Material I Unidade Gestão Pública (1)

Prévia do material em texto

Material para estudo da avaliação da I unidade 
Disciplina: Gestão Pública 
Material Compilado 
Fontes descritas no material 
 
 
 
 
Imagem 01: Gestão Pública 
Fonte: google.com/search?q=gestão+publica&safe=off&hl=pt-BR&authuser=1&sxsrf 
 
 
 
 
 
 
 
ASSUNTOS 
CAPÍTULO 1 
 
CIÊNCIA POLÍTICA, ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
“A Administração é a parte predominante do governo; é o governo em ação; é o executivo, atuante, o aspecto 
mais proeminente do governo.” 
Woodrow Wilson (1887) 
O CONCEITO CLÁSSICO E MODERNO DE POLÍTICA 
A expressão política é derivada do adjetivo originado de polis – politikós –, que 
significa tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil, público, 
inclusive sociável e social. O termo política foi usado durante séculos para designar 
principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades humanas, que se 
referem de algum modo às atividades do Estado. No período moderno, o termo perdeu 
seu significado original e foi substituído, pouco a pouco, por outras expressões. Assim, 
passou a ser identificado como “Ciência do Estado”, “Doutrina do Estado”, “Ciência 
Política”, “Filosofia Política”, entre outros. Dessa forma, passou a ser utilizado para 
identificar atividades ou conjunto de atividades que, de alguma forma, têm como ponto 
de referência a polis, ou seja, o Estado.1 
Ciência política, conforme assinala Azambuja (2003), é o estudo da natureza, dos 
fundamentos, do exercício, dos objetivos e dos efeitos do poder na sociedade. Ciência 
política, para De Cicco e Gonzaga (2012), é o estudo de teorias e casos práticos da 
política, bem como a análise e a descrição dos sistemas políticos e seu comportamento. 
Consiste no estudo do governo do Estado, buscando analisar a realidade social e histórica, 
bem como seu funcionamento. 
POLÍTICA E ESTADO EM ARISTÓTELES 
O homem é classificado, na zoologia de Aristóteles, como um animal social por 
natureza (Política, 1253a, Livro I, Capítulo I, § 9), que desenvolve suas potencialidades 
na vida em sociedade, organizada adequadamente para seu bem-estar. A meta da política 
é descobrir primeiro a maneira de viver que leva à felicidade humana e, depois, à forma 
de governo e às instituições sociais capazes de garantir aquele modo de viver. Nesse 
sentido, sustenta Aristóteles (2004, p. 101): “Em todas as ciências e artes o fim é um bem, 
e o maior dos bens e bem no mais alto grau se acha principalmente na ciência toda-
poderosa; esta ciência é a política, e o bem em política é a justiça, ou seja, o interesse 
comum...” (Política, 1283a, Livro III, Capítulo VII). 
Aristóteles, nos capítulos iniciais de Ética a Nicômacos, aplica o termo política a um 
assunto único – a ciência da felicidade humana – subdividido em duas partes: a primeira 
é a ética e a segunda é a política propriamente dita. Assim, a política aristotélica é 
essencialmente unida à moral, porque o fim último do Estado é a virtude, isto é, a 
formação moral dos cidadãos e o conjunto dos meios necessários para isso. O Estado é 
um organismo moral, condição e complemento da atividade moral individual, e 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#rfn1
fundamento primeiro da suprema atividade contemplativa. A política, contudo, é distinta 
da moral, porquanto esta tem como objetivo o indivíduo e aquela, a coletividade. 
Sustenta aquele pensador que todos os homens pensam, por isso que a justiça é uma 
espécie de igualdade, e até certo ponto eles estão de acordo, de modo geral, com as 
distinções de ordem filosófica estabelecidas por nós a propósito dos princípios éticos. 
Para Aristóteles, a ética é a doutrina moral individual. A política é a doutrina moral 
social. O Estado é o ente que está acima do indivíduo, uma vez que a coletividade 
prevalece sobre o indivíduo e o bem comum é superior ao bem particular. É no Estado 
que se realiza a satisfação de todas as necessidades, pois o homem, sendo naturalmente 
animal social, político, não pode realizar a sua perfeição sem a sociedade do Estado. 
Alternativamente, e adotando-se uma perspectiva lógico-dedutiva ao invés de 
histórica, é possível afirmar que o Estado é o resultado político-institucional de um 
contrato social por meio do qual os homens cedem uma parte de sua liberdade a esse 
Estado para que este possa manter a ordem ou garantir os direitos de propriedade e a 
execução dos contratos. De acordo com essa visão contratualista, o Estado não é o produto 
histórico da evolução e complexificação da sociedade, mas a consequência lógica da 
necessidade de ordem. 
As duas hipóteses são claramente complementares. E, em qualquer uma delas, o 
Estado é uma estrutura política, um poder organizado que permite à classe 
economicamente dominante tornar-se também politicamente dirigente e, assim, garantir 
para si a apropriação do excedente. São seus elementos constitutivos: 
a) um governo formado por membros da elite política, os quais tendem a ser 
recrutados com a classe dominante; 
b) uma burocracia ou tecnoburocracia pública, ou seja, um corpo de funcionários 
hierarquicamente organizados, que se ocupa da administração; e c) uma força policial e 
militar, que se destina não apenas a defender o país contra o inimigo externo, mas também 
a assegurar a obediência das leis, mantendo, dessa forma, a ordem interna. 
No entanto, como propõe Weber, essa organização política detém o monopólio da 
violência institucionalizada, ou seja, tem o poder de estabelecer um sistema legal e 
tributário, e de instituir uma moeda nacional. Dessa maneira, além do governo, da 
burocracia e da força pública, que constituem o aparelho do Estado, o Estado é 
adicionalmente constituído (d) por um ordenamento jurídico impositivo, que extravasa o 
aparelho do Estado e se exerce sobre toda a sociedade. 
O Estado, dessa forma, se apresenta como uma organização burocrática que se 
diferencia das demais organizações por ser a única que dispõe do denominado poder 
extroverso – de um poder político que ultrapassa os seus próprios limites organizacionais. 
Observa-se que as organizações burocráticas possuem normas que as regulam 
internamente, enquanto o Estado é estruturado por um imenso arcabouço institucional 
que regula toda a sociedade. O Estado – entendido como uma organização burocrática – 
é regulado pelo direito administrativo e dividido em três poderes (Legislativo, Executivo 
e Judiciário). O poder do Estado se exerce sobre um território e uma população, os quais 
não são propriamente elementos constitutivos do Estado, mas do Estado-nação. Na 
verdade, são os objetos sobre os quais se exerce a soberania estatal, ao mesmo tempo em 
que a população, transformada em povo – ou seja, conjunto dos cidadãos – assume o 
papel de sujeito do próprio Estado. 
Em síntese, o Estado é a única organização que detém o poder extroverso. Possui a 
capacidade de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. A 
sociedade civil e o Estado, por sua vez, constituem o Estado-nação. 
 
