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HABEAS CORPUS, CARACTERÍSTICAS, ESPÉCIES E EVOLUÇÃO HISTÓRICA
Primeira garantia de direitos fundamentais da história, o habeas corpus figurou na Magna Carta inglesa de 1215, tendo sido formalizado pelo Habeas Corpus Act, de 1679. A Constituição brasileira de 1988 traz essa garantia no seu art. 5°, inciso LXVIII, segundo o qual será concedido habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder.
Evolução histórica
No Brasil, a garantia apareceu pela primeira vez no Decreto imperial n° 114/1821, de D. Pedro II, que fixava providências para assegurar a liberdade individual, proibindo prisões arbitrárias.
A Constituição de 1824 também não previu expressamente o habeas corpus, mas da mesma forma tutelava a liberdade de locomoção e vedava qualquer hipótese de prisão arbitrária.
Foi somente no Código Criminal de 1830 que o habeas corpus apareceu com esta terminologia no ordenamento jurídico nacional, sendo repetida logo em seguida no Código de Processo Criminal de primeira instância, de 1832. Ainda durante o Império, a Lei n° 2.033/1871 ampliou a garantia para contemplar os estrangeiros.
O habeas corpus foi finalmente constitucionalizado pela primeira vez na Constituição republicana de 1891. O remédio constitucional até então seguia a chamada “teoria brasileira do habeas corpus“, isto é, não servia apenas para a garantia da liberdade física, mas de qualquer direito cujo pressuposto básico fosse a locomoção.
A reforma constitucional de 1926 pôs fim a essa teoria, restringindo o habeas corpus à proteção exclusiva da liberdade de ir e vir. A restrição foi mantida pela Constituição de 1934, embora não expressamente, ressalvando as “transgressões disciplinares”. Foi nesta Constituição que surgiu o mandado de segurança individual.
A Constituição seguinte, de 1937, manteve o instituto, ressalvando agora as “punições disciplinares”, assim como a de 1946 e de 1967, que ressalvaram a “punição disciplinar”.
O Ato Institucional n° 5 de 1968 suspendeu o habeas corpus em casos de crimes políticos e contra a segurança nacional, ordem econômica e social e a economia popular. A Emenda Constitucional n° 5 de 1969 repetiu o texto da Constituição de 1967 referente ao habeas corpus.
Regras gerais
O autor da ação de habeas corpus é chamado de impetrante, que poderá ser qualquer pessoa física, nacional ou estrangeira, em sua própria defesa ou em favor de terceiro. Também poderão sê-lo o Ministério Público e a pessoa jurídica quando em favor de pessoa física.
O magistrado, no exercício de sua função jurisdicional, poderá conceder de ofício ao habeas corpus, numa exceção ao princípio da inércia do órgão jurisdicional.
O indivíduo em favor do qual se impetra o habeas corpus é chamado de paciente, que poderá ser o próprio impetrante. A autoridade que pratica a ilegalidade ou abuso de poder, por sua vez, é denominado impetrado ou autoridade coatora.
A ação de habeas corpus pode ser impetrada sem advogado, não precisa obedecer qualquer formalidade processual ou instrumental, e conforme previsão do art. 5°, LXXVII, é gratuita.
Admite-se que o habeas corpus seja impetrado para trancar ação penal ou inquérito policial, bem como em face de particular, como no exemplo de hospital psiquiátrico que priva ilegalmente o paciente de sua liberdade de ir e vir a pedido de familiares.
A Constituição estabelece, em seu art. 142, § 2°, que não caberá habeas corpus para punições disciplinares militares. Essa exceção ao remédio constitucional impossibilita que o mérito da decisão seja analisada.
No entanto, ela não abrange os pressupostos de legalidade da punição, cabendo o habeas corpus caso não seja cumprido algum deles, quais sejam: a hierarquia, o poder disciplinar, que o ato punido esteja ligado à função e que a pena seja suscetível de ser aplicada disciplinarmente.
Aplica-se o mesmo aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Território, por conta do que determina o art. 42, § 2º, da Constituição.
Espécies de habeas corpus
São duas as espécies de habeas corpus: o preventivo e o repressivo. Caberá o habeas corpus preventivo quando alguém se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. Neste caso, a restrição à locomoção ainda não se consumou, e o habeas corpus constitui salvo-conduto para garantir seu livre trânsito.
Já o habeas corpus repressivo, ou libertatório, é impetrado quando a constrição ao direito de locomoção já se consumou, visando a cessação da violência ou coação.
Competência para julgamento
O órgão competente para apreciar o habeas corpus é determinado conforme a autoridade coatora. A Constituição também estabelece competência conforme o paciente.
Será competente o Supremo Tribunal Federal, de forma originária, para processar e julgar o habeas corpus quando o paciente for o Presidente ou Vice-Presidente da República, Ministros de Estado, Comandante das Forças Armadas, chefe de missão diplomática de caráter permanente, membros do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União, Ministros de Tribunais Superiores e do próprio STF, e o Procurador-Geral da República.
