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DIREITO ADMINISTRATIVO 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Livro Eletrônico
LISIANE BRITO
Professora de Direito Administrativo, especia-
lista em preparação para concursos públicos. 
Pós-graduada em Políticas Públicas e Gestão 
Governamental pela UNIP. Advogada inscrita na 
OAB/MG desde 1997. Graduada em direito pela 
Faculdade de Direito da PUC/MG. Larga expe-
riência como docente, tendo ministrado aulas 
de Direito Administrativo nos principais cursos 
preparatórios do país. Já participou de bancas 
examinadoras e elaboração de questões para 
processos seletivos. Atua como advogada e 
consultora de empresas na área de Licitações 
e Contratos. 
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Responsabilidade Civil do Estado
Prof.ª Lisiane Brito
Responsabilidade Extracontratual do Estado ...................................................5
Apresentação da Aula..................................................................................5
Introdução ................................................................................................6
Natureza Jurídica da Responsabilidade do Estado ............................................6
Evolução Histórica da Responsabilização do Estado .........................................9
Irresponsabilidade Estatal (até 1873) ............................................................9
Teoria da Responsabilidade Subjetiva ou Responsabilidade com Culpa ..............11
Teoria da Culpa Administrativa ...................................................................12
Teoria da Responsabilidade sem Culpa ou Responsabilidade Objetiva ...............13
Fundamento da Responsabilidade Objetiva – a Teoria do Risco ........................14
Teoria do Risco Administrativo ....................................................................17
Teoria do Risco Integral .............................................................................19
Evolução das Teorias no Ordenamento Jurídico Brasileiro ...............................21
A Evolução do Tratamento Dado pelo Código Civil .........................................21
Evolução do Tema na Constituição Federal ...................................................22
Evolução do Tema na Jurisprudência ...........................................................24
A Responsabilidade do Estado na Constituição de 1988 ..................................25
Responsabilidade do Estado por Atos Lícitos .................................................27
Responsabilidade por Omissão do Estado .....................................................27
Teoria do Risco Suscitado ou Risco Criado ....................................................30
A Ação Indenizatória .................................................................................31
Direito de Regresso...................................................................................32
Responsabilidade por Atos Legislativos, Regulamentares e Jurisdicionais ..........33
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Responsabilidade Civil do Estado
Prof.ª Lisiane Brito
Questões de Concurso ...............................................................................35
Gabarito ..................................................................................................47
Gabarito Comentado .................................................................................48
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Responsabilidade Civil do Estado
Prof.ª Lisiane Brito
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
Apresentação da Aula
Caro(a) aluno(a).
Hoje estudaremos a Responsabilidade Extracontratual do Estado.
Esse tema se relaciona a uma situação muito comum na vida dos administrados:
• se sentir lesado ou prejudicado por uma atividade do poder público e preten-
der exercer seu direito à indenização do prejuízo causado pelo Estado.
É um ponto do edital que tem grande possibilidade de ser cobrado na prova, 
pois é bastante atual. Nos últimos anos, tivemos decisões que serviram de inspira-
ção para os examinadores.
Mas, de qualquer forma, é bastante interessante o estudo das teorias desenvol-
vidas para explicar a responsabilização do Estado e, principalmente, entender como 
nosso ordenamento jurídico atual trata do tema.
Espero que você aproveite ao máximo a aula!
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Responsabilidade Civil do Estado
Prof.ª Lisiane Brito
Introdução
Já tivemos oportunidade de estudar, no Capítulo referente à Organização Admi-
nistrativa do Estado, o princípio da imputação volitiva, a base da teoria do órgão1. 
Trata-se de um princípio do direito administrativo que determina que as condutas dos 
agentes e servidores públicos serão atribuídas à pessoa jurídica à qual aquele esteja 
ligado. Diante disso, sendo a responsabilidade imputada ao ente público, este é quem 
deve ser acionado, caso a conduta do agente cause prejuízo a alguém.
Assim, quando um agente público atua, considera-se que o Estado atuou. Essa 
noção de imputação se reforça ainda mais pelo princípio da impessoalidade, segun-
do o qual a função administrativa é exercida por agentes “sem face”, já que haverá 
uma direta atribuição à Administração Pública das condutas por eles praticadas.
Nesse cenário jurídico, a consequência natural é que o Estado deverá responder 
pelos prejuízos patrimoniais causados por seus agentes a particulares, desde que 
tais danos sejam decorrência do exercício da função administrativa.
O capítulo “Responsabilidade do Estado” se ocupa do dever de indenizar os parti-
culares por possíveis prejuízos civis e extracontratuais sofridos por estes em decor-
rência de ações ou omissões de agentes públicos no exercício da função administrativa. 
Os danos passíveis de indenização podem ser morais, estéticos ou materiais.
Natureza Jurídica da Responsabilidade do Estado
José dos Santos Carvalho Filho2 traz a seguinte lição acerca da natureza jurídica 
da Responsabilidade do Estado:
1 A teoria do órgão teve como seu criador o alemão Otto Gierke, que se baseou na noção de imputação 
volitiva. Gierke comparou o Estado ao corpo humano, em que cada repartição estatal funciona como uma 
parte do todo, semelhante aos órgãos do corpo humano, daí criou-se o termo “órgão” público”.
2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
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https://pt.wikipedia.org/wiki/Direito_administrativo
https://pt.wikipedia.org/wiki/Pessoa_jur%C3%ADdica
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Responsabilidade Civil do Estado
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O tema que ora enfrentamos se cinge à Responsabilidade civil, isto é, aquela que decor-
re da existência de um fato que atribui a determinado individuo o caráter de imputabi-
lidade dentro do direito privado.
Maria Sylvia Di Pietro3 leciona que:
Trata-se de dano resultante de comportamentos do Executivo, do Legislativo ou do Ju-
diciário, a responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica; por isso é errado falar em res-
ponsabilidade da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não 
é titular de direitos e obrigações na ordem civil. A capacidade é do Estado e das pessoas 
jurídicas públicas ou privadas que o representam no exercício de parcela de atribuições 
estatais. E a responsabilidade é sempre civil, ou seja, de ordem pecuniária.
Não resta dúvidas que estamos, sim, diante de uma responsabilidade civil, 
de natureza patrimonial, que diz respeito ao dever do Estado de reparar prejuí-
zos causados por agentes públicos a particulares.
É importante que se leve em consideração a possibilidade de atividades normais 
do Estado causarem prejuízos a alguém e, obviamente, se isso ocorrer, os danos 
deverão ser reparados. A reparação se resolve em indenização e, portanto, possui 
natureza patrimonial e extracontratual. Vamos entender cada um desses aspectos.
A responsabilização tem natureza civil pelo fato de não se tratar de ilícitos penais?
Sim, sabemos que toda responsabilização dará ensejo a determinada resposta, 
que normalmente vem na forma de uma sanção. A natureza da sanção varia con-
forme o tipo de responsabilidade. Assim, havendo responsabilidade penal, deverá 
ser aplicada uma sanção penal. Por outro lado, se houver responsabilidade civil, 
a responsabilização será no âmbito do direito privado, ou seja, caberá a imposição 
de uma indenização, que precisa ser suficiente para reparar os prejuízos causados.
A responsabilidade civil do Estado é, também, extracontratual, pois se vincula a 
danos causados em decorrência de relações jurídicas em geral.
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas
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Caso estivéssemos diante de relações jurídicas contratuais com o Estado, não 
seria a mesma responsabilização, e sim aquela prevista em normas específicas, 
criadas para regular os contratos firmados entre a administração pública e particu-
lares ou entidades administrativas.
