ESTRUTURA DO SERVIÇO PÚBLICO 3

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GESTÃO PÚBLICA COMTEMPORÂNEA
DEFINIÇÃO
 	Principais teorias e definição da gestão pública contemporânea, assim como do período posterior de reformas administrativas do Estado. Nova gestão pública, com seus principais avanços e limitações. Descontinuidades do setor público e das teorias de pós-gestão pública: modelo de governança pública, governança na era digital e criação de valor público.
PROPÓSITO
 	Entender a evolução da gestão pública contemporânea a partir das teorias weberianas de nova gestão pública e pós-gestão pública, bem como os desafios e os avanços de cada teoria concernentes às discussões atuais sobre o setor público, desde as reformas até as novas formas de reflexão a respeito do funcionamento dos estados contemporâneos.
INTRODUÇÃO
O tópico de gestão pública trata de questões que concernem as sociedades como um todo. Por isso, a evolução dela afeta todos os cidadãos, órgãos e empresas privadas, além do setor público, gerando impactos sobre a economia e a sociedade dos países.
Neste tema, abordaremos não apenas a evolução de conceitos e modelos sobre a gestão pública, mas também apontaremos exemplos de diferentes Estados, explicando como eles lidaram com problemas de distribuição de renda, oferta de serviços públicos etc.
Ao final de nossa jornada, esperamos que sua visão sobre o setor público seja abrangente, deixando-o capacitado para analisar criticamente propostas de reformas do setor público e novas formas de pensar seus desafios e tecnologias – temas fundamentais nos dias de hoje.
· MÓDULO 1
GESTÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA, PERÍODO DE REFORMAS E NOVA GESTÃO PÚBLICA
Neste módulo, discorreremos sobre o modelo de gestão pública que, em grande medida, caracterizou os países desenvolvidos até o início década de 1970. Depois, relataremos e descreveremos os processos de reformas políticas, econômicas e sociais dos Estados em um período que engloba o final dos anos 1970 e a década seguinte.
Gestão pública burocrática: desenvolvimento e transformação
O contexto de reconstrução após a Segunda Guerra Mundial, em 1945, promoveu profundas mudanças sociais, políticas e econômicas em todo o mundo, principalmente nos países desenvolvidos que dominavam a economia do planeta.
Essa era foi especialmente caracterizada por uma profunda mudança no setor público e no entendimento das pessoas acerca do Estado e de seus papéis fundamentais. Afinal, ele não apenas foi o responsável pela reconstrução e infraestrutura das cidades, mas também pela criação das condições necessárias para o crescimento dos países do pós-guerra.
O período entre 1945 e o início da década de 1970 ficou cristalizado como a “era de ouro” do Capitalismo. Países desenvolvidos, especialmente os da Europa, desenvolveram e aprimoraram seus governos, formando os chamados estados de bem-estar social, cuja definição se pauta pela busca da garantia da provisão de serviços básicos à população por meio de sistemas de proteção social.
Esse movimento era, em grande medida, uma resposta aos ideais socialistas em vigor na antiga União Soviética (URRS). Afinal, durante o começo da Guerra Fria, os países capitalistas foram estimulados a criar mecanismos de proteção social.
Saiba mais: Os Estados Unidos tiveram um papel central nesse período, pois eles foram os grandes financiadores do estado de bem-estar social na Europa por meio do famoso Plano Marshall, que tornou o país capitalista hegemônico poucos anos depois.
Com tais mecanismos, de acordo com Fiori (1997), os países passaram a adotar medidas diferentes ao longo dos anos, havendo, por isso, muita variação em relação à profundidade e à universalidade delas. No entanto, ainda é possível destacar quatro pilares básicos na implantação do estado de bem-estar social:
· Educação primária pública e compulsória
· Saúde universal e gratuita
· Sistema de seguridade social, como seguro-desemprego
· Serviços sociais por meio do auxílio a populações em vulnerabilidade e dependentes
Essa nova visão do Estado proporcionou um aumento significativo de seu tamanho, de sua complexidade e de suas atribuições. Agora era sua responsabilidade atender a demandas sociais, como educação e saúde pública de qualidade, ampliando e capilarizando, assim, o sistema de proteção social.
Este também foi um período de aumento da provisão de serviços públicos básicos, como saneamento, água, lazer e transporte, havendo um grande aumento nos investimentos públicos. Consequentemente, a qualidade de vida e a renda per capita dos cidadãos melhoraram consideravelmente.
Entre 1945 e o início da década de 1980, a maior democracia liberal do mundo (Estados Unidos) implementou diversas medidas para aumentar a proteção social. Listaremos algumas delas a seguir:
Governo Truman (1945-1953):
Aumento do salário mínimo e expansão da previdência social.
Governo Kennedy (1961-1963):
Maior segurança financeira a idosos e incapacitados.
Governo Carter (1977-1981):
Criação do departamento de educação para garantir o ensino básico aos estudantes do país.
Essas são apenas algumas das medidas tomadas nos países desenvolvidos do Ocidente nas primeiras décadas após a Segunda Guerra Mundial.
Exemplo:
Vejamos outros exemplos de medidas que vigoram até hoje:
I. Ainda há modelos de estados de bem-estar social nos países nórdicos. Apesar da alta carga de impostos em comparação à de outras nações da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), eles oferecem serviços essenciais de saúde e educação universal, além de um alto padrão de redistribuição de renda. Em países desenvolvidos (e até em outros em vias de desenvolvimento), também é possível notar que o Estado se aproxima – pelo menos em algumas políticas e medidas – dos ditames do estado de bem-estar social.