Também será competente a Corte quando o coator por Tribunal Superior, e quando o coator ou paciente for autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do STF, ou quando estiver relacionado a crime sujeito à mesma jurisdição em única instância.
O STF também é competente para julgar, em recurso ordinário, o habeas corpus decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão.
Quando à competência do Superior Tribunal de Justiça, ela é originária para processar e julgar o habeas corpus quando o coator ou paciente for Governador de Estado ou do Distrito Federal, desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, dos Tribunais Regionais Federais, Tribuna Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, e finalmente os membros do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais.
Também será competente o STJ quando o coator por tribunal sob sua jurisdição, Ministro de Estado e Comandante das Forças Armadas, ressalvada a competência da justiça eleitoral. Lembrando que, quando forem pacientes, a competência é do STF.
O STJ também será competente para julgar, em recurso ordinário, o habeas corpus decidido em única ou última instância, se denegatória a decisão, por Tribunal Regional Federal ou pelos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal.
Os Tribunais Regionais Federais têm competência originária para julgar o habeas corpus cuja autoridade coatora seja juiz federal. Em grau de recurso, os TRFs julgam as causas decididas por juízes federais e juízes estaduais, estes quando em exercício de competência federal em sua jurisdição.
Finalmente, a Constituição determinada ser competente o juiz federal para julgar habeas corpus em matéria de sua competência originária, bem como os que envolvam constrangimento de autoridades cujos atos estão sujeitos à sua jurisdição.
Jurisprudência relacionada
Conforme o STF, é competência do Tribunal de Justiça local julgar habeas corpus contra decisão de turma recursal da Justiça Especial Criminal. Logo, entende superada a Súmula nº 690, que estabelecia ser esta competência do STF.
Lembrando que as turmas recursais são órgãos colegiados de primeiro grau que exerce o segundo grau de jurisdição no âmbito dos juizados especiais. Elas são compostas por 3 (três) juízes togados em exercício no primeiro grau de jurisdição, reunidos na sede do juizado.
O STF também já decidiu que o habeas corpus não é instrumento adequado para trancar processo de impeachment, uma vez que não se destina à proteção de direitos desvinculados à liberdade de locomoção. O impeachment, que envolve sanção de índole político-administrativa, não põe em risco a liberdade de ir e vir do Presidenteda República nem de outras autoridades a ele sujeitas.
HABEAS DATA, ABRANGÊNCIA, LEGITIMIDADE E COMPETÊNCIA
Introduzido pela Constituição de 1988, conforme seu art. 5°, LXXII, será concedido o habeas data em duas hipóteses. Na primeira, para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público. Além disso, também o será para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
Abrangência do habeas data
O habeas data foi regulamentado pela Lei n° 9.507/1997, que disciplina o direito de acesso a informações e o rito processual da ação correspondente.
Importante observar que o direito de informação protegido pelo habeas data não se confunde com o direito de obter certidões do art. 5°, XXXIV, da Constituição.
Para o exercício deste último, o solicitante deve demonstrar que a certidão destina-se a defesa de direito ou esclarecimento de situação de interesse pessoal. Já no habeas data, basta o simples desejo de conhecer informações relativas à si mesmo, independentemente se elas prestarão ou não à defesa de direitos.
O habeas data também não se destina à tutela do direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, garantido pelo inciso XXXIII do art. 5°, da Constituição.
A recusa no fornecimento dessas informações, quando de terceiros, bem como das certidões do inciso XXXIV, são atacáveis por mandado de segurança. Caberá habeas data somente para assegurar o conhecimento de informações da pessoa do impetrante.
Legitimidade
Terá legitimidade ativa para impetração do habeas data qualquer pessoa, física ou jurídica, para garantir o acesso a informações a seu respeito.
A legitimidade passiva é definida conforme a natureza jurídica do banco de dados onde se encontram as informações objetos da ação.
Em caso de registros ou banco de dados de entidade governamental, será impetrada a pessoa jurídica componente da Administração Pública direta ou indireta. Se aqueles foram de entidade privada (não governamental), mas de caráter público, será esta entidade o legitimado passivo.
O art. 1° da Lei n° 9.507/1997 considera de caráter público todo registro ou banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária das informações.
Logo, são passíveis de figurar no polo passivo da ação de habeas data as empresas privadas de serviço de proteção ao crédito. Conforme art. 43, § 4°, do Código de Defesa do Consumidor, os bancos de dados e cadastros relativos a consumidores, bem como os serviços de proteção ao crédito e congêneres são considerados entidades de caráter público.
