BENS PUBLICOS

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CENTRO UNIVERSITÁRIO CENTRAL PAULISTA
CURSO DE DIREITO
Paulo Golin Cardoso
Débora Gonçalves da Silva
ESTUDO ACERCA DOS BENS PÚBLICOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO
São Carlos -SP
Março/2017
Paulo Golin Cardoso
Débora Gonçalves da Silva
ESTUDO ACERCA DOS BENS PÚBLICOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO
Trabalho apresentado à matéria Direito Administrativo como requisito parcial para conclusão do curso. Professora: Karina Granado_
São Carlos -SP
Março/2017
1. Introdução
Vamos, sob um prisma leigo, tentar imaginar qual seria o senso comum do que se entende por Bens Públicos. Caso sejam feitas perguntas aos transeuntes de uma praça qualquer sobre o assunto, provavelmente teríamos como respostas: a) É tudo aquilo que pertence ao governo; b) São coisas do governo, que o povo pode usar, como uma praça ou uma biblioteca; c) É um bem do povo, para o povo; d)É algo que pertence a todos, igualmente.
Sem uma devida pesquisa, podemos apenas especular que seja esse o conhecimento do homem médio. O conceito de Bens Públicos, no entanto, se mostra mais profundo e complexo. Adentremos na teoria deste instituto do direito administrativo.
1.1. Evolução 
Di Pietro relata que o assunto dos Bens Públicos já era mencionado no Direito Romano, no interior das Institutas. Tal menção fora elaborada por Caio e Justiniano, no que concerne à divisão das coisas (res communes, res publicae e res universitatis). As res publicae era pertencente ao povo.
Na Idade Média houve uma involução desse conceito, pois lá, os espólios de guerra e outras coisas, que deveriam ser do povo, eram agora pertencente ao monarca, que os distribuía arbitrariamente.
Em seguida, sob um novo prisma, o rei permaneceu "apenas" com o poder de polícia sobre os mesmos. (Di Pietro, 2013:742)
1.2. Domínio Público
Marinela nos mostra que a expressão "domínio público" é um tanto imprecisa, mas de suma importância à compreensão do instituto bens públicos. Certos momentos o foco pode ser o Estado, em outros, a coletividade. (Marinela,2015:821)
Em sentido amplo, tal expressão tem a acepção de "poder de dominação" e/ou "regulamentação" do Estado sobre bens de seu patrimônio, em contraponto aos bens particulares de interesse público. 
"Nesse sentido genérico, o domínio público abrange não só os bens das pessoas jurídicas de direito público interno como também os demais bens que, por sua utilidade coletiva, merecem a proteção do Poder Público (...)". (Marinela,2015:821)
Quando pensamos em bens, podemos erroneamente nos restringir à ideia de matéria, coisas palpáveis. Contudo, o domínio público pode abarcar coisas imateriais, incorpóreas, como o espaço aéreo.
A acepção do termo domínio público em seu sentido estrito vem de encontro à ideia de bens públicos destinados ao uso público pela coletividade.
1.3. Conceito
Os bens podem ser corpóreos, incorpóreos, móveis, imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações, assim afirma Marinela. Com relação ao sujeito a que pertencem, os bens públicos são os que pertencem ao domínio nacional, ou seja, à União, aos Estados, aos Municípios e às demais pessoas jurídicas de direito público interno (Diniz,2009:142). Sob a luz do art.98 do Código Civil:
"São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem." (Código Civil/2002)
Assim, sob essa acepção, os bens particulares, mesmo que afetados por atividade pública, são considerados bens particulares. Como contraponto, o CFJ, em seu Enunciado de nº 287, esclarece que:
"O critério da classificação de bens indicado no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens públicos, podendo ainda ser classificado como tal o bem pertencente a pessoa jurídica de direito privado que esteja afetado à prestação de serviços públicos." (Diniz,2009:143)
Marinela apud Celso Antônio Bandeira de Melo: 
"A noção de bem público, tal como qualquer outra noção em Direito, só interessa se for correlata a um dado regime jurídico (...) assim, todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto estiverem) ficam submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública. Logo, têm que estar incluídos no conceito de bem público"(Marinela,2015:822)
Sendo assim, sob esse prisma, em contraposição aos bens públicos, os bens particulares são todos aqueles que tem como proprietários as pessoas naturais ou jurídicas de direito privado, desligados de toda e qualquer prestação de serviços públicos.