O PENSAMENTO POLÍTICO DE SANTO TOMÁS DE AQUINO 
No debate sobre a historicidade das ideias e do pensamento político medieval, é 
importante buscar compreender a relação que existe entre o poder, o Estado, as formas de 
governo e a legitimidade das leis com a cultura clerical e com a valoração extremada das 
forças religiosas. As especificidades de conteúdo religioso-eclesiástico da filosofia 
política medieval é que permitem distingui-las do pensamento político antigo 
(naturalístico, panteísta e cívico) e do moderno (secularizado, antropocêntrico e 
racionalista). Nesse contexto, ocorreram dois significativos momentos culturais que 
contribuíram para influenciar as ideias políticas: a Patrística e a Escolástica, correntes de 
pensamento que integram a Filosofia e a Teologia. 
A população cristã da Europa Ocidental, ao longo do período da Idade Média,2 tevecomo referência, em termos de uma concepção comum de mundo, as formas de saber e 
de verdade expostas no Novo Testamento, nas Escrituras Sagradas e nos ensinamentos 
dos Padres da Igreja. A filosofia política e as demais áreas da cultura e do conhecimento 
científico eram controladas pela ótica da teologia oficial e das doutrinas da Igreja 
Romana. A herança da antiguidade clássica, entretanto, não havia sido relegada ao 
esquecimento, visto que serviu de fonte de inspiração para a obra dos grandes pensadores 
cristãos. Coube a esses estudiosos a tarefa de adaptar para a teologia cristã a obra de 
Platão, Aristóteles, Sêneca, Cícero, entre outros. 
No campo do pensamento político, destacam-se os estudos do teólogo e filósofo 
Santo Tomás de Aquino. Coube a ele trazer e adaptar para o Cristianismo as formulações 
aristotélicas da natureza política do homem, discorrendo com profundidade sobre 
inúmeras teorias, por exemplo, a teoria do poder; do Estado e do bem comum; a teoria da 
natureza das leis; a teoria da resistência à injustiça; e a teoria das formas de governo. 
As principais contribuições políticas de Santo Tomás de Aquino estão registradas 
na Suma teológica e no ensaio inacabado “Do Reino ou do Governo dos Príncipes ao Rei 
de Chipre”. De sua extensa obra destaca-se a Suma teológica (Summa theologica) 
(SOUZA NETO, 1997), na qual está expressa a sistematicidade de uma ciência filosófica 
e teológica, fonte inspiradora de grande parte da Idade Média cristã e do início dos tempos 
modernos. Estão expostas, com acuidade e rigor metodológico, matérias como lógica, 
metafísica, antropologia, ética, teologia e política (em que explicita, com profundidade 
de conhecimento, questões sobre a natureza das leis). 
A partir de premissas aristotélicas, Santo Tomás, nos seus estudos de “Suma 
Teológica”, constrói uma doutrina teológica do poder e do Estado. Primeiro, compreende 
que a natureza humana tem fins terrenos e necessita de uma autoridade social. Se o poder, 
em sua essência, tem uma origem divina, é captado e se realiza por meio da própria 
natureza do homem, capaz de seu exercício e sua aplicação. Certamente, tanto o poder 
temporal quanto o poder espiritual foram “instituídos por Deus. Deus é o criador da 
natureza humana e, como o Estado e a Sociedade são coisas naturalmente necessárias, 
Deus é também o autor e a fonte do poder do Estado. [...] o Estado não é uma necessidade 
do pecado original (AQUINO, 2002; GRABMANN, 1945, p. 140-143)”. Enquanto o 
homem necessita do Estado, este deve servir a comunidade dos cidadãos, promovendo a 
moralidade e o bem-estar públicos, efetivando sua plena missão de incentivar uma vida 
verdadeiramente boa e virtuosa, e criando as condições satisfatórias do bem comum. Por 
consequência, os fins do Estado são fins morais (o bem-estar de toda a comunidade), ao 
passo que os cidadãos estão comprometidos com um fim temporal (representado pela 
autoridade estatal) e espiritual (corporificado pela Igreja, que atua como instância maior). 
O poder do Estado não fica subordinado de forma absoluta ao poder da Igreja (como 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#rfn2
defendia Santo Agostinho), mas, sim, de modo relativo; a autoridade da Igreja é superior 
em matéria espiritual. 
Apoiado nos estudos de Aristóteles, dos estoicos e de Santo Agostinho, coube a 
Santo Tomás de Aquino elaborar uma consistente filosofia político-jurídica da natureza 
das leis.3 Registre-se que a importância de sua obra está na fundamentação racionalista 
da legalidade, bem como na sistematicidade e na distinção das leis em geral (lei eterna, 
lei natural, lei humana e lei divina). Para Santo Tomás, a razão adquire uma primazia 
sobre a vontade, impondo-se o intelectualismo helênico sobre o voluntarismo da 
metafísica paulino-agustiniana. Nesse sentido, o conceito de lei é formulado no âmbito 
do intelecto, da razão. 
CONCEPÇÃO DA FORMAÇÃO DO ESTADO MODERNO EM MAQUIAVEL 
A concepção da teoria moderna é concebida por Maquiavel (1999). O autor elaborou 
sua teoria, baseado na realidade da sua época, e dessa forma formou a teoria de como se 
constitui o Estado moderno. Coube a ele separar o estudo da política separada da moral e 
da religião. O importante, na sua visão, não era idealizar um Estado ideal, mas discernir 
sobre um estado que já existia. Nos seus estudos seminais defende o estudo das coisas 
como o que se pode e é necessário fazer, e não o que se deveria fazer. 
O Estado, para Maquiavel (1999), por intermédio do príncipe, possuía razões que 
respaldavam suas ações, de uma maneira totalmente diferente daquelas que justificam as 
ações humanas, baseadas em princípios cristãos éticos e morais, notadamente no mundo 
Ocidental. Coube a Maquiavel, a partir da concepção de que “os fins justificam os meios”, 
separar a política da moral, da ética, do direito e da teologia, criando, assim, as bases da 
ciência política moderna. 
Registre-se que Maquiavel é reconhecido como o primeiro cientista político 
empírico, por seus métodos de estudo, atendo-se à realidade para construir sua teoria, 
razão pela qual ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes autores do campo de 
conhecimento das ciências sociais, em especial, na ciência política. 
FONTES PARA O ESTUDO DO ESTADO EM NORBERTO BOBBIO 
Bobbio (1987), ao abordar o tema “filosofia política moderna e suas concepções de 
Estado e sociedade”, assinala que podem ser agrupadas em duas grandes vertentes, o 
modelo jusnaturalista e o modelo hegelo-marxiano, que se contrapõem um ao outro. O 
jusnaturalismo abarca de Hobbes a Rousseau, passando por Locke, Spinoza e Kant; o 
modelo hegelo-marxiano, por sua vez, como já acena o próprio nome, abarca duas 
perspectivas que, mesmo sendo a segunda uma inversão da primeira, guardam entre si a 
identidade estrutural. 
O que caracteriza o modelo jusnaturalista é, antes de tudo, o seu objetivo de 
desenvolver uma teoria racional do Estado; se o modelo tradicional de concepção política 
que remonta a Aristóteles explicava o Estado como uma construção histórica, partindo de 
círculos menores (família, aldeia) para círculos cada vez mais abrangentes (a Pólis) que 
culminam no Estado, que é a forma mais perfeita de organização, os jusnaturalistas vão 
se dedicar a uma reconstrução racional, buscando hipóteses de trabalho que permitam a 
percepção do sentido do Estado (BOBBIO, 1987). 
A partir da indagação de quando nasceu o Estado, Bobbio (2007, p. 73),4 apoiado em 
Adam Ferguson (1723-1816),5 assinala: 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#rfn3
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#rfn4
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#rfn5
“O Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade, nasce da 
dissolução da comunidade primitiva fundada sobre laços de parentesco e da formação 
de comunidades mais amplas derivadas da união de vários grupos familiares por 
razões de sobrevivência interna (o sustento) e externas (a defesa). O nascimento do 
estado assinala o início da era moderna, segundo esta mais antiga e mais comum 
interpretação, o nascimento do Estado representa o ponto de passagem da idade 
primitiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, à sociedade civil, 
onde civil está ao mesmo tempo para cidadão e civilizado. Também para Engels o 
Estado nasce da dissolução da sociedade gentílica fundada sobre o vínculo familiar e 
o nascimento do estado assinala a passagem do estado de barbárie à civilização, mas 
distingue-se pela interpretação exclusivamente econômica que dá a este evento, para 
ele, na comunidade primitiva vigora o regime de propriedade coletiva dos bens, com 
o nascimento da propriedade individual, nasce a divisão do trabalho, e com esta, a 
divisão da sociedade em classes, ados proprietários e a dos que nada têm. Com a 
divisão da sociedade em classes nasce o poder político. O Estado, cuja função é 
manter o domínio de uma classe sobre a outra, recorrendo inclusive a força.” 
As duas fontes principais para o estudo do Estado, ensina Bobbio (2007, p. 53-60), 
são a história das instituições políticas e a história das doutrinas políticas. Nesse sentido, 
assinala que a primeira fonte para um estudo das instituições autônomo com respeito às 
doutrinas é fornecida pelos historiadores: Maquiavel reconstrói a história e o 
ordenamento das instituições da república romana comentando Lívio; Vico, para 
reconstruir a história civil das nações partindo do estado bestial (stato ferino) e chegando 
aos grandes Estados do seu tempo. 
Ao estudo da história, destaca o autor, segue o estudo das leis, que regulam as 
relações entre governantes e governados, o conjunto das normas que constituem o direito 
público (uma categoria ela própria doutrinária): as primeiras histórias das instituições 
foram histórias do direito, escritas por juristas que com frequência tiveram um 
envolvimento pratico direto nos negócios de Estado. 
Mais do que em seu desenvolvimento histórico, sustenta o autor, o Estado é estudado 
em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constitutivos, mecanismos, órgãos 
etc., como um sistema complexo considerado em si mesmo e nas relações com os demais 
sistemas contíguos. Convencionalmente, hoje, o imenso campo de investigação está 
dividido entre duas disciplinas até didaticamente distintas: a filosofia política e a ciência 
política. 
__________ 
1MATIAS-PEREIRA, J. Manual de administración pública. e-Book. São Paulo: Atlas, 2013. 
2O período medieval na Europa tem início com a queda do Império Romano, no século V, e termina com a 
tomada de Constantinopla pelos turcos, em 1453. Nesse intervalo de tempo, ocorreram fatos significativos para 
a civilização ocidental, como o advento do Cristianismo, a substituição do Império Romano pela Igreja Católica 
e a institucionalização do feudalismo (sociedade fragmentada e senhorial em um quadro de ordens, de 
hierarquias e de relações pessoais) (MATIAS-PEREIRA, 2016a). 
3A esse respeito, veja a tradução e organização da Suma Teológica (na parte relacionada às leis) e Do Reino ou 
do Governo dos Príncipes ao Rei de Chipre feita por Francisco Benjamin de Souza Neto. In: Escritos Políticos 
de Santo Tomás de Aquino. Petrópolis: Vozes, 1997. 
4Veja, também, BOBBIO, Norberto. O significado da política. In: BOBBIO, Norberto et al. Curso de 
introdução à ciência política. 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984. Unidade 1, bloco 1, p. 5-
19. 
5FERGUSON, A. An essay on the history of civil society. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. 
 