Procedimento
O art. 8°, da Lei n° 9.507/1997, exige que a petição inicial de habeas data seja instruída com prova da recusa ao acesso às informações. Caso não exista a pretensão resistida, a parte autora é julgada carecedora da ação por falta de interesse processual.
Cumprindo com o que estabelece o art. 5°, LXXVII, da Constituição, o art. 21 da Lei determina que são gratuitos o procedimento administrativo para acesso a informações e retificação de dados e para anotação de justificação, bem como a ação de habeas data.
Competência para julgamento
A competência para o julgamento da ação de habeas data está definida tanto na Constituição Federal como no art. 20 da Lei n° 9.507/1997.
O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar, originariamente, o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União e do próprio STF.
Em recurso ordinário, a Corte é competente para julgar o habeas data decidido em única e última instância pelos tribunais superiores, se denegatória a decisão.
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, é competente para julgar o habeas data, originariamente, contra ato de Ministro de Estado, de Comandantes das Forças Armadas e do próprio STJ.
Os Tribunais Regionais Federais, originariamente, julgam habeas data contra seus próprios atos ou de juízes federais. Estes, por sua vez, são competentes para julgar a ação quando o ato for de autoridade federal, ressalvada a competências dos tribunais federais.
Ao Tribunal Superior Eleitoral compete julgar, em grau de recurso, o habeas data julgado pelos Tribunais Regionais Eleitorais, quando a decisão for denegatória.
Lembrando que as decisões do TSE são irrecorríveis, salvo as que contrariarem a Constituição e as denegatórias de habeas corpus ou mandado de segurança.
A competência para julgamento do habeas data no âmbito da justiça estadual é definida na Constituição de cada Estado.
MANDADO DE SEGURANÇA, ABRANGÊNCIA, LEGITIMIDADE E OUTROS
Ação constitucional de natureza civil, o mandado de segurança serve para a impugnação de atos de qualquer natureza, sejam eles administrativos, jurisdicionais, criminais, eleitorais ou trabalhistas. Ele está previsto no art. 5°, LXIX, da Constituição de 1988, segundo o qual será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
Surgimento e evolução histórica
O mandado de segurança é uma criação brasileira surgida após a restrição da teoria brasileira do habeas corpus pela reforma constitucional de 1926. Após essa restrição, o habeas corpus passou a ser cabível apenas para a proteção de direitos relativos à liberdade de locomoção. O mandado de segurança surgiu para suprir a lacuna deixada.
A ação foi constitucionalizada pela primeira vez na Constituição de 1934, que previa o mandado de segurança para a defesa de direito certo e incontestável quando ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade.
A Constituição de 1937 não trouxe previsão expressa do mandado de segurança, razão pela qual a doutrina e a jurisprudência da época utilizavam a Lei n° 191/1926 como instrumento de defesa contra atos ilegais ou violadores de direitos humanos.
A Constituição de 1946 voltou a constitucionalizar o mandado de segurança, agora para a proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus, seja qual fosse a autoridade responsável por ilegalidade ou abuso de poder.
A Constituição de 1967 e, em seguida, a Emenda Constituição n° 1/1969 também previram expressamente o mandado de segurança para proteção de direito individual líquido e certo.
Atualmente, o mandado de segurança está estabelecido no art. 5°, LXIX, da Constituição de 1988, e regulado pela Lei n° 12.016/2009.
Abrangência do mandado de segurança
Nos termos do art. 5°, LXIX, da Constituição, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data. Em outras palavras, ele não serve à proteção de direitos inerentes à liberdade de locomoção nem ao acesso ou ratificação de informações relativas à pessoa do impetrante.
O mandado de segurança visa invalidar atos de autoridades, bem como suprimir efeitos de omissão administrativa, que gerem lesão a direito líquido e certo, seja por ilegalidade ou abuso de poder.
Entende-se por direito líquido e certo aquele que pode ser demonstrado de plano mediante prova pré-constituída, isto é, sem necessidade de dilação probatório. É o direito manifesto em sua existência, delimitado em sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração da ação.
Conforme doutrina, a terminologia “direito líquido e certo” é imprópria, uma vez que todo direito, se existe, já é líquido e certo. Para o cabimento do mandado de segurança, portanto, é o fato (não o direito) que deve ser líquido e certo.
Quanto à ilegalidade ou abuso de poder, são atacáveis por meio do mandado de segurança tanto os atos vinculados (relacionados à ilegalidade) quantoos discricionários (relacionados ao abuso de poder).
Lembrando que, assim como o habeas corpus e o habeas data, o mandado de segurança poderá ser tanto repressivo (contra ilegalidade ou abuso de poder já praticados) quanto preventivo (contra a ameaça de violação de direito líquido e certo).
Legitimidade
É legitimado ativamente para o mandado de segurança, também chamado de impetrante, o titular do direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data.
