pação não compromete a maior parte dos recursos, mas sim uma pequena parte.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
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12. (CESPE/MPE-PI/ANALISTA MINISTERIAL – ENGENHARIA CIVIL/2018) Julgue o pró-
ximo item, relativo aos tipos de orçamentos públicos.
O orçamento participativo contempla a participação da população no processo decisó-
rio por meio de lideranças ou de audiências públicas.
COMENTÁRIO 
Se não existissem essas representações e lideranças para organizar as audiências e ter a 
representação da opinião pública, não seria possível haver participação social. Então, re-
almente, no orçamento participativo, há a participação da população durante os processos 
decisórios, que, segundo a LRF (Lei Complementar n. 171/2000), ocorrem, basicamente, 
em duas etapas: (i) elaboração dos projetos do PPA, da LDO e da LOA; e (ii) apreciação/
aprovação.
Vale lembrar que, nos municípios, tal técnica é obrigatória.
(CESPE/TCE-MG/ACE/ADMINISTRAÇÃO/2018) A respeito das técnicas orçamentá-
rias, julgue os itens a seguir.
13. O orçamento base-zero pressupõe um reexame crítico dos dispêndios de cada área 
governamental após cada ciclo orçamentário, de modo que não haja direitos adquiridos 
sobre o montante dos gastos do exercício anterior, salvo no caso de despesas de cará-
ter obrigatório.
COMENTÁRIO
Não há qualquer ressalva. É por isso que o governo brasileiro não usa o base-zero, pois, 
aqui, há despesa obrigatória (ex.: despesa com pessoal). Todavia, enquanto conceito, 
ele existe.
14. No orçamento de desempenho, ou tradicional, embora seja possível saber o que faz o 
governo,não ocorre vinculação com o planejamento governamental.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
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COMENTÁRIO
Não são sinônimos. Os sinônimos são: orçamento tradicional, clássico ou inglês e orça-
mento de desempenho ou funcional.
Destaca-se que a vinculação com planejamento é característica do programa. Além disso, 
o orçamento tradicional não foca no resultado (naquilo que se faz), mas sim naquilo que se 
compra (objeto/meio).
15. O orçamento participativo caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das co-
munidades, de tal forma que o chefe do Poder Executivo está obrigado legalmente a 
seguir as sugestões da população.
COMENTÁRIO
Isso seria no orçamento por resultado. Então, não há essa obrigatoriedade; o ato não vincula.
16. No âmbito dos municípios, o orçamento participativo é de observância obrigatória, de 
modo que a realização de debates, audiências e consultas públicas é condição obriga-
tória para a aprovação do orçamento anual pela Câmara Municipal.
COMENTÁRIO
Item em acordo com os conteúdos estudados.
17. (CESPE/TCM-BA/AECE/2018) A sistemática de elaboração orçamentária que exige a 
justificativa de cada recurso solicitado, sem fixar de antemão um valor orçamentário 
inicial e sem considerar os valores previstos no orçamento anterior, denomina-se
a. Orçamento participativo.
b. Orçamento-programa.
c. Orçamento tradicional.
d. Orçamento de desempenho.
e. Orçamento base-zero.
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COMENTÁRIO
Sem considerar os valores previstos no orçamento anterior → sem gerar direito adquirido.
Essa técnica é denominada orçamento base-zero.
18. (FGV/DPE-RJ/TÉCNICO SUPERIOR ESPECIALIZADO – ADMINISTRAÇÃO DE EM-
PRESAS/2019) A situação deficitária das contas públicas do governo federal fez com 
que candidatos à presidência nas eleições de 2018 propusessem mudanças drásticas 
na técnica de elaboração do orçamento utilizada pelo governo. Uma dessas propostas 
apresentava a necessidade de que os gestores públicos justificassem anualmente de 
forma detalhada cada gasto público empregado, sem compromisso com qualquer mon-
tante inicial de dotação. Trata-se de técnica conhecida como orçamento:
a. Clássico;
b. Programa;
c. Base-zero;
d. Por desempenho;
e. De teto móvel.
COMENTÁRIO
Essa discussão, de fato, aconteceu quando o governo atual ganhou as eleições. Antes 
de entrar no poder, a equipe econômica discutiu a ideia de fazer o orçamento base-zero 
no Brasil. Porém, após assumir o poder, entenderam as regras da Administração Pública 
e viram que não se podia adotar uma técnica que não respeitava o direito adquirido das 
pessoas. Conclusão: não usamos a técnica do orçamento base-zero, mas cogitou-se a sua 
utilização.
19. (CESPE/TCE-MG/ACE/CIÊNCIAS CONTÁBEIS/2018) O orçamento que se caracteriza 
por apresentar propósitos para os créditos orçamentários solicitados, os custos neces-
sários para o alcance de tais propósitos e informações quantitativas que mensurem os 
resultados é denominado
a. Orçamento por objeto.
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b. Orçamento por desempenho.
c. Orçamento base-zero.
d. Orçamento funcional-programático.
e. Orçamento participativo.