A responsabilidade contratual é estudada no capítulo relativo aos contratos ad-
ministrativos. A responsabilidade extracontratual deriva de várias atividades esta-
tais, sem qualquer vinculação com a execução de contratos.
Pressuposto da Responsabilização do Estado
A responsabilidade civil ou extracontratual tem por pressuposto a existência de 
dano ou prejuízo. Significa que, não ocorrendo dano, não há que se falar em de-
ver de indenizar. O sujeito só será civilmente responsável se sua conduta provocar 
dano a terceiro.
Cabe lembrar que o dano nem sempre tem configuração patrimonial. A evolu-
ção da teoria da responsabilidade levou ao reconhecimento jurídico de que há da-
nos materiais (ou patrimoniais) e danos morais. O dano material ocorre quando 
o fato provoca lesão efetiva ao patrimônio de alguém. Já o dano moral ocorre na 
esfera interna, moral e subjetiva daquele que foi lesado.
Os Sujeitos da Responsabilização do Estado
Antes de chegarmos aos sujeitos dessa relação, vamos recordar que o Estado, 
como pessoa jurídica que é, não possui corpo. Ele se apresenta no mundo jurídico 
por intermédio de seus agentes, pessoas físicas, cuja atuação é a eles imputada.
O Estado, por si só, não pode causar danos a alguém.
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Então, nesse cenário, no qual o Estado passa a ser responsabilizado por danos 
causados a particulares por ações ou omissões de seus agentes, devendo pagar as 
respectivas indenizações, podemos identificar três sujeitos: o próprio Estado, 
o lesado e o agente público.
Evolução Histórica da Responsabilização do Estado
Vamos fazer um breve relato da evolução da responsabilidade do Estado, até 
chegarmos ao momento atual.
Irresponsabilidade Estatal (até 1873)
Essa primeira fase está relacionada diretamente aos Estados absolutistas, em 
que a vontade do Rei era lei.
“The king can do no wrong”, ou “le Roi ne peut mal faire”, ou, simplesmente, “o 
rei não erra” era o raciocínio que embasava essa teoria. Os governantes seriam 
representantes de Deus na Terra, tendo sido por Ele escolhidos e investidos de po-
der. Ora, se o Estado e o monarca são a mesma pessoa e se o monarca não pode 
errar, como seria possível construir uma teoria que condenasse o Estado a ressarcir 
eventuais prejuízos causados por particulares?
A questão, então, seria mais ou menos esta:
• se alguém se sentisse prejudicado pelo Estado, que fosse se queixar com Deus.
A noção de que o Estado era um ente “todo poderoso”, confundida com a velha 
teoria da intangibilidade do soberano, que o tornava insuscetível de causar danos e 
ser responsável foi, aos poucos, enfraquecendo.
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Esse período foi superado principalmente em razão da evolução do direito 
na França. Foi lá que, em fevereiro de 1800, foi promulgada uma lei que regu-
laria a obrigação do Estado por danos causados em obras públicas.
Mas, ainda assim, a sujeição do Estado à legislação não ocorreu prontamente.
Embora o Código Civil de Napoleão estivesse em vigor desde 1803, so-
mente setenta anos depois, em fevereiro de 1873, foi julgada pelo Tribunal de 
Conflitos uma Ação que acabou se tornando célebre, ficando conhecida como 
“Arresto Blanco”. Nesse julgamento, o Tribunal de Conflitos reconheceu a 
responsabilidade civil do Estado e atribuiu competência ao sistema de conten-
cioso administrativo (Tribunal Administrativo), não à Justiça Cível comum, para 
julgar petições de particulares que pleiteassem indenizações contra o Estado.
O “Caso Blanco” ficou famoso pelo fato de ter sido a primeira, condenação 
do Estado por danos decorrentes de suas atividades administrativas. A história 
dessa Ação é bem interessante.
O pai da menina Agnès Blanco, atropelada por uma carruagem da Com-
panhia Nacional de Manufatura de Fumo, ajuizou um pedido de indenização 
contra o Estado, sob a alegação de que todos devem ser responsabilizados pe-
los prejuízos que causem a terceiros. O Tribunal de Conflitos francês, além de 
decidirsobre a competência para julgar aquele tipo de Ação, julgou o mérito e 
estabeleceu que, embora não de forma absoluta, deveria ser atribuída respon-
sabilidade ao Estado.
A partir desse julgado, a responsabilidade civil do Estado se desenvolveu.
Alexandre Mazza4 faz o seguinte comentário:
O Arresto Blanco foi o primeiro posicionamento definitivo favorável à condenação do Es-
tado por danos decorrentes do exercício das atividades administrativas. Por isso, o ano 
de 1873 pode ser considerado o divisor de águas entre o período da irresponsabilidade 
estatal e a fase da responsabilidade subjetiva.
4 MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva. 2013
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A doutrina afirma que em 1873 houve uma transposição da teoria da irres-
ponsabilidade do Estado para a Responsabilidade Subjetiva.
Teoria da Responsabilidade Subjetiva ou Responsabilidade 
com Culpa
O que permitiu essa nova visão acerca da responsabilização do Estado foi a 
nova concepção política que passou a ser adotada em fins do século XVIII, 
conhecida como “teoria do fisco”.
Essa nova concepção entendia o Estado com “dupla personalidade”. Para esses 
teóricos, o Estado era, por um lado, aquela pessoa soberana, infalível, representada 
pela figura do Rei e, nessa concepção, não estaria sujeito a qualquer condenação. Mas 
o Estado teria uma feição patrimonial, denominada “fisco”, que seria apta a ressarcir 
particulares por prejuízos resultantes da atuação dos agentes públicos.
Essa visão “esquizofrênica” da dupla personalidade estatal permitiu que se 
conciliasse a possibilidade de condenação da Administração com a noção de sobe-
rania do Estado.
Nesse contexto, surge a Teoria Subjetiva, também conhecida como “Teoria 
Civilista”, ou “Teoria da Responsabilidade com Culpa”, que se ampara em um 
raciocínio baseado no Direito Civil e tem como fundamento a noção de culpa.
Para a teoria subjetiva, é necessário que aquele que pretende receber a indeni-
zação comprove a presença dos quatro requisitos:
a) fato omissivo ou comissivo;
b) dano;
c) nexo causal entre fato e dano;
d) culpa ou dolo.
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É indispensável que o lesado demonstre e comprove que o causador do prejuízo 
atuou com dolo (intenção de causar o dano) ou culpa (erro, falha, atraso, impru-
dência, imperícia).
Teoria da Culpa Administrativa
Ainda sob a égide das teorias civilistas, foi desenvolvida a chamada “Teoria da 
Culpa do Serviço” ou da “Falta do Serviço”. O entendimento doutrinário é no 
sentido de que houve uma transição da teoria Civilista para a Publicista, por meio 
da culpa administrativa, intermediária, que buscou adaptar a visão puramente 
civilista à realidade da Administração Pública.
O reconhecimento da culpa administrativa foi uma evolução na teoria da res-
ponsabilidade do Estado, pois o lesado não precisaria mais identificar o agente es-
tatal causador do dano. Bastava que fosse demonstrado o mau funcionamento do 
serviço público, ainda que não se pudesse apontar o agente responsável por isso. 
Por essa razão, a doutrina denominou essa teoria de “culpa anônima” ou “falta do 
serviço”.
Com a teoria da falta do serviço, ocorreu uma mudança na concepção vigente 
até aquele momento, pois até então era necessário que fosse comprovada a con-
duta dolosa ou culposa do agente público, para que se pudesse responsabilizar o 
Estado.
