Atividades Administrativas + síntese de gestão de bens públicos

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ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS
Conceito básico e regime jurídico
A atuação estatal nas atividades administrativas é fundada em situação atual e concreta. A prestação da administração pública decorre de uma necessidade atual da sociedade. Manifesta-se através da prestação de serviços públicos, exercício do poder de polícia, intervenção no domínio econômico, entre outros.
Cada atividade administrativa tem sua própria natureza e não se confundem. Por exemplo, os serviços públicos tem natureza ampliativa de direitos, enquanto o poder de polícia é restritivo. Portanto ainda que toda atuação estatal se manifeste de maneira semelhante, as categorias são diversas e inconfundíveis. 
I. SERVIÇO PÚBLICO
Os serviços públicos sempre terão natureza ampliativa de direitos, consistem na prestação de uma atividade reservada ao estado, para atender interesses públicos de maior ou menor essencialidade, de maneira direta ou delegada (indireta).
Trata-se de palavra ambígua e de difícil conceituação, mas que deverá obrigatoriamente 3 características e aspectos:
I. Atividade Estatal direta ou indireta; (reservada ao Estado porque mesmo quando ele delega a execução, a titularidade ainda é do órgão público. Esse é o aspecto subjetivo do serviço público, pois se o mesmo serviço for exercido por particular por autonomia própria vs. Por particular delegado pela administração pública, o segundo estará prestando serviço público, o primeiro não)
II. Prestação material em favor do cidadão; (prestação material pois consiste em uma obrigação de fazer - aspecto material do serviço público)
III. Condicionada á direitos e deveres já previstos em lei; (aspecto formal do serviço público)
Dessa terceira característica surge um ponto importante: reitero que a atuação administrativa na prestação de serviços, ocorre somente como resposta para necessidade concreta, não pode surgir um serviço público baseado em situação abstrata, futura e hipotética, como ocorre na criação da lei. É graças á essa característica também que se torna possível fazer a ligação entre a prestação de Serviços Públicos e os Direitos Fundamentais. Se os Direitos Humanos evoluem de acordo com as mudanças sociais, surgimento de novas necessidades, evolução tecnológica, etc., e os Serviços Públicos baseiam-se na necessidade de fazer com que esses direitos sejam cumpridos, não é possível conceituar de maneira concreta o que será e o que não será um serviço público. É mais uma das questões que o estudante de direito é obrigado á responder com depende. 
Claro que essa ambiguidade significativa não cria espaço para “encaixar” algo como serviço público; ainda que seja difícil conceituar não existe lacuna, justamente por conta de todos os limitadores da prestação, como a obrigatoriedade da existência das características e aspectos supracitadas, bem como mediante análise das classificações e princípios do serviço público, conforme seguem:
Classificações
1. Quanto á titularidade: sempre pertence ao estado, podendo ser exercido pelo particular mediante delegação; pertence portanto á União, Estados e Município, podendo em alguns casos, pertencer há vários simultaneamente. (Lembrando que o DF atua hora como Estado, hora como município - art 32, CF)
Compete á União: art. 21, X-XII, CF
thaina g. araujo 
· 
· Serviços postais;
· Correio aéreo;
· Telecomunicações;
· Radiofusão sonora;
· Energia elétrica;
· Navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura portuária;
· Transporte ferroviário e aquaviário;
· Portos;
· Polícia marítima, fronteira e aeroportuária;
Compete aos Estados: art. 25, §2º, CF - exploração de gás canalizado;
Compete aos Municípios: Serviço Público de interesse local, inclusive transporte coletivo especial e atendimento á saúde. 
Os serviços de titularidade comum são os chamados serviços sociais, inerentes á manutenção da vida digna mediante proteção aos direitos sociais ou direitos fundamentais de 1ª-2ª-3ª geração. O necessário para garantia individual do direito á vida e também para manter a estabilidade social. 
Importante frisar que: existem serviços públicos e existem serviços de utilidade pública. Os serviços de utilidade pública são mera exploração da atividade econômica. É aí que entra a importância das características, geralmente a forma mais fácil de diferenciar os dois é analisando quem é o titular.
2. Quanto ao objeto (prestação) pode ser:
· Administrativa, quando inerente ao funcionamento da AP;
· Comercial, econômica ou industrial, quando for de infraestrutura;
· Sociais, quando forem ligados aos direitos fundamentais, conforme explicado anteriormente. 
3. Quanto á remuneração: gratuito ou oneroso;
4. Quanto á forma de fruição: universal ou singular;
5. Quanto á exclusividade da exploração: algumas somente o Estado pode explorar (exclusivas e não exclusivas) 
6. Quanto á delegação: delegáveis e não delegáveis. 
Quanto aos princípios:
1. Continuidade, que também se aplica á algumas estatais;
2. Mutabilidade, também chamado de atualidade, que consiste na atualização, na contemporaneidade do serviço prestado;
3. Generalidade na prestação, igualdade, isonomia;
Adequação do serviço, nos moldes do 175 IV CF. Regular, contínuo, seguro, atual... 
4. Obrigatoriedade: a competência no âmbito administrativo remete á dever. O Estado não somente tem competência, poder para prestar o serviço público, como tem o dever de fazê-lo. 
5. Atualização, modernidade, adaptabilidade: trata-se de manter o serviço em boas condições de funcionamento, não precisa se top de linha, ultima geração, mas também não pode ser prestado de maneira obsoleta. 
6. Modicidade das tarifas: deve ser cobrado o mínimo possível.
Alguns doutrinadores colocam outros, que de momento são irrelevantes, visto que á essa altura a aplicação de princípios deve ser mera base de compreensão.
FORMAS DE GESTÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
Lê-se: formas de executar um serviço público. Muitos aspectos estudados nas formas de gestão remetem aos regimes de execução da licitação, justamente porque uma das obrigatoriedades para assinar um contrato de prestação de serviço público é a licitação prévia.
Regime de prestação direta: é aquele organizado e prestado pelo próprio estado. Ou seja: ele organiza e ele presta. L. 13460/17 - Direitos dos usuários do serviço público.
Regime de prestação indireta: é o que ocorre quando o Estado delega a execução á terceiro, pressupõe a licitação, podendo ser delegado por concessão, autorização ou permissão. 
SERVIÇO PÚBLICO UTI UNIVERSI: Gerais, de fruição geral, gratuitos e indelegáveis.
SERVIÇO PÚBLICO UTI SINGULI: Geral, porém de fruição singular, delegável e remunerado.
I. CONCESSÃO DE SERVIÇO PUBLICO
Lei 8987/95 & art. 175 CF.
