30.-Agências-Reguladoras

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SOBRE ESTE MATERIAL 
Olá, tudo bem com você? Este é um material exclusivo da Escola do Mazza 
(www.escoladomazza.com.br), feito com muito carinho para você. 
Este e-book é parte do conteúdo dos meus cursos na Escola. 
O objetivo deste material é oferecer uma base sólida em Direito Administrativo para sua 
aprovação nos concursos públicos mais concorridos do Brasil. 
Estude direitinho porque este e-book esgota completamente o assunto de que ele trata e 
você nunca mais vai errar nada nesse tema, seja qual for o concurso que deseja prestar 
O Direito Administrativo costuma ser uma das maiores disciplinas dos editais e, por várias 
razões, os candidatos temem nossa matéria. Mas não será o seu caso. Vamos trabalhar um 
conteúdo bastante completo e profundo, como você nunca viu, mas de forma bastante 
didática, resolvendo seu problema com a matéria. 
Não são poucos os obstáculos que uma preparação em altíssimo nível em Direito 
Administrativo apresenta: falta de um código sistematizando a disciplina, diplomas 
normativos caóticos e de má qualidade, divergência doutrinária, jurisprudência confusa. 
Isso sem falar que você ainda tem todas as demais matérias para estudar. Não é fácil. Mas 
vou te ajudar. 
O ponto de partida para construção dos meus materiais é sempre o que tem sido 
perguntado recentemente pelas bancas. Meu objetivo é que você passe rapidamente no 
concurso dos seus sonhos estudando o essencial e indispensável para atingir esse objetivo. 
Não precisa saber tudo, nem aprofundar exageradamente como se fosse uma pós-
graduação, mas tem que saber exatamente o que cai na prova. E quanto a isso não se 
preocupe porque essa é a minha parte. 
Vamos combinar assim: você faz a sua parte dando 100% ao estudar e a minha parte é dar 
meus 100% oferecendo um conteúdo incrível e focado na sua aprovação. 
Combinado?
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE. 
Outra coisa: fiz esse material gratuito com muito carinho pra você, ele é seu. Preciso que 
você repasse este material aos seus amigos que também precisam ser aprovados. Pode 
circular este e-book à vontade, pra mim isso será excelente pra divulgar meu trabalho. 
Obrigado 
Mazza 
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QUEM SOU EU 
Eu sou Alexandre Mazza, tenho 44 anos. Sou casado com a Tatiana, que é Procuradora do 
Estado/SP, e temos duas filhas, a Duda (12) e a Luísa (8). 
Sou bacharel (1998), Mestre (2003) e Doutor (2009) em Direito Administrativo pela PUC/SP, 
tendo como orientador no Mestrado e Doutorado o Professor Celso Antônio Bandeira de 
Mello. Tive também o privilégio de estudar no exterior fazendo meu Pós-Doutorado em 
Coimbra (2018) e Salamanca (em conclusão). No meu Mestrado escrevi sobre o Regime 
Jurídico das Agências Reguladoras; no Doutorado defendi a tese sobre a Relação Jurídica de 
Administração Pública, ambos trabalhos publicados em livro pelas Editoras Malheiros e 
Saraiva, respectivamente. 
No Pós-Doutorado em Coimbra/Portugal pesquisei sobre a intersecção entre Direito 
Administrativo e a teoria dos Direitos Humanos, sustentando que todas as decisões da 
Administração Pública contrárias aos Direitos Humanos são juridicamente inexistentes 
autorizando desobediência civil pelos particulares. Em Salamanca/Espanha, minhas 
pesquisas são sobre Direito Administrativo na perspectiva dos direitos sociais. 
Embora eu tenha me dedicado bastante à formação acadêmica, minha grande paixão 
sempre foi dar aula. Logo que me formei em 1998, um mês depois eu já era professor de 
cursinho. 
Todo o restante da minha vida profissional – como livros, palestras, pesquisas, 
aperfeiçoamento – surgiu em função das minhas aulas e dos alunos. Meu objetivo central é 
ser um professor cada vez melhor, ensinando os temas mais sofisticados de maneira clara e 
objetiva. 
Tenho cerca de 20 livros publicados, sendo os mais conhecidos o Manual de Direito 
Administrativo e o Manual de Direito Tributário, ambos pela Editora Saraiva, feitos para 
aprovação em concursos públicos. 
É importante te dizer isso: sempre dei aula em cursinho. Há 20 anos essa é minha maior 
paixão: ajudar os alunos a conseguir aprovação nos concursos mais concorridos do Brasil. E 
quero te ajudar também! 
Exerci algumas outras atividades na área jurídica: fui assessor parlamentar do Presidente da 
Câmara Municipal de São Paulo; advoguei dando consultoria a um grande escritório na área 
de contratos de infraestrutura; já dei centenas de palestras em praticamente todos os 
Estados brasileiros (só faltam 3 para fechar o Brasil todo!). Mas eu gosto mesmo é de dar 
aula. 
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Nos últimos anos tenho investido também na utilização de estratégias diferenciadas para 
memorização de conteúdo jurídico, como audiolivros, paródias jurídicas, além do uso 
intensivo das redes sociais para difundir gratuitamente conteúdo a alun@s de todo Brasil. 
Conte sempre comigo,
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE!
 