 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#fn1
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#fn2
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#fn3
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#fn4
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter01.html#fn5
2 
TEORIAS SOBRE A ORIGEM DO ESTADO 
“República é um reto governo de vários lares e do que lhes é comum, com poder soberano.” 
Jean Bodin (1530-1596). Les six livres de la République (1593) 
“O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que diferem dos Estados que existiram 
no passado: o primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania do Estado; e o segundo é que o 
Estado se torna uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.” 
J. Matias-Pereira (2016a) 
O Estado pode ser aceito como um fenômeno histórico. Sob a ótica histórica torna-se 
possível aprofundar a compreensão sobre a sua evolução ao longo do tempo. Antes do surgimento 
do Estado moderno havia quatro formas de Estado: a sociedade nômada, cuja organização era 
muito primitiva; o Estado-cidade (ou cidade-Estado), que surge com a Grécia Antiga, cuja 
sociedade era bastante sofisticada; o império burocrático, que foi adotado na China; e o Estado 
feudal, que a partir dos excedentes agrícolas criou as condições básicas para acelerar o dinamismo 
de mercado. 
A humanidade, conforme assinala Dantas (2008, p. 55), conheceu outras formas de se 
governar, como, por exemplo, nas cidades gregas, nos impérios antigos, entre outras. Para o autor, 
o Estado seria um conceito histórico concreto surgido no século XVI, acompanhado da noção de 
soberania. 
Diversos autores, como, por exemplo, Bobbio (2003), Azambuja (2003) e Matias-Pereira 
(2016a), por ângulos distintos, identificam como as principais teorias da origem do Estado as 
seguintes: de origem familiar; de origem contratual; e da força. Registre-se que a teoria de origem 
familiar é a mais antiga, e tem como referência a fundamentação bíblica, baseada no 
desenvolvimento e na ampliação da família; a teoria da origem contratual sustenta que o Estado 
foi criado a partir de uma convenção entre os membros da sociedade humana: um contrato social; 
e, por fim, a teoria da origem da força, violenta, ou seja, o que origina o Estado é a violência dos 
mais fortes. 
A Ciência Política tem como base o Estado moderno. O termo Estado foi empregado pela 
primeira vez por Maquiavel (1999) – numa concepção próxima ao Estado moderno –, que o define 
como a sociedade política organizada, o que exige uma autoridade própria e de regras definidas 
para permitir a convivência de seus membros. Pode-se afirmar, nesse sentido, que o pensamento 
político de Maquiavel foi o responsável pelo rompimento com o tradicionalismo e, dessa forma, 
seculariza o Estado. Assim, ao tornar-se laico, o Estado assume a independência estatal em relação 
à religião. 
Com vista a permitir uma melhor compreensão do assunto, apresentamos a seguir o quadro-
síntese, com as principais teorias sobre a origem do Estado. 
Quadro 2.1 Síntese das principais teorias sobre a origem do Estado. 
Principais teorias sobre a origem do Estado 
•Dialética: o Estado nasceu da força, quando uma pessoa ou grupo controlou os 
demais (poucos submeteram muitos). O Estado surge com a luta de classe. Para 
Oppenheimer, a norma básica do Estado é poder. Isto é, visto pelo lado de sua 
origem: violência transformada em poder (Franz Oppenheimer (1864-
1943), System der Soziologie. Vol. II Der Staat. Stuttgart, 1964). 
•Teoria evolucionária ou da origem familiar: o Estado desenvolveu-se 
naturalmente (evolução do bando) a partir da união de laços de parentesco, onde 
o mais forte ou mais experiente detinha o controle do poder (Numa-Denys Fustel 
de Coulanges (1830-1889). A cidade antiga. São Paulo: Edameris, 1961). 
•Teoria do direito divino: na Europa, entre os séculos XV e XVIII. O Estado foi 
criado por Deus, e Deus tem dado o poder divino de governar aos reis. Veja a esse 
respeito: despotismo esclarecido, absolutismo moderno, teocracia, imperador. 
•Teoria do contrato social: coube aos filósofos, John Locke, Thomas Hobbes e 
Jean-Jacques Rousseau (séculos XVII e XVIII), que desenvolveram a teoria do 
contrato social. Nessa concepção, o Estado nasce do contrato social, evoluindo do 
“estado de natureza” para o “Estado democrático”. 
•Teoria da origem patrimonial: teoria desenvolvida por Karl Marx e Friedrich 
Engels, relacionada à origem econômica: proteção da propriedade privada e 
regulamentação de relações patrimoniais. Para os autores, o surgimento do poder 
político e do Estado é decorrente da dominação econômica do homem pelo 
homem. O Estado vem a ser uma ordem coativa, instrumento de dominação de 
uma classe sobre outra. Para os autores, todos os fenômenos históricos são 
produto das relações econômicas entre os homens. Veja o Quadro 2.3 – que trata 
da escola do socialismo científico. 
Fonte: Matias-Pereira (2016a), com adaptações.Torna-se relevante, na busca de facilitar a compreensão sobre as teorias da origem do Estado, 
destacar duas explicações clássicas sobre o tema: 
i.A primeira está relacionada às teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – 
Aristóteles, Cícero, Santo Tomás de Aquino. O homem, enquanto ser social, por sua 
própria natureza, necessita, para se realizar, viver em sociedade. Assim, o Estado 
aparece como uma necessidade humana fundamental. 
ii.A segunda explicação está vinculada às teorias voluntaristas, contratualistas ou da 
origem voluntária do Estado. O Estado não se forma de uma maneira natural, mas 
porque os indivíduos voluntariamente o desejam. É, portanto, produto de um acordo 
de vontades entre os indivíduos. 
FORMAÇÃO DO ESTADO MODERNO 
O Estado moderno, unitário e dotado de um poder próprio, começa a nascer na 
segunda metade do século XV, na França, Inglaterra e Espanha, depois é adotado por 
diversos outros países europeus e, muito mais tarde, pela Itália. Assim, somente a partir 
da formação dos Estados modernos é que se forma uma reflexão sobre o Estado. 
É oportuno lembrar que a crise do sistema feudal, no período final da Idade Média, 
contribuiu para a formação das monarquias nacionais e para a consolidação da autoridade 
do rei. Dessa maneira, no espaço da suserania feudal – apoiada na relação senhor-vassalo 
–, o Estado moderno desenvolveu a noção de soberania pela qual o soberano (o 
governante) tinha o direito de fazer valer suas decisões perante os súditos (os governados) 
que viviam no território do Estado. 
Observa-se que o Estado moderno utilizou inúmeros instrumentos e meios para 
facilitar o controle político da monarquia, por exemplo: 
•Burocracia administrativa: corpo de funcionários que, cumprindo ordens do 
rei, desempenhavam as tarefas da Administração Pública. Os cargos elevados 
da administração eram ocupados pela nobreza palaciana e pela alta burguesia, 
as quais compravam títulos nobiliárquicos. 
•Força militar: forças armadas (Exército, Marinha, Polícia) permanentes, para 
assegurar a ordem pública e a autoridade do governo. 
•Leis e justiça unificadas: legislações nacionais e uma justiça pública atuante 
no território do Estado. 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter02.html#qua2-3
•Sistema tributário: sistema de tributos (impostos, taxas etc.) regulares e 
obrigatórios para sustentar as despesas do governo e patrocinar a Administração 
Pública. 
•Idioma nacional: língua oficial do Estado, que transmitia as origens, as 
tradições e os costumes da nação. No intuito de criar o sentido de identificação 
entre os membros da sociedade, também valorizava a cultura de cada povo. 
Em síntese, o Estado Moderno é resultado de uma evolução que teve início há mais 
de três séculos. A fase mais antiga é a Monarquia; a segunda fase do Estado Moderno é 
o Estado Liberal, criado em decorrência das Revoluções Liberais na França e na 
Inglaterra; a terceira fase do Estado Moderno, que surge no final do século XIX, com a 
crise do Estado Liberal, que não consegue mais responder às demandas sociais – fase em 
que surgem as ideologias de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo); na quarta 
fase surge o Estado Democrático Liberal, em função dos reflexos da crise econômica e 
social ocorrida em 1929, que muda a forma de atuação do Estado e amplia a democracia 
para a sociedade como um todo (veja a esse respeito os estudos de John Maynard Keynes). 
Na Europa, como resultado da crise de 1929 e da Segunda Guerra Mundial, aprofunda-se 
o Estado-providência (MATIAS-PEREIRA, 2013b). 
O surgimento de novos Estados, na atualidade, ocorre de três formas distintas: 
guerra, fracionamento e união. O processo de criação de novos Estados no mundo atual 
tem como base, entre outros, os interesses econômicos e as identidades culturais. 
O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que diferem 
dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na qual se verifica a 
plena soberania do Estado (que não permite que sua autoridade dependa de qualquer outra 
autoridade); e o segundo é que o Estado se torna uma organização distinta da sociedade 
civil, embora seja expressão desta. 
PRINCIPAIS PENSADORES DO ESTADO MODERNO 
Podemos identificar duas importantes correntes que estudam o Estado: a histórico-
indutiva e a lógico-dedutiva. A primeira corrente, histórico-indutiva, tem origem em 
Aristóteles e é continuada por Santo Tomás de Aquino, Vico, Hegel, Marx e Engels, e os 
filósofos pragmáticos norte-americanos. A segunda corrente, lógico-dedutiva, está 
baseada no contratualismo fundado por Hobbes, continuada pelos jusnaturalistas até 
Rousseau e Kant. Registre-se que o pensamento neoliberal contemporâneo, apoiado na 
escola econômica neoclássica (escola lógico-dedutiva), adota uma perspectiva a-
histórica. 
Feitas essas considerações, apresentamos, a seguir, uma síntese dos principais 
autores que trataram do Estado moderno. 
Quadro 2.2 Principais pensadores do Estado moderno. 
Nicolau Maquiavel (1469-1527) 
Jean Bodin (1530-1596) 
Thomas Hobbes (1588-1679) 
John Locke (1632-1704) 
Emmanuel Kant (1724-1804) 
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) 
Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830) 
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) 
Karl Heinrich Marx (1818-1883) 
Fonte: adaptado de Matias-Pereira (2016a). 
POLÍTICA E ESTADO EM NICOLAU MAQUIAVEL (1469-1527) 
Maquiavel (1999) representa uma referência na elaboração da moderna concepção 
de política. É aceito pela maioria dos teóricos das Ciências Sociais como o pai da Ciência 
Política moderna. Enquanto a política antiga e a medieval procuravam descrever o bom 
governo, ditando as regras do governante ideal, Maquiavel verifica como os governantes 
realmente agem. Na sua obra mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as 
condições políticas da época em que foi escrita. 
Podemos identificar na obra de Maquiavel algumas questões essenciais, como a 
reforma política, o livre exame dos fatos históricos, o ataque às tradições medievais e, 
especialmente, a instituição do êxito como única medida do poder do príncipe, que tratava 
