Bens públicos

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Bens Públicos
1 DOMÍNIO PÚBLICO E DOMÍNIO EMINENTE
Domínio público:
Segundo CRETELLA JÚNIOR, é “o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público”.
Apud dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1209). Atlas. Edição do Kindle. 
Domínio público
Domínio eminente 
Domínio eminente
“poder político que permite ao Estado, de forma geral, submeter à sua vontade todos os bens situados em seu território” Não tem natureza patrimonial”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1209). Atlas. Edição do Kindle. 
2) CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DOS BENS PÚBLICOS
 
2.1) CONCEITO 
 
Conceito Legal: art.98, CC
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Quem são as Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno? Resposta: art.41, CC 
 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;         (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Obs.: fundação pública não está nominada no art. 41, CC, mas é pessoa jurídica de Dir. Público Interno, cuja criação, por lei, está autorizada pelo inc. V do art. 41.// Gasparini.
 Obs.: Bens pertencentes às Sociedades de Economia Mista, Empresas Públicas e Fundações Públicas (as que não forem qualificadas como pessoas jurídicas de Direito Público) não podem ser considerados bens públicos, conforme a qualificação legal vigente.
Bens públicos são:
“todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações públicas.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1214). Atlas. Edição do Kindle. 
Conceito funcionalista de bens públicos
“Bens Públicos são todas as coisas materiais e imateriais pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público e as pertencentes a terceiros quando vinculadas a prestação de serviço público.”(GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 17ª ed., Editora Saraiva, 2012, pg. 957).
 
Obs. Crítica/ Rafael Mafini: Tal definição ampla de bens públicos não deve prosperar por duas razões (p. 195-196): 
 
1ª) bens pertencentes as pessoas jurídicas de direito privado não estão submetidos, ao menos de forma integral, ao regime jurídico próprio dos bens públicos (ex.: os bens de uma Concessionária ou Permissionária não são inalienáveis ou imprescritíveis);
 
2ª) Tal conceito amplo contraria, literalmente, o conceito legal que define tal instituto e que, por consequência, confere ao mesmo as peculiaridades de seu regime jurídico respectivo. 
Embora o STF admita a impenhorabilidade dos bens dos Correios empresa pública que presta serviço público e não atividade econômica, isso não implica necessariamente em considerar seus bens públicos, apenas uma parcial aplicação do regime dos mesmos aos bens da empresa pública.
“Por conseguinte, o regime jurídico dos bens das pessoas privadas da Administração será, em princípio, o aplicável às demais pessoas privadas. Pode ocorrer que, excepcionalmente, a lei instituidora da pessoa administrativa disponha de modo diverso, criando alguma regra especial de direito público. Essa norma, é claro, será derrogatória da de direito privado, mas os bens continuarão a ser considerados como privados.”2
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1219). Atlas. Edição do Kindle. 
Por exemplo“Excepcionalmente, a Lei no 11.284, de 2.3.2006, considerou florestas públicas, e, pois, bens públicos (cuja gestão regula), aquelas localizadas nos entes públicos e nas entidades da administração indireta, sem fazer distinção entre as de direito público e de direito privado (art. 3o, I).”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1219). Atlas. Edição do Kindle. 
“Frise-se que todos os bens das pessoas jurídicas de direito privado que integram a administração pública indireta são bens privados, mas alguns deles poderão estar jungidos a regras inerentes ao regime jurídico dos bens públicos, caso estejam sendo empregados na prestação de um serviço público. Essa incidência de regras do regime público, entretanto, decorre do princípio da continuidade dos serviços públicos, e não de alguma característica formal ou da natureza do bem em si mesmo considerado.”
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1124). Método. Edição do Kindle. 
Informativo 858 STF ADPF 387/PI, rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 23.3.2017. (ADPF-387)
 
Precatórios e sociedade de economia mista
É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 
 (...)
Com essa orientação, o Plenário, por maioria, julgou procedente pedido formulado em arguição de descumprimento de preceito fundamental para cassar decisões proferidas pelo Tribunal Em seguida, o Plenário asseverou que não se sujeitam ao regime de precatório apenas as entidades jurídicas que atuam em mercado sujeito à concorrência, permitem a acumulação ou a distribuição de lucros. Essas se submetem ao regime de execução comum das empresas controladas pelo setor privado.
 