II. O Brasil, por sua vez, conta com os seguintes sistemas: o Sistema Único de Saúde (SUS), o de Previdência Social e as redes públicas de ensino. Todos eles estão em vigor até os dias de hoje.
A participação do Estado como o principal indutor da economia foi proeminente. Afinal, ele era o responsável por dinamizá-la, criando diretrizes tanto para o crescimento e o emprego quanto para a geração de renda.
Para isso, novas empresas estatais tiveram de ser criadas, enquanto muitas outras já existentes foram expandidas. Em grande medida, o Estado era o responsável pelo provimento de todos os serviços essenciais à população.
Gestão pública burocrática
Tanto o movimento de maior assistencialismo e proteção social quanto o aumento da complexidade do Estado tornaram fértil o campo da gestão pública. Assim, no decorrer da adoção dessas novas medidas, a denominada gestão pública burocrática ou weberiana se consolidou.
Cavalcante (2017) afirma que, nos contextos social, político e econômico, essa gestão foi fortemente caracterizada pelo que chamamos de modelo weberiano de burocracia. Atribuído ao renomado sociólogo Max Weber, tal modelo, bastante disseminado na administração pública dos países desenvolvidos ao longo do século XX, se notabiliza por três elementos fundamentais:
FORMALIDADE
Tarefas e atividades são formalmente definidas de forma padronizada, garantindo uma continuidade a fim de evitar discricionariedades.
IMPESSOALIDADE
A hierarquia e as atribuições estão claras. As posições hierárquicas pertencem à organização, não ao ocupante do cargo.
PROFISSIONALISMO
Há uma competição justa; além disso, os funcionários apresentam habilidades necessárias e boa capacidade técnica. Os cargos evoluem com base em experiência e desempenho.
Em linhas gerais, o modelo weberiano de gestão pública, segundo Secchi (2009), aponta as normas e as instituições formais como garantidoras do bom funcionamento do Estado, posicionando a busca pela eficiência organizacional como um elemento central.
Atenção: Devemos entender a norma formal como uma regra escrita. Já uma instituição formal é um conjunto de regras (também escritas) que forma uma instituição. Ou seja, trata-se de regras para algum fim. Exemplo: Constituição Federal.
Existe também uma clara separação entre planejamento e execução como uma tentativade distinguir os campos da política e da administração pública. Em outras palavras, o planejamento de orçamentos e políticas não fica na mão dos mesmos atores que executam tais políticas. Busca-se, assim, a equidade. Dessa maneira, as hierarquias são respeitadas.
Exemplo: Funcionários que ocupam cargos similares recebem salários parecidos.
 	
A tabela a seguir apresenta os principais valores desse modelo:
Apesar de muito difundido e adotado nas maiores potências mundiais, esse modelo precisou evoluir, sofrendo grandes transformações no decorrer das décadas de 1970 e 1980.
Desde então, muitas coisas desse sistema foram transformadas. Além disso, o período subsequente (a partir da década de 1990) se notabilizou por profundas reformas econômicas e sociais, assim como as do próprio aparato estatal. No entanto, o modelo weberiano de gestão ainda não foi extinto nem deixou de existir.
Críticas à gestão pública weberiana
Entre a década de 1980 e o início dos anos 1990, o modelo weberiano de gestão pública vinha sofrendo críticas de políticos, estudiosos e da sociedade civil à medida que profundas transformações sociais e políticas aconteciam nas sociedades desses países capitalistas.
As regras excessivas, a pouca discricionariedade e a hierarquia excessiva, assim como uma forte centralização, tornaram a modernização do Estado uma tarefa difícil e, muitas vezes, pouco ágil e eficiente.
A configuração dos Estados e sua forma de financiamento fizeram com que a maioria dos países registrasse déficits fiscais cada vez maiores, ou seja, os governos acabavam gastando mais do que arrecadavam. Isso gerou o seguinte resultado: um crescente aumento da dívida pública dos Estados.
Além disso, o contexto da época era de grande transformação tecnológica e organizacional, sendo demarcado pela aceleração do processo de globalização. Com isso, a própria capacidade de resposta do Estado weberiano passou a ser questionada – e novas ideias surgiram.
Resumiremos a seguir as principais críticas ao modelo weberiano:
· Disfunções burocráticas: Aversão a mudanças e prescrições de tarefas
· Critério de senioridade exacerbado: Ocorria nos casos de promoção profissional
· Excessiva impessoalidade: Não levava em conta as individualidades
· Falta de consideração com o público para o qual o serviço é ofertado: O motivo era o monopólio em muitos serviços
As críticas miravam o excessivo foco na burocracia como solução para todos os problemas, filosofia já na contramão de um mundo cada vez mais globalizado, ágil e exigente quanto às novas formas de resolução de problemas.
Exemplo:
Os critérios de senioridade para promoção no serviço público, ou seja, uma evolução de cargos baseada no tempo de serviço, se mostravam uma solução não necessariamente ideal para atingir a maior produtividade do serviço.
Esses cargos “engessados” também não levavam em conta características e potencialidades individuais, o que gerava desmotivação nos funcionários e uma excessiva repetição de tarefas. Por fim, havia ainda o problema – apontando como o mais importante por muitos autores – de negligência e falta de retorno do público consumidor dos serviços públicos.
Em outras palavras, era necessário fazer com que as atividades do setor público atendessem às reais necessidades reais dos cidadãos para que a relação entre feedback e novas políticas fosse transformada em uma constante.