da ruptura do poder temporal com o poder espiritual. Para o autor, o príncipe deve ser 
capaz de compreender o jogo político efetivo nas suas circunstâncias concretas e de 
identificar as forças do conflito a fim de agir com eficácia. Para que essa atuação não seja 
inútil, é necessário admitir que os valores morais que regulam as condutas individuais 
não se aplicam na ação política (Maquiavel, 1999). A recusa da prevalência dos valores 
morais na ação política sinaliza um novo conceito de ordem, impensável na filosofia 
política medieval. Assim, a política requer a lógica da força, bem como se torna 
impossível governar sem fazer uso da violência. Nesse sentido, Maquiavel é o 
responsável pela autonomia do campo da Ciência Política, que se desprende das 
preocupações da filosofia e da política normativa dos gregos, desligando-se também da 
moral cristã. 
Maquiavel (1999) elaborou sua teoria a partir de reflexões sobre a realidade da sua 
época, e formulou a teoria de como se constitui o Estado moderno. Ele foi o primeiro 
pensador a realizar o estudo da política separada da moral e da religião. Para ele, o 
importante não era pensar um Estado ideal, e sim discernir um Estado que já existia. Por 
isso, defende o estudo das questões que envolvem a política e a condução do Estado 
moderno como o que se pode e é necessário fazer, e não o que se deveria fazer. 
A política, segundo Maquiavel (1999, p. 80), deve considerar que a natureza dos 
homens é imutável. Não se deve esperar gratidão por parte dos homens, por exemplo, 
pois eles são ingratos por natureza. O príncipe que esperar gratidão por parte dos súditos 
será derrotado. Afirma o autor: “Os homens têm menos escrúpulo de ofender quem faz 
amar do que quem faz temer. Pois o amor dependede uma vinculação moral que os 
homens, sendo malvados, rompem; mas o temor é mantido por um medo de castigo que 
não nos abandona nunca.” Por esse motivo, “o Estado moderno deve-se fundar no terror”. 
Maquiavel não se ocupa de moral, ele trata de política, estuda suas leis específicas e 
começa a fundamentar a Ciência Política. Nesse sentido, ele funda uma nova moral. Essa 
nova moral é a moral mundana, que se forma a partir dos relacionamentos dos homens, 
ou seja, a moral do cidadão que constrói o Estado. 
JEAN BODIN (1530-1596) 
Bodin (1951, 1986, 2011) é autor de inúmeros estudos, entre os quais, o Método para a fácil 
compreensão da história (1566) e Os seis livros da República (1576). Primeiro pensador a fazer 
uma reflexão sobre o Estado moderno, teorizou sua autonomia e soberania, assumindo que o 
Estado é constituído essencialmente do poder, ou seja, nem o território nem o povo representam 
tanto o Estado quanto o poder. Para ele, é da soberania que depende toda a estrutura do Estado, o 
qual é, portanto, o poder absoluto, a coesão de todos os elementos da sociedade. Bodin discorria 
sobre um Estado que já existia, o da França. 
É pertinente ressaltar que as ideias de Bodin (1951) a respeito das formas de constituição 
estão delineadas no Capítulo VI do Methodus ad facilem historiarum cognitionem (1566), que 
trata das constituições das repúblicas. No citado capítulo, Bodin (1951, p. 350) tem como objetivo 
principal promover uma ampla revisão das definições aristotélicas para cidadão, república, 
soberania e magistratura. 
THOMAS HOBBES (1588-1679) 
A concepção da teoria do Estado de Hobbes (1998) está apoiada na seguinte visão: 
os homens em seu estado natural vivem como animais, jogando-se uns contra os outros 
pelo desejo de poder, riquezas e propriedades. Contudo, se continuassem a viver dessa 
forma, eles tenderiam a se autodestruir. É notória, portanto, a necessidade de se 
estabelecer um acordo, um contrato, para se protegerem. O contrato teria como propósito 
impor limites às atitudes egoístas do homem, e impediria que eles vivessem em constante 
guerra. De acordo com Hobbes, os pactos, os tratados e os contratos, sem o poder de 
impor punição, são apenas palavras sem força. Por isso, para garantir tal contrato dever-
se-ia criar um Estado absoluto, com poderes absolutos, duríssimo em seu poder. 
Hobbes (1993, 1994, 1998) argumenta em seus estudos que o estado da natureza 
caracterizava-se pela desordem e pela injustiça permanente. Isso somente poderia ser 
ultrapassado quando a sociedade humana tivesse um mínimo de organização do ponto de 
vista político. Ao Estado – cujo poder deveria ser ilimitado – caberia o papel de traduzir 
essa organização e garantir a estabilidade e a segurança na vida individual. Para que isso 
fosse possível, os indivíduos deveriam alienar definitivamente em favor do Estado o 
poder que originariamente detinham enquanto membros da sociedade natural. Essas 
concessões seriam em benefício próprio do indivíduo, pois em um Estado forte estaria 
concentrado o segredo da segurança individual. Nesse sentido, por meio de um contrato 
hipoteticamente estabelecido, que viabilizaria a transição do estado de natureza para o 
estado de sociedade, são definidas as bases teóricas que irão sustentar os Estados 
absolutistas dos séculos XVII e XVIII, os quais foram os precursores dos regimes 
totalitários modernos. 
Desse modo, sustenta Hobbes (1993, p. 10): 
“Seguindo, portanto, este método, ponho em primeiro lugar como um princípio 
conhecido de todos por experiência, não havendo ninguém que o negue, a saber, que 
os homens são por natureza de tal feitio que, se não forem coagidos por medo de algum 
poder comum, vivendo sempre desconfiados uns dos outros, temendo-se 
reciprocamente: terão decerto o direito de prevenir-se cada qual com as próprias 
forças, mas terão também necessariamente a vontade para isso.” 
Em outras palavras, o estado de natureza é uma questão prejudicial ao homem, 
porque na medida em que os homens estão relacionados uns com os outros, em uma 
condição de medo, guerra de todos contra todos, a razão não opera como reguladora. Os 
homens são, portanto, inimigos uns dos outros e, de acordo com essas condições naturais, 
não conseguirão criar o equilíbrio necessário para as relações sociais, o que seria, desse 
ponto de vista, um estágio infantil da humanidade. Justifica-se, então, a necessidade de 
um poder regulador e absoluto. 
Assim, para Hobbes (1993, p. 11), a liberdade do homem em seu estado de natureza 
é prejudicial, fazendo dele um destruidor da sua vida e dos outros integrantes da 
sociedade, ao passo que o Estado absoluto é preservador da vida humana. Nesse contexto, 
faz as seguintes afirmações: 
“Vemos como todas as cidades, embora em paz com as vizinhas, preservam seus 
limites como deveres e guarnições militares, e sua população com muralhas, portões 
e sentinelas. Para que isso, se nada temessem dos vizinhos? Vemos também como nas 
próprias cidades, onde há leis e penas estabelecidas contra os maus, os cidadãos não 
andam sem alguma arma para sua defesa, nem vão dormir sem antes trancar as portas 
contra os concidadãos ou sem fechar portas e gavetas contra os domésticos.” 
O Estado, para Hobbes, se apresentava como senhor absoluto, cabendo aos cidadãos 
ou súditos a obediência sem questionamentos, pois este funcionava como uma ordem 
absoluta e controladora, com o objetivo de tirar os homens da guerra de todos contra 
todos. 
JOHN LOCKE (1632-1704) 
Sustenta Locke (1998) que o nascimento do Estado é um ato de liberdade de decisão 
e princípio de sobrevivência e preservação. As necessidades de cada indivíduo devem, 
portanto, estar associadas à sua relação com os outros indivíduos, constituindo-se, assim, 
a sociedade civil e política. 
Nesse sentido, Locke (1998, p. 495) procura e almeja “unir-se em sociedade com 
outros que já se encontram reunidos ou projetam unir-se para a mútua conservação de 
suas vidas, liberdades e bens”, aos quais ele atribui o termo genérico propriedade. 
A existência do Estado resulta também de um contrato que permitiria superar o 
estado de natureza que se caracterizava por uma completa liberdade e igualdade entre 
todos os homens, fonte de conflitos quando tivessem que cumprir a lei natural. Sendo 
todos iguais, tenderiam a interpretar e aplicar a lei natural segundo as suas conveniências. 
Por meio do contrato, cada indivíduo transferia para o Estado o poder de aplicar a lei e o 
direito natural, punindo as infrações e tendo como observância o maior respeito pela 
liberdade individual. É nesse cenário que Locke surge como precursor do liberalismo e 
da doutrina da limitação do poder para salvaguardar os direitos individuais do homem. 
O homem em seu estado natural é plenamente livre, mas sente a necessidade de 
limitar a sua própria liberdade, a fim de garantir a sua propriedade. Assim, os homens se 
juntam em sociedades políticas para conservarem suas propriedades, pois no seu estado 
natural estas não são garantidas. É necessário, portanto, que se constitua um Estado capaz 
de assegurar essa propriedade. 
De acordo com o entendimento da ideia do surgimento de um contrato social, 
argumenta Locke (1998) que esse contrato não gera um Estado absoluto, uma vez que 
poderia ser desfeito como qualquer outro contrato e que o Estado não pode tirar de 
ninguém o poder supremo sobre sua propriedade. 
Observa-se também que Locke (1998) busca estabelecer a separação das esferas da 
sociedade: a política e a civil, que obedecem a normas e leis diferentes. Nesse sentido, 
todos os direitos de propriedade são exercidos na sociedade civil e o Estado não deve 
interferir, mas garantir o livre exercício da propriedade. Verifica-se dessa perspectiva 
uma estreita relação entre propriedade e liberdade. 
IMMANUEL KANT (1724-1804) 
A base da filosofia moral e política kantiana (inserida no contexto do idealismo 
alemão)apoia-se na afirmação da ideia de liberdade. Para Kant (2005), a consciência 
humana se apresentava como fator determinante na construção de mundo, visto que o 
mundo é percebido por mecanismos mentais a que o submete o observador. Nesse sentido, 
o observador tem um papel ativo ao estabelecer, por meio da razão, com base nas suas 
impressões sensoriais, as leis da natureza. Assim, o conhecimento da verdadeira natureza 
das coisas está oculto aos homens, que são incapazes de conhecer a realidade que é 
revelada aos seus sentidos. 
Os estudos que tratam da filosofia moral e política de Kant estão contidos em três 
obras: Fundamentação da metafísica dos costumes (1785), Crítica da razão 
prática (1788) e Metafísica dos costumes (1798). É nesta última obra que está formulada 
a maior parcela das suas teorias políticas e do direito. O seu entendimento de Estado 
também está presente em A paz perpétua (1795), na qual busca fundamentar um sistema 
capaz de encerrar o estado de guerra permanente entre os Estados. Deve-se destacar, 
ainda, o estudo denominado Ideia de uma história universal (1784), no qual procura 
demonstrar por meio da história a evolução do homem para o melhor. 
Observa-se, no debate sobre os principais elementos do idealismo político kantiano, 
quando da transição por parte da humanidade de um estado de natureza para um estado 
de direito civil, e a sua ascensão a um estado de direito cosmopolita de paz, a importância 
da construção de estruturas jurídicas. Nesse sentido, sustenta Kant (1996, p. 32): 
 