A partir dela passaram-se a considerar como falta do serviço as seguintes si-
tuações:
• inexistência do serviço;
• má prestação do serviço;
• retardamento do Serviço.
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O que se reforça é a noção de “culpa anônima” do serviço, fazendo com que o 
Estado seja chamado a responder pelos danos causados aos particulares, indepen-
dentemente de ser demonstrada culpa ou dolo de qualquer agente específico. Se, 
em decorrência da falta do serviço, for comprovado o dano ao particular, haverá a 
responsabilidade estatal. A teoria da Culpa Administrativa, ou Culpa Anônima, 
exige da vítima somente a efetiva comprovação da falta do serviço.
A formulação dessa teoria foi muito importante para a construção da moder-
na teoria da responsabilidade civil do Estado. Trata-se de um marco e um ponto 
de partida para a superação das teorias civilistas e para que se passasse a adotar 
teorias publicistas que, a partir de então, passaram a reger o dever do Estado de 
ressarcir prejuízos causados a particulares.
Mas, embora essa teoria tenha representado um avanço em relação à anterior, 
ela ainda não conseguiu solucionar um problema grave, que é a dificuldade enfren-
tada pelos particulares, claramente hipossuficientes em relação ao Estado, para 
obtenção de provas cabíveis para comprovar em juízo a falta do serviço.
Essa falha levou à necessidade de evolução na concepção jurídica, para que se 
alcançasse um ponto em que a posição de hipossuficiência do administrado diante 
do Estado, que trazia sérias dúvidas acerca da possibilidade real de ter o ressarci-
mento do dano, fosse corrigida.
Fazia-se necessário desenvolver uma teoria adaptada às peculiaridades dessa 
relação desequilibrada entre o Estado e o administrado.
Teoria da Responsabilidade sem Culpa ou Responsabilidade 
Objetiva
Das antigas doutrinas civilistas e após a teoria da culpa do serviço, o direito 
evoluiu para uma nova teoria, que impõe responsabilidade objetiva ao Estado. 
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Agora não se busca mais a constatação da existência de culpa no fato causador 
do dano. Basta que o lesado comprove a relação causal entre o fato e o dano, 
aplicando-se, inclusive, em decorrência de fatos lícitos.
Essa nova concepção teórica, em vez de indagar sobre a falta do serviço (faut 
du service), como ocorria com a teoria subjetiva, exige apenas um fato do servi-
ço, causador de danos ao particular.
A teoria objetiva se funda na ideia de solidariedade social, ou seja, a dis-
tribuição equilibrada entre a coletividade dos encargos decorrentes de prejuízos 
especiais que oneram determinados particulares. É por essa ideia que a doutrina 
relaciona a teoria da responsabilidade objetiva às noções de compartilhamento 
de encargos e justiça distributiva.
Essa teoria veio trazer uma visão mais adequada à realidade do próprio Direito 
Administrativo. A publicização das regrasque dizem respeito à responsabilidade 
civil do Estado levou à superação da responsabilidade estatal subjetiva e à 
adoção da responsabilidade objetiva do Estado.
O Direito Público, em sua evolução, abandona a regra de que o ressarcimento de 
prejuízos causados a particulares depende de culpa ou dolo do agente público res-
ponsável, devendo esses elementos serem devidamente comprovados.
Fica superada a regra de responsabilidade civil subjetiva, pela qual a Culpa ou 
o Dolo são elementos essenciais para a configuração da responsabilidade e passa-se à 
Responsabilidade Objetiva, na qual o Risco assume papel indispensável para obrigar 
o Estado a responder civilmente por danos causados a particulares.
Fundamento da Responsabilidade Objetiva – a Teoria do Risco
Primeiramente, vamos entender a responsabilidade objetiva, para só então 
aplicá-la às teorias administrativas.
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A responsabilidade objetiva é simplesmente aquela que se impõe mesmo que 
o sujeito não tenha culpa e isso se aplica tanto no direito público quanto no direito 
privado.
Não devemos incorrer no erro de pensar na responsabilidade objetiva exclusi-
vamente relacionada ao direito público ou na responsabilidade subjetiva vinculada 
tão somente ao direito privado.
No direito privado, por exemplo, temos o Código de Defesa do Consumidor, que 
aplica a responsabilidade civil apoiada no risco. Nesse sentido, caso um produto 
ou serviço apresente um defeito, o Código do Consumidor atribui responsabilidade 
civil ao fornecedor, em razão de este ter assumido o risco de explorar determinadas 
atividades estatais.
Em relações de consumo, o fornecedor será civilmente responsável, não por 
ser culpado pelo defeito do produto ou do serviço, mas por ter assumido o ris-
co de que os serviços ou os produtos que ele fornece apresentem defeitos.
Passando para o campo do direito público, veremos que acontece coisa seme-
lhante. O dever de indenizar prejuízos sofridos por particulares é conferido a pes-
soas de direito público ou de direito privado prestadoras de serviços públicos de-
vido ao fato de que as atividades que elas desempenham têm potencial de causar 
prejuízos ao particular, sujeitando-os a possíveis riscos. Diante disso, caso ocorra 
lesão ao particular, caberá à pessoa jurídica de direito público ou de direito privado 
prestadora daquele serviço público o dever de ressarcimento, ainda que não exista 
culpa de qualquer agente envolvido.
Feitas essas considerações preliminares acerca do tema “responsabilidade obje-
tiva” e estando esse tema devidamente esclarecido, passamos agora à análise de 
como essa responsabilidade passou a ser imposta ao Estado.
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Pois bem, foi com base em fundamentos de ordem política e jurídica que os 
Estados passaram a adotar a teoria da responsabilidade objetiva no campo do 
direito público.
Em determinado momento da evolução teórica, ficou evidente que o Estado 
atua em situação de supremacia sobre os administrados, ocupando posição de su-
perioridade jurídica, política e econômica. A partir daí passou a ser evidente tam-
bém a necessidade de o Estado assumir o risco que decorre naturalmente de suas 
atividades. Fez-se necessária uma correspondência entre os maiores poderes de 
que goza o Estado e o maior risco por ele assumido em função de suas atividades. 
Surge, então, o primeiro fundamento da responsabilidade objetiva do Estado: a 
Teoria do Risco.
A responsabilidade do Estado passa a ter fundamento no dever de indenizar, 
baseado no risco.
Portanto, a Teoria da Responsabilidade sem Culpa (ou responsabilidade ob-
jetiva) se fundamenta, primeiramente, no risco.
Mas, além do risco decorrente do exercício das atividades estatais, existe outro 
fundamento para a responsabilidade objetiva do Estado, que é o princípio da re-
partição dos encargos.
Isso ocorre porque, quando o Estado é condenado a indenizar prejuízos sofridos 
por um dos membros da sociedade, ele não é o único a desembolsar o valor. Na 
verdade, o valor pago a título de indenização seria repartido entre todos os mem-
bros da sociedade, que contribuem através de impostos, taxas etc. Esses valores 
arrecadados de todos os contribuintes serão utilizados também para custear inde-
nizações devidas pelo Estado. Pelo princípio da repartição dos encargos, isso gera 
justiça social, no sentido de que toda a coletividade se beneficia das atividades 
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estatais que possam ter causado danos a alguém. Logo, toda a sociedade também 
contribui para reparar danos que um dos seus membros teve que suportar em ra-
zão da atividade estatal.
Concluindo, são dois os fundamentos para a responsabilidade objetiva do Estado: 
o risco decorrente das atividades estatais em geral e a justiça social.
A Teoria do Risco se divide em duas correntes básicas, no âmbito do direito 
administrativo:
a) Teoria do Risco Administrativo.
b) Teoria do Risco Integral.
