Noções Gerais - Licitação apostila

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Licitações e Contratos 
no Setor Público
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Profa. Ms. Elessandra dos Santos Marques Válio
Revisão Textual:
Profa. Esp. Vera Lídia de Sá Cicaroni
Noções Gerais
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•	 Introdução
•	 Conceito	de	Licitação
•	 Dever	de	Licitar
•	 Finalidade
•	 Competência	Legislativa
•	 Normas	Gerais
•	 Princípios	que	regem	o	Processo	Licitatório
•	 Objeto
•	 Destinatários
•	 Pressupostos
 · Estudar os seguintes aspectos: noções gerais das licitações; conceito de licitação; 
o dever de licitar, licitação como regra geral para aquisição de bens ou serviços; 
finalidade das licitações; legislação vigente; princípios do direito aplicados à 
licitação; objetos; destinatários; e pressupostos do procedimento de licitação.
Nesta unidade, abordaremos as noções gerais do procedimento licitatório: o conceito de licitação; o 
dever de licitar do Poder Público; a finalidade da licitação; a legislação vigente; os princípios do direito 
aplicado à licitação; seus objetos; destinatários; e pressupostos.
O principal objetivo desta unidade é compreender a relevância e os objetivos da licitação, figura tão 
importante dentro do nosso curso.
Lembre-se de acessar o link Materiais Didáticos, no qual encontrará o conteúdo e as atividades 
propostas nesta unidade.
Noções Gerais
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Unidade: Noções Gerais
Contextualização
A licitação é uma criação do legislador com o objetivo de forçar o Estado a cumprir uma de 
suas funções precípuas, a de buscar o melhor para a Administração Pública e seus administrados.
Infelizmente existe um grave problema de corrupção em nosso país, assim, a fim de evitar 
tais problemas e buscar uma condição de maior eficiência e vantagem para a Administração 
Pública e, consequentemente, para seus administrados, o processo licitatório é regra dentro do 
nosso ordenamento jurídico. Porém existem algumas exceções que também serão abordadas 
no decorrer do nosso curso.
Sabemos que a licitação em si pode propiciar abusos de diversas ordens, como fraudes em 
valores, dispensas irregulares, etc.
A reportagem disponível no link a seguir deixa muito claro que, mesmo com a preocupação 
do legislador em tornar a licitação um processo com regras muito sérias para que se possam 
evitar fraudes, estas muitas vezes acontecem.
Fantástico: Flagrantes de Fraudes em Licitações Públicas (2012) 
http://goo.gl/QRJIjT
http://goo.gl/QRJIjT
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Introdução
Sabemos que a Administração Pública precisa contratar terceiros para que ela possa suprir 
as necessidades de seus cidadãos ou as suas próprias, sejam elas necessidades de bens ou de 
prestação de serviços.
É necessário ter em mente que a Administração Pública não possui autonomia de vontade, 
ou seja, a vontade da Administração Pública está necessariamente vinculada ao que dispõe a lei 
a respeito de determinado assunto, no presente caso, licitações e contratos no setor público.
O administrador público tem por obrigação conseguir a contratação que traga mais vantagens 
para o erário e deve fazer tudo isso tomando por base critérios objetivos.
A Administração Pública tem o dever de gerenciar todo o patrimônio da sociedade, que 
é formado pela contribuição de todos, e, para fazê-lo, deve atentar-se aos princípios da 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Dessa forma, as contratações realizadas pela Administração Pública devem buscar a 
proposta mais vantajosa, e critérios objetivos devem ser fixados previamente por meio de 
edital de licitação.
Todavia não podemos nos olvidar de que, em determinadas situações, não será possível o 
ato licitatório seja pela impossibilidade legal, seja pela situação fática. Assim, poderão ocorrer 
as contratações diretas, que são situações excepcionais ou “sui generis”.
Nossa Constituição Federal, em seu art. 37, reza que todas as entidades e pessoas políticas 
da Administração Pública têm o dever de licitar, e cabe à União legislar criando as normas 
gerais, conforme art. 22, XXVII.