Contexto de reformas
Dado o contexto político, ideológico e econômico favorável a mudanças, houve um novo movimento de modernização dos Estados caracterizado por intensas reformas administrativas. Governos buscavam a modernização do aparato do Estado frente a novas realidades.
Com isso, frisa Cavalcante (2017), as novas reformas da gestão pública ocorreram entre o final da década de 1970 e o início dos anos 1980. Em grande medida, destacam-se como principais áreas de mudança da gestão pública:
CORTE DE GASTOS PÚBLICOS
Houve, principalmente, a mudança da percepção do Estado intervencionista para um regulador. Enquanto o intervencionista se caracterizava por prover serviços públicos diretamente, o novo modelo pretendia se ater à criação de regras e à fiscalização do provimento desses serviços por terceiros.
REDUÇÃO DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA
Foram realizadas as seguintes mudanças:
· Privatização de empresas públicas
· Criação de agências reguladoras
· Desregulamentação de mercados e postos de trabalho
ESTÍMULO À EFICIÊNCIA E À MAIOR COMPETITIVIDADE
Vejamos de que forma houve o estímulo da:
· Eficiência: Inovações na oferta de serviços públicos
· Competitividade: Competição pelo cumprimento de metas entre agências públicas, firmas e servidores públicos
As reformas ocorridas em diversos momentos foram extensas, ainda que não tenham sido feitas de forma homogênea nos países desenvolvidos. No campo político-ideológico, destacaremos a eleição de duas personalidades que mudaram a trajetória econômica e social de seus países – e, consequentemente, a de várias nações do mundo.
Ronald Reagan (presidente dos EUA entre 1981 e 1989)
Ele foi responsável pela implementação de uma profunda reforma econômica, que gerou:
· Redução de gastos do governo
· Diminuição de impostos
· Desregulamentação das empresas e da economia em geral
· Forte controle monetário para conter a inflação presente no início de seu mandato
Margareth Thatcher (primeira-ministra na Inglaterra de 1979 a 1990)
Conhecida como a “dama de ferro”, Thatcher:
· Elegeu o combate à inflação como uma de suas principais bandeiras
· Cortou gastos do governo e impostos
· Privatizou empresas estatais
· Combateu os sindicatos
As reformas do período, tanto nos Estados Unidos quanto no Reino Unido, geraram consequências profundas na relação dos cidadãos com a gestão pública desses países – e muito do que foi aprovado se mantém até os dias de hoje. O papel desses Estados, portanto, foi fortemente transformado.
Profundas, as reformas liberalizantes que caracterizaram a década de 1980 foram bastante inspiradas pelas ações desses dois governos. Durante o período, as principais potências do planeta criaram leis que:
· Estimulavam a desregulamentação da gestão pública
· Reduziam fortemente o papel do estado na economia
· Deixavam para o setor privado o ganho de eficiência e a provisão de muitos serviços até então públicos
· Inspiraram movimentos de reformas em outros países desenvolvidos (com destaque para Nova Zelândia e Austrália)
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. Destacamos a seguir os principais fundamentos do modelo burocrático weberiano. Assinale a alternativa que mais se enquadra no fundamento de impessoalidade desse modelo:
A) Os funcionários se destacam por seus métodos inovadores.
B) Os funcionários têm muita autonomia para estabelecer novas rotinas.
C) Os funcionários possuem atribuições bem definidas.
D) Os funcionários de mesmo cargo são tratados de maneira distinta.
Comentário
A alternativa "C" está correta.
A impessoalidade atesta que os funcionários devem trabalhar em uma hierarquia bem definida, além de precisarem conhecer suas atribuições e seus deveres.
2. O período entre meados de 1970 e a década de 1980 foi caracterizado por intensas reformas que transformaram a gestão pública. Qual das medidas abaixo não condiz com esse movimento?
A) Criação de agências reguladoras.
B) Venda de empresas estatais.
C) Intervenção direta na economia, ampliando a cobertura de serviço públicos.
D) Desregulamentação do mercado de trabalho.
Comentário
A alternativa "C" está correta.
As reformas buscaram reduzir o tamanho do Estado e torná-lo mais regulador e menos intervencionista.
· MÓDULO 2
NOVA GESTÃO PÚBLICA
 	Neste módulo, falaremos sobre o desenvolvimento da nova gestão pública. Expressão derivada do inglês New Public Management (NPM), ela também é chamada de movimento gerencialista. Para Cavalcante (2017), trata-se da sistematização de um modelo em prol do aumento da eficiência, da efetividade e da competitividade da gestão pública. Esse movimento surgiu – e é um resultado – das reformas administrativas vistas no módulo anterior.Apesar de a NPM ser difusa e ter sido implementada de formas distintas em países diferentes, é possível analisar seus padrões temporais e (tentar) definir o que ela representa – sem, é claro, deixar de lado as experiências dos países.
Por conta disso, a seguir, apresentaremos os principais conceitos da NPM. Em seguida, demonstra Conceitos gerais
Podemos definir a teoria da nova gestão pública como uma forma de sistematizar e sintetizar a reorganização do setor público, fazendo com que o management, a contabilidade e a prestação de contas se aproximem da administração de empresas privadas.
Em outras palavras, os formuladores desta teoria acreditavam que a introdução de conceitos e técnicas utilizados nas empresas privadas podia ser positiva para o setor público, que ganharia maior agilidade e melhoraria sua capacidade de resolução de problemas. Com isso, destacam Dunleavy e Hood (1994), houve um movimento para reduzir as regras que limitavam a flexibilidade e o poder discricionário dos funcionários públicos, dos contratos e do processo orçamentário e financeiro de organizações públicas.