O impetrante pode ser pessoa física (brasileira ou não, residente ou não, domiciliada ou não), pessoa jurídica, órgão público despersonalizado com capacidade processual, universalidade de bens e direito (como o espólio, a massa falida e o condomínio, por exemplo), o agente político e ainda o Ministério Público.
O legitimado passivo, ou impetrado, será a autoridade coatora que praticar o ato (ou da qual emanar a ordem para que ele seja praticado) eivado de ilegalidade ou abuso de poder.
Conforme art. 1°, § 1°, da Lei n° 12.016/2009, equiparam-se às autoridades os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições.
Lembrando que não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público. É o que determina o § 2° do art. 1°, da Lei do Mandado de Segurança.
Competência para julgamento
A competência para o julgamento do mandado de segurança depende da categoria a autoridade coatora e de sua sede funcional. Ela está definida na legislação infraconstitucional ou na própria Constituição.
Conforme art. 102, I, “d”, da Constituição, o Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar, originariamente, o mandado de segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União e do próprio STF.
Em recurso ordinário, conforme art. 102, II, “a”, do STF julga o mandado de segurança decidido em única e última instância pelos tribunais superiores, se denegatória a decisão.
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, é competente para julgar originariamente o mandado de segurança contra ato de Ministro de Estado, de Comandantes das Forças Armadas e do próprio STJ (art. 105, I, “b”).
O STF também julga, em recurso ordinário, os mandados de segurança decidido em única instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão (art. 105, II, “b”).
Os Tribunais Regionais Federais, originariamente, julgam mandado de segurança contra seus próprios atos ou de juízes federais (art. 108, I, “c”). A estes compete o julgamento da ação quando o ato for de autoridade federal, ressalvada a competência do tribunais federais (art. 109, VIII).
Importante destacar que o STF não tem competência originária para julgar o mandado de segurança contra atos e omissões de tribunais.
Conforme a Corte, o art. 21, VI, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar n° 35/1979) foi recepcionado pela Constituição de 1988. Segundo o dispositivo, compete aos tribunais, privativamente, julgar, originariamente, os mandados de segurança contra seus próprios atos, os dos respectivos Presidentes e os de suas Câmaras, Turmas ou Seções.
Esse entendimento é ratificado pelas Súmulas n° 624 do STF e n° 41 do STJ, segundo as quais não compete a essas Cortes processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de outros tribunais ou dos respectivos órgãos.
Liminar e prazo em mandado de segurança
Para evitar o perecimento do abjeto, admite-se o pedido de liminar em sede de mandado de segurança.
Conforme previsão do art. 7°, III, da Lei n° 12.016/2009, ao despachar a petição inicial, o juiz ordenará que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida. É facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.
O § 2° do mesmo artigo da Lei, por outro lado, estabelece que não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.
A Lei também estabelece, em seu art. 23, que o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. Esse prazo é decadencial, ou seja, extingue o direito de impetrar o mandado de segurança, mas não o direito subjetivo envolvido, que poderá ser amparado por qualquer outro meio ordinário de tutela jurisdicional.
Conforme jurisprudência, o impetrante poderá desistir do mandado de segurança a qualquer tempo, mesmo se já proferida a decisão de mérito a seu favor, sem anuência da parte contrária, mas somente enquanto não houver o trânsito em julgado.
Isto porque, primeiramente, a ação não envolve uma lide em sentido material, mas direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade. Além disso, é possível discutir o direito pelas vias ordinárias, bem como coibir eventual má-fé pelos instrumentos próprios.
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, OBJETO E LEGITIMIDADE ATIVA
Nos termos do art. 5°, LXX, da Constituição de 1988, o mandado de segurança coletivo é remédio constitucional que poderá ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
O mandado de segurança coletivo foi criado com o objeto de fortalecer as organizações classistas, bem como pacificar as relações sociais por meio de soluções homogêneas do judiciário para situações controvertidas, evitando-se assim o surgimento de milhares de litígios e o risco de desestabilização da ordem social.
Em relação ao mandado de segurança individual, o mandado de segurança coletivo apresenta duas diferenças básicas. A primeira é objeto da ação. A segunda é a legitimidade ativa para impetrá-la, que se dá por substituição processual.
Objeto do mandado de segurança coletivo
O objeto do mandado de segurança coletivo é a proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus e habeas data, contra atos ou omissões ilegais e abuso de poder de autoridade, com o intuito de preservar ou reparar interesses transindividuais.
Os interesses transindividuais são de dois tipos: interesses individuais homogêneos e coletivos. A definição é dada pela Lei n° 12.016/2009, em seu art. 21, parágrafo único.
Conforme definição legal, são interesses individuais homogêneos, para efeitos do mandado de segurança coletivo, aqueles decorrentes de origem comum ou de atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos membros ou associados da entidade impetrante.
Já os interesses coletivos são aqueles de natureza indivisível, dos quais seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica.