Observou que a EMGERPI, instituída pela LC 83/2007, é sociedade de economia mista voltada à capacitação e redistribuição de servidores para órgãos e entidades da Administração Pública estadual. Tem como finalidade prioritária gerenciar recursos humanos da Administração Pública estadual, na medida em que seu objeto social é capacitar, aperfeiçoar, absorver, redistribuir e ceder pessoal para órgãos e entidades da Administração Pública do Piauí. Assim, não está configurada atividade econômica exercida em regime de concorrência capaz de excluir a empresa do regime constitucional dos precatórios. 
2.2 CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS 
a)	Quanto a natureza: Bens Móveis e Bens Imóveis
b)	Quanto ao proprietário: Bens Federais, Bens Estaduais, Bens Distritais, Bens Municipais, Bens Autárquicos, Bens Fundacionais Públicos
c) Quanto à disponibilidade 
i)bens indisponíveis; 
ii) bens patrimoniais indisponíveis; e 
iii) bens patrimoniais disponíveis.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1237). Atlas. Edição do Kindle. 
i) “bens indisponíveis são aqueles que não ostentam caráter tipicamente patrimonial e que, por isso mesmo, as pessoas a que pertencem não podem deles dispor. Não poder dispor, no caso, significa que não podem ser alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que estão voltados. Significa, ainda, que o Poder Público tem o dever de conservá-los, melhorá-los e mantê-los ajustados a seus fins, sempre em benefício da coletividade.”
Ex: “os mares, os rios, as estradas, as praças e logradouros públicos, o espaço aéreo etc.,”
Em alguns casos enquanto mantiverem esta situação
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1237-1238). Atlas. Edição do Kindle. 
ii) Bens patrimoniais indisponíveis
“bens possuem caráter patrimonial, porque, mesmo sendo indisponíveis, admitem em tese uma correlação de valor, sendo, por isso, suscetíveis de avaliação pecuniária. São indisponíveis, entretanto, porque utilizados efetivamente pelo Estado para alcançar os seus fins. Ainda que terceiros possam usá-los, tais bens são indisponíveis enquanto servirem aos fins estatais. Enquadram-se nessa categoriaos bens de uso especial,[enquanto mantiverem esta condição]”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1239-1240). Atlas. Edição do Kindle. 
iii) Bens patrimoniais disponíveis
“podem ser alienados, obviamente nas condições que a lei estabelecer.”
Bens dominicais
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1242). Atlas. Edição do Kindle. 
d) Legal: Quanto a destinação do bem – art. 99, CC:
 
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
I – Bens de uso comum
“podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder público.”
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1126). Método. Edição do Kindle. 
o fato de servirem a esse fim não retira ao Poder Público o direito de regulamentar o uso, restringindo-o ou até mesmo o impedindo, conforme o caso, desde que se proponha à tutela do interesse público.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1229). Atlas. Edição do Kindle. 
Diógenes Gasparini lembra ainda que o uso e o gozo de bem público devem se dar consoante a sua afetação: uma praça não pode ser utilizada para se estender um varal e secar roupa, nem uma rua utilizada como campo de bochas ou malhas. E mais, assevera que o uso deve ser normal, isto é, para haver concentração maior de pessoas em uma rua ou praça, por exemplo, para realização de comício, passeata, etc., há necessidade de que seja precedida da devida comunicação às autoridades competentes, como dispõe o art. 5º, XVI, da Constituição da República. (apud Guerra)
Em regra são utilizados gratuitamente. A lei autoriza, que seja exigida uma contraprestação (remuneração) por parte da administração pública.
Ex. estacionamento rotativo, pedágio
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1126). Método. Edição do Kindle. 
II Bens de uso especial
Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1229-1230). Atlas. Edição do Kindle. 
“Quanto ao uso em si, pode dizer-se que primordialmente cabe ao Poder Público. Os indivíduos podem utilizá-los na medida em que algumas vezes precisam estar presentes nas repartições estatais, mas essa utilização deverá observar as condições previamente estabelecidas pela pessoa pública interessada, não somente quanto à autorização, ao horário, preço e regulamento.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1230). Atlas. Edição do Kindle. 
“não perdem a característica de bens de uso especial aqueles [bens públicos] que, objetivando a prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob regime de delegação.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1233). Atlas. Edição do Kindle. 
III – Bens dominicais
todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial.
Residual
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1234). Atlas. Edição do Kindle. 
 Afetação e desafetação
“Afetação e desafetação são os fatos administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades do bem público.
Dessa maneira, pode conceituar-se a afetação como sendo o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da Administração. E a desafetação é o inverso: é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à finalidade pública anterior”.
José dos Santos Carvalho Filho
Dito de outra forma a afetação consiste em tornar um bem público de uso comum ou especial e a desafetação em transformá-lo em bem dominical.
“constituem fatos administrativos, ou seja, acontecimentos ocorridos na atividade administrativa independentemente da forma com que se apresentem.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1245). Atlas. Edição do Kindle. 
Neste sentido, DI PIETRO considera que ambas podem ser expressas ou tácitas. “Na primeira hipótese, decorem de ato administrativo ou de lei; na segunda, resultam da atuação direta da Administração, sem manifestação expressa de vontade, ou de fato da natureza”
Entretanto, afirma que:
“O que é inaceitável é a desafetação pelo não uso, ainda que prolongado, como, por exemplo, no caso de uma rua que deixa de ser utilizada” 
2.2) NATUREZA JURÍDICA DOS BENS PÚBLICOS/ REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS
 