Contrato típico da AP, passível somente no caso de serviço uti singuli, para exercício do regime de prestação indireta do serviço público, por pessoa jurídica, mediante remuneração tarifária paga pelo usuário do serviço. Contém 2 espécies de normas: reguladoras e financeiras. Obs.: é necessária a promulgação de lei específica para que o serviço público possa ser prestado mediante concessão e deve conter termo final no contrato.
Normas regulamentares: regulam a prestação do serviço, derivando da lei (CF, instrumento convocatório, decreto, etc), servindo para fixar a forma e modo de execução do serviço. Essas podem ser alteradas conforme o interesse público.
Normas contratuais: cláusulas que dispõe sobre o fator economico ou financeiro do contrato. Tratam a forma de remuneração e não podem ser alteradas unileteralmente, pois deve ser mantido o equilíbrio economico financeiro.
REGRAS ESPECÍFICAS DISPOSTAS NA L8987
1) Licitação: concorrência. Arts 14/22
2) Direitos dos usuários art 7
3) Prerrogativas da AP:
a. Regulamentação e fiscalização art 29, I;
b. Fixação da política tarifária art 9 e 13;
c. Alteração do regime de prestação art 23, V (com caráter dúplice, pois deve manter o equilíbrio economico financeiro);
d. Aplicação de sanções, art 29, III
e. Intervenção, arts 32 e 34: Intervenção para normalizar a prestação; o órgão concedente nomeiaum interventor, que vai ingressar compulsoriamente na execução do contrato de concessão, de forma motivada e respeitando o devido processo legal, afastando o particular das atividades gestoras do serviço temporariamente, por período e com objetivos pré definidos, para efetuar a regularização/adequação do serviço e devolver a execução ao particular. Esse procedimento todo ocorre por meio de decreto emitido pelo concedente; uma vez intervindo, o agente designado deverá investigar as irregularidades constantes na prestação, bem como eventuais responsáveis, sancionando pena quando necessário ou até mesmo declarando a extinção por infração grave (caducidade). Feito isso, é devolvida a administração ao particular, o particular presta contas e ressarce eventuais prejuízos sofridos. Lembrar da proporcionalidade e da continuidade! Evita-se ao máximo encerrar o contrato e a sançao deve ser proporcional, então não é qualquer inadequação que vai ensejar na intervenção. Antes dela ocorre, o poder publico deve notificar o particular com prazo para regularização, não pode vir intervindo livremente.
f. Possibilidade de rescisão unilateral, art. 29: importante tomar cuidado aqui porque diferente da área cível ou trabalhista, aqui NÃO PODE CHAMAR TUDO DE RESCISÃO, cada modalidade tem seu nome e deve ser utilizado corretamente, sendo estes:
i. Termo final (extinção de pleno direito, ipso iure);
ii. Rescisão judicial (decorrente de decisão legal e culpa da AP);
iii. Caducidade - ocorre somente nos casos do art 38!!! (extinção por culpa/descumprimento do particular); - ocorre assunção imediata
iv. Anulação decorrente de ilegalidade (estudada anteriormente junto com a revogação da licitação);
v. Falência ou extinção da empresa ou incapacidade do titular; - ocorre assunção imediata
vi. Encampação ou resgate: extinção mediante interesse público. Não ocorre livremente, para encampar deve ser elaborado projeto de lei que se aprovado, somente será executado para extinguir o contrato após pagamento prévio de indenização. 
b) Reversão de bens, art. 22, X e 36: os bens afetados pela prestação do serviço público são revertidos á propriedade do órgão concedente ao fim do contrato. O que isso significa: o poder público quando assina contrato de concessão, transfere apenas a execução, certo? Sendo assim, a estrutura já é pronta e oferecida por ele. Essa estrutura contém itens utilizados para prestar o serviço, móveis e imóveis, que serão amortizados ao final do contrato; ou seja, no que se refere ao patrimônio público afetado, condicionado á prestação daquele serviço, ocorre uma espécie de empréstimo da AP para o particular, mas os bens VOLTAM pra ela. Porém a amortização também pode se aplicar á bens que não eram de propriedade da AP originalmente, mas foram investimentos feitos pelo particular para manter a adequação do serviço prestado, e se afetados, também passarão á compor patrimônio público. Cada tipo de serviço terá seus bens reversíveis específicos á sua prestação, portanto, deve existir uma lista de bens reversíveis ao final do contrato de concessão. Sob os bens não amortizados o particular terá direito indenizatório quando forem originalmente investidos por ele (inventário de bens). Inclusive nesse âmbito, Mazza cita como uma das obrigações do concessionário manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão.
Obs.: Relevante destacar, ainda, que “as contratações, inclusive de mão de obra, feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito privado e pela legislação trabalhista, não se estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados pela concessionária e o poder concedente” (art. 31, parágrafo único, da Lei n. 8.987/95). (Mazza, p. 1013)
CONCESSÃO DE OBRA PÚBLICA
 
“Trata-se, na verdade, de uma concessão comum, mas com a peculiaridade de que, antes do início da prestação do serviço, o concessionário constrói uma obra pública cujo uso será por ele explorado economicamente. A cobrança pela utilização da obra construída é a principal fonte de remuneração do concessionário, nessa modalidade de contrato. É o caso, por exemplo, do concessionário que realiza a construção de uma ponte para, em seguida, cobrar, como forma de amortização do investimento, pedágio.” (p. 1027 Mazza)
II. PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
A permissão também tem sua previsão no art. 175/CF, requer prévia licitação, porém diferencia-se da concessão especialmente no que se refere á natureza jurídica, pois existe divergência doutrinária sobre ser ato administrativo ou contrato. A parte majoritária considera ato unilateral, pois a própria Lei 8987/95 em seu artigo 40 determina que a permissão ocorrerá através de contrato de adesão, ou seja, não é ato bilateral com acordo de vontades, é daquele jeito ou de jeito nenhum denominado contrato administrativo de adesão, conforme ADI1491/98 STF, para evitar confusão com o contrato de adesão do direito privado. 
No que se refere á precariedade da permissão, Celso Antonio explica: “A precariedade significa, afinal, que a Administração dispõe de poderes para, flexivelmente, estabelecer alterações ou encerrá-la, a qualquer tempo, desde que fundadas razões de interesse público o aconselhem, sem obrigação de indenizar o permissionário”. 