Abs,
do seu professor de Direito Administrativo, 
Alexandre Mazza 
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1. AGÊNCIAS REGULADORAS 
Vamos falar um pouco do direito das agências reguladoras, ou seja, o chamado “direito 
regulatório”. 
Trataremos aqui das informações fundamentais sobre as agências reguladoras brasileiras, 
enfatizando o indispensável para compreender o tema no âmbito da organização 
administrativa. 
Vamos juntos? 
O surgimento das agências reguladoras brasileiras ocorreu durante o processo de 
privatizações e a reforma do Estado iniciados no Brasil na metade dos anos 1990. 
As primeiras agências reguladoras nacionais foram a Aneel (Agência Nacional de Energia 
Elétrica – Lei 9427/96), a Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações – Lei 9472/97) e a 
ANP (Agência Nacional do Petróleo – Lei 9478/97). As três foram surgiram para fiscalizar e 
controlar a atuação de investidores privados em mercados até então sob monopólio do 
Estado. 
 
O processo de privatizações, iniciado a partir de 1995, implantou uma série de 
reformas estatais, cujo passo inaugural consistiu na promulgação de emendas 
constitucionais abrindo caminho para o novo modelo. As mais relevantes 
emendas foram: 
1) EC 5/95: fim da exclusividade na prestação direta pelos Estados-
membros dos serviços locais de gás canalizado; 
2) EC 6/95: eliminou o tratamento favorecido a empresas brasileiras de 
capital nacional quanto à pesquisa e à lavra de recursos minerais e ao 
aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica; 
3) EC 8/95: extinguiu o monopólio estatal nas telecomunicações, prevendo 
a criação de um órgão regulador do setor (futura Anatel); 
4) EC 9/95: fim do monopólio estatal nas atividades de pesquisa, lavra, 
refino, importação, exportação e transporte de petróleo, gás natural e 
hidrocarbonetos. Previu a criação de um órgão regulador do setor (futura ANP). 
Note que as ECs 8 e 9 acrescentaram dispositivos na CF/88 determinando a criação de 
“órgãos reguladores” nas áreas de telecomunicações e petróleo,respectivamente. 
Vamos conhecer esses dois dispositivos: 
“Compete à União: (...) XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão 
ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a 
 
 
 
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organização dos serviços, a criação de órgão regulador e outros aspectos 
institucionais” (art. 21, XI, da CF/88, acrescentado pela EC 8/95)” 
“A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (...) III – a estrutura e atribuições do órgão 
regulador do monopólio da União” (art. 177, § 2º, III, da CF/88, acrescentado pela EC 
9/95) 
Assim, Emendas 8/95 e 9/95 são o marco histórico de criação das agências reguladoras 
brasileiras. 
1.1 Agências reguladoras federais 
A partir do ano de 1995, é possível identificar a seguinte cronologia de criação das agências 
reguladoras federais: 
1ª) Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica): instituída pela Lei n. 9.427, de 26-12-
1996, regulamentada pelo Decreto n. 2.235/97, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, 
tendo por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e 
comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do 
governo federal. 
2ª) Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações): instituída pela Lei n. 9.472, de 16-
71997, regulamentada pelo Decreto n. 2.338/97, vinculada ao Ministério das 
Comunicações, tendo como atribuições centrais o dis-ciplinamento e a fiscalização da 
execução, co-mercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes 
de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos da órbita e espectro de 
radiofrequências. 
3ª) ANP (Agência Nacional do Petróleo): instituída pela Lei n. 9.478, de 6-8-1997, 
regulamentada pelo Decreto n. 2.455/98, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, tendo 
como competência central promover a regulação, a contratação e a fiscalização das 
atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo. 
4ª) ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar): instituída pela Lei n. 9.961, de 28-1-
2000, regulamentada pelo Decreto n. 3.327/2000, vinculada ao Ministério da Saúde, 
cabendo-lhe normatizar, controlar e fiscalizar as atividades que garantam a assistência 
suplementar à saúde. 
5ª) ANA (Agência Nacional de Águas): instituída pela Lei 9.984/00, regulamentada pelo 
Decreto n. 3.692/2000, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, tendo competência a 
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. 
6ª) Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária): instituída pela Lei 9.782/99, 
regulamentada pelo Decreto n. 3.029/99, vinculada ao Ministério da Saúde, tendo como 
finalidade promover a proteção da saúde da população, por intermédio do controle 
 
 
 
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sanitário, da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância 
sanitária, especialmente das indústrias de medicamentos e cosméticos, inclusive dos 
ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o 
controle de portos, aeroportos e de fronteiras. 
7ª) ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres): instituída pela Lei 10.233/01, 
regulamentada pelo Decreto n. 4.130/2002, vinculada ao Ministério dos Transportes, tendo 
como atribuição fiscalizar a prestação dos serviços públicos de transporte rodoviário e 
ferroviário. 
8ª) Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários): também criada pela Lei 
10.233/01, regulamentada pelo Decreto n. 4.122/2002, vinculada ao Ministério dos 
Transportes, tendo como competência principal fiscalizar os serviços públicos prestados em 
portos. 
9ª) Ancine (Agência Nacional do Cinema): criada pela Medida Provisória 2.228-1/01, 
regulamentada pelo Decreto n. 4.121/2002, vinculada ao Mi-nistério do Desenvolvimento, 
Indústria e Comércio Exterior, tendo como finalidade fomentar, regular e fiscalizar a 
indústria cinematográfica e videofonográfica. 
10ª) Anac (Agência Nacional de Aviação Civil): criada pela Lei 11.182/05, regulamentada 
pelo 
Decreto n. 5.731/2006, vinculada ao Ministério da Defesa. A Anac sucedeu o antigo 
Departamento de Aviação Civil – DAC, que era subordinado ao Comando da Aeronáutica. 
Tal agência tem competência para regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e 
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária; 
11ª) ANM (Agência Nacional de Mineração): criada pela Lei 13375/17, vinculando-se ao 
Ministério de Minas e Energia, com personalidade jurídica de direito público com 
autonomia patrimonial, administrativa e financeira, a ANM tem por finalidade promover o 
planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos 
minerais e superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem 
como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o 
território nacional. 
 