Segundo o ensinamento de Hely Lopes Meirelles: "Quanto aos bens das entidades paraestatais (empresas públicas, sociedades de economia mista, serviços autônomos etc.) entendemos que são, também, bens públicos com destinação especial e administração particular das instituições a que foram transferidos para consecução odos fins estatutários"(Meirelles, 2003:428)
Marinela pende para o que está tão somente ilustrado no art. 98 do Código Civil e pondera que a inclusão desmesurada de bens particulares (da Administração Indireta de direito privado) como bens públicos geraria privilégios e numerosas formalidades às pessoas jurídicas dirigentes do bens, ao passo que excluí-los poderia gerar prejuízos à segurança dos patrimônios. 
O Estado não se exime da responsabilidade ao descentralizar as atividades administrativas, assim é possível entender a proteção que se deve dispensar a tais bens, assegurando assim uma administração eficaz e responsável. 
Marinela conclui: "Diante das alegações é possível concluir que os bens pertencentes às pessoas privadas são bens privados, seguindo o disposto no Código Civil, mas, em razão de outras regras do ordenamento jurídico, se esses bens estiverem ligados diretamente à prestação de serviços públicos, ou afetados a outra finalidade pública, eles seguirão o regime de bens públicos". (Marinela,2015:825) 
Muito oportuno lembrar da impenhorabilidade dos bens públicos de pessoas jurídicas de direito privado quando uma possível penhora poderia gerar interrupção do serviço público. Caso tais bens não estejam afetados a uma atividade pública, há precedentes (do STJ) de sentença favorável à admissão de tal penhora. 
2. Classificação
Um tanto oportuno iniciarmos a classificação dos bens públicos com o art.99 do Código Civil:
Art.99. São Bens Públicos:
I- os de uso comum do povo, tais como rio, mares, estradas, ruas e praças;
II- os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.(grifo nosso)
Os Bens públicos de uso comum podem ser utilizados pelos cidadãos de forma gratuita, sem restrições e sem necessidade de qualquer tipo de permissão, a não ser que se tenha em mente algo, ainda que lícito, mas que necessite de uma prévia autorização, como promover uma grande reunião ou mesmo um show em uma praça. Há, obviamente, leis e condições impostas por regulamentos administrativos. Bacellar Filho, sobre essa categoria, explica: "...caracterizam-se por retratarem sempre locais abertos, livres de cancelas ou portas, sem necessidade de identificação, permitindo acesso e fruição imediatos pela coletividade"
Bens públicos de uso especial são os utilizados pelo Poder Público, sendo imóveis destinados ao serviço público ou ao estabelecimento das diversas administrações (federal, estadual etc), inclusive autarquias, como imóveis onde funcionam serviçosde tribunais, creches, cemitérios, teatros públicos, quartéis, terrenos que podem servir de estacionamento de automóveis oficiais, entre outros. Enfim, são os que têm destinação especial. 
Tais bens podem ainda ser divididos em diretos, quando fazem parte da máquina do Estado, como carros, computadores e outros, ou podem ser indiretos, quando são bens que o Estado conserva com finalidade específica, mas não utiliza diretamente, como é o caso das terras indígenas.
Bens dominiais ou dominicais são os bens do patrimônio disponível do Estado. Eles pertencem ao Poder Público, mas não estão submetidos a nenhuma afetação, ou seja, sem destinação especial ou mesmo finalidade pública. Também não é de uso comum do povo. Muito conveniente perceber que, se é um bem público e não está sendo utilizado em função pública, é passível de ser alienado, seguindo, obviamente, inúmeras exigências estabelecidas em lei.
