Atividade Instrumentos Econômicos da Política Ambiental Brasileira

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DAMÁSIO EDUCACIONAL
Direito à Cidade Urbanístico e
Ambiental
 Instrumentos Econômicos da Política Ambiental
Brasileira
Wanderley Clementino Rocha
RA: 172140199
17 de março de 2020, São Paulo.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo apresentar estudos,
eventuais entendimentos jurisprudenciais, correntes doutrinárias e análise
teleológica da legislação vigente sobre a política ambiental, com foco nos seus
instrumentos econômicos.
Em relação aos instrumentos econômicos da política
ambiental, serão abordados os seguintes temas:
• Concessão Florestal
• Servidão Ambiental
• Seguro Ambiental
• Tributação Ambiental
• Pagamento por serviços ambientais
• Índice de sustentabilidade empresarial 
Para adentrarmos o tema principal do trabalho, instrumentos
econômicos, precisamos, inicialmente, abordarmos o que é a política ambiental,
para que ela serve e quais são os instrumentos que a constituem.
Segundo a OSCIP PRIMA1 (Projeto de Reflorestamento
Integrado da Mata Atlântica), política ambiental é um conjunto de ações
ordenadas e práticas tomadas por empresas e governos com o propósito de
preservar o meio ambiente e garantir o desenvolvimento sustentável do planeta.
Esta política ambiental deve ser norteada por princípios e valores ambientais que
levem em consideração a sustentabilidade.
Pois bem, podemos entender por política ambiental, sendo o
conjunto de normas, leis e ações públicas visando à preservação do meio
ambiente em um dado território.
No Brasil, somente após 1980, nasceu a legislação protetiva do
meio ambiente, Lei 6938/81, sendo a lei mais importante da proteção ambiental,
pois ela criou o SISNAMA (sistema nacional do meio ambiente), estabelecendo
normas, competência e atribuições para com o Estado e a proteção ambiental.
Portanto, a proteção ambiental passou a ser direta e legal.
1 https://prima.org.br/ 
A Constituição Federal de 1988 elegeu o Direito Ambiental
como Direito Fundamental, passando-se a existir uma proteção direta
constitucional, elevando o nível de proteção. Ou seja, a CF 88 alavancou a
proteção normativa em relação ao Meio Ambiente. 
Atualmente, a política nacional é formada basicamente por
três instrumentos: Comando-Controle, econômico e comunicação.
Segundo o 2Portal São Francisco, o instrumento Comando-
Controle estabelece normas, regras e procedimentos de produção e utilização dos
recursos, sob penalidade do não cumprimento de tais medidas. Assim executa
fiscalizações, proíbe ou permite atividades, proíbe ou permite utilização de
produtos dentre outros. 
O instrumento econômico se dá mediante cobrança de tarifas e
taxas sob a utilização dos recursos, onde esse capital será revertido em prol dos
órgãos ambientais, assim como poderá subsidiar a implantação de tecnologias
limpas nas empresas. Pode ser feito também a redução fiscal de empresas
comprometidas com o cuidado com o meio ambiente. 
Por fim, o instrumento comunicação poderá ser utilizado na
divulgação de informações, promoção de educação ambiental, mediação de
encontros de agentes econômicos, divulgação de selos ambientais.
A política ambiental busca induzir ou forçar os agentes
econômicos a adotarem ações que provoquem menos danos ao meio ambiente,
seja reduzindo a quantidade de emissões ou a velocidade de exploração dos
recursos naturais. 
Os instrumentos de política ambiental (instrumentos de
comando e controle, instrumentos econômicos e instrumentos de comunicação),
em geral, são utilizados conjuntamente, fazendo com que sejam distintas as
políticas ambientais de diferentes localidades. 
2 https://www.portalsaofrancisco.com.br/meio-ambiente/politica-ambiental 
2. Concessão Florestal 
Segundo o Sistema Nacional de Informações Florestais (SNIF)3,
a concessão florestal é uma das modalidades de gestão de florestas públicas
previstas na 4Lei 11.284, de 2 de março de 2006, que permite que União, estados
e municípios, mediante licitação, concedam a uma pessoa jurídica o direito de
manejar de forma sustentável e mediante pagamento as florestas de domínio
público para obtenção de produtos e serviços. 
5‘’Como principais fundamentos a Lei 11.284/06 traz a
exploração sustentável de florestas, em especial aquelas localizadas na Região
Amazônica, por populações locais ou por empresas particulares (através de
concessão); a regulamentação do acesso às florestas públicas combatendo a
ocupação ilegal, a depreciação, a destruição e a prática de atos ilícitos como a
grilagem, a violência no campo, o trabalho escravo, a evasão de impostos, a
extração ilegal de madeira e a lavagem de dinheiro’’.