Regime de Direito Público.
 
Características:
a) Inalienabilidade
b) Imprescritíveis
c) Impenhoráveis 
d) Não oneráveis
a) Inalienabilidade
Embora a doutrina fale em inalienabilidade como característica do regime jurídico dos bens públicos, estes pode ser alienados dadas certas condições
Art. 100, CC 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
“Emana de tais preceitos que a regra é a alienabilidade na forma em que a lei dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação específica que envolve os bens.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1249). Atlas. Edição do Kindle. 
Por isso, o referido autor fala em alienabilidade condicionada
Pode ocorrer, mas a título de exceção, que a própria Constituição atribua a determinado tipo de bem o caráter de indisponibilidade. É o caso, por exemplo, do art. 225, § 5o, da Carta vigente, segundo o qual “são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”. Trata-se, porém, de hipótese específica, de nível constitucional, em que o Constituinte pretendeu preservar
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1249-1250). Atlas. Edição do Kindle. 
a destinação de certos bens, tornando-os insuscetíveis de disponibilidade por força de lei ordinária. Em compensação, nada impede que, em função da mesma Constituição, a indisponibilidade seja transformada em disponibilidade condicionada, o que revela que tal situação de inalienabilidade tem caráter relativo, a despeito da previsão constitucional.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1250). Atlas. Edição do Kindle. 
Segundo DI PIETRO inalienabilidade absoluta no caso dos bens que “por sua própria natureza, são insuscetíveis de valoração patrimonial, como os mares, praias, rios navegáveis”.
“A rigor, atualmente está pacificada a orientação segundo a qual somente são absolutamente inalienáveis aqueles bens que, pela sua própria natureza, não têm valor patrimonial. Seriam esses os bens de uso comum do povo insuscetíveis de valoração patrimonial, como os rios, os mares, as praias. Por essa razão, conforme visto anteriormente, são chamados de bens indisponíveis.”
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1129). Método. Edição do Kindle.
b) Imprescritibilidade
Os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião. É o que dispõe o art. 102, CC
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Também a Súmula 340, STF .
Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
Com relaçãoà imóveis urbanos, temos o art. 183§3º, CF
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Com relação à imóveis rurais o parágrafo único do art. 191, CF
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE PARTICULARES. INTERDITO POSSESSÓRIO. POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA. 
1. Na ocupação de bem público, duas situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em que o particular invade imóvel público e almeja proteção possessória ou indenização/retenção em face do ente estatal e ii) as contendas possessórias entre particulares no tocante a imóvel situado em terras públicas. 
2. A posse deve ser protegida como um fim em si mesma, exercendo o particular o poder fático sobre a res e garantindo sua função social, sendo que o critério para aferir se há posse ou detenção não é o estrutural e sim o funcional. É a afetação do bem a uma finalidade pública que dirá se pode ou não ser objeto de atos possessórias por um particular.
3. A jurisprudência do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória. 
4. É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse. 
5. À luz do texto constitucional e da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana. 
6. Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social. 7. A ocupação por particular de um bem público abandonado/desafetado - isto é, sem destinação ao uso público em geral ou a uma atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual o bem está carente em sua essência. 
8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos (STF, Súm 340; CF, arts. 183, § 3°; e 192; CC, art. 102); um dos efeitos jurídicos da posse - a usucapião - será limitado, devendo ser mantido, no entanto, a possibilidade de invocação dos interditos possessórios pelo particular. 9. Recurso especial não provido. 
REsp 1296964 / DF Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, 4ª Turma. Data do julgamento 18/10/2016
C) Impenhoráveis
“A penhora é ato de natureza constritiva que, no processo, recai sobre bens do devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento da obrigação. O bem sob penhora pode ser alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o interesse do credor”.
 “Os bens públicos, porém, não se sujeitam ao regime da penhora”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1250). Atlas. Edição do Kindle.
“Dispõe o art. 100 da Constituição Federal que os créditos de terceiros contra a Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, são pagos através do sistema de precatórios, em que o Judiciário recomenda ao Executivo que introduza o crédito, em ordem cronológica, na relação de credores para ulterior pagamento.”
Exceção créditos de pequeno valor (art. 100§3º)
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1250). Atlas. Edição do Kindle.
d) Não onerabilidade