Legitimidade ativa
A outra diferença do mandado de segurança coletivo para o individual é referente à legitimidade ativa para a ação.
Primeiramente, tem legitimidade para impetrar a ação coletiva o partido político com representação no Congresso Nacional. Para configurar essa representação, basta apenas 1 (um) parlamentar do partido eleito para a Câmara dos Deputados ou Senado Federal.
Conforme art. 21, caput, da Lei n° 12.016/2009, a ação pode ser impetrada pelo partido político na defesa de seus interesses legítimos relativos a seusintegrantes ou à finalidade partidária.
A doutrina majoritária entende que o partido não está restrito a defesa exclusiva de direitos políticos de seus filiados, mas de qualquer direito inerente à sociedade, em razão mesmo da natureza do direito de representação.
Porém, não é esta a posição jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça, cujo orientação é restritiva em relação ao que determinada a Constituição, prejudicando o interesse maior de defesa da sociedade. De fato, conforme afirma a doutrina, o constituinte não previu qualquer limitação ao mandado de segurança coletivo impetrado por partido político além da representação no Congresso Nacional.
Além dos partidos políticos, são também legitimados para a impetração de mandado de segurança coletivo organização sindical, entidade de classe e a associação, desde que atendam aos requisitos constitucionais. São eles estar legalmente constituída, atuar em defesa de interesses de membro ou associados e ainda, para o caso exclusivo das associações, estar funcionando há pelo menos 1 (um) ano.
É desnecessária autorização de membro ou associado para a impetração da ação. No entanto, deve haver previsão específica no estatuto quanto à legitimação. Por outro lado, é necessária a pertinência temática entre o objeto do mandado de segurança coletivo e os objetivos institucionais do sindicato, entidade de classe ou associação.
Por fim, conforme jurisprudência, e com base no art. 8° da Constituição, é ampla a legitimidade ativa ad causam dos sindicados, como substitutos processuais das categorias que representam, na defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais de seus integrantes.
MANDADO DE INJUNÇÃO, LEGITIMIDADE, PROCEDIMENTO E EFEITOS
Remédio constitucional introduzido pela Constituição de 1988, assim como o habeas data e o mandado de segurança coletivo, o mandado de injunção será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. É o que determina o art. 5°, LXXI, da Constituição.
Requisitos constitucionais e relação com a ADO
São, portanto, requisitos constitucionais do mandado de injunção norma constitucional de eficácia limitada prescrevendo direito, liberdade constitucional ou prerrogativa inerente à nacionalidade, soberania e cidadania, combinada com a falta de norma regulamentadora que torne inviável os exercícios desses direitos, liberdades ou prerrogativas.
Assim como a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO), o mandado de injunção serve para atacar a chamada síndrome de inefetividade das normas constitucionais.
Isto porque algumas dessas normas não produzem todos os seus efeitos de imediato, ou seja, no momento em que a Constituição entra em vigor ou quando introduzida por meio de Emenda Constitucional. Para isso, elas carecem de norma infraconstitucional integrativa.
As normas de eficácia limitada, portanto, tem aplicabilidade mediata e reduzida, sendo divididas pela doutrina em normas de princípios institutivos (ou organizativos) e normas de princípios programáticas. As primeiras, em geral, apenas autorizam a criação de órgãos. As últimas, por sua vez, veiculam programas sociais a serem executados pelo Estado.
O mandado de injunção distingue-se da ADO porque constitui instrumento de controle concreto (ou incidental) de constitucionalidade em razão de omissão, tutelando direito individual, sendo assim ação constitucional de garantia individual.
Já a ADO é instrumento de controle abstrato (ou principal) de constitucionalidade por omissão, em defesa objetiva da Constituição. É, portanto, ação constitucional de garantia da Constituição.
Regulamentação do mandado de injunção
É a Lei n° 13.300/2016 que disciplina o processo e o julgamento do mandado de injunção individual e coletivo e dá outras providências. Já previamente admitido pelo Supremo Tribunal Federal, o mandado de injunção coletivo foi finalmente regulamentado por essa Lei.
No seu art. 14, a Lei determina que se aplicam subsidiariamente ao mandado de injunção as normas do mandado de segurança e do Código de Processo Civil.
Seu art. 2° prevê o mandado de injunção tanto para omissão total quanto parcial do legislador. No total, a inércia é absoluta, ou seja, o preceito constitucional de eficácia limitada não foi disciplinado. É o caso, por exemplo, o art. 37, VII, da Constituição, que assegura o direito de greve aos servidores públicos, a ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica, que nunca foi editada.
Na omissão parcial, as normas editadas são insuficientes. Como exemplo, a doutrina cita a regulamentação do art. 7°, IV, da Constituição, que assegura o direito ao salário mínimo. No entanto, é notório que o valor estabelecido não é suficiente para suprir todas as necessidades previstas constitucionalmente (moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social).