Marinela pontua, que a divisão feita no art. 99 não é absoluta, haja vista a possível modificação de destinação de um bem, e com isso, o seu status quanto à disponibilidade e possibilidade de alienação, o que é feito pelos institutos da afetação e desafetação.(Marinela,2015:828)
Di Pietro argumenta que, a partir do artigo 99 do Código Civil já se nota um ponto comum: destinação pública nas duas primeiras modalidades (inciso I e II) e bens sem destinação pública. Sendo assim, conclui que existe uma dicotomia na classificação dos bens sob aspecto jurídico, havendo, então, duas modalidades de bens públicos: a) os de domínio público do Estado (uso comum e uso especial); b)os do domínio privado do Estado (dominicais). (Di Pietro,2013:744)
2.1. Bens do domínio público do Estado
Nessa categoria fazem parte os bens de uso comum (que por determinação legal ou por sua própria natureza podem ser utilizados pela coletividade sem restrições) e os bens de uso especial (utilizados pela administração pública para a realização dos seus devidos fins e atividades).
Di Pietro reitera a imperfeição do termo "domínio público", pois nos leva a concluir que tais bens pertencem à coletividade. Na realidade tal classificação vem apenas para contrapor o regime jurídico aplicado aos bens dominicais, que é algo híbrido entre público e privado, sendo que entre os de uso comum e uso especial não há diferença, sendo destinados a fins públicos.(Di Pietro,2009:746)
Di Pietro elenca os seguintes elementos presentes nessa definição:
1- conjunto de bens móveis e imóveis
2- a ideia de pertinência à Administração (o Estado exercendo o direito de propriedade sobre os bens públicos)
3- a afetação ao uso coletivo ou ao uso da Administração (o que distingue tais bens dos dominicais)
4- regime jurídico de direito público
2.1.1 Regime jurídico
Como já mencionado, os bens públicos afetados, ou seja, nos quais são desempenhadas atividades públicas, são inalienáveis. Vejamos o art.100 do atual Código Civil:
Art.100. Os bens públicos de uso comum e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Por conta dessa proteção legal, não podem ser vendidos, doados, ou trocados, usados em hipoteca, penhor, comodato, locação, ou mesmo posse ad usucapionem. Como já vimos, um bem pode mudar de categoria. Caso eles deixem de ser utilizados para fins públicos (desafetação), e passem a fazer parte dos bens dominicais (art.101/CC), sua inalienabilidade será revogada. Tal consequência também ocorrerá: a) mediante lei especial; b) caso a entidade pública os aliene em hasta pública ou por meio de concorrência administrativa.(Diniz,2009:146)
Di Pietro conclui: "São portanto, características dos bens das duas modalidades integrantes do domínio público do Estado a inalienabilidade e, como decorrência desta, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração".(Di Pietro, 2013:749)
2.2. Bens do domínio privado do Estado
São os bens pertencentes ao Estado, na qualidade de proprietário, sem uma atual destinação pública ou administrativa. Bacellar Filho complementa: "Por exclusão, os bens dominicais não estão destinados nem para uso comum do povo, nem para uso especial, compondo o que se convencionou denominar patrimônio disponível. Estes bens podem servir a uma finalidade social, como é o caso da concessão de direito real de uso de terrenos públicos para fins de habitação ou, mesmo quando não utilizados, com o fito de preservação ambiental".(Bacellar Filho, 2009:127)
Di Pietro aponta as seguintes características para os bens dominicais:
1- comportam uma função patrimonial ou financeira, pois destinam a assegurar rendas ao Estado. A gestão de tais bens não era considerada serviço público, mas sim, atividade privada da administração.
2- submetem-se a um regime jurídico de direito privado, pois a Administração Pública age, em relação a eles, como um proprietário privado.
Conclui mencionando que hoje o entendimento quanto a natureza de tais bens não é exclusivamente patrimonial, podendo sua administração visar, paralelamente, a objetivos de interesse geral, como a concessão de direito real dos bens para uso recreativo, esportivo, culturais, urbanização, cultivo. Podem também, os bens dominicais, ser administrados para o benefício de todos, como as terras públicas onde se situem florestas, mananciais ou outros recursos naturais. (Di Pietro2013:752)
2.2.1 Regime jurídico
Di Pietro pontua que os bens de domínio público submetem-se as direito público e, os de domínio privado, no silêncio da lei, ao direito privado.