Hely Lopes Meirelles 5 informa que a distinção básica entre uma e outra está no 
fato de que a Teoria do Risco administrativo admite a existência de excludentes 
da responsabilidade civil do Estado, as quais não são admitidas pela Teoria do Risco 
integral.
Teoria do Risco Administrativo
Para essa corrente moderada da Teoria do Risco, a vítima deve demonstrar:
• a existência de um fato administrativo;
• a existência de dano;
• o nexo causal entre o fato e o dano.
O risco administrativo admite a possibilidade de o Estado se eximir da 
responsabilidade, mas, para isso, é necessário que ele (o Estado) comprove que 
o dano ocorreu por culpa exclusiva do lesado, ou ainda por motivo de força maior. 
Já para que o Estado possa diminuir sua responsabilidade, deve comprovar que 
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editora.
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houve culpa concorrente da vítima e do poder público. Vamos, então, organizar 
as hipóteses de exclusão e redução da responsabilidade estatal:
1. culpa exclusiva da vítima: ocorre quando o prejuízo é resultado de ato ou 
omissão deliberada do próprio prejudicado. São aquelas hipóteses em que o lesa-
do utiliza a prestação do serviço público para causar um dano a si próprio.
Alexandre Mazza6 cita como exemplo a hipótese de a pessoase jogar na frente de 
uma viatura, para ser atropelada, ou comete suicídio se jogando da plataforma do 
metrô.
Quando ficar configurada a chamada culpa concorrente, na qual a vítima e o 
agente público provocam, por culpa recíproca, a ocorrência do prejuízo, a doutrina 
fala em concausas.
Um exemplo seria o acidente de trânsito causado porque a viatura e o carro do par-
ticular invadem ao mesmo tempo a pista alheia.
Nesses casos de culpa concorrente, a questão se resolve com a produção de pro-
vas periciais para quem foi o maior culpado. Da maior culpa se abate a menor, 
em um procedimento conhecido como compensação de culpas. A culpa concor-
rente não é excludente da responsabilidade estatal, como ocorre com a culpa ex-
clusiva da vítima. Trata-se, na verdade, de uma atenuante da responsabilidade.
Se houver discussão sobre a culpa ou o dolo, nos casos de culpa concorrente, apli-
ca-se a teoria subjetiva.
6 Op. Cit.
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2. Força maior: é aquele evento involuntário, imprevisível e incontrolável 
que quebra o nexo causal entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo particular.
Exemplo: uma enchente violenta que destrói várias casas.
Na hipótese de “caso fortuito”, o dano decorre de ato humano ou de falha da Ad-
ministração.
O caso fortuito não exclui a responsabilidade estatal.
3. Culpa de terceiro: ocorre quando o dano é decorrente de ação de pessoa 
estranha à Administração.
Um exemplo seria a hipótese de prejuízo causado por atos de multidão.
Mas atenção, pois, no caso de dano provocado por multidão, o Estado responde 
se ficar comprovada sua culpa.
Teoria do Risco Integral
Essa é a corrente radical da Teoria do Risco. Não admite causas excluden-
tes da responsabilidade do Estado, ou seja, independe de culpa ou dolo do lesado. 
É uma corrente muito favorável ao lesado, mas de certa forma injusta, pois, ainda 
que aquele que sofreu um dano tivesse concorrido ou mesmo provocado tal dano, 
seria do Estado a responsabilidade por indenizar o prejuízo. O Estado seria, como 
dizem alguns, um verdadeiro “indenizador universal”.
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Os defensores da Teoria do Risco Integral afirmam que ela seria aplicada em 
caso de acidentes e danos nucleares, ataques terroristas e crimes cometidos em 
aeronaves.
Não há nenhum Estado que adote em seu direito positivo a Teoria do Risco In-
tegral como sendo a regra geral aplicável à responsabilidade do Estado.
Alexandre Mazza aponta hipóteses em que a Teoria do Risco integral se aplica 
no Brasil, sempre em situações excepcionais.
Vejamos o que nos diz o autor:
a) acidentes de trabalho (infortunística): nas relações de emprego público, 
a ocorrência de eventual acidente de trabalho impõe ao Estado o dever de indenizar 
em quaisquer casos, aplicando-se a Teoria do Risco integral.
b) Indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DP-
VAT): o pagamento da indenização do DPVAT é efetuado mediante simples prova 
do acidente e do dano decorrente, independentemente da existência de culpa, ha-
vendo ou não resseguro e abolida qualquer franquia de responsabilidade do segu-
rado (art. 5º da Lei n. 6.194/1974).
c) Atentados terroristas em aeronaves: por força do disposto nas Leis n. 
10.309/2001 e n. 10.744/2003, a União assumiu despesas de responsabilida-
de civil perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, 
passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou 
eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrí-
cula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, ex-
cluídas as empresas de táxi-aéreo (art. 1º da Lei n. 10.744/2003).
Tecnicamente, trata-se de uma responsabilidade estatal por ato de tercei-
ro, mas que se sujeita à aplicação da Teoria do Risco integral porque não prevê 
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excludentes ao dever de indenizar. A Lei n. 10.744/2003 foi uma resposta do 
governo brasileiro à crise no setor de aviação civil após os atentados de 11 de 
setembro de 2001 nos Estados Unidos. O objetivo dessa assunção de responsa-
bilidade foi reduzir o valor dos contratos de seguro obrigatórios para companhias 
aéreas e que foram exorbitantemente majorados após o 11 de setembro.
d) Dano ambiental: por força do art. 225, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, 
há quem sustente que a reparação de prejuízos ambientais causados pelo Estado 
seria submetida à Teoria do Risco Integral.
Porém, considerando a posição majoritária entre os jusambientalistas, é mais 
seguro defender em concursos a aplicação da Teoria do Risco Administrati-
vo para danos ambientais;
e) Dano nuclear: assim como ocorre com os danos ambientais, alguns admi-
nistrativistas têm defendido a aplicação da Teoria do Risco Integral para reparação 
de prejuízos decorrentes da atividade nuclear, que constitui monopólio da União 
(art. 177, V, da CF). Entretanto, a Lei de Responsabilidade Civil por Danos Nucle-
ares (Lei n. 6.653/1977), prevê diversas excludentes que afastam o dever de o 
operador nuclear indenizar prejuízos decorrentes de sua atividade, tais como: cul-
pa exclusiva da vítima, conflito armado, atos de hostilidade, guerra civil, insurrei-
ção e excepcional fato da natureza (arts. 6º e 8º). Havendo excludentes previstas 
diretamente na legislação, impõe-se a conclusão de que a reparação de prejuízos 
nucleares, na verdade, sujeita-se à Teoria do Risco Administrativo.
Evolução das Teorias no Ordenamento Jurídico Brasileiro
A Evolução do Tratamento Dado pelo Código Civil
O antigo Código Civil passou a regular a responsabilidade do Estado, adotando 
a responsabilidade subjetiva, no modelo civilista, no art. 15:
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Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos 
dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de 
modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo 
contra os causadores do dano.
O novo Código Civil de 2002, posterior à Constituição de 1988, trouxe a Res-
ponsabilidade Civil do Estado no art. 43, nos seguintes termos:
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por 
atos dos seus agentes que nessa qualidadecausem danos a terceiros, ressalvado direito 
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Com a redação do art. 43 do Código Civil em vigor, não há dúvida de que o 
Código passou a tratar o tema de acordo com o que dispõe a Constituição Federal 
de 1988.
Evolução do Tema na Constituição Federal
As Constituições Federais de 1824 e 1891 não faziam sequer menção à respon-
sabilidade do Estado por danos causados a particulares. Havia alguns dispositivos 
que previam a responsabilidade do funcionário público em caso de abuso ou 
omissão.