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Unidade: Noções Gerais
Conceito de Licitação
A licitação é um procedimento, dentro dos atos da Administração Pública, que busca a 
melhor proposta de contratação, a qual deve estar vinculada ao instrumento licitatório. Tais 
atos devem preceder uma eventual contratação.
Nas palavras da Prof. Maria Sylvia Zanella de Pietro, licitação é 
O procedimento administrativo pelo qual um ente público, no 
exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, 
que se sujeitem às condições fixadas no instrumento convocatório, 
a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará 
e aceitará a mais conveniente para a celebração de contrato. 
PIETRO, M. Sylvia de Zanella. Direito administrativo. 27a edição. São Paulo: Atlas, 2014, p. 305.
Hely Lopes Meirelles classifica a licitação como “um procedimento administrativo mediante o 
qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse”. 
O procedimento licitatório visa buscar a contratação mais eficiente, todavia o fato de ter 
ocorrido o processo licitatório não significa que a Administração Pública, necessariamente, 
efetuará a contratação.
A licitação caracteriza ato administrativo formal, que pode ser praticado em qualquer esfera 
da Administração Pública.
Dever de Licitar
A Constituição da República Federativa do Brasil traz o dever de licitar como regra para a 
contratação de serviços e bens a fim de tornar mais viável a contratação mais vantajosa para 
a Administração e os administrados. Na fixação de critérios da licitação, apenas poderão 
ser exigidos requisitos que sejam indispensáveis para uma contratação eficiente dentro dos 
parâmetros legais.
A lei n. 8.666, de 1993, denominada Estatuto das Licitações para a Administração Federal 
e Lei de Licitações para o Distrito Federal, Estados e Municípios, traz a necessidade de 
contratação pela Administração Pública via procedimento licitatório, entretanto prevê também 
algumas exceções, ou seja, as “contratações diretas”.
As licitações devem ser utilizadas para a contratação de pessoas físicas e jurídicas de direito 
público ou privado. Todavia convém ressaltar que, embora a licitação tenha sido realizada, não 
existe a obrigação de a Administração Pública efetivar a contratação.
Dessa maneira, a regra é o procedimento licitatório e, como exceção, as contratações 
diretas (sem licitação).
Apenas a lei federal poderá prever as hipóteses de contratação sem licitação, ou seja, 
contratação direta. Leis estaduais, municipais ou distritais não poderão prever tais possibilidades 
de inexigibilidade ou dispensa de licitação, no entanto podem fazer restrições.
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Finalidade
O processo licitatório tem duas finalidades precípuas: 
1. Possibilita a contratação, pelo Poder Público, da proposta mais eficiente e vantajosa; 
2. Permite que qualquer interessado em participar do processo licitatório possa fazê-lo, 
desde que cumpra os requisitos de participação que são impostos pelo instrumento 
convocatório, ou seja, o edital.
Dessa forma, podemos concluir que, além de buscar a contratação mais vantajosa e 
eficiente, a licitação também dá a possibilidade a qualquer interessado de dela participar com 
igualdade de condições.
O Poder Público, então, fixa as regras da contratação, estipulando os requisitos que deverão 
ser atendidos pelos concorrentes. Os requisitos exigidos pela Administração Pública devem ser 
claros e objetivos; eles vinculam todo o procedimento ao instrumento convocatório.
Competência Legislativa
Nossa Constituição Federal vigente estabelece que pertence à União a competência de 
legislar sobre as normas gerais que envolvem o processo licitatório:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, 
para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo e empresas 
sob seu controle;
Tendo a União competênciapara normas gerais, cabe aos Estados a competência de 
suplementar a legislação em relação aos aspectos que não sejam considerados gerais. 
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre:
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar dos Estados.
Ainda, segundo o art. 30, I, CF, os municípios também podem legislar sobre licitações no 
que for de interesse local: “Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de 
interesse local;”.