Di Pietro apud Pontes de Miranda, no mesmo diapasão, afirma: "na falta de regras jurídicas sobre os bens dominicais, incidem as de direito privado, ao passo que, na falta de regras jurídicas sobre bens públicos stricto sensu (os de uso comum e os de uso especial), são de atender-se os princípios gerais de direito público". (Di Pietro,2013:752)
O art.101 do atual Código Civil menciona: "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei". Assim, como já mencionado, tais bens podem ser alienados mediante compra, venda, legitimação de posso, arrendamento, concessão de uso especial para fins de moradia de população de baixa renda, comodato etc, como se um bem particular fosse, contudo diversas exigências em lei deverão ser observadas. Uma delas é a que não haja afetação a finalidades públicas em tais bens.
Em adição, vamos ao art.102 do atual Código Civil: "Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião". Tanto os bens de domínio público quanto os de domínio privado estão isentos de serem usucapidos. Menciona Di Pietro, que a Constituição de 1988 proibiu qualquer tipo de usucapião de imóvel público, quer na zona urbana (art.183, §3º) quer na área rural (art.191, parágrafo único), com que revogou a Lei nº6.969/81, na parte relativa aos bens públicos. Conclui que tal proibição constituiu um retrocesso por retirar do particular que cultiva a terra um dos instrumentos de acesso à propriedade pública, precisamente no momento em que se prestigia a função social da propriedade.(Di Pietro,2013:753)
3. Afetação e Desafetação
A afetação e desafetação são atos/fatos administrativos que vem de encontro com a dinamicidade com que bens públicos, ora estão inativos, ou melhor, sem destinação para prover algum serviço público ou administrativo (bens dominicais), ora estão com uma destinação específica (bens de uso comum e bens de uso especial). Tal classificação já foi vista no art.99 do Código Civil atual.
 O instituto da afetação garante proteção aos bens públicos, uma vez que ao receberem uma destinação pública, tornam-se indisponíveis e inalienáveis.
Marinela nos mostra que a afetação é formalizada através de lei, por ato administrativo, ou até mesmo pelo simples uso do bem (destinação de fato ou natural). Ressalta, ainda, que tal instituto não é um status absoluto. Uma vez finda a destinação, tal bem perde seu status e passa a fazer parte dos bens dominicais.
A desafetação é justamente o desligamento do bem de sua destinação pública.Tal instituto, no momento que age sobre um bem, retira-lhe parte da proteção legal (indisponibilidade e inalienabilidade), ficando ele vulnerável às ingerências administrativas. Sendo assim, o ato da desafetação só é possível através de lei ou ato do Executivo.
4. Aquisição de bens para patrimônio o público
O Poder Público, para atender as necessidades da coletividade ou administrativas, necessita adquirir novos bens públicos. São diversas as maneiras pelais quais pode dar andamento a essas aquisições, entre elas:
4.1. Desapropriação
Uma das formas de aquisição, pelo Poder Público, de novos bens é a desapropriação. Forma esta de intervenção estatal na propriedade privada, que retira o domínio, a posse sobre o bem privado, fazendo com que a mesma passe ao Poder Público. Desapropriação é um exemplo de aquisição originária e compulsória da propriedade. Tal instituto mostra o porque do conceito de direito de propriedade ser relativo, pois afeta o caráter perpétuo e irrevogável do mesmo.
O particular, diante da "função social da propriedade" praticamente nada pode fazer, ou reclamar da desapropriação, contudo pode contestar o valor pago pelo Estado, caso ache que estão subavaliando seu bem. 
Consta, a desapropriação, do art.5º, inciso XXIV de nossa Carta Magna: "a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição".
O Estado, então, não pode desapropriar aleatoriamente qualquer bem. Há que se ter todo um processo para tal. Há um processo administrativo, que requer a declaração de necessidade, utilidade pública, e interesse social, sendo condição sine qua non para o aperfeiçoamento do ato. É regra, ainda, que o Estado promova prévia indenização, sendo esta justa e em dinheiro (com exceção dos casos em que houver natureza sancionatória).
Segundo Marinela, os elementos da desapropriação são: a)Aspecto formal -procedimento administrativo; b)sujeito ativo - Poder Público ou seus delegados (concessionária); c)pressupostos - necessidade, utilidade pública e interesse social; d)objeto - perda de um bem (transferência compulsória); e)reposição do patrimônio do expropriado por meio de justa indenização.(Marinela,2015:930) 
Havendo a citação, o proprietário do bem em questão (a ser expropriado) terá duas possíveis ações: a)anuência aos termos e ao acordo com o Poder Público, sendo, então, homologado pelo juiz; b)contestação da ação.