Bens públicos não podem ser onerados, ou seja, gravado como garantia no caso de inadimplemento.
Primeiro por serem impenhoráveis.
Segundo por não serem alienados fora das formas expressas por lei, mesmo no caso dos dominicais.
2 Uso dos Bens públicos
“Os bens públicos podem ser usados pela pessoa jurídica de direito público a que pertencem, independentemente de serem de uso comum, de uso especial ou dominicais. Essa é a regra geral. Se os bens pertencem a tais pessoas, nada mais normal que elas mesmas os utilizem. Não obstante, é possível que sejam também utilizados por particulares, ora com maior liberdade, ora com a observância dos preceitos legais pertinentes.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1279). Atlas. Edição do Kindle. 
Neste sentido, nós temos:
2.1 Uso comum pelo povo
2.2 Uso especial
2.1 Uso comum pelo povo
“Uso comum é a utilização de um bem público pelos membros da coletividade sem que haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal específico para esse fim.”
Não se aplica somente para bens de uso comum, mas também para bens de uso especial.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1281). Atlas. Edição do Kindle. 
a) a generalidade da utilização do bem; 
b) a indiscriminação dos administrados no que toca ao uso do bem; 
c) a compatibilização do uso com os fins normais a que se destina; 
d) a inexistência de qualquer gravame
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1282-1284). Atlas. Edição do Kindle.
2.2 Uso especial
Uso especial é a forma de utilização de bens públicos em que o indivíduo se sujeita a regras específicas e consentimento estatal, ou se submete à incidência da obrigação de pagar pelo uso.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1284). Atlas. Edição do Kindle. 
Características gerais
a exclusividade do uso aos que pagam a remuneração ou aos que recebem consentimento estatal para o uso;
a onerosidade, nos casos de uso especial remunerado; 
a privatividade, nos casos de uso especial privativo; e 
a inexistência de compatibilidade estrita, em certos casos, entre o uso e o fim a que se destina o bem.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1286-1287). Atlas. Edição do Kindle.
Hipótese relevante de uso especial é a utilização de bem de um ente público por outras entidades públicas ou prestando serviço público: “não podem as entidades estaduais ou municipais, ou seus concessionários, impedir a execução de serviço público federal, mesmo que delegado por concessão, negando-se a admitir a instalação de dutos, postes, fiação e qualquer outro equipamento urbano desse gênero.90 Semelhante resistência ofenderia o princípio da eficiência do serviço público, hoje contemplado no art. 37, caput, da Constituição.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (pp. 1289-1290). Atlas. Edição do Kindle. 
Uso privativo
“Trata-se do direito de utilização de bens públicos conferido pela Administração a pessoas determinadas, mediante instrumento jurídico específico para tal fim. A outorga pode ser transmitida a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, sabido que inexiste qualquer impeditivo quanto ao usuário do bem”
Três são as características do uso especial privativo dos bens públicos.
a) Privatividade do uso.
b) Instrumentalidade formal. 
c) Regime de direito público.
Tipo Processo     CONTAS DE GESTÃO
Número          002750-02.00/15-9                    Exercício 2015
Anexos          000000-00.00/00-0
Data               30/05/2017
Publicação          25/07/2017                         Boletim 1057/2017
4.1 - Irregularidades na concessão de uso de imóvel e equipamentos para a instalação do mercado do produtor.
A) A concessão gratuita foi celebrada por contrato com a Casa do Produtor, pessoa que não existia juridicamente na época do ajuste sendo que o imóvel e os equipamentos passaram a ser utilizados pela Cooperativa de Produção e Comercialização da Agricultura Familiar de Roque Gonzales - COOPERG. 
B) A COOPERG passou a comercializar produtos além dos previstos na Lei Municipal nº 1.629 de 2003 que autorizou a concessão à Casa do Produtor. Competição desleal com outras empresas do ramo. Violação aosprincípios da legalidade e da impessoalidade trazidos no artigo 37, "caput", da Constituição Federal (peça 0331649, pp. 11 e 12).
Que espécies de bens públicos (quanto à destinação) admitem o uso privativo?
Todos.
Ex. bens de uso comum: mesa e cadeiras de bar na calçada
 bens de uso especial: box em mercado público.
 bens dominicais: prédio não utilizado.
Instrumentos de direito público de uso privativo:
l) Autorização de uso:
É ato unilateral[ato de vontade da administração], discricionário [critério de conveniência e oportunidade] e precário [revogável a qualquer tempo], através do qual a Administração confere a um particular a utilização de um determinado bem para realização de atividade transitória e minimamente relevante para o Poder Público, bastando para isso um ato escrito, porém revogável a qualquer tempo. Se houver fixação de prazo pode ensejar indenização.
Ex fechamento de ruas para festas comunitárias ou para a segurança de moradores e outros semelhantes.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle. 