A floresta concedida permanece em pé, pois os contratos
firmados somente permitem a obtenção do recurso florestal por meio das técnicas
do manejo florestal sustentável. Desta forma, a área é utilizada em um sistema de
rodízio, que permite a produção contínua e sustentável de madeira. Em média, de
quatro a seis árvores são retiradas por hectare e o retorno a mesma área ocorrerá
após 25 a 35 anos, permitindo o crescimento das árvores remanescentes. 
O Serviço Florestal Brasileiro possui contratos para concessão
florestal em seis florestas nacionais (flonas), no Pará e em Rondônia. No total,
foram disponibilizados, até o momento, cerca de 1 milhão de hectares de floresta
que serão manejadas de forma sustentável por dez empresas durante 40 anos.
Benefícios Sociais e Ambientais da Concessão Florestal, segundo o Serviço
Florestal Brasileiro – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento6
Os municípios e comunidades vizinhas à área concedida são
favorecidos com a geração de empregos, investimentos em serviços,
infraestrutura, retornos financeiros oriundos do pagamento pelos produtos que
foram concedidos e demais benefícios garantidos pelo contrato de concessão.
3 http://snif.florestal.gov.br/pt-br/concessao-florestal – atualizado em 13/02/2020
4 Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para produção sustentável, institui o Serviço Florestal Brasileiro - SFB, 
na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF.
5 Azevedo e Tocantins 2007
6 http://www.florestal.gov.br/o-que-e-concessao-florestal – atualizado em 16/12/2019
Todos os cidadãos são beneficiados com a conservação dos recursos da floresta e
com a certeza de comprar produtos que respeitam a floresta. 
Vale ressaltar que o contrato de concessão nunca inclui acesso
ao patrimônio genético, uso dos recursos hídricos, exploração de recursos
minerais, pesqueiros ou fauna silvestre, nem comercialização de créditos de
carbono. A titularidade da terra é e continua sendo do governo durante todo o
período da concessão, uma vez que o concessionário apenas recebe o direito de
realizar o manejo florestal na área. 
A Lei nº 11.284/2006 é o marco legal para a realização das
concessões. É ela que descreve como ocorre esse processo, que envolve o
levantamento das áreas em todo o país passíveis de concessão, a elaboração do
edital, as audiências públicas com a população e o monitoramento da atividade.
As atividades econômicas permitidas pela concessão florestal
são as seguintes: extração de produtos madeireiros e não-madeireiros, produtos
excluídos ou com exploração especial, serviços de ecoturismo.
3. Servidão Ambiental
A servidão ambiental está prevista no Art. 9o – A da Lei
6.938/81, a qual trata da Política Nacional do Meio Ambiente. Vejamos:
Art. 9o – A O proprietário ou possuidor de imóvel, pessoa natural
ou jurídica, pode, por instrumento público ou particular ou por
termo administrativo firmado perante órgão integrante do
Sisnama, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de parte
dela para preservar, conservarou recuperar os recursos
ambientais existentes, instituindo servidão ambiental.
Ou seja, a servidão ambiental consiste na renúncia voluntária
do proprietário rural ao direito de uso, exploração ou supressão dos recursos
naturais existentes em sua propriedade.
Segundo o Cadastro Rural7, as áreas de servidão ambiental
são aquelas averbadas à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no Registro
de Imóveis competente, nas quais o proprietário renuncia, em caráter
7 http://www.cadastrorural.gov.br/ - Perguntas Frequentes – 096.
permanente ou temporário, total ou parcialmente, a direito de uso, exploração ou
supressão de recursos naturais, localizadas fora das áreas de preservação
permanente e reserva legal.
De acordo com o art. 9o – B da Lei 6.938/81, a servidão
ambiental poderá ser onerosa ou gratuita, temporária ou perpétua, sendo que a
temporária terá por prazo mínimo 15 anos de duração.
São notáveis as inúmeras vantagens auferidas pelo Poder
Público com a instituição da servidão ambiental. Dentre elas, a mais relevante é a
desobrigação de pagar altas indenizações na expropriação de áreas para
preservação de bens ecológicos.
Segundo a Agência Câmara de Notícias8, os donos de terras,
que optam pela servidão ambiental, são beneficiados com incentivos tributários e
facilidades para a obtenção de recursos para serem investidos nas áreas de
proteção
Um exemplo de servidão ambiental é a Reserva Particular do
Patrimônio Natural (RPPN). Para assegurar os benefícios tributários, o
proprietário deve fazer relatório anual e apresentar ao órgão ambiental estadual e
permitir inspeção anual da área pelas autoridades ambientais estaduais. A
servidão ambiental também é chamada de servidão de conservação. 