Sempre houve polêmica na doutrina sobre o enquadramento de certas entidades 
autárquicas no conceito de agências reguladoras (vide item 8.3.1.2). No âmbito federal, 
porém, a questão foi resolvida na medida em que a Nova Lei Geral das Agências 
Reguladoras, Lei 13.848/19, listou as agências federais existentes, incluindo somente as 
onze entidades acima referidas: 
“Art. 2º Consideram-se agências reguladoras (...) 
 
 
 
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I - a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); 
II - a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); 
III - a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); 
IV - a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
V - a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); 
VI - a Agência Nacional de Águas (ANA); 
VII - a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); 
VIII - a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); 
IX - a Agência Nacional do Cinema (Ancine); 
X - a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); 
XI - a Agência Nacional de Mineração (ANM)” 
1.2 Entidades “desagencificadas” 
A saturação do modelo das agências em âmbito federal resultou na “desagencificação” em 
dois setores. São EX-AGÊNCIAS REGULADORAS FEDERAIS: 
1) ADA (Agência de Desenvolvimento da Amazônia): criada pela MP 2157-5/01, foi 
extinta em 2007 com a criação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – 
Sudam. A Sudam é uma autarquia especial (art. 1º da LC n. 124/2007), mas não uma 
agência; 
2) Adene (Agência de Desenvolvimento do Nordeste): criada pela MP 2146-1, foi 
extinta em 2007 com a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – 
Sudene. Assim como a Sudam, a Sudene não é agência reguladora, mas autarquia especial. 
1. 3. Casos polêmicos 
O enquadramento, ou não, de certas entidades como verdadeiras agências reguladoras nem 
sempre é assunto pacífico na doutrina. Atualmente, como vimos há pouco, o art. 2o da Lei 
13.848/19 listou as onze únicas entidades consideradas agências reguladoras federais (vide 
box no item 8.3.1)1 A controvérsia, pelo menos no âmbito dos concursos públicos federais, 
perdeu o sentido. Todavia, seguem abaixo alguns casos que sempre confundem os 
candidatos: 
1) CVM (Comissão de Valores Mobiliários): é uma autarquia especial constituída como 
“autoridade administrativa independente”, tendo como características a ausência de 
subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, além de 
autonomia financeira e orçamentária (art. 5º da Lei n. 6.385/76). Sua função é fiscalizar, 
normatizar, disciplinar e desenvolver o mercado de valores mobiliários no Brasil. Devido à 
 
 
 
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identidade de regime e natureza de suas atribuições, devemos concluir a CVM é uma 
agência reguladora, apesar de não se chamar agência1; 
 
1 “Art. 2º Consideram-se agências reguladoras (...): 
I - a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); 
II - a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); 
III - a Agência Nacional de Telecomunicações(Anatel); 
IV - a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
V - a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); 
VI - a Agência Nacional de Águas (ANA); 
VII - a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); 
VIII - a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); 
IX - a Agência Nacional do Cinema (Ancine); 
X - a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); 
XI - a Agência Nacional de Mineração (ANM)” 
2) Abin (Agência Brasileira de Inteligência): tem o nome de “agência”, mas é um órgão 
público sem personalidade jurídica, subordinado à Presidência da República (art. 3º da Lei 
n. 9.883/99). A função institucional da Abin é oferecer à Presidência conhecimentos 
relativos à segurança do Estado e da sociedade, como os que envolvem defesa externa, 
relações exteriores, segurança interna, desenvolvimento socioeconômico e 
desenvolvimento científico-tecnológico; 
3) AEB (Agência Espacial Brasileira): é uma autarquia comum (art. 1º da Lei n. 
8.854/94) responsável por formular, coordenar e executar a Política Espacial Brasileira; 
4) Apex-Brasil (Agência de Promoção de Exportações do Brasil): a Apex-Brasil é um 
serviço social autônomo, com natureza de pessoa jurídica de direito privado sem fins 
lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pública, criado para promover a execução de 
políticas de promoção de exportações, em cooperação com o Poder Público, especialmente 
as que favoreçam as empresas de pequeno porte e a geração de empregos (art. 1º da Lei n. 
10.668/2003). Embora chame “agência”, a Apex-Brasil não tem natureza de agência 
reguladora; 
5) ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial): assim como a Apex-Brasil, 
a ABDI tem natureza jurídica de Serviço Social Autônomo (art. 1º da Lei n. 11.080/2004), 
sem natureza de agência reguladora, tendo como atribuição promover a execução de 
políticas de desenvolvimento industrial, especialmente as que contribuam para a geração 
 
1 Alexandre Mazza, Agências reguladoras, p. 75. 
 
 
 
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de empregos, em consonância com as políticas de comércio exterior e de ciência e 
tecnologia; 
6) Previc (Superintendência Nacional de Previdência Complementar): criada pela Lei 
12.154/09, a Previc é uma autarquia especial vinculada ao Ministério da Previdência Social, 
competente para atuar na fiscalização e supervisão das atividades das entidades fechadas 
de previdência complementar e de execução das políticas para o regime de previdência 
complementar operado pelas entidades fechadas de previdência complementar. A Previc 
não é agência reguladora, mas uma autarquia especial stricto sensu, isso porque seus 
dirigentes não passam por aprovação do Senado, não são estáveis e nem têm mandatos 
fixos. 
 