Algumas leis, entretanto, mencionavam uma responsabilidade solidária entre o 
Estado e o agente público por prejuízos decorrentes da prestação de serviços, como 
transporte ferroviário e correios.
As Constituições de 1934 e 1937 continuaram aplicando a teoria subjetiva 
e estabeleceram a responsabilidade solidária entre a Fazenda Pública e o fun-
cionário, por prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício 
de seus cargos.
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A Constituição de 1946, considerada pela doutrina um divisor de águas no 
direito brasileiro, passou a adotar a teoria objetiva por força de seu art. 194:
Art. 194. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis 
pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do 
dano, quando tiver havido culpa destes.
Quando comparamos o texto da Constituição de 1946 com o art. 15 do Códi-
go Civil de 1912, percebemos o texto da Constituição excluiu os pressupostos da 
“conduta contrária ao direito” e da “inobservância do dever legal”, ou seja, aqueles 
requisitos que se vinculam à responsabilidade subjetiva (ou responsabilidade com 
culpa).
Assim, a Constituição de 1946 passou a adotar a regra da teoria da Responsa-
bilidade Objetiva do Estado.
A doutrina entende que, a partir desse momento, o art 15 do Código Civil antigo 
foi revogado pelo art. 194 da Constituição de 1946. Nesse sentido, José dos Santos 
Carvallho Filho7 leciona o seguinte:
Entendemos ter havido derrogação, ou seja, revogação parcial do dispositivo. A norma, 
além de guindada a mandamento constitucional, manteve alguns aspectos do art. 15 
do Código Civil revogado, como a responsabilidade civil do Estado, o direito de regresso 
contra o responsável, etc. A revogação foi parcial, porque se deu pela supressão dos 
antigos pressupostos que exigiam a prova da culpa.
O art. 194 da Constituição Federal de 1946 passou a ser copiado pelas Consti-
tuições seguintes (art. 105 da Constituição de 1967 e art. 107 da mesma Consti-
tuição, alterada pela Emenda n. 1/1969), que continuaram a adotar a responsabi-
lidade objetiva.
7 Op. Cit.
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A Constituição Federal de 1988 trouxe a matéria no § 6º do art. 37, nos se-
guintes termos:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de ser-
viços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa.
Alexandre Mazza8 adverte que:
A referência inovadora às “pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços 
públicos” implica a conclusão de que, com o texto de 1988, a responsabilidade ob-
jetiva é garantia do usuário, independentemente de quem realize a prestação 
do serviço público.
É interessante notar que a adoção de uma teoria que aplica a responsabilidade 
objetiva leva, em regra, a uma transferência da discussão acerca do dolo ou da cul-
pa para momento posterior: uma Ação Regressiva, que será ajuizada pelo Estado 
contra o agente público, após a condenação estatal na ação indenizatória.
No direito brasileiro, isso começou a ocorrer somente após a Constituição Fe-
deral de 1946, quando a discussão sobre culpa ou dolo foi deslocada para a ação 
regressiva.
Evolução do Tema na Jurisprudência
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também tem evoluído no que se 
refere ao enfrentamento de temas específicos relativos à responsabilidade do Estado.
No ano de 2005, ao julgar o RE n. 262.651/SP, o Supremo Tribunal Federal 
firmou um entendimento bastante polêmico, de que a responsabilidade dos con-
cessionários de serviço público seria objetiva perante usuários, mas subjeti-
va perante terceiros não usuários.
8 Op. Cit.
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Em 15 de agosto de 2006, o Tribunal passou a rejeitar a propositura de ação 
indenizatória diretamente contra a pessoa física do agente público, sob a funda-
mentação de que a ação regressiva é uma garantia, em favor do agente público, no 
sentido de não ser acionado pela vítima para ressarcimento de prejuízo causado no 
exercício de função pública (vide RE n. 327.904/SP).
Com o passar do tempo, entretanto, o STF, acabou por se alinhar à doutrina ma-
joritária, alterando o entendimento acerca da responsabilidade dos concessionários 
de serviço público, voltando a considerar aplicável a teoria objetiva para danos 
causados a usuários e a terceiros não usuários (RE n. 591.874/MS, em 26/8/2009).
Esse é o posicionamento do Tribunal até o presente momento.
A Responsabilidade do Estado na Constituição de 1988
Como já vimos, a responsabilidade civil do Estado está disciplinada atualmente 
no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, nos seguintes termos:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço 
público responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a tercei-
ros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Perceba que a CF/1988 não menciona a necessidade de haver dolo ou culpa 
para que haja o dever do Estado de indenizar. O dolo e a culpa são exigidos para 
que o Estado tenha o direito regresso, ou seja, para que ele, após indenizar o 
particular, possa exigir daquele agente que procedeu com dolo ou culpa o ressarci-
mento do valor pago como indenização.
Como se pode notar, o ordenamento jurídico atual fundamenta a responsabili-
dade civil do Estado na teoria objetiva: havendo dano, há o dever de indenizar, 
independentemente de ter o agente atuado de forma lícita ou ilícita.
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Mas, em relação aos agentes públicos, a responsabilidade civil será subjetiva, 
sendo cabível o direito de regresso do Estado apenas após a comprovação da con-
duta dolosa ou culposa.
Característica do Dano Indenizável
O dano deve ser anormal e específico.
Por dano anormal vamos entender aquele que vai além de meros inconvenien-
tes naturais e previsíveis na vida em sociedade. Sim, pois é natural que no dia a dia 
surjam alguns inconvenientes, considerados normais e toleráveis e que, por isso 
mesmo, não ensejam a ninguém o direito a recebimento de indenização.
Um exemplo de dano normal seria o funcionamento de uma feira livre, em bairro 
residencial.
Para que um dano seja específico, é necessário que ele atinja pessoas deter-
minadas, ou seja, que atinja especificamente uma pessoa ou uma classe delimitada 
de indivíduos. Em se tratando de dano geral, que afeta toda a coletividade, não há 
que se falar em dever de indenizar.
Um exemplo de dano geral seria a majoração do valor da tarifa de ônibus.
Assim, caso esses dois atributos estejam presentes, considera-se que o dano é 
antijurídico, gerando o dever de indenizar para a Fazenda Pública.
Então, lembre-se: a lesão deve ser anormal. Danos corriqueiros não geram o 
dever de indenizar. O fundamento da indenização é o princípio da isonomia e da 
justiça social.
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Responsabilidade do Estado por Atos Lícitos
Para que surja a responsabilidade estatal, não é necessário que se verifique se 
o dano é decorrência de ato lícito ou ilícito do Estado.
Basta que fique evidente o prejuízo decorrente da ação ou omissão de agente 
público.
Em regra, os danos indenizáveis derivam de condutas que afrontam as regras 
do ordenamento jurídico. Mas há também situações em que, embora a Administra-
ção Pública tenha atuado de acordo com o direito, seja gerado um prejuízo a parti-
culares. Trata-se de danos decorrentes de atos lícitos, que também produzem 
dever de indenizar.
Um exemplo muito comum em provas de concursos é o de obras em vias públi-
cas, que acabam por prejudicar o movimento de estabelecimentos comerciais.
Nesse caso, se o prejuízo foi decorrência de obra pública, o Estado é respon-
sável pelo ressarcimento integral do dano, nos termos da teoria objetiva. Por outro 
lado, se o dano ocorreu em decorrência de culpa exclusiva do empreiteiro contra-
tado pelo Estado para a execução de tal obra, será desse empreiteiro a responsabi-
lidade primária, devendo a empresa construtora responsável pela obra ser aciona-
da diretamente pelo lesado, aplicando-se a responsabilidade subjetiva prevista no 
art. 70 da Lei n. 8.666/1993, que regula os contratos administrativos. O Estado 
só responderá em caráter subsidiário.