4. S eguro Ambiental 
Segundo a empresa D&D Ambiental9, o Seguro Ambiental é
um sistema que tem se difundido no Brasil nos últimos anos, associado à
preocupação cada vez maior com o meio ambiente e a necessidade de diminuir o
impacto ambiental, através da conscientização e estabelecimento de medidas
práticas em prol do meio ambiente.
No âmbito federal, o Seguro Ambiental está previsto na Lei de
Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei Federal 12.305/2010, sendo tratado no
artigo 40 que reza: 
Art. 40. No licenciamento ambiental de empreendimentos ou
atividades que operem com resíduos perigosos, o órgão
licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro de
8 https://www.camara.leg.br/noticias/121000-servidao-ambiental-e-servidao-florestal/ - Agência Câmara de Notícias
9 https://dedambiental.com.br/seguro-ambiental/ 
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente
ou à saúde pública, observadas as regras sobre cobertura e os
limites máximos de contratação fixados em regulamento.
Parágrafo único. O disposto no caput considerará o porte da
empresa, conforme regulamento.”
10Até então, não se tem a obrigatoriedade por parte das
empresas de contratarem referida modalidade de seguro, no entanto, esta
ausência de obrigatoriedade não reduz a relevância de tal contratação,
considerando a proporção que tais danos podem alcançar. 
Não obstante, a maior parte das empresas ainda optam por
não contratar, escolhendo assim por assumir o risco dos prejuízos em caso de
ocorrência de eventos que causem danos ambientais, inclusive afetando terceiros.
Atualmente, está em tramitação o projeto aprovado no
Senado, que altera a Lei 6.938/81, que regulamenta a Política Nacional do Meio
Ambiente, e o Decreto-Lei 73/66, que dispõe sobre o Sistema Nacional de
Seguros Privados, para instituir o seguro mínimo obrigatório ambiental. A
proposta foi remetida à Câmara dos Deputados.
Note-se que o seguro ambiental já é objeto de discussão na via
judicial:
11Apelação. Locação. Ação de despejo c.c. cobrança.
Julgamento antecipado da lide. Sentença de procedência.
Conjunto probatório constante dos autos suficiente para a
formação do convencimento do Magistrado. Cerceamento de
defesa. Não ocorrência. Art. 77, III, CPC/15. Reconvenção
negada. Adimplemento das obrigações contratuais não
comprovado. Pedido de produção de prova de inexistência
de risco ambiental, que justifique contratação de seguro.
Não acolhimento da alegação de nulidade de cláusula que
obriga a contração de seguro ambiental. Atividade
considerada por lei como de alto risco. Impossibilidade de
redução da multa contratual. Adimplemento parcial ou
10 https://www.migalhas.com.br/depeso/302590/importancia-da-contratacao-dos-seguros-ambientais 
11 Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - APELAÇÃO nº 1007324-78.2016.8.26.0223
onerosidade excessiva não configurados. Sentença mantida.
Art. 252, RITJSP. Recurso improvido. 
Portanto, o seguro ambiental é um contrato de seguro privado,
no qual a empresa que gera altos riscos ao meio ambiente deve figurar como
contratante, para que sejam minimizadas as eventuais chances de impactos
ambientais. Atualmente esta contratação não é de cunho obrigatório, mas há
projeto de lei em trâmite no Senado Federal com o objetivo de torná-la
obrigatória.
5. Tributação Ambiental 
O princípio da solidariedade, para gerações presentes e
gerações futuras, está exposado no art. 225 da Constituição Federal. Vejamos:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
Desse texto e dos seus seis parágrafos emanam diversas
normas e regras, como a solidariedade na proteção do meio ambiente, o
desenvolvimento sustentável, a precaução e a preservação em matéria ambiental,
a necessidade de realização de estudos prévios de impacto ambiental, além da
celebração dos princípios da educação e da informação.
Porém, a Constituição Federal não previu nenhum tributo de
caráter ambiental. Ou seja, que tenham por fato gerador a degradação do meio
ambiente ou o uso dos recursos naturais. Dessa forma, a ausência de um tributo
ambiental direto fez com que o legislador utilizasse os tributos de forma indireta,
através da concessão de incentivos fiscais, na chamada função extrafiscal dos
tributos, com o objetivo de estimular nos contribuintes um comportamento mais
favorável ao meio ambiente.