Para ser agência reguladora é indispensável que a entidade tenha natureza de 
autarquia especial, isto é, com dirigentes estáveis e mandatos fixos. O que 
importa é a presença de um regime jurídico específico das agências reguladoras, 
e não necessariamente o nome atribuído pela legislação. É por isso que: 
1) existem verdadeiras agências reguladoras que não têm o “nomen juris” 
de “agências” (ex.: CVM); 
2) existem entidades com o nome de “agências” mas que, nem por isso, são 
genuínas agências reguladoras (exs.: Abin, AEB, Apex-Brasil, ABDI) 
 
1.4 Natureza jurídica (taxonomia) das agências reguladoras 
Você já deve ter notado que, no Brasil, todas as agências reguladoras são autarquias com 
regime especial, detendo as características das autarquias comuns, além de duas 
peculiaridades em seu regime jurídico: 
 
A prova da Magistratura/MG considerou ERRADA a assertiva: “As agências 
reguladoras são, segundo a doutrina prevalente no Brasil, entidades que, de 
forma autônoma e independente, editam normas, fiscalizam, aplicam sanções, 
resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado”. COMENTÁRIO: O erro 
da assertiva reside no fato de as agências serem autônomas, mas não 
independentes A prova da Magistratura/GO considerou ERRADA a assertiva: “As 
agências reguladoras possuem natureza jurídica de empresa pública em regime 
especial e são pessoas jurídicas de Direito Público com capacidade 
administrativa”. COMENTÁRIO: Não existem agências reguladoras com natureza 
de empresas públicas, pois são obrigatoriamente autarquias 
 
 
 
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a) dirigentes estáveis: ao contrário do que ocorre nas autarquias comuns, em que os 
dirigentes podem ser livremente exonerados pelo Poder Executivo, nas agências 
reguladoras os dirigentes estão protegidos contra a livre exoneração (art. 9º da Lei n. 
9.986/2000). A perda do cargo de dirigente numa agência reguladora só pode ocorrer: 
 
1) com o encerramento do mandato; 
2) por renúncia; 
3) por sentença judicial transitada em julgado. 
 
A proteção contra a exoneração imotivada (também chamada exoneração “ad nutum”, ou 
seja, “por nada”) significa uma estabilidade mais acentuada, permitindo que o dirigente 
exerça tecnicamente suas funções livre de interferências políticas ou partidárias; 
 
A prova do Ministério Público/RN considerou CORRETA a afirmação: “As agências 
reguladoras são autarquias especiais que possuem regramento próprio, segundo 
as respectivas leis instituidoras. No plano federal, seus dirigentes são escolhidos 
pelo Presidente da República e cumprem mandato fixo, não podendo ser 
exonerados ad nutum”. 
 
b) mandatos fixos: nas agências reguladoras os dirigentes permanecem na função por um 
prazo predefinido em lei, havendo desligamento automático logo após o encerramento do 
mandato. A duração dos mandatos varia conforme a agência: 
 
1) 3 anos: Anvisa e ANS; 
2) 4 anos: Aneel, ANP, ANA, ANTT, Antaq, Ancine e ANM; 3) 5 anos: 
Anatel e Anac. 
 
A legislação prevê uma não-coincidência no encerramento dos mandatos em cada diretoria, 
impondo uma renovação parcial na cúpula diretiva. 
 
 
 
 
 13 
 
 
A prova da Magistratura do DF considerou INCORRETA a afirmação: “As agências 
reguladoras são fundações públicas ou privadas de regime especial que possuem, 
em regra, maior autonomia e dirigentes com mandato fixo”. 
COMENTÁRIO: A afirmação está errada porque não existem agências reguladoras 
estruturadas como fundações públicas, somente como autarquias 
Outra característica das agências é o alto grau de especialização técnica no setor regulado. 
 
Existe uma controvérsia sobre a questão da não-coincidência dos mandatos das 
agências com o do Presidente da República. Essa não-coincidência significa que 
um novo Presidente da República é obrigado a aceitar a permanência de 
diretores de agências indicados pelo governo anterior, o que, para vários 
autores, violaria o princípio republicano provocando crises institucionais. Essa 
não-coincidência de mandatos vem sendo apontada como um dos fatores 
determinantes do atual momento de declínio das agências reguladoras 
brasileiras. 
 