“O estado de natureza, portanto, é um estado de ausência de direito (status justitia 
vacuus): quando há um litígio (jus controversum), nenhum juiz competente pode dar 
força de direito à sentença que obriga a entrar num estado jurídico [...]. Se as leis 
sobre o que é de cada um prescrevem no Estado a mesma coisa que na sociedade, é 
só no Estado que as leis têm condições de ser realizadas.” 
Para Kant (2005), somente por meio de estruturas jurídicas institucionais é possível 
assegurar a paz, ou seja, o estado de paz se instaura por meio do direito e a lei sobrepõe-
se à soberania do povo. 
Kant (1996, p. 89) define o direito público como um sistema legal de caráter geral 
estabelecido para um povo ou multiplicidade de povos por meio de uma vontade 
unificadora representada em uma constituição a fim de estabelecer a justiça. Por sua vez, 
o Estado é a totalidade de indivíduos sob uma condição civil e legal em relação aos 
membros dessa totalidade. 
O modo pelo qual um povo sai do estado de natureza e forma um Estado é 
denominado por Kant de contrato originário. Cada indivíduo, por meio desse contrato, 
dispõe-se a abrir mão de sua liberdade externa, selvagem e irrestrita para se tornar parte 
integrante do Estado. No Estado, pode então gozar plenamente de sua liberdade natural 
ao condicioná-la a leis criadas pela sua própria vontade (KANT, 1996, p. 93). 
Observa-se, no que se refere ao direito, que a filosofia kantiana é fortemente marcada 
pelo idealismo. Verifica-se que o termo direito é aceito com sentido valorativo. Ao 
formular a sua concepção do direito e, em seguida, do Estado, Kant não tem a 
preocupação em explicitar os fenômenos tais como ocorrem na realidade. A sua visão 
está direcionada para estabelecer a teoria pura do direito, apoiada em conceitos a priori da 
razão. 
A doutrina do direito é definida como o conjunto das leis que podem ser dadas 
externamente. Assim, a distinção de justo e injusto é possível apenas por meio da razão, 
na qual se baseará o direito positivo. 
 