Responsabilidade por Omissão do Estado
Em caso de danos decorrentes da omissão do Estado, aplica-se a responsabi-
lidade subjetiva, nos termos da teoria da culpa anônima, ou “faute du service”.
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Naqueles casos em que o Estado deixa de agir e, em consequência dessa inér-
cia não evita que ocorra o resultado lesivo, fala-se em dano por omissão.
Há vários exemplos, dentre os quais podemos citar danos sofridos por particulares 
em consequência de bala perdida, queda de árvore e buraco na via pública. Esses 
casos têm em comum o fato de não haver, por parte do Estado, uma ação causa-
dora do prejuízo.
A doutrina tradicional sempre se posicionou no sentido de que, em caso de da-
nos por omissão, a indenização seria devida apenas se a vítima provasse que foi 
exatamente a omissão estatal que produziu o prejuízo, aplicando-se a teoria obje-
tiva.
Mas a teoria da responsabilidade do Estado, tal qual se apresenta para os casos 
de atos comissivos (ações) estatais, não se ajusta bem aos danos por omissão, so-
bretudo por ser impossível afirmar que a omissão provocou o prejuízo. A doutrina 
é unânime em afirmar que a omissão estatal é um nada, e o nada não produz 
materialmente resultado algum.
Assim, o entendimento atual é no sentido de que o Estado só deverá ser conde-
nado a indenizar prejuízos causados por sua omissão quando a lei considera obri-
gatória a prática da conduta omitida. A omissão que gera responsabilidade é 
aquela que viola um dever de agir.
Diante dessa impossibilidade jurídica de se aplicar aos danos por omissão a for-
ma da doutrina tradicional da responsabilidade estatal, Celso Antônio Bandeira de 
Mello9 sempre defendeu que os danos por omissão submetem-se à responsa-
bilidade subjetiva.
9 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros.
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Atualmente, é esse o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal 
(RE n. 179.147) e pela doutrina majoritária.
Ou seja, os danos por omissão serão indenizáveis apenas quando for configura-
da omissão dolosa ou culposa.
No caso de omissão dolosa, o agente público incumbido de praticar a condu-
ta omite-se deliberadamente e, por isso, não evita o prejuízo. Por outro lado, na 
omissão culposa, a falta de atividade do agente público não é decorrência de sua 
intenção deliberada em omitir-se, mas sim da negligência no exercício de sua 
função pública. Um exemplo é a segurança pública.
Diante disso, o que se deve considerar para fins de provas de concursos, no que 
se refere a danos causados por omissão do Estado, é o seguinte:
• tendo sido alertada sobre a necessidade da prestação da atividade e tendo 
reiterado na omissão, a Administração responde subjetivamente por danos.
Por exemplo: diante da ocorrência de assaltos frequentes em determinado local e 
tendo sido alertada acerca dessa situação, a Administração se mantém omissa em 
relação ao dever de aumentar a segurança da região. Nesse caso, haverá respon-
sabilização do poder público por danos causados aos particulares. Outro exemplo 
seria a hipótese do policial militar que adormece em serviço e, por isso, não conse-
gue evitar furto a banco privado.
Mas vejamos uma questão interessante. Sendo aplicada a responsabilidade 
subjetiva do Estado, a vítima teria, a princípio, o ônus de provar a ocorrência 
de culpa ou dolo, além da demonstração dos demais requisitos: omissão e nexo 
causal.
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Entretanto, diante da inegável hipossuficiência que decorre da posição deinfe-
rioridade em que está o lesado em relação ao Estado, é necessário que ser proceda 
à inversão no ônus da prova referente à culpa ou ao dolo, sendo presumida a 
responsabilidade estatal nas omissões que geram prejuízo ao particular, de modo 
que cabe ao Estado, a fim de afastar essa presunção, fazer a prova de que não agiu 
com culpa ou dolo.
Jurisprudência: Presos Foragidos e Omissão Estatal
O Supremo Tribunal Federal entende que não existe responsabilidade do Estado 
no caso de crime praticado por preso foragido, se já houver transcorrido tempo 
razoável (meses) da data da fuga.
Foi esse o teor da ementa do julgamento do Recurso Extraordinário n. 130.764:
Responsabilidade civil do Estado, art. 37, § 6º, da Constituição federal. 
Latrocínio praticado por preso foragido, meses depois da fuga. Fora dos parâ-
metros da causalidade não é possível impor ao poder público uma responsa-
bilidade ressarcitória sob o argumento de falha no sistema de segurança dos 
presos.
Teoria do Risco Suscitado ou Risco Criado
Aqui temos uma situação em que a Administração foi a responsável pela ocor-
rência do dano ou expôs a vítima ao risco de sofrê-lo.
Exemplos são as relações de custódia (dever de guarda), que envolvem bens e 
pessoas sob custódia do poder público: presos na carceragem, crianças em escolas 
públicas etc.
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O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que o dever 
do Estado de proteção aos detentos abrange, inclusive, protegê-los contra si mes-
mos e impedir que causem danos uns aos outros.
O Tribunal reconhece o direito da família dos presos ao recebimento de inde-
nização pela morte de detentos custodiados em delegacias e penitenciárias, ainda 
que em decorrência de rebelião (Ag. n. 986208).
Da mesma maneira, o STJ admitiu que a irmã de detento morto na prisão era 
parte legítima para propor Ação de Indenização contra o Estado (REsp n. 1054443).
Mas, lembre-se: a custódia deve ser condição sem a qual o dano não teria ocor-
rido, ainda que situações posteriores tenham contribuído.
A Ação Indenizatória
Qualquer um que venha a sofrer danos em decorrência de ação ou omissão de 
agentes públicos poderá pleitear pela via administrativa ou judicial a devida repa-
ração.
Na esfera administrativa, deverá ser dirigido à autoridade competente um pe-
dido de ressarcimento. A partir desse requerimento, será instaurado um processo 
administrativo, para que seja apurada a responsabilidade e, nesse processo, será 
proferida a decisão sobre o cabimento ou não de indenização.
O mais comum, entretanto, é que o lesado faça a opção pela via judicial, por 
meio de propositura da ação indenizatória.
A ação indenizatória é, portanto, proposta por aquele que se sente lesado em 
decorrência de ação ou omissão estatal, em face da pessoa jurídica à qual o agente 
público causador serve.
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O STF, no julgamento do RE n. 327.904/SP, passou a rejeitar a propositura de 
ação indenizatória diretamente contra o agente público.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a Ação Re-
gressiva do Estado contra seus agentes é dupla garantia:
a) em favor do Estado, que poderá recuperar o valor pago à vítima;
b) em favor do agente público, já que ele não pode ser acionado diretamente 
pela vítima para ressarcimento de prejuízo causado no exercício de função pública.
Esse novo posicionamento do STF afasta a possibilidade que havia anteriormen-
te de a vítima fazer opção entre propor a Ação Indenizatória contra o Estado, contra 
o agente público ou contra ambos, em em litisconsórcio passivo.
Direito de Regresso
Aplica-se no caso de haver a condenação da pessoa jurídica responsável pela 
atividade a indenizar o particular pelos danos sofridos. Essa responsabilidade da 
pessoa jurídica é objetiva, pois não questiona a existência de culpa ou dolo.