Portanto, ao levar em consideração a função extrafiscal dos
tributos, podemos notar a existência de uma função ambiental tributária.
Podemos afirmar que os tributos apresentam uma função ambiental quando
utilizados para estimular ou desestimular certas atividades, com vistas à
proteção do meio ambiente.
Como exemplo, Leonardo Dias da Cunha12 cita:
• ICMS – estabelecimento de política de maior repasse
do Estado aos Municípios que cumprirem
determinadas metas relacionadas a proteção
ambiental, como tratamento de efluentes e esgoto e
administração de resíduos sólidos (aterros sanitários,
coleta seletiva dentre outros); dentre outros;
• ISS – incentivos ficais às empresas que invistam em
infraestrutura urbana e questões ambientais. Redução
ou isenção do imposto a determinados serviços como
ecoturismo; 
• IPI - poderá ter alíquotas seletivas em razão da
essencialidade ambiental ou do percentual de matéria-
prima reciclada utilizada na fabricação de
determinados novos produtos; 
• IPVA – redução das alíquotas ou isenção para
determinados veículos que se utilizem de combustíveis
menos poluentes ou energia limpa;
• IPTU - em face da função social da propriedade, aquela
que em sua utilização não respeitar o meio ambiente
será, submetida ao IPTU progressivo;
Além disso, existe a Taxa de Controle e Fiscalização
Ambiental,em que as empresas que realizam certas atividades potencialmente
poluidoras ou utilizadoras de recursos naturais devem pagá-la trimestralmente.
Segundo o IBAMA13, A Taxa de Controle e Fiscalização
Ambiental (TCFA) é uma espécie de tributo para controle e fiscalização das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. 
A TCFA está prevista no art. 17-B da Lei Federal nº
6.938/1981 (Política Nacional de Meio Ambiente), que teve a redação dada pela
Lei Federal nº 10.165/2000. Foi regulamentada pelo Ibama por meio da
Instrução Normativa nº 17, de 2011, republicada no DOU de 20 de abril de 2012.
12 CUNHA, Leonardo Dias. A Extrafiscalidade tributária como instrumento de proteção ambiental.
13 https://www.ibama.gov.br/taxas/gru-tcfa/sobre-a-tcfa#o-que-e 
É definida pelo cruzamento do grau de potencial poluidor com
o porte econômico do empreendimento. Essas informações são fornecidas pelo
próprio contribuinte, ao se inscrever no Cadastro Técnico Federal de Atividades
Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais (CTF/APP).
Com base nos princípios da proporcionalidade e da
praticabilidade, entendeu o Supremo Tribunal Federal14 pela constitucionalidade
da TCFA. 
6. Pagamento por serviços ambientais
Inicialmente, cabe apresentarmos alguns conceitos sobre o
tema em epígrafe.
De acordo com o Núcleo Mata Atlântica e Pampa 15‘’o
pagamento por serviços ambientais (PSA) surge como um instrumento econômico
dentre muitas opções de gestão para lidar com a falha de mercado relativa à
tendência à suboferta de serviços ambientais em decorrência da falta de interesse
por parte de agentes econômicos em atividades de proteção e uso sustentável dos
recursos naturais. Ele é um instrumento econômico, discutido com grande ênfase
na atualidade para estimular a proteção, o manejo e o uso sustentável de
florestas tropicais, em especial em países em desenvolvimento. Estas florestas se
encontram em geral sob grave pressão de desmatamento e degradação, ao mesmo
tempo em que ali moram populações rurais carentes de desenvolvimento. 
A ideia por trás do instrumento é recompensar aqueles que
produzem ou mantêm os serviços ambientais atualmente, ou incentivar outros a
garantirem o provimento de serviços ambientais, que não o fariam sem o
incentivo. Com o mecanismo, busca-se mudar a estrutura de incentivos de forma
a melhorar a rentabilidade relativa das atividades de proteção e uso sustentável
de recursos naturais em comparação com atividades não desejadas, seguindo o
princípio do “protetor recebedor“. 
Entretanto, o que é considerado como PSA pode variar
bastante e há diversas definições para o instrumento.’’
Segundo Marcus Peixoto:
14 RE 416.601, publicado no informativo STF n. 397.
15 Pagamento por Serviços Ambientais na Mata Atlântica – Lições Aprendidas e Desafios - Ministério do Meio
Ambiente Secretaria de Biodiversidade e Florestas Departamento de Conservação da Biodiversidade Núcleo Mata
Atlântica e Pampa
 16‘’O PSA é um instrumento que busca dar uma solução
próxima à de mercado para o problema ambiental, ou seja, criar um sistema de
preços que incentiva os agentes a tomar decisões ambientalmente corretas. Outra
forma de incentivar a preservação é diretamente, via regulação direta estatal
(multas para quem polui acima de certo patamar, proibição de exercer
determinadas atividades – como as que usam amianto, obrigação de adotar
padrões – como limites para desmatamento, colocação de filtros de emissões de
gases na indústria, etc.). As duas formas são complementares, e as vantagens e
desvantagens em cada uma delas têm de ser levadas em consideração no
planejamento dos instrumentos de PSA.’’