De acordo com Stoker (2006, p. 45), a NPM envolve uma: remos sua evolução ao longo do tempo, destacando ainda as duas fases dela.
[...] crítica de formas monopolísticas no provimento de serviços e um argumento para uma mais ampla oferta de provedores de serviços públicos, assim como um approach de maior orientação de mercado para a administração pública. (jaeger, 1995.)
Eis alguns bons exemplos para ilustrar a crítica às formas monopolísticas:
· Extração e distribuição do petróleo
· Provimento de luz e gás às famílias
· Oferta de educação básica
Esses serviços e atividades monopolísticos (ou seja, com apenas um provedor), podiam, como a NPM preconizava, ter suas atividades abertas – ainda que elas permanecessem reguladas por agências governamentais – à ideia da competitividade.
Desse modo, as empresas que ofertassem tais serviços teriam de se adequar às regras de concorrência e às de mercado, aproximando-se da administração do setor privado. Em linhas gerais, a NPM estimulava uma visão que valorizasse o aumento da eficiência e da competitividade do setor público, estando amplamente baseada em ideais liberais, como a do livre mercado.
Entretanto, a implementação desse novo modelo foi bastante heterogênea, tomando diferentes formas em vários países. A NMP foi mais difundida, por exemplo, nos Estados Unidos, onde havia uma forte ideologia liberal baseada tanto na teoria racional da escolha quanto na da economia organizacional.
Países anglo-saxões, como Nova Zelândia, Austrália e Canadá, também seguiram muitos dos princípios da NPM. Ela ainda foi implementada (mesmo com algumas especificidades) nas nações europeias, em especial a Inglaterra, como discutimos no módulo sobre as reformas administrativas.
Por fim, a NPM se disseminou para outros países do globo a partir da década de 1980, incluindo alguns países em desenvolvimento da América do Sul e os chamados Tigres Asiáticos.
Fases da nova gestão pública
Já frisamos a existência de duas fases distintas da NPM. Conhecê-las nos auxiliará na simplificação e na ilustração de movimentos e padrões similares entre países.
Devemos, contudo, fazer uma ressalva: apesar de fortemente demarcado por reformas profundas, o período correspondente a essas fases nem sempre foi linear. Tampouco existe um consenso entre os especialistas sobre sua eficácia.
Primeira fase
Iniciada na década de 1970, ela se estendeu durante toda a década seguinte.
A primeira fase foi caracterizada pela aproximação da forma de funcionamento do setor público com a do privado, já que os governos burocráticos eram vistos como ineficientes, monopolistas e incapazes de alcançar seus objetivos.
Dessa maneira, segundo O’Flynn (2007), houve o seguinte diagnóstico: a burocracia age, em grande medida, por interesses próprios de políticos, os quais, por sua vez, também tinham suas motivações particulares em vez de governarem em prol da sociedade.
A NPM surgiu a partir do diagnóstico da ineficiência do Estado. No gráfico a seguir, é possível visualizar a mudança na gestão pública decorrida após seu surgimento:
Em suma, os governos deixaram de ser um modelo de gestão caracterizado por:
· Falta de liberdade: Muitas regras limitavam a de funcionários públicos em relação a pessoal e contratos
· Estrutura e métodos de administração ultrapassados: Distanciamento entre os setores público e privado era notado
A nova gestão pública, por sua vez, reduziu a densidade de regras, aproximando os setores público e privado. Entendia-se que, dessa forma, seria possível melhorar a oferta de serviços públicos e torná-los mais eficientes.
Este modelo inicial apresentava uma série de premissas fundamentais em contraponto às do modelo weberiano. São elas:
· Organizações voltadas a resultados (result-driven) em contraste com aquelas ligadas a processos (process-driven)
· Foco no desempenho, e não nos procedimentos e na hierarquia (dois padrões explícitos de medidas de performance)
· Flexibilização gerencial e das relações trabalhistas para introduzir movimentos competitivos em contraposição ao modelo hierárquico
· Descentralização entre os níveis de governo para o modelo do setor privado: Desagregação das unidades do setor público
Tais premissas permitiram o distanciamento do novo modelo de gestão em relação ao weberiano – ainda que ele não tenha sido descartado por completo – e tiveram consequências práticas que se traduziram em reformas. Entre suas principais medidas, destacamos:
· Privatização de empresas públicas
· Desregulamentação de mercados e postos de trabalho
· Estímulo à competitividade e à eficiência: Fazer mais com menos, bem como levar em conta critérios de qualidade, estabilidade e precisão
· Terceirização de empregados e serviços e contratação de serviços externos (contracting-out)
· Criação de parcerias público-privadas (PPP): Parcerias entre agentes públicos e privados
· Introdução de sistemas de qualidade, avaliação e pagamento por desempenho
A primeira fase da NPM delineou um novo paradigma de gestão pública que permitiu a instauração de quatro grandes tendências:
· Redução do crescimento dos governos
· Privatizações
· Automações de produção
· Agenda internacional de reformas do setor público
Segunda fase
A segunda fase da NPM não constituiu uma ruptura total em relação à primeira, mas, em vez disso, lhe acrescentou uma nova agenda política.
Conforme as mudanças sociais e tecnológicas se aceleravam e o público obtinha um maior acesso à informação, a qualidade dos serviços públicos prestados passava a fazer parte do escopo deste novo modelo de gestão. O maior envolvimento da população em questões públicas também ampliou a diversidade de ideias e aumentou a capacidade de inovação na oferta de serviços.