 
 
 
 
 
O direito apresenta três características essenciais (KANT, 1996, p. 24): 
 
a.Deve dizer respeito somente às relações práticas externas entre as pessoas, na 
medida em que as ações de um podem influenciar as ações de outro. 
b.O direito se refere somente às relações entre as vontades dos indivíduos, não 
sendo considerada jurídica a relação na qual uma vontade encontre um desejo, 
como em atos de beneficência e crueldade. 
c.Nessa relação entre vontades, não podem ser consideradas as matérias destas, 
os fins a que se propõem, sendo relevante somente a forma, contanto que a escolha 
seja livre. 
JEAN-JACQUES ROUSSEAU (1712-1778) 
Argumenta Jean-Jacques Rousseau, no seu Do contrato social (1983), que o homem 
era naturalmente bom. Ao fundamentar a teoria do bom selvagem, que representava a 
situação do homem no estado da natureza, ilustrava a condição humana primitiva, 
sustentando que a responsabilidade pelo que de mal existisse no homem deveria, pois, ser 
atribuída à própria sociedade. Nesse sentido, o Estado surge para dirimir os conflitos 
sociais por meio de um contrato social, no qual os indivíduos se dispõem a alienar os seus 
direitos e liberdades em favor do Estado. Tal contrato é livremente estabelecido e a 
vontade do Estado equivaleria sempre à vontade dos indivíduos. 
Assim, para Rousseau (1983), a desobediência ao Estado deveria ser entendida como 
a desobediência à generalidade da sociedade. Partia-se do entendimento de que cada 
indivíduo estava obrigado a ser livre. O homem só pode ser livre se for igual e, portanto, 
assim que surgir uma desigualdade entre os homens acaba-se a liberdade. O único 
fundamento da liberdade é a igualdade; não há liberdade onde não existir igualdade. 
Segundo Rousseau (1983), os homens não podem renunciar a dois bens essenciais 
de sua condição natural: a liberdade e a igualdade. Eles devem constituir-se em sociedade, 
que também surge de um contrato. Por sua vez, o povo nunca pode perder a soberania; 
por isso, não deve criar um Estado distinto ou separado de si mesmo. O único órgão 
soberano é a assembleia e é nesta que se expressa a soberania. Dessa maneira, deixa de 
existir a separação dos três poderes que Montesquieu tinha fixado no início do século 
XVIII. Ele nega a distinção entre os poderes, visando afirmar, sobretudo, o poder da 
assembleia. 
BENJAMIM CONSTANT DE REBECQUE (1767-1830) 
Constant (2005) tem como principal preocupação nas suas ideias a questão da 
separação entre Estado e sociedade civil. Busca distinguir a liberdade dos antigos e a 
liberdade do homem moderno. Esta está no direito de se submeter apenas à lei e nunca à 
vontade arbitrária de um ou mais indivíduos; de expressar sua própria opinião, exercer 
seu trabalho, dispor de seu trabalho etc. É, finalmente, o direito de exercer sua influência 
sobre a administração do governo, ou seja, é grande na esfera privada e limitada na esfera 
pública. 
 
 
 