17Em 04/09/2019, o Plenário da Câmara dos Deputados
aprovou o Projeto de Lei 312/15, do deputado Rubens Bueno (Cidadania-PR), que
cria a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), destinada
a ajudar produtores, indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais a
conservar áreas de preservação. A proposta será enviada ao Senado. Fonte:
Agência Câmara de Notícias.
Portanto, o PSA tem como principal objetivo conceder
incentivo econômico a proprietários ou possuidores de imóveis rurais ou urbanos
que possuam áreas naturais capazes de fornecer serviços ambientais. 
Serviços Ambientais são os serviços prestados pela natureza
por meio dos ecossistemas e que sustentam a vida no planeta e beneficiam toda a
sociedade. Nenhuma indústria seria capaz de fabricar estes serviços e nós, seres
humanos, na maioria das vezes nos beneficiamos deles: utilizamos oxigênio,
madeira, água, alimentos, insetos polinizadores, remédios e combustíveis que
asseguram a nossa existência e o nosso conforto.
Segundo a 18IAP (Insituto Ambietntal do Paraná), os
proprietários selecionados e que realizarem as ações de melhoria do serviço
ambiental previstas receberão entre R$ 10.000 e R$50.000 por ano, de acordo
com as características das RPPNs (Reserva Particular do Patrimônio Natural).
16 Pagamentos por Serviços Ambientais – Aspectos teóricos e proposições legislativas Marcus Peixoto
17 Agência Câmara de Notícias. https://www.camara.leg.br/noticias/579925-camara-aprova-projeto-que-preve-
pagamento-por-servicos-ambientais/ 
18 http://www.iap.pr.gov.br/pagina-1514.html 
Atualmente, o Projeto de Lei está aguardando sua apreciação
pelo Senado Federal. Tendo sido a última ação legislativa em 05/09/2019
(Remessa ao Senado Federal por meio do Of. nº 901/19/SGM-P). 
7. Índice de sustentabilidade empresarial
Segundo a 19B3 20(Brasil Bolsa Balcão), O ISE é uma
ferramenta para análise comparativa da performance das empresas listadas na
B3 sob o aspecto da sustentabilidade corporativa, baseada em eficiência
econômica, equilíbrio ambiental, justiça social e governança corporativa. Também
amplia o entendimento sobre empresas e grupos comprometidos com a
sustentabilidade, diferenciando-os em termos de qualidade, nível de compromisso
com o desenvolvimento sustentável, equidade, transparência e prestação de
contas, natureza do produto, além do desempenho empresarial nas dimensões
econômico-financeira, social, ambiental e de mudanças climáticas.
A criação do ISE (índice de sustentabilidade empresarial) foi
financiada pela International Finance Corporation (IFC), braço financeiro Banco
Mundial, cuja missão é promover investimentos no setor privado de países em
desenvolvimento, com objetivo central de reduzir a pobreza e promover a melhoria
de qualidade de vida da Sustentabilidade Empresarial.
A premissa levada em consideração é que as entidades
privadas devem ter compromisso com a sociedade. Nesta esteira, as empresas
devem adotar práticas de administração corporativa, além de dar suporte a ações
de desenvolvimento sustentável.
8. Conclusão
Ao realizar este trabalho, foi possível entender a essencialidade
dos instrumentos econômicos para a efetivação da política do meio ambiente.
Entendo que esses instrumentos têm como alicerce princípios ambientais como
Princípio da Solidariedade, Princípio do Poluidor-Pagador e, principalmente o
Princípio da Prevenção, sendo este o mais importante do Direito Ambiental.
19 A B3 é a responsável pela bolsa de valores no Brasil. Além disso, incorpora também a bolsa de mercadorias e 
futuros.
20 http://www.b3.com.br/pt_br/market-data-e-indices/indices/indices-de-sustentabilidade/indice-de-sustentabilidade- 
empresarial-ise.htm 
Quanto mais medidas protetivas forem tomadas em relação ao
meio ambiente, melhor será para todos. As medidas apresentadas neste trabalho
buscam o desenvolvimento sustentável do Brasil.