Com a aprovação da Lei Geral das Agências Reguladoras (Lei 13.848/19), passou a 
ser vedada a recondução de dirigentes nas agências. Antes da lei, a recondução 
era permitida uma única vez na maioria das agências reguladoras federais. 
1.5 Novo marco regulatório das agências (Lei 13.848/19) 
A Lei 13.848/19, 25 de junho de 2019, criou o Novo Marco Regulatório das Agências 
Reguladoras. 
As mais importantes inovações trazidas pela Lei 13.848/19 são: 
1) lista das onze entidades consideradas como agências reguladoras em âmbito federal (art. 
2º)3 ; 
2) eliminação da tutela ministerial nas agências federais (art. 3o); 
3) processo decisório adaptado às novas exigências da Lei de Introdução de Normas no 
Direito Brasileiro (LINDB) com vistas a assegurar controle social, mais transparência e 
segurança jurídica em suas decisões (arts. 4o a 13); 
4) exigência de análise de impacto regulatório (AIR) antes da adoção e propostas de 
alteração de atos normativos de interesse geral (art. 6o);14 
 
 
5) realização de consulta pública, prévia à tomada de decisão, a respeito de minutas e 
propostas de alteração em atos normativos de interesse geral (art. 9o); 
6) criação de Ouvidorias em todas as agências (art. 22); 
7) mecanismos de interação entre as agências reguladoras e órgãos de defesa da 
concorrência, como o Cade (arts. 25 a 28); 
8) estimulo à articulação entre as agências federais (arts. 29 a 30); 
9) articulação com órgãos de defesa do consumidor e proteção ao meio-ambiente, 
incluindo a possibilidade de edição de atos normativos conjuntos (art. 31); 10) interação 
com as agências estaduais, distritais e municipais (art. 34). 
Sem dúvida, entre todas as novidades da Lei 13.848/19 a mais impactante foi promovida 
pelo art. 3º da Lei: 
“A natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de 
tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, 
administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade 
durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de 
leis específicas voltadas à sua Implementação”. 
 
3 “Art. 2º Consideram-se agências reguladoras (...): 
I - a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); 
II - a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); 
III - a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); 
IV - a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
V - a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); 
VI - a Agência Nacional de Águas (ANA); 
VII - a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); 
VIII - a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); 
IX - a Agência Nacional do Cinema (Ancine); 
X - a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); 
XI - a Agência Nacional de Mineração (ANM)” 
Se aplicado textualmente, o art. 3o da Lei 13.848/19 elimina a supervisão (tutela) ministerial 
exercida sobre as agências reguladoras, tornando tais entidades ainda mais autônomas no 
exercício de suas atividades. 
Ainda é muito cedo para saber como a doutrina e a jurisprudência vão se posicionar a 
respeito da polêmica novidade. Em princípio, parece estranho que um simples conceito 
 
 
 
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legislativo tenho o poder de eliminar uma das características fundamentais do regime 
autárquico, que é sua vinculação ao poder central por meio de tutela realizada pela pasta 
supervisora. 
1.6 Quarentena 
Denomina-se quarentena o período de 6 meses, contado da exoneração ou do término do 
mandato, durante o qual o ex-dirigente não pode trabalhar no setor regulado pela ex-
agência (art. 8º da Lei n. 9.986/2000), sob pena de praticar crime de advocacia 
administrativa. 
Durante esses seis meses, o ex-dirigente permanece vinculado à agência, recebendo 
remuneração compensatória igual à do cargo de direção que exerceu (art. 8º, § 2º, da Lei n. 
9.986/2000). 
1.7 Características da quarentena brasileira 
A quarentena das agências reguladoras brasileiras tem pelas seguintes características: a) 
temporária: trata-se de impedimento temporário, nunca definitivo; 
b) remunerada: o ex-dirigente permanece recebendo a remuneração durante o período 
da quarentena; 
c) setorial: a vedação limita-se ao mercado regulado pela respectiva agência. Nada 
impede, todavia, que um ex-dirigente da Agência Nacional do Petróleo seja imediatamente 
contratado por empresa de energia elétrica ou telecomunicações; 
d) evita a “captura”: a quarentena visa impedir a contratação por empresas privadas de 
exagentes públicos para defender interesses contrários aos do Estado. Trata-se da 
“captura”, infelizmente ainda comum em muitos mercados regulados. 
1.8 Direção das agências 
A lei federal que trata da gestão de recursos humanos das agências federais (Lei n. 
9.986/2000) obriga a adoção do sistema diretivo colegiado nas agências. É o que prescreve 
seu artigo 4º: 
“As Agências serão dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou 
Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou 
o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente” 
As Diretorias Colegiadas devem ser compostas de 3 a 5 diretores, conforme a entidade, 
nomeados, âmbito federal, pelo Presidente da República com aprovação do Senado 
 
 
 
 16 
 
 
Federal. Desse modo, a forma de investidura constitui um ato administrativo complexo pois 
sua prática pressupõe a convergência de duas vontades distintas. 
Nas agências estaduais e distritais, a nomeação é feita pelo Governador com aprovação da 
Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa. Já em âmbito municipal, a nomeação é 
feita pelo Prefeito com aprovação da Câmara Municipal. 
 
Existem limites na escolha dos dirigentes das agências? Resposta: Sim. A escolha 
de um dirigente de agência reguladora envolve certa margem de 
discricionariedade. A legislação, porém, proíbe que a nomeação recaia sobre 
pessoa sem qualquer experiência na área de atuação da agência. É por isso que o 
art. 5º da Lei n. 9.986/2000 determina que os membros das Diretorias Colegiadas 
serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito 
no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados. Assim, é 
nula a nomeação, por exemplo, de um médico, ainda que renomado, para 
exercer o cargo de direção em agência reguladora na área de telecomunicações. 
1.9 Diversas espécies de agências 
É possível classificar as agências reguladoras brasileiras de acordo com diversos critérios: 
1) Quanto à origem: podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. Enquanto as 
agências federais que são especializadas em um único setor de atuação, as agências 
estaduais, distritais e municipais são caracterizadas por competências mais abrangentes, de 
modo que, em geral, uma mesma agência atue na regulação de todos os serviços públicos 
titularizados pela pessoa federativa; 2) Quanto à atividade preponderante: 
a) agências de serviço: exercem as funções típicas de poder concedente, fiscalizando e 
disciplinando a prestação de serviços públicos concedidos a empresas particulares. 
Exemplos: 
Aneel, Anatel, ANTT, Antaq e Anac; 
b) agências de polícia: atuando fiscalizando o exercício de atividades econômicas. 
Exemplos: ANS e Anvisa; 
 
A prova da Magistratura do Distrito Federal considerou INCORRETA a afirmação: 
“As agências reguladoras têm a função de regular e controlar atividades que são 
objeto de concessão, permissão ou autorização, mas não detêm poder de polícia 
para fiscalizar e impor sanções”. 
 