“Autorização de uso de natureza urbanística – A Medida Provisória no 2.220, de 4.9.2001, criou novo tipo de autorização de uso de imóvel público. Como esse diploma, com lastro nos arts. 182 e 183 da CF, trata de instrumentos adotados para a política urbana, inclusive a concessão de uso especial para fins de moradia, que examinaremos adiante, poderíamos qualificá-la, distinguindo-a da autorização clássica, como autorização de uso de imóvel público de natureza urbanística.
Dispõe o art. 9º do referido diploma que ao Poder Público competente é facultado conceder, gratuitamente, autorização de uso àquele que possuiu como seu, por cinco anos, de forma pacífica e 
ininterruptamente, imóvel público de até 250 m², em área característica e de finalidade urbana para fins comerciais. Primitivamente, a posse teria que ser ultimada em 2001, mas a Lei nº 13.465, de 11.7.2017, estendeu o prazo até 22.12.2016. Para completar o prazo legal, a lei admite que o possuidor acrescente sua posse à do antecessor, desde que ambas sejam contínuas. .
	(...)
Distingue-se da autorização clássica por não ser totalmente discricionária eis que há período de tempo 5 anos até 22.12.2016, área 250 m2 e finalidade comercial determinadas.
Além disso é definitivo, não cabendo revogação.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle.
“Outro aspecto distintivo reside na forma como o interessado se vincula ao imóvel público. Na autorização comum, o indivíduo tem plena ciência de que o imóvel não lhe pertence, tendo, portanto, mera detenção. Já a autorização urbanística pressupõe que o indivíduo possua o imóvel como seu, para usar a linguagem da lei, o que significa que o fato jurídico que o liga ao imóvel corresponde indubitavelmente à posse, desde que seja esta ininterrupta e sem oposição.”
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle.
2) Permissão de Uso:
É ato unilateral, (alguns dizem ser negocial), discricionário e precário, através do qual a Administração faculta a utilização privativa de um determinado bem. Pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado por tempo certo ou indeterminado, mas sempre modificável e revogável por interesse da Administração. Aqui deve haver interesse público, ao lado do particular, ao passo que na autorização tal condição é desnecessária. Por isso, no caso da permissão o permissionário tem o dever de usar do bem na forma da permissão.
A jurisprudência do STJ “entende que a modalidade de permissão de uso consiste em instituto de direito administrativo caracterizado pela unilateralidade por parte do ente público, discricionariedade e precariedade, podendo a Administração Pública promover, a qualquer momento, a retomada do bem, bastando, para tanto, a verificação de que a revogação da permissão se demonstrava conveniente e oportuna, nos termos da Súmula 473 do STF. “
“A questão do prazo e da revogabilidade (mencionada para as autorizações) também se aplica às permissões de uso. Sendo o ato discricionário e precário, pode a Administração revogá-lo posteriormente se para tanto houver razões de interesse público. No entanto, os Tribunais, a nosso ver com razão, têm exigido que o ato revogador tenha motivo bem definido e claro, para não mascarar possível desvio de finalidade em prejuízo do permissionário.111 Em relação à indenização, no caso de permissão a prazo certo, ou permissão condicionada, a aplicação é a mesma adotada para as autorizações de uso. Aliás, é oportuno registrar que a permissão condicionada de uso tem maior grau de permanência que a permissão simples e muito se aproxima da figura do contrato, passando a confundir-se, em alguns momentos, com a concessão de uso, a ser estudada logo à frente.”
José dos Santos Carvalho Filho
Esta questão é relevante para fins de licitação. Esta é necessária para contratos da administração, de acordo com a Lei 8666/93:
Art. 2o  As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único.  Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
As permissões condicionadas podem conter um conjunto de obrigações recíprocas tão complexo que revistam-se de caráter contratual, ensejando a licitação. Neste sentido, Di Pietro refere que não se pode admitir o uso de permissão quando seria o caso de concessão e que quando a permissão é qualificada assumindo “ forma contratual, com características iguais ou semelhantes à concessão de uso “
Em havendo forma contratual, haverá a necessidade de licitação, conf. O art. 2º§único da Lei 8666/93
Se não for este o caso, a licitação é desnecessária.
Entretanto, mesmo neste caso:
“em situações nas quais haja dois ou mais interessados no uso de um bem público determinado, igualmente qualificados, e não seja possível contemplar a todos com a outorga da permissão almejada, mostra-se evidente a necessidade de a administração promover uma licitação, ou algum procedimento equivalente, a fim de atender aos inafastáveis postulados da isonomia, da impessoalidade e da moralidade administrativa, dentre outros, a que se encontra submetida. “
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1141). Método. Edição do Kindle.
 Neste sentido também Medauar, que aconselha o uso da licitação.
Permissão é intuitu personae, razão por que sua transferência a terceiros só se legitima se houver consentimento expresso da entidade permitente. Nesse caso, a transferibilidade retrata a prática de novo ato de permissão de uso a permissionário diverso do que era favorecido pelo ato anterior.112
 