COMPARAÇÃO ENTRE PERMISSÃO x CONCESSÃO
	
	CONCESSÃO
	PERMISSÃO
	Natureza jurídica
	Contrato bilateral
	Ato unilateral
	Quem pode se beneficiar
	Somente pessoa jurídica
	Pessoa física ou jurídica
	Capital (custo)
	Investimento alto
	Valor menor
	Constituição de direitos
	Concessionário tem direitos em face do poder concedente
	Permissionário não opina em nada
	Direito indenizatório por rescisão unilateral antecipada
	Existe 
	Não existe devido ao caráter precário
	Licitação
	Concorrência
	Qualquer modalidade
	Outorga
	Através de lei
	Mera autorização legislativa
III. PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS
Lei 11079/04. Criada para incrementar outras modalidades de parceria quando o estado não tem condições de investir nem de conceder pois as tarifas ficariam muito onerosas. Dentro dessas parcerias, podem ocorrer “2” tipos de concessão:
1. Concessão patrocinada: aquela na qual parte do pagamento do serviço é feito por tarifa e a outra parte por remuneração pelo órgão concedente.
2. Concessão administrativa: mesmo problema do contrato de adesão administrativo, aqui não tem absolutamente nada de concessão, é uma nomenclatua completamente equivocada. Aqui, a AP é usuária do serviço, de forma direta ou indireta, portanto ela paga tanto as tarifas quando a remuneração, por assim dizer. Geralmente é o tipo de ‘concessão’ utilizada quando o poder público não tem condições de investir na estruturação do serviço para então conceder sua execução, dessa forma ele (particular) entra com todo investimento necessário. No fim das contas, acaba mesmo sendo um contrato de prestação de serviços, mas a classificação erronea permanece.
ESPECIFICIDADES
1. Contratos de vulto em 2 sentidos:
i. Valor acima de R$ 10.000.000,00
ii. Duração entre 5 e 35 anos;
2. O objeto sempre será uma atividade, não pode ser uma obra, uma instalação ou uma execução contratual isoladas, é a atividade completa, contrata pra fazer tudo (lembrar da impossibilidade de fracionar a licitação);
3. Licitação: concorrência. Art 12;
4. Não é possivel delegar o poder de polícia nem o de resolução do contencioso. Art 3, III;
5. Necessidade de planejamento e equilibrio fiscal na contratação e execução. Art 3, IV (o governo provavelmente vai mudar e o contrato fica lá por mais uns bons anos);
6. Possibilidade de repartição do risco de execução;
7. Obrigatoriedade da avaliação de desempenho (3, VIII) e:
i. Os resultados dessa avaliação podem ser utilizados para fixar remuneração variável (art 6);
8. A contrapartida pode ser por remuneração em dinheiro, por cessão de créditos, por cessão de bens..;
9. Possibilidade da garantia de remuneração art 8;
10. Obrigatoriedade do vencedor da licitação de criar uma SPE (Sociedade de Proposta Específica), art 9;
11. Possibilidade da utilização de cláusulade arbitragem para dirmir conflito patrimonial.
Conforme Mazza:
“Criadas pela Lei n. 11.079/2004, as parcerias público-privadas (PPPs) são um instrumento contratual concebido para incentivar o investimento privado no setor público, por meio da repartição objetiva dos riscos entre o Estado (parceiro público) e o investidor particular (parceiro privado). Trata-se de um tipo peculiar de contrato de concessão, bastante criticado pela doutrina por transformar o Estado em garantidor do retorno do investimento privado aplicado na parceria, tornando-se atrativo por reduzir demasiadamente, para o contratado, os “riscos do negócio”.”. AQUI É AINDA MAIS FÁCIL VISUALIZAR A EVOLUÇÃO DA ATUAÇÃO ESTATAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM RELAÇÃO AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS, visto que a PPP é característica da quarta geração, dimensão ou fase dos direitos fundamentais. 
1ª Fase (ausência do Estado na prestação): num primeiro momento, até o início do século XX, e sob a vigência do chamado Estado Liberal ou Estado-Polícia, o Poder Público não prestava serviços públicos à coletividade, já que a missão fundamental atribuída ao Estado consistia na simples fiscalização da atuação dos particulares. 
2ª Fase (prestação direta): com o advento das chamadas Constituições Sociais, (...)
3ª Fase (prestação indireta via concessão e permissão): já na metade do século XX, ocorreu a conhecida “Crise do Estado Social”(...) Foi então, especialmente após a Segunda Guerra Mundial, que a prestação de serviços públicos deixou de ser realizada diretamente pelo Estado e passou a ser delegada a empresas privadas por meio de instrumentos de concessão e permissão de serviços públicos. 
4ª Fase (prestação com distribuição de riscos): o alto custo da prestação e o risco elevado que envolve a condição de concessionário de serviço público, associados ao desenvolvimento do capitalismo financeiro e à escassez de recursos públicos, forçaram o Estado moderno a criar novas fórmulas para tornar mais atrativa a prestação de serviços públicos para o investidor privado. 
As PPPs nasceram nesse contexto de falta de recursos públicos, ineficiência na gestão governamental e necessidade de distribuição de riscos para atrair parceiros privados.
Concessão patrocinada x Administrativa
Na concessão administrativa, a Administração Pública é a principal usuária do serviço prestado pelo parceiro privado. Normalmente, a concessão administrativa é utilizada quando o serviço prestado pelo parceiro privado é uti universi, impedindo cobrança de tarifa do particular. Já a concessão patrocinada caracteriza-se pelo pagamento de um complemento remuneratório, do parceiro público ao privado, adicional ao valor da tarifa paga pelo usuário. A concessão patrocinada é utilizada para delegação de serviços públicos uti singuli, sendo cabível quando o empreendimento não seja financeiramente autossustentável ou como instrumento de redução das tarifas. As concessões patrocinadas em que mais de 70% da remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização legislativa específica.
IV. OUTRAS FORMAS DE PARCERIA NA GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
1. Cooperação entre entes públicos: dois ou mais órgãos públicos unem-se para criar uma pessoa juridica multifederativa para explorar atividade de sua competência atraé do consórcio. Art 241 CF. Isso só é possível para entidades de AP DIRETA, indireta não entra aqui. 
2. Contratos de gestão formados com organizações sociais: acordo operacional firmado entre a Administração central e organizações sociais ou agências executivas, para fixar metas de desempenho, permitindo melhor controle de resultados. LEI 9637/95 - não é pemitido para prestação de serviço público.
3. Termos de parceria do Poder Publico com sociedade civil:
i. L 13019/14
ii. OSCIP - 9970/90
PODER DE POLÍCIA
Atividades estatais que buscam condicionar a atuação dos particulares em prol do interesse coletivo. Diferentemente do Serviço Publico, aqui o caráter é restritivo de direitos, atuação limitadora e não ampliadora. A função estatal exercida aqui é coordenadora, afim de levar o cidadão á agir dentro dos limites legais impostos ao exercício de seus direitos, diferente dos Serviços Publicos que decorrem de função prestadora.