 
 
 17 
 
 
COMENTÁRIO: Agências como ANS e Anvisa atuam exatamente exercendo o 
poder de polícia, respectivamente, sobre planos de saúde e vigilância sanitária. 
c) agências de fomento: incentivam o desenvolvimento de setores privados. Exemplo: 
Ancine; 
d) agências do uso de bens públicos: gerenciam e controlam o uso de bens públicos. 
Exemplo: ANA; 
3) Quanto à previsão constitucional: podem ser: 
a) com referência constitucional: como a Anatel (art. 21, XI, da CF) e a ANP (art. 177, § 2º, 
III, da CF); 
b) sem referência constitucional: as demais agências reguladoras não têm previsão na 
CF/88; 
4) Quanto ao momento de criação: a doutrina identifica quatro períodos históricos 
relacionados ao surgimento das agências: 
a) agências de primeira geração (1996 a 1999): instituídas logo após o processo de 
privatizações, exercendo atividades típicas de poder concedente. Exemplos: ANP, Aneel e 
Anatel; 
 
A prova da Magistratura Federal da 3ª Região elaborada pelo TRF3 em 2018 
considerou CORRETA a assertiva: “No seu âmbito de atuação, as agências 
reguladoras podem exercer todas as prerrogativas e funções que a lei outorga ao 
Poder Público na gestão de contratos e atos de delegação relacionados ao 
serviço público” 
b) agências de segunda geração (2000 a 2004): não têm relação direta com o processo 
de privatizações,caracterizando-se pela diversificação nos campos de atuação, como o 
poder de polícia e o fomento. Exemplos: ANS, ANA, Anvisa, ANTT, Antaq e Ancine; 
 
c) agências de terceira geração (2005 até hoje): são agências reguladoras 
pluripotenciárias, pois exercem sobre o setor regulado simultaneamente poder de polícia, 
fomento e tarefas típicas de poder concedente. Ex.: Anac 
 
Atualmente, o Brasil passa, ao menos ao âmbito federal, por um gradual declínio 
das agências reguladoras. O surgimento de crises nos setores, objeto da atuação 
 
 
 
 18 
 
 
de algumas agências, como no fomento e na aviação civil, vêm desgastando a 
fórmula de dirigentes estáveis e mandatos fixos. Isso explica a desagencificação 
da ADA (ex-Agência de Desenvolvimento da Amazônia) e da Adene (ex-Agência 
de Desenvolvimento do Nordeste), substituídas por superintendências 
autárquicas (Sudam e Sudene, respectivamente). 
Mas TOME CUIDADO: tanto as 3 ondas de criação das agências, quanto o 
processo de desagencificação têm sentido somente para o âmbito federal. 
Agências estaduais, distritais e municipais não seguem os padrões evolutivos das 
agências federais 
1.10 Poder normativo das agências 
Você já deve ter ouvido falar do tal “poder normativo das agências”, não? Pois é, quero te 
ajudar a entender mais detalhadamente o sentido e alcance de poder. Vamos juntos... 
As agências reguladoras são legalmente competentes para normatização técnica dos 
respectivos setores de atuação. 
É o chamado poder normativo das agências. 
A título de exemplo, veja o que diz o art. 19 da Lei 9472/97 a respeito das competências 
normativas da Anatel: 
“Art. 19. À 
Agência compete (...): 
•IV - expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de 
telecomunicações no regime público; 
•VIII - administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas, expedindo as 
respectivas normas; 
•X - expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime 
privado; 
•XII - expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de 
telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem; 
•XIV - expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada 
e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais” 
 
O exercício do poder normativo tem sua validade condicionada ao cumprimento dos 
princípios administrativos, especialmente ao princípio da legalidade, na medida em que os 
atos normativos expedidos pelas agências são meros atos administrativos que ocupam 
posição de inferioridade em relação à lei dentro do ordenamento jurídico. 
 
 
 
 19 
 
 
Cabe destacar que o poder normativo não se confunde com a competência regulamentar 
porque a edição de regulamentos é privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV, da 
CF). O poder normativo é mais amplo do que o poder regulamentar, mas com este não se 
confunde. Assim, os atos normativos das agências reguladoras não podem conter comandos 
gerais e abstratos, caso em que seriam materialmente regulamentos. 
 
O chamado “poder normativo” compreende atribuições amplas para expedir 
atos administrativos de caráter abstrato, ou seja, que não se esgotam na 
primeira aplicação. Por isso dizemos que são “normativos”, porque disciplinam 
tantos casos quantos se encaixem na sua hipótese. O gênero “poder normativo” 
compreende decretos e regulamentos (poder regulamentar), normas de polícia 
(poder de polícia), regras sobre disciplina interna do serviço público (atos 
ordinatórios), normas expedidas por agências reguladoras, regimentos internos, 
entre muitas outras manifestações infralegais. Daí não podermos confundir o 
poder normativo (gênero) com o poder regulamentar (espécie). 
 