 
GEORG WILHELM FRIEDRICH HEGEL (1770-1831) 
O tema da liberdade surge nos estudos de Hegel (1973, 1993, 2003) como o núcleo 
de um sistema conceptual. Assim, o pensamento hegeliano se apresenta como a principal 
fonte do pensar das teorias cujo princípio ou fundamento tenha como referência a 
liberdade. 
No debate entre Estado e sociedade civil, formulado pelos pensadores do século 
XVIII, Hegel (1993) coloca o Estado como fundamento da sociedade civil e da família. 
Isso quer dizer que não há sociedade civil se não existir um Estado que a construa, que a 
componha e que integre suas partes; não existe povo se não existir o Estado, pois é o 
Estado que funda o povo, e não o contrário. É o oposto da concepção democrática, 
segundo a qual a soberania é do povo, que a exprime no Estado, mas o fundamento dessa 
soberania fica sempre no povo. Para Hegel (2003), o Estado funda o povo e a soberania 
é do Estado; portanto, a sociedade civil é incorporada pelo Estado e de certa forma 
aniquila-se neste. 
O Estado foi teorizado por Hegel como realização unificadora da Razão que 
ultrapassa a conflitualidade existente na sociedade civil. Em face do caráter 
irreconciliável dos interesses particulares, o Estado deve surgir como relação objetiva e 
necessária. Assim, para Hegel (1973, p. 250-251), o Estado “é a realização em ato da 
ideia moral objetiva, o espírito como vontade substancial revelada, clara parasi mesma, 
que se conhece e se pensa, e realiza o que sabe e porque sabe”. 
A sociedade civil, na concepção de Hegel, surge como uma sociedade de 
antagonismos. É descrita como um universo de indivíduos autônomos que estabelecem 
relações com outros indivíduos independentes, com base no princípio da utilidade e dos 
interesses econômicos. 
Nesse sentido, argumenta Hegel (1973, p. 206) que, na sociedade civil, os indivíduos 
“são pessoas privadas que têm como fim o seu próprio interesse”. A pessoa concreta, 
mista de apetite natural e de arbítrio, é um dos seus princípios. Hegel, na busca de negar 
a multiplicação das patologias resultantes da natureza egoísta dos indivíduos, 
designadamente a multiplicação dos desejos, a desigualdade e a miséria, tratará de 
enfatizar as estratégias que lhes permitem lutar contra a arbitrariedade e o particularismo 
que estão presentes na sociedade civil. 
KARL HEINRICH MARX (1818-1883) 
Marx faz a crítica do Estado burguês e, por conseguinte, do liberalismo. Para ele, o 
comunismo que foi instaurado com a Revolução Francesa era utópico, pois se deu apenas 
a igualdade jurídica, e para alcançar a igualdade efetiva era necessária a revolução 
econômico-social. Essa igualdade pregada na Revolução Francesa interessava apenas ao 
setor economicamente dominante, a burguesia. A igualdade jurídica, sem a revolução 
econômico-social, era apenas aparente; escondia e consolidava as desigualdades reais. 
Ele chegou à conclusão de que as relações jurídicas não podem ser compreendidas em si, 
pois suas raízes estão nas relações materiais de existência. A sociedade civil é entendida 
como o conjunto das relações econômicas, as quais explicam o surgimento do Estado, seu 
caráter e natureza de leis. 
Em seu prefácio de 1859, Marx define a correlação existente entre o 
desenvolvimento das relações econômicas, o Estado e as ideologias de maneira bem 
límpida: “O conjunto dessas relações de produção constitui a estrutura econômica da 
sociedade, isto é, a base real sobre a qual levanta-se uma superestrutura jurídica e política, 
à qual correspondem formas determinadas da consciência social (p. 17).” 
Com isso, ele permite fundamentar uma teoria científica do Estado. A sociedade 
civil, ou seja, as relações econômicas, é inserida no quadro de um Estado determinado, 
na medida em que este garanta aquelas relações econômicas. Na verdade, não é o Estado 
que determina a estrutura econômica, e sim o contrário. 
FRIEDRICH ENGELS (1820-1895) 
Coube a Engels (2000), partindo de uma perspectiva histórica do estudo de Morgan, 
denominado “Ancient society”, publicado em 1877,1 definir as três principais formas do 
surgimento do Estado, tendo como ponto inicial a dissolução das tribos e clãs. Em Atenas, 
o Estado nasceu diretamente dos antagonismos de classe; em Roma, forma-se um Estado 
de cidadãos, em que se confundem aristocracia e plebe. Em ambos os casos, a classe 
dominada é reduzida à escravidão. Finalmente, entre os germanos, o Estado surge a partir 
das conquistas de territórios estrangeiros. 
A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels 
A obra A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels 
(1820-1895), foi publicada em 1884. Nela se aborda a formação da sociedade moderna 
calcada na propriedade privada, na produção, no comércio e no poder do Estado. A 
origem da família também é discutida nesta obra, visto que, para Engels, foi com o 
declínio de uma estrutura familiar primitiva – organizada em grupos de interesses 
comuns, vivendo em uma propriedade comum a todos, sem o comércio e o acúmulo de 
riquezas – que a sociedade moderna se formou. O trabalho de Engels tem como base as 
pesquisas e as publicações do cientista norte-americano e historiador da sociedade 
primitiva Lewis Henry Morgan (1818-1881). 
Fonte: adaptado de Matias-Pereira (2016a). 
É pertinente ressaltar que Engels deixou de examinar em seus estudos um quarto 
caso, entendido como mais importante que os anteriores: o Estado ou o modo de produção 
asiático que se constituiu na antiguidade em torno dos grandes rios, nas sociedades 
também chamadas hidráulicas. Esse tema foi analisado por Karl Marx (Grundrisse) como 
parte de sua análise sobre as formações sociais pré-capitalistas. Evidencia-se nesse estudo 
de Marx que o Estado surge da dissolução da comunidade primitiva e da divisão da 
sociedade em classes. 
Assinala Engels (1985, p. 193-194), no seu livro A origem da família, da 
propriedade privada e do Estado, que o Estado está a serviço da classe dominante: 
“Como o Estado nasceu da necessidade de conter o antagonismo das classes, e como, 
ao mesmo tempo, nasceu em meio ao conflito delas, é, por regra geral, o Estado da 
classe mais poderosa, da classe economicamente dominante, classe que, por 
intermédio dele, se converte também em classe politicamente dominante e adquire 
novos meios para a repressão e exploração da classe oprimida [...] o moderno Estado 
representativo é o instrumento de que se serve o capital para explorar o trabalho 
assalariado.” 
Para Engels (2000, p. 326-327), o Estado não é de forma alguma 
“um poder que se impôs à sociedade de fora para dentro; tampouco é a ‘realidade da 
ideia moral’, nem ‘a imagem e a realidade da razão’ como afirma Hegel. É, antes, um 
produto da sociedade quando esta chega a determinado grau de desenvolvimento; é a 
confissão de que essa sociedade se enredou numa irremediável contradição com ela 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter02.html#rfn1
própria e está dividida por antagonismos irreconciliáveis que não consegue conjurar. 
Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econômicos colidentes 
não se devorem e não consumam a sociedade em uma luta estéril, faz-se necessário 
um poder colocado acima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mantê-lo 
dentro dos limites da ‘ordem’. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima 
dela, e dela se distanciando cada vez mais, é o Estado.” 
Engels (2000) resume a origem do Estado e, ao mesmo tempo, o conceitua a partir 
de um ponto de vista histórico: trata-se de um poder, ou seja, de uma estrutura 
organizacional e política que emerge da progressiva complexificação da sociedade e da 
sua divisão em classes destinada a manter a ordem dentro da sociedade, e, portanto, a 
manter o sistema de classes vigente. Em outras palavras, o Estado é a organização que 
garante os direitos de propriedade e os contratos, sem os quais nenhuma sociedade 
civilizada pode funcionar. 
Para Engels (2000, p. 231), para haver Estado é necessário que este seja civilizado. 
Civilização é: 
“o estágio de desenvolvimento da sociedade em que a divisão do trabalho, a troca 
entre indivíduos do resultante, e a produção mercantil – que compreende uma a outra 
– atingem o seu pleno desenvolvimento e ocasionam uma revolução em toda a 
sociedade anterior, ou seja, é o conjunto de caracteres próprios da vida social, 
política, econômica e cultural de um Estado.” 
Nesse sentido, o autor sustenta que, para atingir a civilização, é necessária: 
“a criação de leis internas para organizar a vida social, buscando a ordem. 
Contudo, toda a produção social ainda é regulada, não segundo o plano 
elaborado coletivamente, ou seja, não de acordo com a forma mais benéfica 
para sociedade e de acordo com a vontade desta, mas por leis cegas, que atuam 
com a força dos elementos, em últimas instâncias nas tempestades dos períodos 
de crise comercial. A sociedade por meio de impulsos e paixões buscou 
melhores condições de vida, sendo este a principal força motriz da 
civilização” (ENGELS, 2000, p. 231). 
A elaboração de Engels vai além da questão do Estado, uma vez que mostra a 
conexão histórica entre família, propriedade e Estado, identificando assim a origem deste 
último. Ele afirma que a sociedade não é a soma das famílias que a constituem.A 
formação da sociedade e a da família são dois aspectos intrinsecamente relacionados, pois 
a sociedade organiza as relações entre os sexos para sua própria vida e sobrevivência, 
sobretudo visando a suas necessidades econômicas. Evidentemente, é um absurdo pensar 
que a família exista antes da sociedade. 
A sociedade originária, a tribo, segundo ele, ainda não conhecia a propriedade 
privada, a subordinação da mulher, e a descendência é por linha materna. A propriedade 
privada surge da caça, quando nasce a criação de gado. A caça era uma tarefa do homem, 
o qual se torna, então, o proprietário do rebanho. Com a propriedade privada, afirma-se a 
descendência por linha paterna, ou seja, a herança passa de pai para filho. Verifica-se 
também o início da subordinação da mulher. Nesse momento, nasce a sociedade 
patriarcal, em que o pai é a autoridade suprema. 
 
 
Socialismo científico 
Coube a Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895) desenvolverem – no 
período de 1848 a 1867 – a teoria política do socialismo científico ou, simplesmente, 
marxismo. Essa escola de pensamento tem como base a dialética hegeliana (resultado 
da luta de forças opostas), além de ser influenciada fortemente pelo socialismo utópico 
e pela economia inglesa. O materialismo histórico prevê que, no final, os trabalhadores 
triunfarão sobre a burguesia. Marx denomina de comunismo essa sociedade e de 
socialismo a forma como ocorrerá o processo de transição do capitalismo para o 
comunismo. Destacam-se entre as ideias da teoria política do socialismo científico: 
•Dialética: a natureza e a sociedade passaram por um processo permanente de 
transformação. Esse processo dialético move-se pela luta das forças contrárias, 
como, por exemplo, o explorado e o explorador etc. Essa luta promove mudanças 
quantitativas e qualitativas na realidade. 
•Modo de produção: toda sociedade possui uma base material (estrutura) 
representada pelas forças de produção econômica (dizem respeito aos 
instrumentos de produção e à experiência dos homens que lidam com esses 
instrumentos) e pelas relações sociais de produção (dizem respeito ao 
relacionamento social no processo de produção. Exemplo: relações de dominação, 
de solidariedade etc.). Isso constitui o modo de produção de vida material da 
sociedade. Esse modo de produção condiciona, de maneira geral, a vida social, 
política e intelectual. Assim, para Marx, não é a consciência dos homens que 
determina sua existência, mas, ao contrário, é a sua existência social que 
determina a sua consciência. 
•Lutas de classes: em termos sociais, o motor da história humana é a luta de 
classes. Essa luta só terminaria com o aparecimento da sociedade comunista 
perfeita. Nela, desapareciam a exploração de classes e as injustiças sociais. 
•Mais-valia: para Marx e Engels, o capitalista (proprietário dos meios de produção), 
ao explorar o trabalho assalariado, recebe lucros gerados pela mais-valia. Em 
termos simples, podemos explicar a noção de mais-valia da seguinte maneira: um 
operário, por exemplo, ao realizar um trabalho, deveria receber de forma integral o 
correspondente ao valor social do seu trabalho. Entretanto, o capitalista apodera-
se de parte desse trabalho que deveria ser pago ao operário. A essa parte não 
remunerada do trabalho social dá-se o nome de mais-valia. 
Fonte: Marx (1932); Engels (1878). 
__________ 
1MORGAN, Lewis H. A sociedade primitiva. Lisboa: Presença, 1976. 
 