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle.
3) Concessão de uso
É o contrato administrativo através do qual o Poder Público concede a particular a utilização exclusiva de um bem público, para que explore conforme sua destinação especifica. 
Trata-se de um contrato que concede uma situação estável, ao contrário dos demais estudados e é realizado intuito personae
Com efeito, a celebração do contrato de concessão de uso depende da aferição, pelos órgãos administrativos, da conveniência e oportunidade em conferir a utilização privativa do bem ao particular. 
Significa dizer que um bem público só será objeto de uso por ato de concessão se a Administração entender que é conveniente e que, por isso, nenhum óbice existe para o uso privativo. Ao contrário do que ocorre com os atos anteriores de consentimento, a concessãode uso não dispõe da precariedade quase absoluta existente naquelas hipóteses. (...)Isso não quer dizer, porém, que a estabilidade seja absoluta. 
Não o é, nem pode sê-lo, porque acima de qualquer interesse privado sobrejaz o interesse público. Mas ao menos milita a presunção de que, inexistindo qualquer grave razão superveniente, o contrato se executará no tempo
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle.
 
Sendo contrato, a concessão incontroversamente deve ser precedida de licitação (salvo se presente alguma hipótese legal de dispensa ou inexigibilidade), não é precária, é sempre outorgada por prazo determinado e só admite rescisão (e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. Ademais, a extinção antes do prazo enseja indenização ao particular concessionário, salvo se motivada por fato a ele imputável.
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado (p. 1143). Método. Edição do Kindle.
 