Nenhum direito é absoluto. O exercício dos direitos individuais é limitado pela lei cabendo á AP fazer cumprir essas limitações (condicionamento ao exercício do direito) dentro dos poderes á ela conferidos pelo próprio legislador; a lei limita e a administração pública condiciona (através do regulamento, especificação do conteúdo do dispositivo, fixação dos procedimentos, modo, forma e prazos pra exercício do direito).
PODER DE POLÍCIA EM SENTIDO AMPLO: 
Atuação legislativa: imposição de limitações gerais e abstratas;
Atuação administrativa: atuação concreta para fazer cumprir as leis.
•Polícia judiciária: repressiva e preventiva, atua em face de ilícito penal. Não é objeto aqui.
•Polícia administrativa: atua em face de ilícitos administrativos. (infrações á liberdade de iniciativa ou concorrência, ao direito de construir, de transitar com veículo, fiscalização de regularidade de condições para exercício de trabalho... por aí vai)
	PODER DE POLÍCIA EM SENTIDO ESTRITO: é a polícia administrativa, ou seja, é a atividade administrativa que condiciona o interesse particular á garantia do direito coletivo. Essa é a matéria de estudo aqui.
AREAS DE ATUAÇÃO DA POLÍCIA ADMINISTRATIVA
A) REGULAMENTOS DE POLÍCIA: especificam o contorno e a forma dos direitos (ou seja, como deve ser realizado o exercício daquele direito), delimita o conteúdo das leis e fixa procedimentos para que seja cumprido o que nela consta. Ex: aduaneiro. O regulamento não pode criar proibições além das que contém em lei, ele somente especifica o que nela ja existe Só lembrar do conceito, a lei cria a limitação e a administração faz ela valer através dos contornos condicionais.
B) CONSENTIMENTO DE POLÍCIA: algumas atividades somente podem ser realizadas após averiguação prévia, portanto aqui é o controle preventivo de atuação do particular mediante essa verificação, como p.e, licenças, autorizações, registros para exercício de profissão (ex.: OAB, p.e). Aqui não tem exercício de poder discricionário, aqui só se verifica, já está tudo constante na lei. Aqui, se diferencia da anterior, porque os requisitos já existem, não existe só a limitação legal cuja regularização sera feita pela AP, aqui já ta tudo na lei, basta segui-la.
C) FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES: é o que ocorre após concessão do consentimento; é o controle preventivo de observância das leis, como exames, vistorias, notificações, etc.
D) MEDIDAS REPRESSIVAS OU COERCITIVAS: atuações para impulsionar o que o particular observe os limites legais (como multas, apreensões, interdições etc).
Reiterando: a LEI estabelece as restrições, a AP ás condiciona. Algumas vezes devido á letra extremamente vaga a administração acaba tendo uma competência para agir com amplitude muito maior em face do conteúdo vago, mas isso não significa que a AP esteja criando norma.
Embora nem todos os atos do Estado no exercício da policia adm., tenham as características abaixo, tratam-se, todas, de cartacterísticas inerentes á essa atuação:
1. Discricionariedade: que corresponde á margem de atuação no caso concreto - algumas são vinculadas, algumas possuem maior discricionariedade derivada do conteúdo vago; (SE vai atuar, QUANDO vai atuar e COMO vai atuar)
2. Exigibilidade: a medida em que é um poder dever do Estado impor o cumprimento da lei sob pena de imposição de medida coercitiva;
3. Autoexecutoriedade: pois algumas medidas que devem ser executadas pelo poder de polícia podem ser executadas administrativamente, como a apreensão de bens;
4. Imposição ao particular de uma atuação negativa para que não seja ferido o interesse público (impor a obrigação de não fazer); - obs.: a imposição da atuação negativa é regra geral, nada impede que seja imposta atuação diversa.
5. Indelegabilidade, pois são atividades típicasdo estado. Note que: a indelegabilidade se refere ao poder de decisão, nada impede que a AP contrate auxiliares para exercer essa função, contanto que ela continue sendo a titular do poder de decisão final. Existe por exemplo a possibilidade de ‘atribuir competencia temporária’ em algumas situações onde esse poder de imposição ao cumprimento da lei não possa ser exercido por agente estatal em face de circunstâncias específicas, como por exemplo, o poder atribuido ao comandante de avião; ele exerce parte do poder, impedindo que o descumprimento seja continuado, mas no momento em que ele pousa, deve entregar o infrator ás autoridades de fato competentes.
 	LIMITES AO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA
Lembrando que a limitação principal e primordial é a limitação á Lei.
1. Sujeito competente: ente, órgão e agente público; - competência concorrente
2. Objeto legal: o instrumento e a extensão devem observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade;
3. Finalidade pública: observância do interesse pública e da norma que institui a competência;
4. Motivo: Situação de fato deve se encaixar na descria da lei;
5. Observância da forma + formalismos legais;
Existem observâncias legais também, como a prescrição: como regra geral, 5 anos, nos termos da l. 9873/99 (prescrição da punição)
INTERVENÇÃO DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE 
CONDICIONAMENTOS x SACRIFÍCIOS 
Direito a propriedade é um direito real porém não absoluto; compõe uma relação jurídica determinada, ou seja, tem efeito erga omnes, todos devem respeitar, não somente quem compõe a relação jurídica que envolve o direito de usar, gozar, dispor e reaver aquele bem. 	
Usar: extrair a utilidade da coisa, de forma lícita, que pode ser normal ou anormal.
Gozar: extrair da coisa seus frutos
Dispor: transferir o domínio onerosa ou gratuitamente; inter vivos ou causa mortis
Reaver: retomar de quem a detenha injustamente; esbulho possessório, ação reinvidicatória, etc
O exercício do direto de propriedade não pode ser nocivo aos demais. Para tal sofre limitações, através de Imposições administrativas genéricas dirigidas a proprietários indeterminados em busca do bem estar coletivo. Afetam a extensão do direito, direito de construir, direito de exercer atividade empresarial e direito de explorar a atividade rural. (exemplos: areas de uso residencial, limitação a altura do edificio etc) Em regra, essas limitações são impostas mediante obrigação de não fazer, mas também podem haver imposições de prestações positivas. 
Quando existe a necessidade e intervir na propriedade privada o cabimento de indenização é relativo, irá depender do grau de profundidade dessa intervenção; se for somente uma intervenção que limita o exercício do direito e propriedade, parcial ou totalmente, não cabe indenização, como ocorre por exemplo na servidão ou na ocupação temporária. Por outro lado, se a intervenção impedir o exercício do direito de propriedade, retirando a titularidade do particular e agregando ao patrimônio publico, caracterizando a desapropriação, a indenização é imprescindível. 
A profundidade dessa intervenção é diretamente ligada á forma de intervenção, que pode ser: servidão, confisco, desapropriação, tombamento, requisição, etc.