 
 
 
 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter02.html#fn1
3 
ESTADO, NAÇÃO E SOBERANIA 
“O conceito de Estado envolve três dimensões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a 
política e a constitucional. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política, social e 
juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.” 
J. Matias-Pereira (2016a) 
O conceito de Estado é impreciso na ciência política. É comum confundir Estado 
com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político ou com sistema 
econômico. Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo, e não em Estado. Dessa forma, 
perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro entendido como a cúpula político-
administrativa do segundo. Na tradição europeia, o Estado é frequentemente identificado 
ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expressões como Estado liberal ou Estado 
burocrático são normalmente uma indicação de que a palavra Estado está sendo utilizada 
como sinônimo de regime político. Por sua vez, as expressões do tipo Estado 
capitalista ou Estado socialista identificam o Estado com um sistema econômico 
(BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86). 
O povo é a essência do Estado, visto que este é produzido pelo primeiro – o povo. 
Ao se organizar politicamente, o povo estabelece o seu instrumento de poder, que é o 
Estado (HOBSBAWN, 1998).1 Uma vez definido o ordenamento político, a intensidade 
do poder do Estado será resultado das dimensões antropológicas do povo ou das culturas 
sociais que o formam na sua capacitação, ou seja, guerreira, econômica e cognitiva. 
Explica-se, assim, por que se formam dimensões distintas de poder. Essas dimensões são 
responsáveis pelo surgimento da hierarquia entre as nações, e, portanto, pela formação de 
poucas nações que assumem a posição de dominação e de um elevado número de nações 
submissas. 
Para Kelsen (1998), o Estado é o sinônimo de direito, unificador por excelência dos 
diversos acontecimentos sociais, o elemento que permite interpretá-los a todos no mesmo 
sentido. Assim, assinala que: 
“O Estado deve ser representado como uma pessoa diferente do Direito para que o Direito possa 
justificar o Estado – que cria este Direito e se lhe submete. E o Direito só pode justificar o Estado 
quando é pressuposto como uma ordem essencialmente diferente do Estado, oposta à sua originária 
natureza, o poder, e, por isso mesmo, reta ou justa em qualquer sentido. Assim o Estado é 
transformado, de um simples fato de poder, em Estado de Direito que se justifica pelo fato de fazer 
direito.” 
O Estado para Azambuja (2001, p. 10) “é a organização político-jurídica de uma 
sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado”. 
Nesse contexto, sustenta Reale (1973, p. 320) que: 
“Dentro dos limites de seu território, ou seja, nos limites reconhecidos pelo Direito Internacional, 
o direito do Estado estende-se a todos os setores da vida social e, prima facie, cabe-lhe sempre 
razão nos entremenores das competências... A autoridade do Estado, em virtude de sua essência 
mesma, faz presumir a formulação da verdadeira norma jurídica, presunção esta que nenhuma 
outra autoridade pode invocar. Assim sendo, a soberania é o direito do Estado moderno. Porquanto 
só no Estado moderno se verifica o pleno primado do ordenamento jurídico estatal sobre as regras 
dos demais círculos sociais que nele se integram e representam a condição essencial da 
validade prima facie incondicionada das regras do Direito.” 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#rfn1
O termo Estado, em que pese tratar-se de uma entidade abstrata, independentemente 
de suas condições geográficas, cultural, política, econômica e social, possui 
características específicas, tais como: 
“é soberano e está encarregado de representar ou expressar a coletividade; possui um quadro 
jurídico e administrativo, que define suas regras organizando as formas da existência social: e se 
constitui na instância governamental que, em última análise, toma decisões referentes aos negócios 
comuns” (Châtelet; PISIER-KOUCHNER, 1983, p. 77). 
O conceito de Estado, para Matias-Pereira (2017), envolve três dimensões 
específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e a 
constitucional. Do ponto de vista sociológico é a corporação territorial dotada de um 
poder de mando originário; sob o enfoque político é a comunidadede homens fixada 
sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção; e sob a ótica 
constitucional é a pessoa jurídica territorial soberana. É nessa organização estatal, com 
território definido, organizada política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a 
cidadania. 
A compreensão do que vem a ser o próprio Estado passa pela necessidade de que 
seja assimilado o conceito de soberania, visto que não pode existir Estado perfeito sem 
soberania. Nesse sentido, tal conceito é aceito pelos teóricos como extremamente 
complexo, por tratar-se de uma expressão que pode ser traduzida simultaneamente por 
intermédio de duas classes gramaticais, ou seja, a classe substantiva e a adjetiva. No 
sentido material (substantivo) é o poder que tem a coletividade humana (povo) de se 
organizar jurídica e politicamente (forjando, em última análise, o próprio Estado) e de 
fazer valer no seu território a universalidade de suas decisões. No aspecto adjetivo, por 
sua vez, a soberania se exterioriza conceitualmente como a qualidade suprema do poder, 
inerente ao Estado, como Nação política e juridicamente organizada. 
O conceito de soberania, ao longo da história humana, sofreu muitas variações. No 
Estado grego antigo, retratado por Aristóteles, falava-se em autarquia, significando um 
poder moral e econômico de autossuficiência do Estado. Entre os romanos, o poder 
de imperium era um poder político transcendente que se refletia na majestade imperial. A 
origem do termo soberania etimologicamente provém de superanus, 
supremitas ou superomnia, configurando-se definitivamente por meio da formação 
francesa souveraineté, que expressava, no conceito de Bodin (1986), “o poder absoluto e 
perpétuo de uma República”. 
A nação, sendo um espaço de vida, é, ao mesmo tempo, uma propriedade coletiva. 
Essa propriedade coletiva tem sido um patrimônio permanentemente disputado por um 
sistema indutor dessa disputa. O entendimento de que a nação é uma ideologia de lealdade 
em relação a um tipo de Estado é defendido pela maioria dos teóricos. Essa visão adota 
como modelo, no caso europeu – que tem em Mario Albertini o seu maior representante 
–, de maneira geral, a variação de fronteiras dos Estados europeus.2 Deve-se ressaltar que 
essas variações sempre existiram, o que comprova a mobilidade dos povos no fluir da 
história, nos seus conflitos, ou os Estados surgidos da descolonização. 
ELEMENTOS ESSENCIAIS DO ESTADO 
Os elementos essenciais para justificar a existência de um Estado são: o povo, o 
território e o poder político. Desses elementos, destaca-se a questão do território. É 
notório que a importância do elemento territorial aumenta de dimensão com a construção 
dos Estados modernos. Assistimos, também, ao declínio da importância das relações 
pessoais na estruturação do poder político na sociedade. O princípio da territorialidade 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#rfn2
que preside ao Estado moderno vai, progressivamente, substituindo o princípio da 
personalidade, à medida que os estrangeiros tornam-se equiparados aos cidadãos do 
Estado na submissão ao poder deste. 
O espaço territorial é o definidor de competência dos órgãos do Estado. Isso significa 
que o poder destes fica circunscrito ao espaço territorial definido pelos limites do Estado. 
Na ideia de invulnerabilidade do território ao poder de órgãos de outros Estados reside 
parte significativa da essência do conceito de soberania dos Estados. 
É uno o poder do Estado. Assim, no âmbito do respectivo território o poder soberano 
é conferido a ele e não existem quaisquer outras competências autoritárias que não 
provenham de seus órgãos, detentores do poder político, ou que não derivem desse poder. 
A finalidade do Estado é, portanto, prover a realização do bem comum. 
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. A doutrina costuma 
analisar esta grande finalidade desdobrando-a em três vertentes: o bem-estar, a segurança 
e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em 
relação à sua grande e última finalidade: a promoção do bem comum. Assim, o Estado, 
enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito 
como o espaço natural de desenvolvimento do poder político. 
A FUNÇÃO DO ESTADO-NAÇÃO E A NOÇÃO DE SOBERANIA 
O Estado, para Locke (1998), tem como finalidade precípua atender à razão natural 
da vida em sociedade e promover a realização das expectativas do homem em busca da 
felicidade comum, ou seja, do bem comum. Para a soberania interna não ultrapassar os 
limites dos direitos individuais e coletivos, é necessário haver a limitação do poder do 
Estado perante a sociedade e, assim, respeitando a Nação, ao cumprir adequadamente a 
tarefa de promover o bem comum, o Estado se legitima. Nesse contexto, Locke afirma 
que o bem comum será assegurado por um governo que expresse a vontade da maioria 
dos cidadãos. 
O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define-se pelo poder político que 
se configura na faculdade de ordenar a organização social e de deliberar sobre os assuntos 
de natureza coletiva, devendo agir sempre e em todos os atos de conformidade com o 
interesse coletivo. Assim, a base do poder político é o dever moral. 
O Estado pode ser compreendido fundamentalmente por meio de duas concepções 
básicas: (a) como uma relação social de dominação e (b) como um conjunto de 
organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os indivíduos de uma 
coletividade. É importante ainda destacar que o Estado representa mais que o governo, 
sobretudo ao se considerar que o seu sistema permite estruturar inclusive diversas 
relações na sociedade civil. 
A noção de cidadania, desde a sua concepção, tem sido vinculada à ideia de Estado-
nação, o qual exerce tanto uma soberania “interna” – sobre a população que está dentro 
de um território definido – quanto uma soberania “externa”. A cidadania aparece como 
um conjunto de mecanismos institucionais que regularam as relações entre o Estado e a 
população, definindo os direitos e as obrigações desta última e introduzindo o princípio 
da igualdade formal, ao contrário das normas diferenciadas criadas para cada segmento 
da população na sociedade feudal. Definiu-se a relação indivíduo-Estado de maneira 
“secular”, mantendo a neutralidade estatal diante de convicções, projetos ideológicos ou 
outras preferências “privadas” por parte dos cidadãos. Dessa maneira, o cidadão passou 
a identificar-se com o denominado Estado-nação, fazendo com que essa afinidade seja 
traduzida em uma forte sensação de pertencer àquele Estado. Ao longo do tempo esse 
sentimento de pertencer ao Estado-nação3 foi sendo reforçado pelo desenvolvimento, ou 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#rfn3
seja, pela conquista dos direitos sociais. Por sua vez, o processo de globalização tende a 
enfraquecer a importância da referência territorial e, portanto, a erodir os fundamentos da 
cidadania tradicional. 
__________ 
1Para Hobsbawn, a nação somente se concretiza quando associada a um Estado territorial, um Estado-nação. 
2ALBERTINI, Mario et al. L’idée de nation. Paris: Presses Universitaires de France, 1969. Veja, também, 
BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 12. ed. Brasília: Editora 
Universidade de Brasília, 2004. 
3O conceito de Estado não deve ser confundido com o conceito de nação: Estado é a nação politicamente 
organizada; a nação, por sua vez, é um agrupamento humano unido por laços culturais, históricos, linguísticos 
e religiosos. Recorde-se que um Estado pode ser formado por mais de uma nação (MATIAS-PEREIRA, 
2012a). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#fn1
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#fn2https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter03.html#fn3
7 
TEORIA DA BUROCRACIA 
“Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade. Todo poder se manifesta e funciona 
como administração.” 
Max Weber (1982) 
INTRODUÇÃO 
Merece destaque nos estudos Max Weber (1864-1920) e seu livro A ética protestante e o 
espírito do capitalismo, no qual argumenta que o capitalismo é um sistema econômico baseado 
em ações racionalmente calculadas para obter um lucro continuado, ou seja, não é simplesmente 
dirigido pela ânsia pelo lucro, pela ganância. Para o autor, o capitalismo, assim como a ciência, o 
direito, a arte, a organização acadêmica e o Estado, não é exclusividade do mundo ocidental 
moderno; ações capitalistas seriam observáveis e relatadas em vários períodos e locais no mundo 
(WEBER, 2010).1 
Weber (2010) busca compreender um fenômeno observado na transição do século XIX para 
o XX, a ocorrência de um nível de desenvolvimento capitalista mais elevado nos países de 
confissão protestante e uma proporção maior de protestantes entre os detentores de capital, 
aqueles mais qualificados e, como corolário, integrantes das camadas superiores. No seu estudo, 
o autor conclui que o “espírito” do capitalismo é compatível com o racionalismo econômico, que 
apresenta uma estreita relação com o aumento da produtividade do trabalho, compatível com a 
ética protestante. 
Por sua vez, o termo burocracia, adotado por Weber (1963, 1982) nos seus estudos, designa 
um modelo específico de organização administrativa. Burocracia, num sentido amplo, pode ser 
definida como um sistema de controle social baseado na racionalidade – adequação dos meios 
para se alcançar os fins –, tendo como referência a eficiência para alcançar os resultados 
esperados. 
Registre-se que a teoria da burocracia surge em decorrência da fragilidade e da parcialidade 
das teorias clássica e das relações humanas, que detinham uma visão extremista e incompleta 
sobre as organizações; da necessidade de um modelo racional que envolvesse todas as variáveis 
da organização; e do crescimento e da complexibilidade das organizações, que passou a exigir 
modelos mais bem definidos. 
Na medida em que identifica os tipos ideais, Weber (1982) explicita os aparatos ideológicos 
que perpetuam e justificam a racionalidade no capitalismo ocidental, suprimindo os tapumes que 
ocultava as relações e comportamentos dos indivíduos no interior das organizações. 
É relevante ressaltar que a relação e a interação existente entre o capitalismo e a burocracia 
viabilizou o desenvolvimento de ambos. Foi apoiado na organização burocrática que o sistema 
capitalista se impôs. Por sua vez, o sistema capitalista foi o responsável pela consolidação da 
administração burocrática. 
Os diferentes entendimentos sobre a burocracia são decorrentes das inúmeras pesquisas 
realizadas em diversas áreas do conhecimento, notadamente no campo das ciências sociais: 
sociologia, ciência política, direito, administração e administração pública. Entre outros 
entendimentos, a burocracia tem sido percebida como organização, como categoria social, como 
poder político. Os estudos seminais sobre o tema foram realizados por Max Weber (1982) e 
serviram de base para vários outros pesquisadores de diversas correntes epistemológicas. A 
dimensão dessa contribuição explica por que, ao lado de Émile Durkheim e Karl Marx, Max 
Weber ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes pensadores da sociologia moderna. 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter07.html#rfn1
O CONCEITO DE PODER NA VISÃO DE MAX WEBER 
O poder está estreitamente vinculado às relações de mando, à capacidade de decisão, à luta, 
aos antagonismos, à possibilidade de utilização de força, persuasiva ou material. A consolidação 
do poder nas formações sociais concretas – assim como seus processos de legitimação, 
distribuição, preservação e, principalmente, transformação de suas estruturas – está no âmbito do 
campo de estudo da ciência política. 
O conceito de poder está fortemente relacionado à questão da dominação, visto que o tema 
remete obrigatoriamente para os dominantes e dominados, ou seja, aqueles que exercem o poder 
e aqueles sobre quem o poder é exercido. 
Para Weber (1982), o “poder significa toda oportunidade de impor sua própria vontade, no 
interior de uma relação social, até mesmo contra resistências, pouco importando em que repouse 
tal oportunidade”. Assim, Weber entende por poder as oportunidades que um homem, ou um 
grupo de homens, têm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistência de outros homens que 
participam da vida em sociedade. Possuir o poder, portanto, é conseguir impor sua vontade sobre 
a vontade de outras pessoas. 
O MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER 
O modelo burocrático de Weber seria uma forma de dominação, que se manifestaria no “tipo 
ideal” de dominação legítima. A forma de dominação era entendida da seguinte maneira: 
dominação racional (legal), fundada na legitimidade que as ordens possuem dentro de posições 
específicas, as quais conferem ao indivíduo o direito de mando; dominação tradicional, que tem 
sua origem na crença e nas tradições correntes, as quais conferem legitimidade àqueles 
representantes da autoridade; e dominação carismática, baseada na admiração da conduta 
exemplar de uma pessoa, que lhe propicia o poder da ordem. Deve-se ressaltar que a primeira 
representação de dominação, definida como autoridade legítima dentro da organização 
burocrática, recebeu uma atenção especial nos estudos de Weber. 
A burocracia2 é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia formal de 
autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e solução de problemas, que 
devem ser estendidas às comissões e aos organismos coletivos de decisão e formas escritas de 
comunicação. Em geral, é peculiar das repartições e instituições estatais; porém, em certa medida, 
pode ser verificada nas grandes corporações privadas. O termo burocracia é utilizado também em 
outros sentidos: serve para designar tanto o conjunto de funcionários – ou burocratas – como para 
qualificar uma forma de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda decisão. 
O termo burocracia, na linguagem comum, assumiu diversos contornos e significados, e na 
maioria das vezes é referenciado como algo pejorativo. Nesse sentido, ela tende a ser relacionada 
à ineficiência, atrasos, confusão, autoritarismo, privilégio, entre outras expressões de significado 
negativo (VASCONCELOS, 2002). 
Racionalidade é um conceito estreitamente relacionado à burocracia. No sentido weberiano, 
a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isso significa 
eficiência. Assim, a Teoria da Burocracia, criada por Max Weber (1864-1920), está apoiada no 
entendimento de que um homem pode ser pago para agir e se comportar de maneira 
preestabelecida. Para que isso ocorra, deve ser a ele explicada com exatidão, minuciosamente e 
em hipótese alguma permitir que suas emoções interfiram no seu desempenho. Essa teoria passa 
a ganhar importância no âmbito da Administração, nos anos 1940, em decorrência das 
inconsistências da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas. Tornam-se evidentes, 
assim, a necessidade da criação de um modelo de organização racional que pudesse identificar 
todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros participantes, e que 
fossem factíveis as distintas formas de organização humana, em especial as relacionadas às 
empresas, que exigiam modelos organizacionais consistentes. 
As bases das teorias da burocracia tiveram como fonte de inspiração o modo de estruturação 
da Igreja e do Exército. Nesse sentido, observa-se que a burocracia que conhecemos na atualidade 
é consequência das mudanças religiosas ocorridas após o Renascimento. Argumenta Max Weber 
https://jigsaw.minhabiblioteca.com.br/books/9788597016093/epub/OEBPS/Text/chapter07.html#rfn2