4 Cessão de uso
É a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no termo, por tempo certo ou indeterminado. É o ato de colaboração entre as entidades para execução de serviços, valendo-se de bens inaproveitáveis para umas em benefícios de outras. Assemelha-se ao comodato do Direito Civil, porém é instituído do Direito Administrativo. Não necessita autorização legislativa quanto efetuada entre órgãos de mesma entidade.
Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas.149 Outros a admitem para entidades da Administração Indireta.150 Em nosso entender, porém, o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade. Citamos, como exemplo, a cessão de uso de sala, situada em prédio público, que o Estado faz a uma associação de servidores. Ou a entidade beneficente de assistência social.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.
 
A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.
 União: Dec.-Lei 9760/l946 – art. 64 e Lei 9636/I998
5 Concessão do direito real de uso
“Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinadamente, o justificaram.”
 
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle. 
Essa modalidade de uso privativo de bem público por particulares está regulada no Decreto-Lei 271/1967, com alterações trazidas pela Lei 11.481/2007. Nos termos dos arts. 7.º e 8.º do DL 271/1967, pode ser outorgada concessão de direito real de uso de terrenos públicos, públicos, ou do respectivo espaço aéreo, “para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas”. 
Marcelo Alexandrino
Pode ser onerosa ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo. Atlas. Edição do Kindle. 
A outorga de CDRU exige anuência prévia (DL 271/1967, art. 7.º, § 5.º): I – do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e II – do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1.º do art. 91 da Constituição Federal. 
Marcelo Alexandrino
Diferencia-se da concessão de uso 
por ter natureza jurídica de direito real, podendo ser objeto de garantia e sendo transmissível por ato intervivos ou causa mortis
Por ter finalidades específicas previstas em lei.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1292). Atlas. Edição do Kindle. 
Concessão de uso especial para fins de moradia
 Caso especial de concessão do direito real de uso. 
Medida Provisória no 2.220, de 4.9.2001. Alterada pela Lei 13475/2017. Regulamentações importantes 11.481/2007
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle. 
Tem por fim realizar o direito de moradia
 Situação em que o usucapião é incabível dada a imprescritibilidade dos bens públicos.
“Os pressupostos da concessão de uso especial para fins de moradia são bem semelhantes aos do usucapião especial urbano: a) posse por cinco anos até 22.12.2016; b) posse ininterrupta e pacífica (sem oposição); c) imóvel urbano público de até 250 m2; d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua família; e e) não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou rural (art. 1o). “
 
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.
A distinção entre a concessão de uso especial para fins de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois pontos: (1o) nesta o objeto é imóvel privado, ao passo que naquela é imóvel público (federal, estadual, distrital ou municipal, desde que regular a ocupação, como reza o art. 3o); (2o) na concessão só se conferiu o direito ao possuidor se os pressupostos foram atendidos até 22 de dezembro de 2016, ao passo que no usucapião não foi previsto termo final para a aquisição do direito
Constitui direito real (art. 1225, XI), pode ser dado em garantia, sendo de aceitação obrigatória no sistema financeiro de habitação.
Transferível por ato inter vivos ou causa mortis.
a natureza jurídica da concessão de uso especial para fins de moradia é a de ato administrativo vinculado – direito subjetivo.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.
“A formalização da concessão para moradia pode efetivar-se por termo administrativo, quando o pedido for atendido na via administrativa, sem a formação de litígio, ou por sentença judicial, quando, denegado o pedido ou omissa a Administração em apreciá-lo, o ocupante formular seu pedido em juízo.”
Registro de Imóveis
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.
“A concessão de uso especial para fins de moradia pode extinguir-se de duas maneiras: (1o) quando houver desvio de finalidade, ou seja, quando o concessionário der ao imóvel outro fim que não o de moradia para si ou para sua família; (2o) no caso de o concessionário adquirir a propriedade de outro imóvel urbano ou rural.”
Possível na forma coletiva.
dos Santos Carvalho Filho, José . Manual de Direito Administrativo (p. 1293). Atlas. Edição do Kindle.