Legitimidade
Possui legitimidade ativa para impetrar o mandado de injunção qualquer pessoa natural ou jurídica titular de direito, liberdade ou prerrogativa inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
O STF, embora tenha algumas decisões não admitindo pessoa jurídica de direito público como impetrante do mandado de injunção, mais recentemente admitiu que ela também pode ser titular de direito fundamental. No feito, considerou razoável que Município impetrasse a ação em razão de omissão legislativa impeditiva do exercício de seus direitos.
O art. 3° da Lei n° 13.300/2016 traz uma previsão ampla acerca da legitimidade ativa para o mandado de injunção, admitindo como impetrantes as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares de direitos e liberdades constitucionais e de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Em relação ao mandado de injunção coletivo, a legitimidade ativa foi ampliada pela Lei. Dessa forma, pode impetrar a ação, em sua modalidade coletiva, o Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais ou individuais indisponíveis.
Também tem legitimidade ativa para o mandado de injunção coletivo o partido político, com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou quando relacionados à finalidade partidária.
São também legitimidados para impetrar o mandado de injunção coletivo as organizações sindicais, entidades de classe e associação, desde que atendidos os mesmos requisitos exigidos para a impetração do mandado de segurança coletivo, e que se destinem a assegurar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas da totalidade ou parte de seus membros ou associados, na forma de seus estatutos, quando pertinentes às suas finalidades, dispensada autorização especial.
Por fim, pode figurar também como impetrante do mandado de injunção coletivo a Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a promoção de direitos humanos e defesa de direitos individuais e coletivos dos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5° da Constituição.
Quanto à legitimidade passiva, o mandado de injunção, individual ou coletivo, pode ser impetrado contra qualquer poder, órgão ou autoridade com atribuição para editar norma regulamentadora.
Quando se tratar de norma de iniciativa reservada, como, por exemplo, do Presidente da República (art. 61, § 1º, da Constituição), o mandado de injunção deve ser impetrado também em face do titular da iniciativa, uma vez que é este que irá deflagrar o processo legislativo, ou seja, o Congresso Nacional não pode atuar sem a sua provocação formal.
Competência para julgamento
O Supremo Tribunal Federal é competente para processar e julgar, originalmente, o mandado de injunção quando a norma regulamentadora for de atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, suas Casas e Mesas, do Tribunal de Contasda União, do Tribunais Superiores e do próprio STF.
Em recurso ordinário, o STF processa e julga o mandado de injunção decidido em única instância pelos Tribunais Superiores, se a decisão for denegatória.
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, processa e julga originariamente o mandado de injunção quando a elaboração da norma for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal da Administração Pública direta e indireta, ressalvada a competência do STF e dos órgãos da Justiça Militar, Eleitoral, do Trabalho e Federal.
O Tribunal Superior de Trabalho é competente, em grau de recurso, para julgar o mandado de injunção com decisão denegatória de Tribunal Regional do Trabalho.
As competências no âmbito estadual são definidas nas Constituições locais, observados os princípios da Constituição Federal. Em São Paulo, por exemplo, sua Constituição estadual estabelece a competência do Tribunal de Justiça do estado para julgar o mandado de injunção contra omissão de autoridade estadual ou municipal.
Procedimento
A petição inicial no mandado de injunção, além de preencher os requisitos da lei processual, deverá indicar o órgão impetrado ou a pessoa jurídica que integra ou a qual está vinculado. Se não for enviada por meio eletrônico, deverá estar acompanhada de tantas vias quanto forem os impetrados.
Caso os documentos necessários às provas do alegado estiverem em repartição ou estabelecimento público, ou em poder de autoridade ou terceiro, e em havendo recusa em fornecê-los, a sua apresentação será ordenada, a pedido do impetrante, no prazo de 10 (dez) dias. Se a recusa for do próprio impetrado, a ordem é dada no próprio instrumento de notificação.
Recebida a inicial, serão ordenadas a notificação do impetrado, sobre o seu conteúdo, para prestação de informações no prazo de 10 (dez) dias, e a ciência da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, para que, se quiser, ingresse no feito.
A petição poderá desde logo ser indeferida quando manifestamente incabível ou improcedente. Da decisão, prolatada pelo relator, caberá agravo no prazo de 5 (cinco) dias para o órgão colegiado competente para julgamento do mandado de injunção.
Quanto a este prazo, o novo Código de Processo Civil estabelece prazo único de 15 (quinze) dias para qualquer agravo. A jurisprudência ainda não se pronunciou qual deve prevalecer: o de 5 (cinco) dias da Lei do Mandado de Injunção, legislação especial e posterior ao novo Código, ou o prazo de 15 (quinze) dias deste.
Decorrido o prazo para as informações, será ouvido o Ministério Público, que deverá opinar em 10 (dez) dias, após os quais, com ou sem parecer do órgão, os autos serão conclusos para a decisão.