Graças ao aumento da competição por diferentes organizações no provimento de serviços, o cidadão ganhou o direito a uma maior participação de escolha de serviços públicos. Por fim, foram introduzidos novos conceitos que resultaram nos seguintes processos:
Accountability: Forma de responsabilidade com ética em que se deve prestar contas. Este termo da língua inglesa evoca controle, fiscalização e responsabilização.
Exemplo
No Brasil, temos órgãos de accountability estatal, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério Público. Além disso, há aqueles responsáveis por conselhos de educação e saúde, envolvendo especialistas, governantes e sociedade civil. Por fim, existem ainda as agências privadas, a mídia e as redes sociais para o desempenho do papel dos órgãos públicos na prestação de contas.
X
Transparência: Conjunto de procedimentos que garante ao público em geral o acesso a informações públicas não sigilosas de forma clara, com fácil acesso e à disposição de todos os cidadãos interessados.
Exemplo
No Brasil, o Portal de Transparência possibilita o acesso a dados de orçamento público, informações diversas sobre estados e municípios e a realização de pedidos específicos de acesso à informação.
A introdução dessesconceitos foi possível graças a:
· Inauguração de agências e órgãos reguladores
· Fortalecimento e da disseminação da mídia
· Criação de sistemas de transparência governamental
Verificamos, portanto, que a gestão pública passou a se preocupar também com a experiência e os interesses dos cidadãos. Em resumo, podemos entender a segunda fase da NPM como uma agenda adicional de medidas de gestão, envolvendo principalmente:
· Participação ativa dos cidadãos na tomada de decisões
· Introdução de accountability em relação às medidas do governo
· Tomada de decisões com base nas necessidades dos cidadãos
· Governo com característica empreendedora: Ideia de arrecadar mais do que se gasta
União das duas fases
Como vimos, a primeira fase da NPM, que não deixou de influenciar as políticas públicas, se complementa com a segunda, propiciando, assim, um período de reformas com novas agendas de gestão.
No começo da década de 1990, os Estados Unidos passavam por uma crise financeira cuja consequência foi a recessão econômica registrada em 1991. Neste período, surgiu uma teoria influente elaborada por Osborne e Gaebler (1992). Ambos sugeriam o aprofundamento das reformas e uma assimilação maior no setor público da forma de funcionamento do privado.
Apesar de focada nos Estados Unidos, tal teoria nos ajuda a perceber como a as duas fases da NPM, de certa forma, caminhavam juntas em relação às agendas política e econômica do país na época. Após uma extensa pesquisa, os autores elaboraram 10 princípios nos quais o governo norte-americano deveria se guiar.
Observe-os na tabela a seguir: 
Alguns dos princípios sugeridos por ambos já estavam em pauta desde a primeira fase da NPM. No entanto, elementos como o envolvimento da comunidade, a orientação ao cliente e a característica empreendedora do Estado foram acrescentados.
Isso demonstra o importante papel que a opinião pública passou a ocupar no campo da gestão pública. Além disso, os gestores públicos perceberam que a oferta de serviços de qualidade envolve o entendimento do que os cidadãos e as suas comunidades mais precisam.
Evolução e resultados da nova gestão pública
Apontamos a evolução – ainda que não de forma linear – da NPM caracterizada por duas fases distintas. Ao longo do tempo e em diferentes países, elas tiveram movimentos distintos; afinal, já se entrelaçaram, se distanciaram e se aproximaram. A evolução e os resultados da nova gestão pública, porém, propiciaram ainda o surgimento de outras realidades.
Em linhas gerais, consideramos que as reformas do período seguiram quatro tendências principais:
INSPIRAÇÃO NO MERCADO
· Privatização de bens e serviços
· Mercado interno separado entre provedores e compradores
· Gestão por resultado
· Contratos por desempenho individual
· Revisão de programas por meio da análise de custo-benefício
· Competição compulsória
· Eliminação de programas duplicados
FOCO NA REGULAÇÃO
· Desregulação de recursos humanos, postos de trabalho e compras
· Criação de novos órgãos regulatórios
· Mecanismos de coordenação, planejamento e execução
· Criação de códigos de ética
FOCO NA GOVERNANÇA
· Aplicação de princípios de gestão de qualidade
· Descentralização para governos locais e regionais
· Governo aberto
· Governança em redes
BUSCA PELA CAPACITAÇÃO DOS SERVIDORES
· Auditorias de pessoal para determinar recursos
· Seleção de pessoas
· Criação de programas de treinamento para servidores
A despeito dos impactos positivos que elas geraram na gestão pública, as medidas propostas pelas duas fases da NPM tiveram o êxito pretendido?
Em linhas gerais, muito do que se tem debatido na literatura acadêmica aponta que as medidas do período geraram resultados diversos e não conclusivos. Não existe uma resposta única e simples sobre o funcionamento das medidas da NPM.
Suas diferenças, afinal, não se limitam aos países que já a aplicaram, mas também aos diferentes momentos em que isso foi feito dentro do mesmo solo. Algumas políticas de reformas podem funcionar em um período, mas não necessariamente em outro.
Exemplo
A partir de 519 estudos realizados sobre os impactos da NPM em países europeus, seus pesquisadores concluíram, destacam Pollit e Dan (2013), que os efeitos da reforma são modestos, havendo muita influência do contexto social e político, do fator temporal e das reformas debatidas e aprovadas.
Portanto, é difícil afirmar, com precisão, quais foram os impactos das reformas implementadas no período da NPM.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. Aprendemos que a primeira fase da nova gestão pública propunha a implementação de conceitos e práticas do setor privado no público. Assinale a alternativa que não se enquadra nesses conceitos:
A) Objetivos e metas focadas em resultados.