O FUNDAMENTO GERALpara a intervenção estatal na propriedade privada deve ser o cumprimento da função social da propriedade, é incabível a desapropriação por “vontade” da AP, até porque como visto anteriormente ela não age em vontade própria mas como representante da vontade coletiva. Cumprir a função social da propriedade significa destinar o bem de acordo com sua utilidade em harmonia com o interesse coletivo. Atende as exigências expressas no plano diretor 									Plano diretor: Lei municipal que delimita o uso da propriedade ao longo do território.
Ao verificar o cumprimento da função social, o estado está agindo no papel e agente fiscalizador. Porém não é sempre que a intervenção ocorre na propriedade que descumpre sua função social, em alguns casos é necessário intervir transitoriamente na propriedade, além disso, pode ocorrer intervenção em bens móveis, que não tem como cumprir função social de acordo com plano diretor, então depende da espécie de intervenção que irá ocorrer; o descumprimento da função social portanto é requisito somente para intervenção de caráter grave, que enseja na mudança de esfera patrimonial daquele bem. Sendo assim, no que se refere as propriedades imóveis:
CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL
Está diretamente ligado á destinação da propriedade; portanto a propriedade urbana terá um tipo de cumprimento enquanto a rural terá outro.
1) Propriedade urbana: O plano diretor do municipio prevê os usos apropriados do solo naquele território. A propriedade urbana vai cumprir sua função social quando estiver cumprindo os deveres de acordo com o que está previsto nesse plano; a propriedade urbana tem suma importância para o desenvolvimento economico social da cidade, não pode ficar ali á deriva, além de dever observar se naquela região podem existir residencias ou se é exclusivamente comercial, etc. 182CF
2) Propriedade rural: Mesma coisa, só que a propriedade rural tem outra função, que é o desenvolvimento do próprio país, através da geração de riquezas, alimentos, matéria prima e etc. Irá atender sua função social quando cumprir, de acordo com o grau previsto na lei municipal, porém devendo simultaneamente cumprir todos:
a) Aproveitamento racional e adequado do solo;
b) Utilização adequada de recursos naturais cumulada á preservação o meio ambiente;
c) Observância da legislação trabalhista (não é porque não é urbano que vai trabalhar feito escravo);
d) Exploração favorável ao bem estar mútuo. 
	Apesar da ausência de previsão constitucional para cumprimento da função social da propriedade móvel, esta deverá cumprir os mesmos requisitos que a imóvel quando estiver vinculada.
	Ainda, a propriedade pública além desses requisitos para cumprimento da função social devem cumprir a afetação específica do bem ou a multiafetação se for o caso.
FORMAS DE INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE PRIVADA
• Desapropriação; • Servidão; • Ocupação; • Tombamento; • Confisco; • Requisição • Perdimento
1) DESAPROPRIAÇÃO
Supressão total do direito de propriedade privada em decorrência do interesse público. Também chamada de expropriação. Deve observar o devido processo legal e ser devidamente motivado. Aquisição originária e compulsória por parte o Estado através o devido processo legal e mediante pagamento indenizatório prévio. (é originária pq não tem relação com o título anterior)
Art 5 XXIV estabelece o procedimento por: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, assegurada a indenização prévia, em dinheiro, salvo nesses casos:
Art 22 cf: competencia privativa da união;
Art 182: desapropriação para fins e política urbana
Art 186: interesse social ou reforma agrária
Art 216: proteção de patrimonio cultural
Art 243: confisco 
A) Desapropriação ordinária: por necessidade ou interesse social, com indenização prévia e em dinheiro. Regulada pelo DEC. LEI 3365/41 Lei geral da desapropriação onde no art 5º prevê os casos de utilidade/necessidade. DEVE ENCAIXAR EM UMA DESSAS HIPÓTESES EXPRESSAS. E Vincula o motivo á destinação q será atribuída ao bem. Ou seja, O BEM DESAPROPRIADO FICA AFETADO Á DESTINAÇÃO VINCULADA AO MOTIVO DA DESAPROPRIAÇÃO. Isso se torna um dos requisitos para cumprimento da função social daquele bem. LEI 4132/62 preve os casos de Interesse social
Tanto os bens móveis quanto os imóveis podem ser objeto e desapropriação ordinária, desde que sejam dotados de valor patrimonial. Ficam exclusos:
1. Bem sem expressão monitária (algo que não compoe patrimonio economico)
2. Excluídos pela constituição (que a própria CF fala que não pode desapropriar, como p.e a prop rural produtiva, onde pode intervir mas não pode desapropriar)
3. Bem público (união pode desapropriar bem do estado, estado pode com bem municipal)
Fases do procedimento (rito) de desapropriação
1/2: Fase declaratória: vai até a declaração da utilidadeou necessidade pública que vai ensejar na desapropriação. Essa fase termina com a emissão de um decreto que em regra é feito pelo chefe do poder executivo. COMO ESSA FASE SE DESENVOLVE: Inicia-se com a abertura o procedimento e encerra-se com o decreto que declara a desapropriação. Começa com um agente público identificando a necessidade/utilidade que precisa ser suprimida utilizando uma propriedade privada. 
• FORMA: Decreto do poder executivo que 1. indica o bem 2. especifica a localização 3. se o bem é móvel ou imóvel 4. motivo e 5. destinação. Aqui ainda não ocorreu a desapropriação de fato, pq ainda não ocorreu a transferência de titularidade da propriedade.
 	EFEITOS DO DECRETO: fixar o interesse da AP em transferir o bem para o domínio público. Ou seja: o decreto manifesta interesse, mas não transfere imediatamente. E como efeitos secundários:
I. Exame do bem, para saber em que condições se encontra (ou seja, o decreto permite o ingresso do poder público no lugar com interesse manifesto na desapropriação).
II. Fixar o estado em que se encontra o bem para fins de futura indenização (só vai indenizar as benfeitorias uteis e necessárias feitas antes do decreto as feitas depois só se for necessária).
III. Fixar os termos de caducidade do próprio decreto, q tem 5 anos pra ajuizar a ação após emitido ou o direito caduca. Se for por interesse social o prazo diminui pra 2 anos.
2/2: Fase executória: quando a indenização é paga, REITERANDO somente após o pagamento indenizatório é que a propriedade sai o patrimônio particular e entra no público; fase constitutiva de propriedade. Na fase executória é que são tomadas todas as providencias cabíveis para transferencia da propriedade. 
Essas providencias podem ser administrativas ou judiciais, sendo que a administrativa é quando ocore acordo entre o ente público e o proprietário e a judicial é quando não existe acordo. 