Pois bem, após a solução dessa lide entre o particular e a pessoa jurídica res-
ponsável, esta deverá buscar o ressarcimento, reavendo do agente responsável o 
valor do dano.
Ocorre que a responsabilidade dos agentes públicos é subjetiva, o que faz 
com que seja indispensável para o exercício do direito de regresso a comprovação 
de culpa ou dolo destes, sempre assegurado o direito à ampla defesa.
Vale lembrar que, em razão do princípio da indisponibilidade, a propositura 
da ação regressiva, quando cabível, é um dever imposto à Administração, e não 
uma simples faculdade.
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Sobre a prescrição da Ação regressiva, é dominante o entendimento que tem 
por fulcro o art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de que a ação regressiva é 
imprescritível.
No entanto, em se tratando de danos causados por agente público de empresas 
públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais, concessioná-
rios e permissionários, isto é, para pessoas jurídicas de direito privado, o prazo 
é de três anos (art. 206, § 3º, V, do CC) contados do trânsito em julgado da de-
cisão condenatória.
Responsabilidade por Atos Legislativos, Regulamentares e 
Jurisdicionais
Devemos ter em mente que a teoria da responsabilidade extracontratual do 
Estado foi desenvolvida no intuito de possibilitar o ressarcimento de prejuízos cau-
sados a particulares em decorrência de atos administrativos concretos.
A doutrina, entretanto, caminhou no sentido de admitir a possibilidade de con-
denação do Estado em decorrência de prejuízos causados em decorrência de atos 
jurídicos e atos legislativos.
Assim, a responsabilidade estatal por danos causados por leis inconstitucio-
nais foi admitida pelo STF no julgamento do RE n. 153.464, atendida a condição 
de a vítima demonstrar especial e anormal prejuízo decorrente da lei inválida. 
É exigido, também, como pressuposto da condenação, que a lei seja formalmente 
declarada inconstitucional pelo próprio STF.
Pode ser aplicado aos atos regulamentares e aos normativos expedidos pelo 
Poder Executivo o mesmo raciocínio, quando estes forem eivados do vício de ile-
galidade ou se forem declarados inconstitucionais pelas autoridades competentes.
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Nesses casos, não é regra geral o pagamento de indenização, mas não se pode 
excluir a possibilidade de ocorrência de dano passível de reparação, determinada 
pelo PoderJudiciário.
Em relação às chamadas leis de efeitos concretos, que são aquelas que têm 
destinatário determinado, a responsabilidade estatal é cabível, independentemente 
da declaração de inconstitucionalidade, à medida que tais leis constituem, no as-
pecto material, atos administrativos capazes de causar prejuízo patrimonial ense-
jador de ressarcimento pelo Estado.
Por fim, em relação aos atos tipicamente jurisdicionais, entende-se que, em 
princípio, não geram direito à indenização, em razão da soberania do Poder Judi-
ciário e da autoridade da coisa julgada. A Constituição Federal, entretanto, prevê, 
excepcionalmente, a possibilidade de ressarcimento do condenado por erro 
judicial.
Caro(a) aluno(a).
Concluímos nossa aula sobre a Responsabilidade Extracontratual do Estado.
Vamos agora à nossa lista de questões, para que você possa testar seus conhe-
cimentos, ao mesmo tempo em que fixa o conteúdo abordado na aula.
Bons estudos!
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QUESTÕES DE CONCURSO
Questão 1 (FGV/CONSULTOR LEGISLATIVO/AL-RO/2018) João, ocupante do cargo 
efetivo de Consultor Legislativo da Assembleia Legislativa de Rondônia, no exercício 
da função pública, praticou ato ilícito que, com o pertinente nexo causal, causou 
dano ao administrado Mário.
a) Em matéria de responsabilidade civil, o particular Mário deve ajuizar ação inde-
nizatória em face da Assembleia Legislativa de Rondônia, por sua responsabilidade 
civil objetiva, sendo desnecessária a comprovação do dolo ou culpa do agente pú-
blico João.
b) do Estado de Rondônia, por sua responsabilidade civil objetiva, sendo desneces-
sária a comprovação do dolo ou culpa do agente público João, que responderá de 
forma subjetiva perante o Estado em ação de regresso.
c) do Estado de Rondônia, por sua responsabilidade civil subjetiva, sendo necessá-
ria a comprovação do dolo ou culpa do agente público João, que responderá pelos 
danos perante o Estado em ação de regresso.
d) de João por sua responsabilidade civil primária e objetiva, sendo necessária a 
comprovação do dolo ou culpa do agente público, facultada a inclusão do Estado no 
polo passivo da demanda.
Questão 2 (FGV/CONSULTOR LEGISLATIVO/AL-RO/2018) Analise a afirmação a 
seguir.
O Estado é civilmente responsável pelos danos que seus agentes, nessa condição, 
causarem à vítima, ainda que haja culpa exclusiva desta última.
Considerando a responsabilidade civil do Estado, a afirmativa acima descreve a 
teoria
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a) da responsabilidade subjetiva
b) do risco administrativo
c) da falta do serviço
d) do risco integral
Questão 3 (FGV/ADVOGADO/AL-RO/2018) A Assembleia Legislativa aprovou lei 
estadual declarando determinada área de utilidade pública para fins de desapro-
priação.
Por não concordar com a desapropriação de seu imóvel, o particular interessado 
ingressou com ação judicial e comprovou que tal lei, em verdade, não atendia ao 
interesse público e que sofreu danos materiais por sua aprovação, por ter perdido 
oportunidade de vender o imóvel a terceira pessoa por preço mais elevado.
No caso em tela, comprovados o ato ilícito, o nexo causal e o dano ao particular,
a) não incide a responsabilidade civil do Estado, seja objetiva, seja subjetiva, pois o 
ato legislativo, por sua natureza, não é suscetível de ensejar pleitos indenizatórios.
b) não incide a responsabilidade civil do Estado, seja objetiva, seja subjetiva, pois 
o ato legislativo está sujeito apenas ao regime jurídico de controle de constitucio-
nalidade.
c) incide a responsabilidade civil objetiva do Estado, por se tratar de lei de efeitos 
concretos que não estabelece normas gerais e abstratas, constituindo verdadeiro 
ato administrativo.
d) incide a responsabilidade civil subjetiva do Estado, por se tratar de ato legislati-
vo típico, que apenas admite indenização se comprovado o dolo ou culpa do agente 
público.
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Questão 4 (FGV/ADVOGADO/AL-RO/2018) Fernando, ocupante do cargo efetivo 
de advogado da Assembleia Legislativa de Rondônia, exarou parecer jurídico que, 
aprovado, embasou ato administrativo final praticado pelo Presidente da Casa Le-
gislativa, que causou dano a terceiro.
Em seguida, o Poder Judiciário declarou a nulidade do ato administrativo final prati-
cado, por não concordar com a tese jurídica que o motivou e reconheceu o dolo do 
agente que produziu o ato administrativo final.
No caso em tela, com base nos ensinamentos doutrinário e jurisprudencial sobre 
advocacia pública consultiva, em regra, Fernando
a) deve ser responsabilizado solidariamente com o agente que produziu o ato 
administrativo final, decidindo pela aprovação do parecer, independentemente da 
comprovação do dolo ou culpa do advogado público.
b) deve ser responsabilizado solidariamente com o agente que produziu o ato ad-
ministrativo final, decidindo pela aprovação do parecer, desde que comprovada a 
existência de dano ao erário, independentemente da análise do elemento subjetivo.
c) deve ser responsabilizado solidariamente com o agente que produziu o ato ad-
ministrativo final, decidindo pela aprovação do parecer, desde que comprovada a 
existência de dano ao erário e a culpa ou dolo do advogado público.
d) não deve ser considerado solidariamente responsável com o agente que pro-
duziu o ato administrativo final, decidindo pela aprovação do parecer, exceto se 
comprovado que o advogado público agiu com dolo ou erro grosseiro injustificável.