COMENTÁRIO
Isso é uma característica tanto do orçamento-programa quanto do orçamento de desem-
penho. Como, nas alternativas, não há menção ao orçamento-programa, ficaremos com a 
alternativa que menciona o orçamento por desempenho.
 20. (FCC/SEMEF/MANAUS – AM/PROGRAMADOR/2019) O orçamento público que se ca-
racteriza por realizar a alocação de recursos visando à aquisição de meios e por utilizar 
como principais critérios classificatórios as unidades administrativas e os elementos de 
despesa e o orçamento público que se caracteriza por realizar a alocação de recursos 
visando à consecução de objetivos e metas e por utilizar como principal critério classifi-
catório a funcional-programática correspondem, respectivamente, ao
a. Orçamento tradicional e ao orçamento-programa.
b. Orçamento tradicional e ao orçamento clássico.
c. Orçamento impositivo e ao orçamento clássico.
d. Orçamento-programa e ao orçamento por resultado.
e. Orçamento por desempenho e ao orçamento clássico.
COMENTÁRIO
• Meio → objeto e unidades administrativas → características do orçamento tradicional 
ou clássico.
• Objetivos e metas e por utilizar como principal critério classificatório a funcional-pro-
gramática → orçamentos programa e funcional.
21. (CESPE/MME/ASSISTENTE FINANCEIRO/2013) A respeito da experiência brasileira 
com a utilização do orçamento-programa, assinale a opção correta.
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a. A quantificação de metas do orçamento-programa deverá ser feita apenas quando a 
relação custo benefício for justificável.
b. O orçamento-programa foi implementado imediatamente após a aprovação da legis-
lação que o instituiu.
c. A União e os estados, quando passaram a usar o orçamento-programa, utilizavam 
classificações uniformes de receitas e despesas.
d. A classificação funcional-programática, implementada pelo governo federal a partir da 
década de 70 do século passado, não mais é utilizada.
e. O orçamento-programa tem como preocupação básica o tipo de gasto utilizado no 
plano de trabalho do governo.
COMENTÁRIO
a) Isso é característica do orçamento base-zero.
b) Ele foi introduzido por meio da Lei n. 4.320/1964, porém a sua efetividade veio apenas 
no final dos anos 90.
c) A depender da classificação, ela pode ser própria (ex.: estrutura programática).
d) A funcional-programática começou em 1974, mas se separou.
e) As principais preocupações são a satisfação da coletividade e o resultado efetivo do gasto.
22. (CESPE/CGE-CE/ACI/GOVERNAMENTAL/2019) Com o objetivo de melhor atender 
aos interesses da sociedade, as nações procuram aprimorar o seu sistema orçamen-
tário; isso dá origem a vários modelos orçamentários. Nesse sentido, assinale a opção 
correta relativa a modelos orçamentários. 
a. A alocação de recursos, no modelo de orçamento tradicional, visa ao alcance de obje-
tivos e metas preestabelecidas.
b. A estrutura do orçamento-programa está associada ao planejamento e à adoção de 
indicadores de medição de resultados.
c. O orçamento-desempenho é fundamentado nos custos dos programas e nas metas 
qualitativas para alcance de resultados.
d. A elaboração do orçamento base-zero é realizada a partir da perspectiva do orça-
mento incremental.
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Orçamento Público: Espécies ou Técnicas Orçamentárias – Revisão em Questões
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e. O orçamento por resultados é fundamentado em padrões de alocação de recursos, 
com ênfase na economia de recursos.
COMENTÁRIO
a. É no orçamento-programa que há o estabelecimento de objetivos e resultados preesta-
belecidos por meio de planejamentos que devem ser buscados.
b) Característica típica do orçamento-programa.
c) A ideia de fundamentar nos custos é uma ideia do orçamento tradicional ou clássico.
d) O base-zero tem uma perspectiva completamente oposta à do incremental.
e) A ênfase é na opinião pública.GABARITO
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10. E
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21. d
22. b
�������������Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula 
preparada e ministrada pelo professor Anderson Ferreira de Oliveira.
��A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo 
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
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Orçamento na CF/88 – Instrumentos de Planejamento Orçamentário: PPA, LDO e 
LOA
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ORÇAMENTO NA CF/1988 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 
ORÇAMENTÁRIO: PPA, LDO E LOA
NÍVEIS DE PLANEJAMENTO
Quando se fala sobre instrumentos de planejamento, é natural falar sobre os níveis de 
planejamento.
Segundo a Administração, existem três níveis de planejamento: estratégico (longo prazo), 
tático (médio prazo) e operacional (curto prazo). Mas, ao fazermos essa mesma abordagem 
pelo aspecto orçamentário, isso muda. Embora existam também três níveis de planejamento 
e o PPA seja considerado um instrumento de visão geral (estratégico), jamais se poderá falar 
que ele é de longo prazo. Na visão orçamentária, apesar de o PPA ser estratégico, ele é um 
instrumento considerado de médio prazo, pois a sua vigência é de quatro anos, contados a 
partir do segundo ano do mandato do Chefe do Executivo. 