Se for judicial, o processo não é pra discutir se pode ou não expropriar vai ser somente para avaliar o valor da indenização. O mérido da ação será o valor indenizatório (ação e rito especial e cognição estrita). Poderá, eventualmente, discutir vício por meio de outra ação. As partes serão o poder público ou pessoa delegada e no polo passivo o proprietário da coisa. Pretensão da ação: definir valor e executar a transferencia. SÓ PODE CONTESTAR O MÉRITO E PRESSUPOSTOS FORMAIS DA DEMANDA!
Se for administrativa e for tudo ok e de comum acordo só oficializar no cartório (escritura pública).
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 As condenações em face da Fazenda Publica ocorre em forma de carta precatória (inclusao para pagamento calculado entro do orçamento o ano seguinte) e uma vez q o pagamento esteja em juizo a propriedade pode ser requerida. Se houverem terceiros interessados conforme o art 31 o decreto eles podem ficar sub-rogados no valor indenizatório.
IMISSÃO PROVISÓRIA A POSSE NO CASO DE DESAPROPRIAÇÃO: É uma forma de antecipar os efeitos da tutela, ou seja, a transferência imediata com o depósito em juízo o valor indenizatorio. Para isso, deve haver declaração de urgência + depósito o valor arbitrado (tipo uma ação de consignação). Se ao final do processo houver diferença entre o valor pago e o valor determinado no final, incidirão juros compensatórios.
Competência: não confundir a competência legislativa com a administrativa!! A competencia legislativa é exclusiva da união, mas a competência administrativa para declarar e executar é concorrente entre os estados federados (união estados df e municipios, podendo inclusive haver desapropriação no sentido decrescente da hierarquia, ou seja, união pode desapropriar do estado, que pode desapropriar do município, chamado esse fenômeno por alguns autores de autointervenção). Sendo assim portanto:
• COMEPTENCIA PARA FASE DECLARATÓRIA: Chefe do poder executivo permitindo que o legislativo tome a iniciativa;
• COMPETENCIA PARA FASE EXECUTÓRIA: quem possuir a competencia mesmo q seja delegada, basta ser declarada expressamente 
• Autointervenção: (Mazza 2019) “Tem-se autointervenção própria quando a propriedade pública objeto da intervenção pertence à mesma pessoa estatal interveniente. (...) Já na autointervenção imprópria o bem público objeto da intervenção pertence a pessoa estatal diversa daquela autora da intervenção. Exemplo: desapropriação, pela União, de terreno pertencente a Estado-membro.”
B. Desapropriação sanção urbana: quando o proprietário não está cumprindo a função social; ou seja, não está aproveitando o solo de acordo com o plano diretor. 
Para caracterizar:
1. Deve haver plano diretor
2. O solo deve ser não edificado, subutilizado ou não utilizado adequadamente
3. Deve tentar outros instrumentos antes: 
a) Parcelamento compulsório
b) Cobrança de iptu progressivo
A indenização ocorrerá com títulos da dívida pública (documento representativo do débito pendente) em parcelas iguais e sucessivas por até 10 anos assegurado valor real e juros; lembrando sempre que por ser a forma de intervenção mais agressiva, é sempre a última opção, devendo passar pelo parcelamento e a cobrança progressiva - o que nunca acontece no mesmo mandato governamental então pra dar procedência tem que haver comunicação entre os anteriores e posteriores. Compete ao município.
C. Desapropriação sanção rural: descumprimento da função social rural, que pode se manifestar por descumprimento de qualquer um os requisitos legais que são exigidos em diferentes graus, relembrando quais são:
1. Aproveitamento racional e adequado;
2. Utilização adequada dos recursos naturais e do meio ambiente;
3. Observar as disposições da clt;
4. explorar de maneira que forneça bem estar aos proprietários e trabalhadores.
LC 76/93 + Lei 8629/93 - não pode incidir sobre a pequena/média prop. Nem sobre a produtiva! O foco aqui é latifundio improdutivo. Portanto, só incide sobre a propriedade rural grande e improdutiva.
Essa compete exclusivamente á união e a indenização ocorre mediante títulos da dívida agrária (resgataveis em 20 anos á partir do segundo) SALVO as benfeitorias uteis e necessárias, essas serão indenizadas em dinheiro. 
D. Desapropriação sanção que não é necessariamente “desapropriação”: é a atividade confiscatória, ou seja o chamado CONFISCO, previsto na CF art 243 + EC 81/14. Aqui não tem indenização porque é quando o Estado toma (expropriação) a terra seja ela rural ou urbana por estar sendo utilizada para cultivar plantas psicotrópicas ilícitas ou explorano trabalho escravo. 
“A EC 81/2014 modificou também a destinação dos bens confiscados. Os bens imóveis confiscados serão destinados à reforma agrária e a programas de habitação popular. Já no caso dos bens móveis objeto de confisco, reverterão a fundo especial com destinação específica, na forma da lei” 
Apesar dessa afetação, se passados 4 meses não for possível iniciar a destinação, o bem é incorporado ao patrimonio da união.
RE 635336 STF decidiu que a expropriação por confisco no caso de terras onde são cultivadas plantas psicotrópicas pode ser afastada se o proprietário comprovar que não teve culpa nem envolvimento na prática criminosa. 
OUTRAS QUESTOES LIGADAS A DESAPROPRIAÇÃO
1. DESISTENCIA: Antes da indenização a AP pode desistir, caso ainda tenha emitido apenas o decreto. ENTRETANTO se tiver ocorrido imissão da posse a desistencia fica condicionada á possibilidade de devolver o bem no mesmo estado em que foi transferido, alem da percepção de eventuais prejuizos. Porém se o bem ja tiver sido incorporado, nao tem como desistir. Tipo, se ja virou rodovia no lugar.
2. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA: é o nome que se da pra desapropriação feita de forma ilícita. É o chamado APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO porque é exatamente isso que ocorre, o PP se apossa do bem do particular sem o dpl.
3. RETROCESSÃO: Direito do ex proprietario de reaver o bem por ele ter sido destinado á utilidade diversa do motivo determinante da desapropriação e que nao seja permitida. 519CC tredestinação ilícita; Porém se mudar a destinação mas ela for lícita não terá direito á retrocessão. Nesse caso, o expropriadotem direito de preferência. 
2) PERDIMENTO DE BENS
Decorre da prática criminosa, sendo aplicado como sanção. Art 5º CF XLVI, b.
Administrativamente é uma consequência comumente aplicada à violação da legislação aduaneira envolvendo uma importação irregular. Também pode ser uma sanção penal, com aplicação na esfera judicial. Recai sobre bens móveis e imóveis. Art 675 decreto 6759/2009
3) SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Supressão definitiva do direito de propriedade que se diferencia da desapropriação porque naquela, transfere tudo, na servidão é constituido um direito real sobre um imóvel alheio, de forma que o proprietário é obrigado a suportar o serviço estatal dentro do patrimonio dele. Ou seja, não afasta a titularidade o proprietário particular, é o direito real sobre coisa alheia no que tange ao gozo e a uso. Exemplo: placa com nome da rua na parede do imóvel, torre de energia em terreno privado...