Questão 5 (FGV/OFICIAL DA INFÂNCIA E JUVENTUDE/TJSC/2018) João, Oficial 
da Infância e Juventude do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, foi designado 
para cumprir diligência fiscalizatória em evento que consiste em show com a parti-
cipação de público adolescente. Chegando ao local, agindo de forma culposa, João 
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se excedeu e retirou do show o adolescente Antônio, alegando que o rapaz estava 
desacompanhado de seus responsáveis, quando, na verdade, seu pai apenas tinha 
ido ao banheiro.
Diante dos danos morais (frustração) e materiais (valor do ingresso do show) so-
fridos por Antônio, ele procurou a Defensoria Pública e propôs ação indenizatória 
em face do:
a) João, como pessoa física, por sua responsabilidade civil objetiva e direta;
b) Tribunal de Justiça de Santa Catarina,por sua responsabilidade civil objetiva;
c) Tribunal de Justiça de Santa Catarina, por sua responsabilidade civil subjetiva;
d) Estado de Santa Catarina, por sua responsabilidade civil objetiva;
Questão 6 (FGV/ANALISTA JURÍDICO/TJSC/2018) Imagine duas hipóteses em 
que um cidadão é vítima de roubo em via pública. O primeiro crime ocorre em uma 
rua deserta de madrugada, e o segundo, em rua movimentada, na parte da tarde, 
em frente à delegacia, onde havia policiais na entrada, que nada fizeram.
De acordo com jurisprudência e doutrina modernas, em tese, incide a responsabi-
lidade civil:
a) objetiva em ambas as hipóteses, e a omissão estatal acarreta o dever de indeni-
zar o cidadão, sem necessidade de comprovação do elemento subjetivo do agente 
público;
b) subjetiva em ambas as hipóteses, e a omissão estatal acarreta o dever de in-
denizar o cidadão, com necessidade de comprovação do elemento subjetivo do 
agente público;
c) objetiva na segunda hipótese, e a omissão específica estatal acarreta o dever de 
indenizar o cidadão, sem necessidade de comprovação do elemento subjetivo do 
agente público; objetiva na primeira hipótese, e a omissão específica estatal acar-
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reta o dever de indenizar o cidadão, sem necessidade de comprovação do elemento 
subjetivo do agente público.
d) subjetiva na primeira hipótese, e a omissão genérica estatal acarreta o dever de 
indenizar o cidadão, sem necessidade de comprovação do elemento subjetivo do 
agente público;
Questão 7 (FGV/OFICIAL DE JUSTIÇA AVALIADOR/TJSC/2018) João, Oficial de 
Justiça do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, no dia 01/06/2011, conduzia veí-
culo oficial para realizar diligência citatória afeta às suas funções públicas, quando, 
culposamente, atropelou e matou Maria. No dia 01/06/2014, sobreveio o trânsito 
em julgado de sentença penal condenando João pelo delito de homicídio culposo na 
direção de veículo automotor.
Em 01/06/2018, os filhos de Maria ajuizaram ação indenizatória em face do Estado 
de Santa Catarina, em razão de sua responsabilidade civil:
a) objetiva, mas já se operou a prescrição quinquenal, cujo termo inicial é a data 
do acidente;
b) objetiva, mas já se operou a prescrição trienal, cujo termo inicial é a data do 
óbito;
c) objetiva, e ainda não se operou a prescrição quinquenal, cujo termo inicial é a 
data do trânsito em julgado da sentença penal condenatória;
d) subjetiva, e ainda não se operou a prescrição trienal, cujo termo inicial é a data 
do trânsito em julgado da sentença penal condenatória.
Questão 8 (FGV/ANALISTA ADMINISTRATIVO/TJSC/2018) João, Analista Admi-
nistrativo do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, no exercício da função, causou 
danos morais a Joana, parte autora em determinado processo judicial, cujos autos 
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foram extraviados por culpa de João. Em razão de tais fatos, Joana obteve êxito em 
ação indenizatória aforada em face do Estado de Santa Catarina.
Na hipótese narrada, o poder público estadual
a) pode acionar judicialmente João, mediante ação de regresso, tendo o ônus de 
comprovar que o agente público agiu com culpa;
b) pode acionar judicialmente João, mediante ação de regresso, desde que cumpra 
o ônus de comprovar que o agente público agiu com dolo;
c) pode acionar judicialmente João, mediante ação de regresso, independente-
mente de comprovar a culpa ou dolo do agente, em razão da responsabilidade civil 
objetiva;
d) não pode acionar judicialmente João, eis que a responsabilidade civil objetiva 
aplica-se apenas em face do Estado, que não tem o direito de regresso contra o 
agente.
Questão 9 (FGV/TÉCNICO JUDICIÁRIO AUXILIAR/TJSC/2018) Orlando, servidor 
do Município Alfa, ao conduzir um veículo utilizado na pavimentação de vias asfál-
ticas, colidiu com o veículo de Pedro, causando-lhe danos.
À luz da sistemática constitucional, é correto afirmar que:
a) o Município Alfa só pode ser responsabilizado caso seja demonstrado que des-
considerou a inaptidão de Orlando;
b) Orlando e o Município Alfa não podem ser responsabilizados por danos causados 
no exercício da função pública;
c) o Município Alfa só pode ser responsabilizado caso seja demonstrada a culpa de 
Orlando na colisão;
d) o Município Alfa pode ser responsabilizado ainda que não seja demonstrada a 
culpa de Orlando.
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Questão 10 (FGV/TÉCNICO DO MINISTÉRIO PÚBLICO/MPE-AL/2018) Eraldo, ser-
vidor público estadual, durante o horário de expediente, deixou que um objeto 
caísse da janela da repartição pública em que trabalhava. Esse objeto caiu sobre a 
cabeça de Pedro e lhe causou danos.
Considerando as normas constitucionais que dispõem sobre o dever de reparar os 
danos causados, assinale a afirmativa correta.
a) O Estado pode ser responsabilizado, ainda que não demonstrada a culpa de 
Eraldo.
b) Nem Eraldo nem o Estado podem ser responsabilizados, pois ocorreu um mero 
acidente.
c) Somente Eraldo pode ser responsabilizado, mesmo que não demonstrada a sua 
culpa.
d) O Estado pode ser responsabilizado, mas é necessário provar a culpa de Eraldo.
Questão 11 (FGV/ANALISTA JUDICIÁRIO/TJAL/2018) João, apenado que cumpria 
pena privativa de liberdade decorrente de sentença penal condenatória com trânsi-
to em julgado, foi morto no interior de unidade prisional estadual de Alagoas.
De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no caso em tela, 
aplica-se a responsabilidade civil:
a) objetiva do Estado, e o valor arbitrado em relação aos danos morais decorren-
tes não pode, em qualquer hipótese, ser revisto em sede de recurso especial pela 
proibição de reexame de matéria fática;
b) objetiva do Estado, e os danos morais decorrentes somente podem ser revistos 
em sede de recurso especial quando o valor arbitrado for exorbitante ou irrisório, 
afrontando os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade;
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c) subjetiva do Estado, e o poder público estadual será condenado à indenização 
pelos danos morais aos familiares do apenado, caso se comprove que o homicídio 
foi praticado por algum agente penitenciário;
d) subsidiária do Estado, e, para condenação do poder público estadual ao paga-
mento de indenização pelos danos morais aos familiares do apenado,