Cabe lembrar que, caso o ato de desapropriação apresente algum vício, ou subavaliação do bem o proprietário pode e deve contestar, sendo que a mesma deverá se limitar aos termos do artigo 20 do Decreto-lei 3365/41, ou seja, será restrita a alegação de vício no processo ou na discussão do valor oferecido.
Segue o instrumento legal mencionado acima: "Decreto- Lei 3365/41.- Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta".
4.2. Compra e Venda
Baseado no art.481 do Código Civil de 2002 ("Pelo contrato de compra e venda, um dos contratantes se obriga a transferir o domínio de certa coisa, e o outro, a pagar-lhe certo preço em dinheiro"), trata-se de um contrato privado, que com o auxílio de formalidade do Direito Administrativo, rege a compra e venda de bens públicos. 
O direito civil pede que alguns requisitos sejam observados: a)Preço (determinado ou determinável, conhecido e fixado pelas partes); b)o bem (coisa passível de venda); c)o consentimento (convergência de vontades); d)a forma (em regre deve ser escrita, sendo observada a escritura pública quando exigida). Marinela menciona que para o direito público, esse contrato estará sujeito a processo administrativo, avaliação prévia, lei autorizadora em algumas circunstâncias, interesse público e licitação quando não for hipótese de dispensa ou inexigibilidade. (Marinela,2015:833)
4.3. Troca ou permuta
Pode também receber o nome de escambo. É baseado no art.533 do Código Civil de 2002.
Art. 533. Aplicam-se à troca as disposições referentes à compra e venda, com as seguintes modificações:
I - salvo disposição em contrário, cada um dos contratantes pagará por metade as despesas com o instrumento da troca;
II - é anulável a troca de valores desiguais entre ascendentes e descendentes, sem consentimento dos outros descendentes e do cônjuge do alienante.
As partes se obrigam a dar uma coisa por outra. Qualquer bem in comercium pode ser objeto de troca.(Marinela,2015:833)
4.4. Doação
É o contrato pelo qual uma pessoa pode transferir bens de seu patrimônio à outra. Sua regra está no art.538 ,e seguintes, do Código Civil. Qualquer pessoa (capaz) pode ser doadora, qualquer bem (desde que seja o proprietário) pode ser doado. Há que ser feita por escritura pública, lavrada em qualquer cartório do país.
As doações podem ser: a)pura e simples (sem restrições ou condições); b)com encargos (doador impõe uma prestação ao donatário); c)remuneratória (quando a intenção do doador é pagar um serviço feito pelo donatário).
4.4. Dação em pagamento
Regulada no art. 356 do Código Civil. Segue as regras do contrato de compra e venda. Nesse instituto, o credor pode aceitar coisa diversa da que lhe é devida para o pagamento da dívida.
4.5. Testamento
É possível que se deixem bens para o Estado por meio do testamento. É 
autonomia da vontade do particular. Mesmas regras da doação, há que se analisar se é lícito, se o testamento for sem encargo; se o testamento estiver com encargo, então dependerá de autorização legislativa.
5. Uso de bem público por particular 
Os três tipos de bens públicos, mencionados no art.99 do Código Civil, podem ser utilizados por pessoa jurídica de direito público. Di Pietro ensina que particulares também podem exercer diferentes formas de usos de tais bens. Observemos sua classificação: a)pelo critério da conformidade ou não da utilização com o destino principal a que o bem está afetado, o uso pode ser normal ou anormal; b)pelo critério da exclusividade ou não do uso, combinado com o da necessidade ou não de consentimento expresso da Administração, o uso pode ser comum ou privativo.
5.1 Uso normal e anormal 
No momento em que um particular utiliza um bem público para o mesmo fim ao que o bem foi proposto (destinação principal), temos o uso normal do bem. Contudo, quando o bem é utilizado de forma que não a mencionada, temos o uso anormal, que se dá ao atender finalidade diversas, acessórias ou secundárias à principal, podendo, como afirma Di Pietro, "às vezes ser em contradição com aquela". (Di Pietro,2013:762)
Como exemplo, temos a utilização de uma rua. Vejamos: a)rua utilizada para circulação de veículos e pessoas é a forma comum normal; b)rua utilizada para festejos, comemorações, protestos, é a forma comum anormal.