Efeitos do mandado de injunção
Os efeitos da decisão proferida no mandado de injunção têm eficácia subjetiva limitada às partes, com possibilidade de eficácia ultra partes ou erga omnes, a depender da posição doutrinária adotada, que são três.
Segundo a posição denominada concretista direta, o mandado de injunção julgado procedente concretiza o direito diretamente até a regulamentação da norma pertinente, independente da atuação do órgão omisso.
Já a posição concretista intermediária defende que, julgado procedente o mandado de injunção, o judiciário deve fixar prazo para que o órgão omisso elabore a norma regulamentadora. Apenas após decorrido o prazo e permanecendo a inércia do órgão, o direito é concretizado.
Ambas as posições concretistas, direta e intermediária, ainda podem ser subdivididas em geral (quando a decisão tiver efeitos erga omnes, ou seja, válida para todos), coletiva (quando válida apenas para um determinado grupo, classe ou categoria), ou individual (efeitos válidos apenas para o impetrante).
Finalmente, conforme posição não concretista, a decisão procedente em mandado de injunção apenas decreta a mora do poder, órgão ou autoridade competente, reconhecendo formalmente a inércia.
A posição não concretista foi sustentada pelo STF por determinado tempo, sofrendo críticas severas, uma vez que tornava a providência judicial inócua, já que na inércia normativa o exercício do direito reclamado permanecia inviabilizado.
No entanto, evoluindo sua jurisprudência, a Corte já adotou, em seus julgados, a posição concretista intermediária individual, a concretista direta individual e também a concretista direta geral, como no caso da aplicação da Lei de Greve do setor privado a todo o funcionalismo público.
A Lei n° 13.300/2016, em seu art. 8°, optou pela posição concretista intermediária, portanto mais conservadora que a posição do STF, porém equilibrada, conforme doutrina, uma vez que dá chance ao impetrado de suprir a omissão.
Conforme art. 9°, a decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora (posição concretista intermediária individual e coletiva). No entanto, poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração (posição concretista intermediária geral).
O art. 11 da mesma Lei determina ainda que a norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc em relação aos beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais favorável.
O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração fundada em outros elementos probatórios. É a chamada coisa julgada secundum eventum probationis.
Em qualquer caso, a decisão em mandado de injunção poderá ser revista, sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a pedido de qualquer interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito. A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido na Lei do Mandado de Injunção.
Essa ação de revisão não se confunde com a ação rescisória, já que não busca descontituir a decisão proferida, mas apenas revisá-la. Em razão dessa possibilidade de revisão, a doutrina costuma dizer que o mandado de injunção transita em julgado rebus sic standibus.
Especificidade do mandado de injunção coletivo
O mandado de injunção coletivo visa a proteção de direitos, liberdades e prerrogativas de uma coletividade indeterminada de pessoas ou de determinado grupo, classe ou categoria.
A ação não induz litispendência em relação aos processos individuais. Porém, os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante individual se este não requerer a desistência da ação individual no prazo de 30 (trinta) dias da ciência comprovada da impetração coletiva.
Para isso, exige-se do impetrado que dê ciência eficaz nos autos da ação individual, de forma que abra a possibilidade do impetrante individual suspender a ação ou prosseguir com ela.
AÇÃO POPULAR, REQUISITOS, LEGITIMIDADE E COMPETÊNCIA
Nos termos do art. 5°, LXXIII, da Constituição, qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
A ação popular constitui, portanto, importante instrumento de democracia direta e participação política, assim como o voto, a iniciativa popular, o plebiscito e o referendo. Ela busca a proteção da coisa pública, tendo como escopo a garantia de interesses difusos.
Evolução histórica
A primeira menção constitucional à ação popular ocorreu na Constituição de 1824, porém ela tinha caráter diverso. Por esse motivo, a doutrina considera que ela só foi elevada a nível constitucional pela primeira vez na Constituição de 1934, com o objetivo de pleitear nulidade de ato lesivo ao patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios.
Sem previsão na Constituição de 1937, voltou a ser prevista na Constituição de 1946 para pleitear a nulidade de ato lesivo não só ao patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios,mas também de entidade autárquica e de sociedade de economia mista.
A Constituição de 1967 previu a ação popular para anular ato lesivo ao patrimônio de entidade pública em geral, tendo a Emenda Constitucional n° 1/1969 repetido os mesmos termos.
Finalmente, a Constituição de 1988 ampliou o escopo da ação prevendo seu cabimento para atos lesivos não só ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, mas também à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Requisitos da ação popular
Quanto aos requisitos para a proposição de ação popular, é indispensável a lesividade ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico-cultural ou ao patrimônio de entidade de entidade que o Estado participe, incluindo paraestatais, empresas públicas, sociedades de economia mista e pessoa jurídica subvencionada por dinheiro público.