B) Governo centralizado.
C) Competição intra e entre órgãos.
D) Flexibilização de regras trabalhistas.
Comentário
A alternativa "B" está correta.
A primeira fase da nova gestão pública envolve quatro premissas fundamentais: organizações voltadas a resultados, foco no desempenho, flexibilização gerencial e das relações trabalhistas para fomentar a competitividade e descentralização do governo.
2. Analisamos o importante processo de accountability na segunda fase da nova gestão pública. Assinale a alternativa que melhor descreve esse conceito:
A) A partir dessa noção, o governo é responsável por tornar os dados acessíveis e públicos a todos.
B) É uma forma de prestação de contas que envolve controle, fiscalização e responsabilização.
C) Trata-se de uma alternativa a órgãos de controle, fiscalização e responsabilização.
D) É uma forma de prestação de contas do governo apenas para órgãos oficiais.
Comentário
A alternativa "B" está correta.
Accountability é uma forma de responsabilidade com ética que utiliza como o principal instrumento a prestação de contas. Ela envolve, portanto, um mecanismo de controle e fiscalização por parte de órgãos independentes, o que, em teoria, garante o bom funcionamento deles. Caso haja uma má conduta, o órgão é responsabilizado e punido devidamente.
· MÓDULO 3
PALAVRAS INICIAIS
Neste módulo, listaremos as teorias e os modelos posteriores à nova gestão pública (NPM). Com isso, estaremos habilitados para:
· Fazer os principais diagnósticos de falhas da NPM
· Explorar como as diferentes perspectivas entendem a solução dos novos problemas surgidos
PÓS-NOVA GESTÃO PÚBLICA: DESCONTINUIDADES E TEORIAS
As teorias e os modelos surgidos nesta fase foram uma resposta às limitações do modelo da nova gestão pública que vigorou na maioria dos países ocidentais nas décadas de 1980 e 1990. Tendo isso em mente, faremos um esforço para definir os elementos da pós-nova gestão pública que ainda vigoraram por muito tempo.
Exemplo
Inspiração no mercado e foco na competitividade e na regulação como um contraponto à provisão direta de serviços pelo setor público.
As novas teorias de gestão pública vêm contribuindo para o debate do setor público. Elas buscam a resolução das descontinuidades apresentadas, assim como a de novos problemas decorrentes da transformação tecnológica e da globalização.
Inicialmente, veremos as descontinuidades observadas nas teorias de gestão pública. Em seguida, descreveremos as principais que foram desenvolvidas para a NPM. Com isso, esperamos que sua visão sobre a gestão pública atual se expanda e que você possa ter novos olhares sobre os problemas atuais.
Descontinuidades
Analisaremos agora as descontinuidades da gestão pública que muitos países – em especial, os anglo-saxões, como Austrália, Nova Zelândia e Reino Unido – sofreram nas últimas décadas.
Para Dunleavy e demais autores (2005), estas três são as principais descontinuidades:
DESCONTINUIDADE 1
1. No lugar da desagregação e da descentralização do setor público, podemos perceber uma recente reintegração do governo em processos mais coerentes.
Exemplo
Os governos da Nova Zelândia e do Reino Unido perceberam, na década de 2000, que a excessiva fragmentação em muitos ministérios e agências prejudicava o crescimento e, muitas vezes, até duplicava as funções.
Pequenas agências locais, hospitaise escolas também foram reestruturados no Reino Unido com o objetivo de abranger uma comunidade maior. Isso foi realizado tendo em vista dois aspectos:
· Maior cobertura de seus serviços
· Redução do número de agências
DESCONTINUIDADE 2
2. O excessivo estímulo à competição, apesar de sofrer menos alterações, também ocasionou descontinuidades, dando origem a uma maior cooperação e centralização em alguns casos.
Exemplo
Na Itália, durante a década de 1990, o governo trocou os mecanismos de precificação nos serviços de saúde, que, em vez de ter preços hospitalares distintos, passou a adotar valores estabelecidos em nível nacional para facilitar o processo fiscal.
DESCONTINUIDADE 3
3. O processo de incentivos por performance mostrou limitações.
Exemplo
Os pagamentos diferenciados por performance de funcionários públicos dos Estados Unidos, da Austrália e da Nova Zelândia não tiveram um impacto robusto em performance. Já o foco no aumento da participação privada na provisão de serviços públicos tem sido revertido em muitos países.
Resumimos, portanto, as principais descontinuidades em três frentes. No período da NPM, havia um constante esforço de desagregação de órgãos e atividades estatais. Esta foi a maior descontinuidade, dando lugar a uma reestruturação voltada a processos mais coordenados e menos fragmentados.
O estímulo à competição e aos incentivos por performance também foi posto em xeque, ainda que ambos gerassem menores impactos diretos. Enquanto a competitividade dava lugar a um processo mais colaborativo, tais incentivos se mostravam pouco eficazes.
Modelo de governança pública
No contexto de gestão pública, podemos entender o termo governança como um conjunto de reformas administrativas e de Estado que busca, por meio da ação colaborativa (ou conjunta), uma nova solução para problemas sociais, visando à construção de um futuro sustentável.
O modelo de governança pública surge de uma insatisfação com a aproximação das práticas de mercado no Estado. Sua modernização é vista, portanto, como pouco simpática aos cidadãos, além de gerar consequências negativas sobre o setor público e a comunicação entre diferentes agentes.
Este modelo tem como escopo principal a melhoria e a ampliação da comunicação efetiva entre gestores públicos e os principais atores de uma sociedade: órgãos públicos, organizações, iniciativas privadas e, principalmente, cidadãos.