5.2 Uso comum
Tal uso é aquele exercido pela coletividade de forma igualitária. Di Pietro pontua três regras para tal: 
a)é aberto a todas as pessoas, para ser exercido anonimamente, em igualdade de condições, sem necessidade de consentimento expresso e individualizado por parte da administração.
b)é, em geral, gratuito, mas pode, em caráter de exceção, ser oneroso, conforme art.103 do Código Civil.
c)está sujeito ao poder de polícia do Estado, que compreende a regulamentação do uso, a fiscalização e aplicação de medidas coercitivas, tendo como objetivo a conservação da coisa pública. (Di Pietro,2013:763)
5.3 Uso Privativo (especial)
É aquele concedido, pela administração pública, a um determinado grupo de pessoas para que o exerçam em determinado bem público.
Di Pietro menciona que tal autorização pode ser concedida a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, havendo duas características essenciais: a) a exclusividade na utilização da parcela dominial, para a finalidade consentida; b)a exigência de um título jurídico individual (público ou privado), pelo qual a Administração outorgao uso e estabelece as condições em que será exercido. (Di Pietro,2013:765)
A autorização administrativa de uso privativo é ato unilateral (depende da vontade do Poder público), discricionário (autorização pode ser consentida ou negada), precário (podendo ser revogado quando contrariar interesse público). A autorização pode ser de cunho gratuito ou oneroso.
6.Formação do patrimônio público
A matéria diz respeito á de que forma o poder público adquire bens para formar seu patrimônio, isso pode ser separado pelas formas regidas pelo direito privado, que são as comuns, disciplinadas pelo código civil por exemplo, e as regidas pelo direito público, como desapropriação, perda de bens como penalidade, confisco e entre outros. 
Outra questão importante que surge sobre os bens públicos versa sobre os bens públicos em espécie, que estão definidos em legislação esparsa, como é o caso dos terrenos reservados. 
6.1.Terrenos reservados
 A Lei 1507/1867 estabelece que fica reservada para a servidão pública na margem dos rios navegáveis, a zona de sete braças contadas do ponto médio das enchentes ordinárias para o interior e o governo fica autorizado para concedê-la em lotes razoáveis para sobre os terrenos da marinha. 
Ainda, o código de águas estabelece que pertencem aos Estados os terrenos reservados ás margens das correntes e lagos navegáveis, se por algum título não forem do domínio federal (as limitações são idênticas para aproveitamento industrial).
É importante lembrar que as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação, apenas hábil para a concessão pelo poder público. 
Ademais, uma parte dos terrenos variáveis , os terrenos marginais, são de propriedade da união, segundo o Decreto de lei 9760/46: Incluem-se entre os bens imóveis da União, os terrenos marginais aos rios navegáveis, em territórios federais se por qualquer título não se pertencem ao particular e os terrenos marginais de rios e ilhas nestes situadas , na faixa da fronteira do território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés (15 metros medidos horizontalmente para a parte da terra).
Combinando os artigos 11 e 31 do código de águas e os artigo 1 e 4 do Decreto de lei 9760/46 conclui-se que os terrenos marginais reservados pertencem em regra, aos Estados, salvo os que se situassem nos territórios federais e na faixa da fronteira que pertencem à união e os que pertencessem em poder de particulares por aforamento.
Aforamento é dizer: transferência do domínio útil e perpétuo de um imóvel, mediante pagamento de um foro anual, certo e invariável; enfiteuse. 
6.2.Terrenos da Marinha e seus acrescidos
Estes tem natureza de bens dominicais, podem ser objeto de exploração pelo poder público, e utilização pelo particular sob o regime de aforamento, fica a união com o domínio direto e transfere ao enfiteuta o domínio útil. 
A constituição estabelece que:
Art.20. São bens da união 
VII – O mar territorial
VIII- Os terrenos da marinha e seus acrescidos. 
São acrescidos, conforme art. 3º do Decreto de lei 9760/46 “Os que tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagos, em segmentos aos terrenos da marinha “. 
Sobre isso, existem duas possibilidades , os acrescidos podem ser formados artificialmente ou por aluvião, disciplina o artigo 1250 do código civil: 
“Art.1250. Os acréscimos formados, sucessiva e imperceptivelmente, por depósitos e aterros naturais ao longo das margens das correntes, ou pelo desvio das águas destas, pertencem aos donos dos terrenos marginais, sem indenização."