A lesividade também pode ser entendida como ilegalidade, esta sempre presente em se tratando de lesão ao patrimônio público. Porém, com a ampliação do âmbito da ação popular pela Constituição de 1988, a jurisprudência e doutrina têm considerado a lesividade condição autônoma para a nulidade do ato.
Esta autonomia mostra-se mais evidente no caso da moralidade administrativa, sendo possível o acolhimento da ação mesmo quando não houver lesão monetária ao erário.
Legitimidade ativa e passiva
Tem legitimidade ativa para a ação popular somente o cidadão, podendo ser brasileiro nato ou naturalizado, desde que em pleno gozo de seus direitos políticos, comprovado por meio de titulo de eleitor ou documento correspondente.
Em se tratando de cidadão com mais de 16 e menos de 18 portador de título de eleitor, ele também tem legitimidade, sem necessidade de assistência, mas por meio de advogado constituído, titular da capacidade postulatória.
Estão excluídos da legitimidade ativa para a ação popular, portanto, os estrangeiros, os apátridas, as pessoas jurídicas (conforme Súmula n° 365 do STF) e os brasileiros com direitos políticos suspensos ou perdidos.
Quanto à legitmidade passiva, ela é descrita com minúcias pelo art. 6° da Lei n° 4.717/1965, que regula a ação popular. Conforme o dispositivo, é legitimado a figurar no polo passivo da ação popular o agente que praticou o ato, a entidade lesada e os beneficiários do ato lesivo ao patrimônio público.
O § 3º do mesmo artigo da Lei permite que a pessoa jurídica de direito público ou privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
O Ministério Público é parte autônoma na ação, atuando como fiscal da lei e da ordem jurídica. Caso o autor desista da ação, a entidade poderá promover o prosseguimento do feito, desde que presentes os requisitos.
Competência para julgamento
Regra geral, a competência para o julgamento a ação popular é do juízo de primeiro grau, definido conforme a origem do ato ou omissão. Se o patrimônio lesado for da União, por exemplo, a competência será da justiça federal.
A exceção é quanto às competências originárias do STF estabelecidas no art. 102, I, “f” e “n” da Constituição. Segundo essas alíneas, será competente a Corte para julgar, respectivamente, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, e a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados.
Em ações que seja parte o SEBRAE, a jurisprudência do STF considera competente a justiça comum, não a federal, uma vez que a entidade não corresponde à autarquia, conforme definição constitucional. O SEBRAE é entidade criada na forma de sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado, não por lei específica, como no caso das autarquias. Por receber e aplicar contribuições parafiscais, está incluído no rol de proteção da ação popular.
O STF já se declarou incompetente para julgar ação popular contra o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Segundo a Corte, a previsão do art. 102, I, “r”, da Constituição, segundo a qual é competente para processar e julgar ações contra o Conselho, refere-se a ações contra os colegiados que o compõem, não questionando a responsabilidade pessoal dos conselheiros.
No feito, o STF afirmou ser o CNMP é órgão colegiado da União não legitimado a integrar o polo passivo da ação popular. Logo, a demanda deveria ter sido impetrada contra a União, com o necessário litisconsórcio passivo de todos os membros do Conselho que votaram a favor do ato lesivo questionado. Além disso, a Corte declarou que mesmo a emenda da inicial corrigindo os sujeitos passivos não tornaria o feito de sua competência originária.
O STF reconhece o princípio da reserva constitucional de competência originária, segundo o qual todas as atribuições da Corte encontram-se explicita e taxativamente dispostas na Constituição. Entende também que é de sua atribuição, por meio do relator, de forma monocrática, indicar o órgão que repute competente para julgar feito ajuizado erroneamente na Corte.
Tipos, liminar e coisa julgada
A ação popular poderá ser tanto preventiva, visando evitar o ato lesivo ao patrimônio público, como repressiva, com vistas ao ressarcimento do dano, à anulação do ato lesivo, à indenização e à recomposição do patrimônio público lesado.
Admite-se também a concessão de liminar em ação popular, desde que presente os requisitos de periculum in mora e fumus boni iuris.
A coisa julgada em ação popular opera secundum eventum litis. Caso julgada procedente ou improcedente por ser infundada, produz efeito erga omnes. Se improcedente por deficiência de prova, faz apenas coisa julgada formal, podendo qualquer cidadão propor nova ação com idêntico fundamento valendo-se de prova nova, já que o mérito da anterior não foi analisado.
Se julgada improcedente a ação popular, ela somente produzirá efeitos depois de passar pelo duplo grau obrigatório de jurisdição. Se julgada procedente, o recurso de apelação será recebido em seu duplo efeito, ou seja, devolutivo e suspensivo.
Lembrando que autor da ação é isento de custas judiciais e de ônus de sucumbência, salvo comprovada má-fé.