Decorre da supremacia do interesse público, não da função social, ou seja, o imóvel pode estar de acordo com o plano diretor mas ainda assim será objeto de intervenção caso necessário ao bem coletivo. Independe de registro. Em alguns casos ainda é possível que seja atribuída a servidão e natureza onerosa na medida em que deve conservar o bem.
Em regra, não tem caráter indenizatório, mas se o proprietário comprovar prejuízo sofrido e forma significativa, pode acabar ensejando uma ação indenizatória ou uma ação de desapropriação indireta se este sentir que todas as faculdades de seu direito de propriedade foram afastadas, mas é muito difícil ocorrer isso na servidão; ás vezes no tombamento, mas ainda assim não é muito comum acabar ensejando em indenização uma intervenção que não impeça totlamente o exercício do direito, conforme comentado no início.
Geralmente, a servidão se dá por acordo mútuo, ou seja, administrativamente, mas se não for possível, seguira o mesmo rito judicial da desapropriação prevista no DL 3365/41; ou seja, vai discutir apenas o valor da indenização. Existem algumas previsões específicas no caso de casos específicos de servidão, como por exemplo para energia elétrica, etc.
No caso da servidão, a AP NÃO ESTARÁ EXERCENDO PODER DE POLÍCIA pois afetará apenas e tão unicamente aquele bem, não tem caráter genérico como os demais atos da polícia administrativa. Servidão administrativa costuma ser analisada apartada das limitações administrativas. Não gera nenhuma obrigação aqui, produz o dever de tolerar uma situação, atingindo somente a propriedade e ficando longe de qualquer direito pessoal do proprietário.
4) TOMBAMENTO 
Intervenção na propriedade para preservação de patrimônio histórico, cultural, arqueológico, artístico, turístico ou paisagístico do próprio bem tombado. Previsão legal no 216 CF e DL 25/37.
Preservar a memória nacional em todos os seus aspectos.
Tombamento voluntario: iniciado pelo proprietário
Tombamento compulsório: imposto ao proprietário
Definitivo: com processo finalizado. Provisório: quando ocorre por meida cautelar que visa assegurar o resultado útil o processo instaurado no caso de discordância com a imposição do compulsório.
Tombtamento geral: imposto á uma coletividade de bens e proprietários diferentes, por exemplo para preservar um bairro histórico
Tombamento individual: recai sobre um unico bem
Tombamento total/parcial 
Recai sobre bens móveis e imóveis, públicos e particulares. Obrigatório o registro.
NÃO PODEM SER TOMBADOS:
Obras de origem estrangeira que
1) que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no País; 
2) que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, as quais façam carreira no País; 	
3) que estejam vinculadas a processos sucessórios por morte ou por ausência de estrangeiros e que continuem sujeitas à lei pessoal do proprietário; 
4) que pertençam a casas de comércio de objetos históricos ou artísticos; 
5) que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais; 
6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos.
A coisa tombada não vira patrimônio público! Continua sendo do proprietário particular porém pode ser gravado de ônus e encargos (como hipoteca, penhora etc) além de sujeiçao á uma série de restrições em relação á terceiros, mas respeitadas essas sujeições os direitos da proprieae são mantidos, inclusive o de vende-la.
Existia antes da última publicação do cpc 	o direito de preferência no caso da alienação á união/estado/município, respectivamente, mas isso caiu. Porém se a alienação for judicial, aí sim, os entes federativos tem preferência. 
Desaparecendo o interesse público na manutenção do tombamento, é possível proceder à sua extinção, de ofício ou a requerimento da parte interessada, denominada destombamento.
NÃO PODE OCORRER TOMBAMENTO “DE USO”, ou seja, modificar a utilização daquela propriedade e vincular exclusivamente a uma determinada; isso iria caracterizar desapropriação. A competencia é concorrente (legislativa da união, complementada pelos estados e eventualmente pelos municipios quando for assunto de interesse local) - No Brasil, existe o IPHAM (Instituto do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional) responsável por promover essa atividade. 
O DL 25/37 Instituiu 4 livros de tombo:
1) Livro do tombo arqueológico, etnográfico e paisagístico;
2) Livro do tombo histórico;
3) Livro do tombo das belas artes;
4) Livro do tombo das artes aplicadas.
PROCEDIMENTO: Declaração formal do poder público (ou procura voluntária do proprietário) e observação do devido processo legal, inscrição em um dos livros e por fim o ato de tombamento.
Alguns efeitos do tombamento:
• tratamento especial com obrigações específicas impostas ao proprietário (dever de conservar, etc);
• a propriedade passa á ser constantemente vigiada e qualquer iregularidade deve ser denunciada;
• vizinhos não podem construir edificações que inviabilizem ou dificultem a vista do local, visita etc
• o bem não pode sair do país e necessidade de comunicação caso haja movimentação dentro do território nacional;
• dever de informar alienação, caso ocorra (mas não tem mais direito de preferencia)
5) REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
É uma prerrogativa da AP, de natureza transitória, para sacrificar o uso do bem particular mediante indenização posterior, com intuíto de enfrentar perigo publico iminente.
Recai sobre bems móveis e imóveis alem de serviços. A indenização aqui é equivalente ao dano sofrido
Competência legislativa privativa da união.
COVID: MEDIDAS DE ENFRENTAMENTO 13979/20 citou a requisição de leitos privados.
A requisição pode ser administrativa, procedida pelo direito civil ou militar. Exemplos: veículo para perseguir criminoso, escada para apagar incendio, terreno para socorrer vítimas etc
6) OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Utilização de bens como apoio para efetuação de obra publica. Deve ser temporária, em terreno nao edificado e vizinho a obra. É uma intervenção baseada na solicitação por apoio.
Segundo Hely Lopes Meirelles, “essa prerrogativa pode ser transferida a concessionários e empreiteiros, desde que autorizados pela Administração a ocupar terrenos baldios ou propriedades inexploradas, nas proximidades das obras ou serviços públicos a realizar”. E completa o autor: “A ocupação temporária não admite demolições ou alterações prejudiciais à propriedade particular utilizada; permite, apenas, seu uso momentâneo e inofensivo, compatível com a natureza e destinação do bem ocupado”.
Parece requisição, mas se diferencia porque aqui não precisa do caráter de perigo iminente. 