6.3.Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios
Em continuação ao raciocínio sobre os bens públicos, esbarra-se na questão indígena, que devido ao imperialismo e antropocentrismo europeu, que culminou em desrespeito e violência a cultura indígena, precisou ser protegido constitucionalmente em nosso país.
6.3.1.Titularidade
Em razão disso, estabelece o artigo 20 da constituição federal de 1988 que as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da união. 
“ Art.20 São bens da União.
XI – As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios “ 
Por terem o status de bem público, as terras indígenas são dotadas das características de inalienabilidade, indisponibilidade e imprescritibilidade, o que veio expressamente previsto: 
“Art.231- §4º- As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis”
Isso permite a União resguardar esses territórios, guardando os direitos indígenas de fenômenos políticos.
Isso tudo é dizer que a titularidade da União sobre as terras indígenas implica dever de proteção desses espaços, inclusive pelos Estados e municípios, de movo a garantir o livre exercício pelo índio da sua cultura.
Como domínio da União, as terras indígenas são bens públicos, entretanto o legislador brasileiro não foi claro quanto à espécie de bem público a que pertencem, se de uso comum do povo, se de uso especial ou de uso especial. Alguns autores defendem que as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios constituem bens públicos de uso especial, vez que “nessas áreas existe a afetação a uma finalidade pública”.
Com isso, fica evidente a peculiaridade dos territórios indígenas, que segundo o texto constitucional são concebidos como espaços indispensáveis ao exercício de direitos identitários desses grupos étnicos, logo, resulta inequívoca a diferença substancial entre propriedade privada e o território indígena. 
6.3.2.Conceito de terra indígena 
A constituição de 1988 adotou posição protecionista em relação aos índios, garantindo o respeito ao direito das populações indígenas de preservar sua identidade própria e cultura diferenciada. Ou seja, o direito de ser índio, de manter-se como índio, com sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições.
Da mesma forma segue o posicionamento da lei, conforme artigo 231 do texto maior: 
“Art.231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens".
Segundo José Afonso da Silva, tradicionalmente refere-se ao modo habitual de como eles se relacionam com a terra, já que há comunidades mais estáveis outra menos estáveis, e que tem espaços mais amplos em que se deslocam e não somente ao tempo que permanecem em um lugar. A constituição de 1988 passou a reconhecer não apenas a ocupação das áreas físicas habitadas pelos silvícolas, mas a ocupação tradicional do território indígena reconhecendo-o como toda extensão de terra necessária à manutenção e preservação cultural de cada grupo. (Di Pietro,2013:793)
“Parágrafo primeiro. São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para as suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessário a seu bem–estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições”
Interessante notar que o parágrafo transcrito acima define o conceito de terras tradicionalmente ocupadas pelos índios elencando quatro critérios: as habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários ao seu bem-estar, e as necessárias à sua reprodução física-cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. 
É importante observar também que essa proteção não é como no direito civil funciona a posse, mas sim um direito assegurado e permanente, que garante o usufruto das riquezas do solo, rios , lagos existentes, como mostra o parágrafo segundo no artigo 231 da constituição federal:
“Parágrafo segundo As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destina-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nela existentes”
 A constituiçãonão proíbe a exploração dos recursos naturais eventualmente existentes nas áreas em que estejam situadas as terras indígenas, mas exige que essa exploração seja feita, a princípio, pelo próprio índio, apesar disso o congresso nacional tem poder de autorizar o aproveitamento de alguns recursos contidos nessas terras, como determina o parágrafo que segue do mesmo artigo.
“Parágrafo terceiro : O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivadas com a autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados na lavra, na forma da lei” 
Nota-se que para efetivação de todas essas garantias, os índios são parte legitima para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses.
6.4.Terras devolutas 
O conceito de terras devolutas foi primeiramente estabelecido pela lei 601/50 : terras devolutas eram terras vazias, vagas, abandonadas, não utilizadas pelo poder público ou particular. 
O sentido vem da própria palavra devoluta que quer dizer devolvido, desocupado.