Nele, a importância de accountability e controle de instituições é ressaltada; além disso, estimula-se a participação de todos os atores da sociedade na tomada de decisões. São objetivos do modelo de governança pública tornar o governo:
· Com maior capacidade de reter e analisar informações
· Mais capacitado a prover informações ao público
· Mais flexível
· Menos exclusivo
Na prática, podemos citar um exemplo alemão.
Exemplo
Na Alemanha, as políticas municipais de trabalho são de responsabilidade da União, ou seja, do governo federal. No entanto, atores da política, da sociedade e dos sindicatos criaram uma série de redes, parcerias e acordos que se caracteriza como governança pública.
Segundo Kissler e Heidemann (2006), um estudo sobre a governança pública alemã mostrou que seus principais resultados foram os seguintes:
· O enfoque pluralista de políticas deixou a governança mais flexível e ágil
· Alianças e redes se tornaram um novo modelo político de cooperação
· Relações de trabalho ocorreram por meio de consenso e cooperação
· Acordos (em vez de regras formais) foram mais valorizados
Estado neoweberiano
O modelo de estado neoweberiano entende como fundamental o aumento da participação pública na economia e uma retomada da perspectiva do Estado como indutor, e não apenas regulador. Entretanto, este modelo vai ao encontro da visão weberiana tradicional (que vimos no módulo 1) acerca do Estado, pois busca torná-lo mais flexível e aberto a mudanças.
O estado neoweberiano conta, portanto, com uma maior participação da sociedade civil e o moderniza a fim de deixá-lo mais eficiente e preparado para atender às demandas dos cidadãos. De certa forma, ele está bem pautado na NPM: mesmo voltado para eficiência e accountability, este modelo ressalta o importante papel do Estado para a resolução dos problemas da sociedade.
Dessa forma, temos uma proposta de Estado “híbrida”, ou seja, que se vale tanto das ideias da NPM quanto das weberianas.
Este novo modelo traz, portanto, a ideia de adaptação do Estado às mudanças contextuais dos dias de hoje. São quatro as principais inovações de sua teoria:
Redirecionamento
Do foco interno e das regras burocráticas, surge a necessidade de se concentrar nas necessidades externas dos cidadãos. Em vez de utilizar mecanismos de mercado, a saída é criar uma cultura profissional de qualidade de serviços
Suplementação do papel democrático
Pela representação direta da opinião dos cidadãos.
Modernização das leis
Com um maior foco em resultado, e não em procedimentos.
Maior profissionalização do servidor público
Torna o servidor orientado às necessidades dos cidadãos e capacitado para executar suas tarefas.
Paradigma pós-competitivo: gestão pública de criação de valor
Este modelo se distancia da NPM principalmente por mudar a concepção do papel estatal. Em vez de nutrir como seu principal enfoque a dualidade entre mercado e Estado na provisão de serviços públicos ou a modernização e a profissionalização de suas funções, a gestão pública de criação de valor propõe um distanciamento de conceitos como resultado e eficiência.
Além disso, sugere-se um modelo pós-competitivo no qual a meta principal do Estado é criar um valor público que seja capaz de gerar algum retorno para a sociedade. Em outras palavras, a definição de boa performance para os adeptos desta teoria gira em torno de uma provisão de serviços públicos de qualidade que se adequem às necessidades dos cidadãos. Este é o objetivo principal da gestão pública.
Peguemos a Austrália a título de exemplo:
O país figura entre os países que adotaram a NPM de maneira mais aprofundada. É possível perceber que, em seu governo, as noções sobre o valor público foram marginalizadas em detrimento da eficiência.
Na década de 1980, a gestão pública do país se voltou para as reformas internas e a administração corporativa (que aproximava práticas do setor privado no público). As principais medidas do período foram o planejamento focado em metas, as auditorias centrais e o monitoramento individual de performance. Com isso, buscava-se o empoderamento dos servidores públicos e a melhoria da gestão.
Já na década de 1990, a gestão pública do país foi caracterizada pelo aprofundamento de práticas do mercado, estando voltada para a criação de mercados competitivos dentro do setor público e o uso de contratos. Com isso, o novo paradigma posto pela teoria sugere uma redefinição das formas de se atingir eficiência, equidade e accountability.
Podemos observar, na prática, as principais diferenças deste modelo com a NPM:
Atenção: Enquanto a NPM tem como principal objetivo atingir metas por performance, o foco da gestão de criação de valor é múltiplo e direcionado tanto aos relacionamentos quanto à preferência dos cidadãos.
Em vez de a performance ser medida em metas definidas pela burocracia, há um redirecionamento dos objetivos para eles atenderem às demandas externas dos cidadãos. Os objetivos são mais compactos e os resultados, mais amplos, o que reflete a necessidade da participação ativa dos tomadores de decisão, que devem estar engajados simultaneamente com cidadãos e órgãos públicos.
Destacamos, assim, o papel fundamental de gestores públicos como criadores de valor para a sociedade, ou seja, profissionais sempre atentos às demandas mais urgentes da população e capazes de criar mecanismos para resolver tais problemas.
Governança na era digital
Proposta por Dunleavy e demais autores (2005), esta teoria argumenta que tanto os fatores que unem quanto os que distinguem o desenvolvimento do setor público envolvem mudanças tecnológicas e alterações em sistemas de informação.
Apesar do movimentode ampliação do uso de tecnologias da informação (TIs) ter começado antes da década de 1990, sua generalização ocorreu apenas nos anos 2000. O crescimento da internet e o emprego do e-mail e da web começaram a condicionar e a determinar as relações entre a gestão pública e os cidadãos.