GESTÃO DE BENS PÚBLICOS
Bem - objeto material ou imaterial útil para satisfação das necessidades humanas. Não são todos os bens que detém valor economico.
Bem fora do comércio: algo que não pode ser apropriado.	
a) Mares, rios, portos; res comunnes
b) Terras;res publicae
c) Ruas, praças, edificações públicas. Res universitatis
Bem público x Domínio público
Pertence a uma pessoa			bens afetados pela
juridica de direito publico			finalidade de interesse coletivoUm bem pode ser público mas não estar afetado á prestação de atendimento á uma necessidade coletiva. Da mesma forma pode existir um bem que pertence á esfera privada e esteja afetado pela vinculação ao atendimento de uma necessidade coletiva. No meio do bem público e do domínio público é que se localiza o bem publico afetado pela prestação de atendimento a uma necessidade coletiva, mas isso não impede que um exista sem o outro. 
TITULARIDADE DOS BENS PUBLICOS: Federais, art 20 - estaduais art 80 - municipais não tem previsão constitucional, mas obviamente ainda existem os bens municipais. Independentemente dessa titularidade, o importante será a destinação do bem, que poderá ser:
a) De uso comum do povo - ruas, praias, praças etc - com destinação específica ao uso coletivo;
b) De uso especial - afetados á prestação de um serviço estatal, como viaturas, edifícios públicos etc; - com destinação específica a prestação de um serviço
c) De uso dominial ou dominical - bens públicos não afetados a nenhum tipo de uso, apenas compondo o patrimonio publico, que serão utilizados futuramente. 
>> Os bens de uso comum + os bens de uso eespecial (ou seja, os bens afetados) são inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis e não oneráveis. Ou seja, não podem ser alienados, não podem ser objeto de penhora para satisfação de débito, não pode sofrer usucapião, são bens indisponíveis.
>> Ja os bens de uso dominicial são bens disponiveis portanto estes sim podem ser objetos de alienaçaõ, mas continuam sendo impenhorais, imprescritiveis e não podem ser oferecidos em garantia. A alienação pode ser publica ou privada desde que observadas as disposições legais de licitação, art 17 8666/93. Deve indicar o porque da alienação, vender mediante avaliação prévia e por valor competível ao atribuído na avaliação. Fora isso, se a alienação for de bem imóvel, é necessária autorização legislativa.
MUDANÇA DE CLASSE
Quando um bem de uso comum ou especial perde sua afetação, ou seja, sofre a desafetação, ele passa para a classe de bem dominical. Da mesma forma, pode ocorrer a afetação de um bem dominical não afetado.
UTILIZAÇÃO DE BENS PUBLICOS POR PARTICULARES
Os bens publicos devem ser utilizados da melhor maneira para a sociedade. A função social da propriedade pública é expressa justamente pela obrigação atribuída ao agente público de destinar a utilização dos bens a favor da coletividade, extraindo ao máximo sua utilidade. Os particulares irão utilizar esse bem conforme:
1. Finalidade, sendo nesse caso classificada em normal x anormal, ou seja, a extração de utilidade do bem se for feita normalmente e utilizada dessa forma, está pela finaliade normal; mas se é atribuido um uso anormal, ainda que temporário aquele bem, extrapolando sua utilização, verifica-se a utilização do particular pela finalidade anormal. Por ex, fechamento de rua para evento
2. Exclusividade do uso, que pode ser comum ou privativo (por privativo entende-se que impede o uso dos demais, mesmo que seja temporariamente).
CLASSIFICAÇÃO DETALHADA DOS BENS DE ACORDO COM USO + CLASSE
1. BEM DE USO COMUM DO POVO: 
A. USO NORMAL: forma livre, Indiscriminada e como regra geral sem necessidade de autorização, como por ex. Direito de usar as calçadas para circular. - PRESUME-SE gratuito e está sujeito ao poder de polícia. Utilização por precedência, usa quem chega primeiro.
B. USO ANORMAL: imposição de sobrecarga ao bem, que extrapola seu uso causando encargo impeditivo ao exercício dos demais; nesse caso, é necessária autorização prévia, bem como avaliação discricionária sobre a compatibilidade com o uso anormal. Por ex.: fechar a rua para desfile ou passeata.
Instrumentos jurídicos: autorização do uso privativo, de benefício exclusivo e predominante particular, emitida pelo poder público (ou seja, ato emitido para autorizar a utilização daquele bem de maneira privativa em curta duração);
permissão de uso no caso em que for para autorizar a utilização do bem com predominancia de 	interesse publico, através de procedimento licitatório ou semelhante);
concessão de uso: contrato feito pela AP para outorgar o uso daquele bem público á uma unica 	finalidade específica.
2. BEM DE USO ESPECIAL:
A. USO NORMAL: feita em compatibilidade com a destinação, por particular; ou seja, utilização de acordo com a destinação que afeta aquele bem. Aqui ao contrário do anterior o uso não pode ser indiscriminado.O uso por entidade publica é vinculado a sua finalidae; o uso pelo particular depende de ato de admissão, seja ele formal ou tácito. Por ex., a escola é de uso especial, apesar de pública não vai entrando qualquer um e ficando nas aulas sem a devida matricula, que funcionará como ato admissional.
B. USO ANORMAL: igual o anterior, por autorização, permissão ou concessão; sendo o primeiro para uso particular, o segundo predominantemente coletivo e o terceiro um contrato.
3. BEM DE USO DOMINICAL:
São os bens estatais não afetados, então não há o que se dizer em uso normal ou anormal porque não tem destinação estabelecida. Estes, por não estarem destinados á nada, somente podrão ser utilizados por particular mediante ato jurídico; esses bens podem ser alienados total ou parcialmente, através de licitação.
Os instrumentos jurídicos podem ser a doação, dação, permuta, etc., mas com ênfase no procedimento de retrocessão, que está diretamente ligada a destinação ilicita o bem desapropriado, sendo garantido ao particular o direito de retomar seu bem pagando valor de avaliação; e a investidura, que é a alienação de uma área remanescente resultante de obra pública, que isolada, torna-se inútil; além do aforamento, que consiste na constituição de um regime e enfiteuse, que institui um direito de propriedade divido em duas partes, onde é transferido o domínio útil ao particular mas mantida a nua propriedade no patrimonio publico. O proprietário particular será chamado de foreiro, pagará á união um foro anualmente e se transferir o bem, deverá pagar um valor referente ao laudêmio. Pela complexidade do regime, os terrenos que estão nele podem ter seu domínio útil usucapido mas é impossível fazer o mesmo com a nua propriedade. 
Outros instrumentos:
Ocupação; Concessão de direito real de uso; Concessão de direito real de moradia (L10257/01), Locação, Arrendamento, Comodato e Cessão de uso.