 A prova da Magistratura/MG considerou CORRETA a assertiva: “As agências 
reguladoras devem adaptar-se ao sistema jurídico brasileiro, principalmente 
quanto ao controle de legalidade dos seus atos”. 
Desse modo, podemos identificar dois limites ao exercício do poder normativo decorrentes 
do caráter infralegal: 
a) os atos normativos não podem contrariar regras fixadas na legislação nem tratar de 
temas que não foram objeto de lei anterior; 
b) é vedada a edição de atos administrativos gerais e abstratos pelas agências. 
1.11 Teoria da deslegalização ou delegificação 
De origem europeia, a teoria da deslegalização ou delegificação advoga a possibilidade de o 
Legislativo rebaixar formalmente um assunto normatizado em lei para o nível infralegal de 
regulamento. Com isso, a Administração Pública pode disciplinar mais livremente a matéria 
deslegalizada, inclusive para fins de revogar leis anteriores sobre o mesmo tema. 
A finalidade original da deslegalização é delegar formalmente a autoridades administrativas 
o poder de normatizar matérias de competência do Legislativo. 
Todavia, no Brasil a doutrina acusa a evidente incompatibilidade desse rebaixamento 
normativo com a CF/88, com base nos seguintes argumentos: 
 
 
 
 20 
 
 
1) violação do devido processo para criação de leis no Brasil; 
2) seria um meio ilegítimo e simulado de delegar competência legislativa; 
3) enfraquecimento da primazia da lei ao permitir que ato administrativo revogue 
norma legal; 
4) admissão de regulamentos autônomos sem fundamento na Constituição Federal; 
5) desrespeito à Tripartição dos Poderes, eis que a autoridade executiva estaria 
invadindo competência do Legislativo (art. 48 da CF: “Compete ao Congresso dispor 
sobre todas as matérias de competência da União...”); 
6) violação da legalidade, na medida em que atos deslegalizados poderiam criar 
obrigações de fazer ou não fazer; 
7) desrespeito aberto à regro do art. 25, I, do ADCT, que proíbe delegação do 
Legislativo ao Executivo de competências normativas. 
Outros autores, porém, são favoráveis ao uso da deslegalização como técnica capaz de 
ampliação do poder normativo das agências reguladoras. Baseiam-se nos seguintes 
argumentos favoráveis à deslegalização, fundamentando um amplo poder normativo 
conferido às agências reguladoras: 
1) as agências são autoridades tecnicamente especializadas e, por isso, mais 
capacitadas do que o legislador para disciplinar os mercados regulados; 
2) a autonomia das agências cria condições para uma normatização menos 
influenciada por interesses político-partidários; 
3) maior aproximação entre a instância decisória e o cidadão, privilegiando uma mais 
ampla participação do usuário na gestão pública (reforço de legitimidade); 
4) se o Legislativo pode revogar uma lei, por que não poderia rebaixar o seu grau 
hierárquico?; 
5) a Administração Pública tem melhor condição de acompanhar e avaliar a realidade 
econômica e social; 
6) a lei deslegalizadora estabelece parâmetros (standards) a serem seguidos pelo ato 
deslegalizado, que por sua vez está vinculado aos princípios constitucionais (expressos 
e implícitos). Por isso, em vez de falar em delegação de poderes, consideram mais 
adequado falar em atribuição de competência pelo legislador ao administrador. 
 
ARGUMENTOS FAVORÁVEIS À DESLEGALIZAÇÃO ARGUMENTOS CONTRÁRIOS À DESLEGALIZAÇÃO 
 
 
 
 21 
 
 
1) as agências são autoridades tecnicamente 
especializadas e, por isso, mais capacitadas do que o 
legislador para disciplinar os mercados regulados; 
2) a autonomia das agências cria condições 
para uma normatização menos influenciada por 
interesses político-partidários; 
3) maior aproximação entre a instância 
decisória e o cidadão, privilegiando uma mais ampla 
participação do usuário na gestão pública (reforço 
de legitimidade); 
4) se o Legislativo pode revogar uma lei, por 
que não poderia rebaixar o seu grau hierárquico?; 
5) a Administração Pública tem melhor 
condição de acompanhar e avaliar a realidade 
econômica e social; 
6) a lei deslegalizadora estabelece parâmetros 
(standards) a serem seguidos pelo ato deslegalizado,que por sua vez está vinculado aos princípios 
constitucionais (expressos e implícitos). Por isso, em 
vez de falar em delegação de poderes, consideram 
1) violação do devido processo para criação de 
leis no Brasil; 
2) seria um meio ilegítimo e simulado de 
delegar competência legislativa; 
3) enfraquecimento da primazia da lei ao 
permitir que ato administrativo revogue norma legal; 
4) admissão de regulamentos autônomos sem 
fundamento na Constituição Federal; 
5) desrespeito à Tripartição dos Poderes, eis 
que a autoridade executiva estaria invadindo 
competência do Legislativo (art. 48 da CF: “Compete 
ao Congresso dispor sobre todas as matérias de 
competência da União...”); 
6) violação da legalidade, na medida em que 
atos deslegalizados poderiam criar obrigações de 
fazer ou não fazer; 
7) desrespeito aberto à regro do art. 25, I, do 
ADCT, que proíbe delegação do Legislativo ao 
Executivo de competências normativas 
mais adequado falar em atribuição de competência 
pelo legislador ao administrador. 
Por fim, é importante frisar que existem limites constitucionais à deslegalização apontados 
pelos próprios defensores da teoria2. A deslegalização não pode contemplar: 
1) assuntos que exigem reserva de lei formal (ex.: art. 37, XIX, da CF); 
2) matérias sob reserva de lei complementar (ex.: art. 146, III, da CF); 
3) temas de natureza “nacional” que vinculam simultaneamente todas as entidades 
federativas (ex.: art. 24, § 1º, da CF). 
1.12Supervisão ministerial e recursos hierárquicos impróprios 
São bastante conhecidos, e cobrados em prova, dois pareceres da AGU versando sobre o 
controle administrativo da atuação das agências reguladoras federais. 
No Parecer AGU 51/2006, foi aceita a possibilidade de interposição de recurso hierárquico 
impróprio, dirigido ao ministro supervisor, contra decisões das agências que incompatíveis 
com as políticas públicas adotadas pelo Presidente da República e os Ministérios. 
 