Além disso, a LDO, que é um instrumento considerado tático, dada a sua curta vigência 
de, aproximadamente, um ano e meio, é considerada de curto prazo. Por fim, a LOA, ins-
trumento operacional, é uma lei com vigência de um ano e, assim como a LDO, também é 
considerada um instrumento de curto prazo.
Então, é possível afirmar que, para fins orçamentários, não há documento/instrumento 
de longo prazo? E quanto tempo seria o longo prazo, em termos de orçamento público? Na 
realidade, existem outros instrumentos, na visão orçamentária, que não são PPA, LDO e LOA 
e que são de longo prazo.
Importa destacar que quatro anos, para fins orçamentários, não pode ser um período 
considerado de longo prazo, mas sim de médio prazo, pois há um contexto. Entretanto, na 
Administração, quando se estuda essa matéria, não há contexto inserido. Nesse caso, o 
estratégico é de longo prazo, o tático é de médio prazo e o operacional é de curto prazo.
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Orçamento na CF/88 – Instrumentos de Planejamento Orçamentário: PPA, LDO e 
LOA
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OUTROS PLANOS E PROGRAMAS (ART. 165, § 4º, CF/1988)
Quando a CF cita outros planos e programas, ela não está tratando sobre PPA, LDO e 
LOA. Ademais, esses outros planos e programas podem ser de abrangência nacional, regio-
nal ou setorial. O fato é que esses outros planos e programas previstos no art. 165, § 4º, 
CF/1988 são os seguintes (exemplos):
• Plano Nacional da Educação – PNE (vigência de 10 anos) – longo prazo;
• Plano Nacional da Saúde – PNS (vigência de 3 anos) – médio prazo; 
• Plano contra enchentes (elaborado todo ano);
• Etc.
Desse modo, a Constituição determina que é possível haver, além do PPA, LDO e LOA, 
outros planos e programas com vigência inferior ou até mais longa do que a vigência do 
PPA. Mas, independentemente de vigência, qual é a relação desses outros planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais com o PPA, LDO e LOA? Sempre que um desses 
outros planos e programas forem elaborados, deve-se considerar uma consonância. Ou seja, 
esses outros planos e programas devem estar em consonância (harmonia e compatibilidade) 
com o PPA. Além disso, esses planos e programas também serão apreciados pelo Poder 
Legislativo.
Assim, independentemente do fato de o Plano Nacional da Educação ter vigência de 10 
anos (superior à vigência do PPA), o PPA deve ser uma referência para o PNE.
Quando um presidente, um governador ou um prefeito vencem as eleições, no primeiro 
ano do seu mandato, eles reúnem a equipe econômica e possuem a missão de elaborar os 
projetos de lei do PPA, LDO e LOA. E há um prazo para isso. 
Ocorre que a equipe econômica, que entende mais dos fatores técnicos da economia, 
afirma que vai elaborar um documento que terá vigência por quatro anos, dos quais apenas 
três anos estarão dentro do seu mandato, exceto se uma nova eleição for vencida.
Para planejar os próximos quatro anos, é preciso ter uma visão maior, pelo menos, dos 
próximos dez anos. Mas, cabem, dentro de um PPA, todas as necessidades para os próxi-
mos dez anos? Não. Assim, só descerá para o PPA aquilo que for prioridade para os próxi-
mos quatro anos.
Portanto, o PPA é um documento de médio prazo que contempla as prioridades do longo 
prazo. Ao ser elaborado, ele deve considerar os outros planos e programas que tenham vali-
dade igual, inferior ou superior à dele e trazer os recortes.
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Orçamento na CF/88 – Instrumentos de Planejamento Orçamentário: PPA, LDO e 
LOA
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Mas, também é preciso fazer uma outra priorização ano a ano. Nesse sentido, a LDO de 
cada ano fará um recorte do PPA e apontará o que se pretende fazer no primeiro ano de LOA.
Destaca-se que a LDO é um projeto que vira lei em determinado ano, mas com foco no 
ano seguinte e fica vigente até o final do ano seguinte.
A LOA de cada ano fixa receita e estima os gastos. Que tipos de gastos e despesas serão 
feitas em determinado ano? Os gastos e as despesas definidas como prioridade na LDO. 
Isso se repete durante quatro anos. 
Então, para cada Plano Plurianual, existem quatro LDOs referentes. Ademais, a LOA é 
responsável por estimar as receitas e o que fazer com o dinheiro.
DIRETO DO CONCURSO
1. (QUADRIX/CORECON-PE/ASSESSOR JURÍDICO/2019) Os planos e programas na-
cionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonân-
cia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
COMENTÁRIO
Às vezes, na prova, o examinador pode trocar “plano plurianual” por LDO ou LOA, o que 
torna o item errado. Além disso, ele pode trocar “Congresso Nacional” por “TCU”, “MPU” 
ou “procurador”, o que também torna o item errado.
2. (COPEVE-UFAL/ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO/2019) Os planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em con-
sonância com o plano plurianual e apreciados pelo Presidente da República.
COMENTÁRIO
A apreciação deve ocorrer pelo Legislativo, que, na União, é o Congresso Nacional.
GABARITO
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