Apesar disso, não se pode dizer que eram terras sem dono porque pertenciam ao patrimônio público. Com o passar dos anos, surge a constituição federal de 1981 que reservou para a união a porção de terras indispensável á defesa das fronteiras.
Entretanto, o conceito de terras devolutas permanece igual, como aquelas não destinadas a qualquer uso público nem incorporadas ao domínio privado. 
Da mesma maneira, a constituição federal de 1988 também trouxe inovações sobre a matéria, uma vez que o artigo 225, parágrafo quinto estabeleceu que: 
“Art.225.parágrafo quinto: São indisponíveis as terras devolutas arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias , necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.” 
Ou seja, da a ela o caráter de indisponibilidade. Apesar disso, continua válido o conceito residual de terras devolutas, como sendo todas as terras existentes no território brasileiro que não se incorporam legitimamente ao domínio particular.
Essa distinção é importante sobre a usucapião, já que a regra tem sido a de proibição de usucapião dos bens públicos, conforme se nota nos artigos 183, parágrafo terceiro e artigo 191, parágrafo único: 
“Art.183. Parágrafo terceiro: Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.” 
6.4.1.Processo de discriminação 
O objetivo do processo de discriminação é separar as terras públicas das particulares e legitimar as posses. 
O processo, segundo a lei 601/50 , tem duas fases. A primeira é o chamamento das partes, e a segunda, a demarcação. Na primeira os interessados apresentam seus títulos, documentos, informações e testemunhas. E no segundo, são delimitadas as terras devolutas ou de domínio particular. 
Dessa forma, são registradas as que foram consideradas devolutas.
 6.5.Faixa de fronteira
Significa a área de 150 km de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional, considerada indispensável à segurança nacional, conforme a constituição federal: 
“Art.20. São bens da união: 
II- as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei.
Parágrafo segundo. A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.” 
Como cita o artigo 20 da constituição federal, apesar dessa proteção a cerca das faixas de fronteira, existem terras particulares nessa faixa que ficam sujeitas a uma série de restrições estabelecidas na Lei 6634/76.
6.6.Ilhas 
A lei estabelece que são bens da união as ilhas fluviais e lacustres – lacustre que quer dizer relativo a lago; que está próximo a ou sobre um lago- situadas nas zonas limítrofes com outros países , bem como as ilhas oceânicas e costeiras, essas questões são definidas pelos artigos 20 e 26 da constituição federal: 
“Art. 20 São bens da união: 
IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas , destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art.26,II” 
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: 
II- as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, municípios ou terceiros” 
Cabe notar que o inciso deixa a ideia de que essas áreas podem pertencer a particulares, e que ficam excluídas do domínio dos Estados as ilhas situadas nas zonas limítrofes com outros países.
Também estabelece o artigo 25 do código de Águas que as ilhas públicas podem constituir bens dominicais ou de uso comum do povo.
6.7.Águas públicas
Segundo a atual constituição, a água é um bem de domínio público, o artigo 20 da mesma trás a água como um bem da união: 
“Art.20. São bens da união: 
III- os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terreno de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, vem como os terrenos marginais e praias fluviais.
VI- o mar territorial”
Seguindo essa linha da pensamento, foi estabelecido que é competência exclusiva da união legislar sobre as águas, apesar disso, os Estados podem estabelecer normas sobre o policiamento de suas águas, conforme os artigos 22, IV e 24, VI da constituição:
“Art.22.Compete privativamente à União legislar sobre: 
IV- águas, energia, informática, telecomunicação e radiofusão” 
“Art.24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;”
Além disso, as águas admitem o uso comum e o uso privativo, sendo o primeiro aberto a todos, gratuito, sujeito ao poder de polícia do Estado, e o segundo depende da outorga do poder público, segundo o código de águas que prevê autorização e concessão.
A autorização se constitui por ato unilateral não confere delegação para o titular, dispensa licitação, a concessão se faz por meio de contrato.
7. Bibliografia
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MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 9º ed. São Paulo: Saraiva, 2015
BACELLAR FILHO, Romeu Filipe. Direito Administrativo. Coleção Curso & Concurso Vol.24. Coord. Edilson Mougenot Bonfim - 5ºed. São Paulo: Saraiva, 2009
DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. 14ºed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28ºed. São Paulo: Malheiros, 2003
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