2 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Curso de direito administrativo, 2. ed., p. 98. 
 
 
 
 22 
 
 
Já no Parecer AGU 4/2006, a AGU tratou de temas relativos à supervisão ministerial 
exercida sobre as atividades das agências reguladoras federais, especialmente para o fim de 
admitir a avocação, pelo Presidente da República, de competências regulatórias das 
agências. Abaixo segue a transcrição da ementa do referido parecer3: 
“EMENTA: PORTO DE SALVADOR. THC2. DECISÃO DA ANTAQ. AGÊNCIA REGULADORA. 
CONHECIMENTO E PROVIMENTO DE RECURSO HIERÁRQUICO IMPRÓPRIO PELO 
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. SUPERVISÃO MINISTERIAL. INSTRUMENTOS. REVISÃO 
ADMINISTRATIVA. LIMITAÇÕES. 
I – O Presidente da República, por motivo relevante de interesse público, poderá 
avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração Federal (DL n. 
200/67, art. 170). 
II – Estão sujeitas à revisão ministerial, de ofício ou por provocação dos interessados, 
inclusive pela apresentação de recurso hierárquico impróprio, as decisões das 
agências reguladoras referentes às suas atividades administrativas ou que 
ultrapassem os limites de suas competências materiais definidas em lei ou 
regulamento, ou, ainda, violem as políticas públicas definidas para o setor regulado 
pela Administração direta. 
III – Excepcionalmente, por ausente o instrumento da revisão administrativa 
ministerial, não pode ser provido recurso hierárquico impróprio dirigido aos 
Ministérios supervisores contra as decisões das agências reguladoras adotadas 
finalisticamente no estrito âmbito de suas competências regulatórias previstas em 
lei e que estejam adequadas às políticas públicas definidas para o setor. 
 
IV – No caso em análise, a decisão adotada pela ANTAQ deve ser mantida, porque 
afeta à sua área de competência finalística, sendo incabível, no presente caso, o 
provimento de recurso hierárquico impróprio para a revisão da decisão da Agência 
pelo Ministério dos Transportes, restando sem efeito a aprovação ministerial do 
Parecer CONJUR/MT n. 244/2005. 
V – A coordenação das Procuradorias Federais junto às agências reguladoras pelas 
Consultorias Jurídicas dos Ministérios não se estende às decisões adotadas por 
essas entidades da Administração indireta quando referentes às competências 
regulatórias desses entes especificadas em lei, porque, para tanto, decorreria do 
poder de revisão ministerial, o qual, se excepcionalmente ausente nas 
circunstâncias esclarecidas precedentemente, afasta também as competências das 
Consultorias Jurídicas. O mesmo ocorre em relação à vinculação das agências 
 
3 Fonte: <http://www.agu.gov.br/atosinternos> (pareceres). 
 
 
 
 23 
 
 
reguladoras aos pareceres ministeriais, não estando elas obrigadas a rever suas 
decisões para lhes dar cumprimento, de forma também excepcional, desde que 
nesse mesmo âmbito de sua atuação regulatória. 
VI – Havendo disputa entre os Ministérios e as agências reguladoras quanto à fixação 
de suas competências, ou mesmo divergência de atribuições entre uma agência 
reguladora e outra entidade da Administração indireta, a questão deve ser 
submetida à Advocacia-Geral da União. 
VII – As orientações normativas da AGU vinculam as agências reguladoras. 
VIII – As agências reguladoras devem adotar todas as providências para que, à 
exceção dos casos previstos em lei, nenhum agente que não integre a carreira de 
Procurador Federal exerça quaisquer das atribuições previstas no art. 37 da MP n. 
2.229-43/2001”. 
 
Cabe salientar que os dois pareceres da AGU acerca da tutela ministerial das 
agências reguladoras são anteriores à novidade introduzida pelo art. 3o da Lei 
13.848/19, segundo o qual a autonomia das agências reguladoras caracteriza-se 
pela ausência de tutela. (“Art. 3º A natureza especial conferida à agência 
reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação 
hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e 
pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos, 
bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas 
voltadas à sua implementação”). A novidade legislativa é ainda muito recente, 
sendo necessário aguardar se a AGU manterá seu entendimento exarado nos 
citados pareceres ou seguirá outra orientação