Atualmente, não nos vemos mais sem a internet e suas funcionalidades, o que tem um impacto direto na forma como a gestão pública se organiza. Dunleavy e demais autores (2005) definem, portanto, a governança na era digital como um complexo de mudanças em que TIs, com o potencial de transição de novos modos de operação totalmente digitais, desempenham um papel central.
Com isso, existe um enorme potencial de mudança e evolução na maneira como enxergamos a gestão pública. Podemos dividir o impacto desta nova era na gestão pública em três temas principais:
REINTEGRAÇÃO
Hierarquias compartimentadas pela NPM podem, agora, ser reintegradas por meio de sistemas de tecnologia sem a necessidade de recentralização.
REFORMAS HOLÍSTICAS E DESENVOLVIMENTO DE UM GOVERNO MAIS ÁGIL E FLEXÍVEL
Estas reformas têm a capacidade de simplificar e mudar a relação entre organizações, agências e clientes de forma ampla e geral. O governo se adapta ao novo ambiente digital, estando, ao mesmo tempo, mais integrado.
MUDANÇAS DIGITAIS
Há ganhos de produtividade gerados por novas tecnologias, considerando as TIs os principais meios de transformação e comunicação.
Esta teoria, portanto, dá bastante atenção à capacidade das novas tecnologias de moldar e influenciar a gestão pública, tema com uma tendência cada vez maior de ocupar um espaço no debate sobre a gestão pública atual.
Exemplo
As novas tecnologias de inteligência artificial, o cruzamento de dados e a capacidade de obtê-los facilmente.
Nesse sentido, é desafiador, para governos e sociedades, lidar com esse aspecto tecnológico. Mesmo apresentando muitas oportunidades e vantagens, ele também pode gerar sérios problemas, como desemprego em massa, vigilância e invasão de privacidade.
PALAVRAS FINAIS
Para finalizar nosso estudo, resumiremos a seguir as principais tendências da pós-nova gestão pública. De forma conjunta, elas sintetizam as ideias que vimos até aqui e apontam a direção das principais frentes de mudança anteriormente apresentadas.
Os princípios e as diretrizes destacadas foram:
Colaboração e parcerias
Governo desempenha o papel colaborativo na provisão de serviços públicos junto à iniciativa privada e ao terceiro setor.
Redes
Governo atua em redes em todas as etapas da provisão do setor público.
Visão integrada e holística da gestão pública
Visão geral do governo que oferece valor nos serviços públicos.
Accountability
Governo com prestação de contas melhor e mais eficiente
Participação e engajamento
Governo envolve diferentes atores na tomada de decisão.
Liderança
Destaque da importância de bons líderes.
Coordenação e controle
Governo em busca de coesão a partir de coordenação e controle efetivos.
Era digital
Aumento do uso de tecnologias e da disseminação de informações públicas de forma transparente.
Fortalecimento da burocracia pública
Profissionalização e valorização de funcionários públicos.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. Falamos sobre as principais descontinuidades ocorridas desde a nova gestão pública que deram origem a novas teorias. Assinale a alternativa que não corresponde a uma descontinuidade.
A) Questionamento do processo de incentivo por performance.
B) Desagregação do governo em agências e órgãos cada vez menores e mais especializados.
C) Foco em maior cooperação e menor competição.
D) Reintegração de setores do governo em órgãos mais abrangentes.
Comentário
A alternativa "B" está correta.
O movimento de descontinuidade não se caracterizou por desagregar agências e órgãos para torná-los menores e mais especializados. Pelo contrário: percebeu-se que este movimento de especialização seria, caso fosse levado de forma extrema, prejudicial à eficiência da gestão pública.
2. Assinale a alternativa que mais se aproxima da ideia de gestão pública para os formuladores da teoria de um Estado neoweberiano.
A) Aumentar a participação do Estado na economia e retomar a perspectiva dele como indutor, e não apenas regulador.
B) Reduzir a participação do Estado na economia e se concentrar mais nas demandas dos cidadãos.
C) Aumentar a participação do Estado na economia e manter as leis tradicionais.
D) Reduzir a participação do Estado na economia e profissionalizar o setor público.
Comentário
Parabéns! A alternativa "A" está correta.
Por Estado regulador, entendemos aquele que é responsável por criar regras de funcionamento para que o setor privado desempenhe suas funções de modo eficiente. Em contrapartida, consideramos como indutor o que provê o necessário para estimular a economia. Para os formuladores da teoria neoweberiana, o caminho a ser seguido era o do Estado indutor, visando, assim, a aumentar a participação dele na economia.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste tema, apresentamos os elementos e as teorias que nos ajudam a compreender a evolução da gestão pública desde sua concepção até os dias de hoje. Conhecer seus modelos indica a compreensão de uma parte da evolução das sociedades, o que nos ajuda a pintar um quadro sobre o que aconteceu ao longo do tempo em diversos países.
Por isso, abordamos inicialmente a teoria weberiana do Estado, observando como ela foi influente em diversos países, incluindo o Brasil. Percebemos que, mesmo com muitas críticas e o surgimento de novas teorias, ela continua, de certa forma, presente em diferentes organizações públicas e governos.
Em seguida, destacamos o período de reformas do Estado de maneira atenta, introduzindo ainda as principais teorias que emergiram nas últimas décadas. Com isso, esperamos que você tenha desenvolvido uma visão ampliada sobre a gestão pública e que seu entendimento sobre a nossa sociedade tenha se aperfeiçoado.