O art. 37 da Constituição Federal traz as normas gerais para licitações e contratos da 
Administração Pública, e a lei n. 8.666, de 1993, denominada Estatuto das Licitações para 
a Administração Federal e Lei de Licitações para o Distrito Federal, Estados e Municípios, 
regulamenta tal dispositivo constitucional.
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Unidade: Noções Gerais
Convém ressaltar que temos também outras leis vigentes que tratam da matéria de licitação:
•	 Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002, que institui, no âmbito da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão;
•	 Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão 
e permissão da prestação de serviços públicos;
•	 Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui as normas gerais para licitação 
e contratação de parceria público-privada no âmbito da Administração Pública;
•	 Lei Complementar 123, de 14 de dezembro de 2006, que institui o Estatuto Nacional 
da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte e que estabelece, para estas, 
tratamento diferenciado em matéria de licitações. Tal tratamento diferenciado foi 
estendido, pela Lei n. 11.488, de 15 de junho de 2007, às sociedades cooperativas 
que tenham auferido, no ano-calendário anterior, a receita bruta de até o limite 
estabelecido no art. 3o, II, da referida Lei Complementar; 
•	 Lei n. 12.232, de 29 de abril de 2010, que estabelece normas gerais para a licitação 
e contratação pela Administração Pública de serviços de publicidade prestados por 
intermédio de agências de propaganda.
Normas Gerais
Podemos entender, por normas gerais, as normas que regulam um instituto jurídico em seus 
principais aspectos, de tal sorte que lhe fixe seus princípios e as regras que decorrem desses princípios.
O art. 1o da Lei n. 8.666/93 reza que o objeto da lei é a edição de normas gerais, aplicáveis 
no âmbito dos Poderes da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Nos moldes da Lei n. 8.666/93, podem ser consideradas normas gerais de licitação:
1. as normas relativas ao âmbito da aplicação da lei;
2. todos os princípios que são aplicáveis às licitações;
3. as normas que contemplam hipóteses de inexigibilidade e dispensa de licitação;
4. as normas que estabelecem os meios de publicidade da licitação;
5. as normas que fixam os requisitos de classificação e habilitação das propostas;
6. as normas que fixam os requisitos do edital ou do instrumento convocatório;
7. as normas que regulam a competência, formação, funcionamento e responsabilidade 
da Comissão de Licitações;
8. as normas que preveem requisitos e recursos mínimos de seu conhecimento e julgamento;
9. as normas que dispõem sobre critérios de julgamento;
10. as normas que preveem as modalidade e os tipos de julgamentos;
11. as normas que dispõem sobre o controle das licitações feito pelo Tribunal de Contas 
da União.
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Princípios que regem o Processo Licitatório
O processo licitatório tem dupla finalidade, quais sejam: buscar a proposta mais vantajosa 
para a Administração Pública e, ainda, assegurar a igualdade de oportunidades entre os 
concorrentes interessados em contratar com o Poder Público. 
A licitação, como todo o Direito Administrativo, é regida pelos princípios constitucionais 
(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), além dos já explicitados no 
art. 3o da Lei de Licitações.
Princípio	da	Legalidade
O princípio da legalidade é expresso no art. 37 da Constituição Federal. Reza tal princípio que 
a Administração Pública deve seguir o que está positivado na lei. Dessa forma, todo o processo 
licitatório, do início ao fim, deve seguir a forma imposta pelo ordenamento jurídico vigente.
Princípio	da	Impessoalidade
Também expresso no “caput” do art. 37 da Constituição Federal, o princípio da 
impessoalidade proíbe qualquer diferenciação entre os interessados em participar do certame, 
desde que cumpram os requisitos exigidos pelo edital, devendo os concorrentes ter chances 
iguais no processo licitatório.
Princípio	da	Moralidade
Este outro princípio constitucional que está expresso no art. 37 da Constituição Federal 
refere-se ao fato de que todos os atos da Administração Pública devem ser pautados em 
princípios éticos e morais.
Princípio	da	Igualdade
No que tange ao princípio da igualdade, este, via de regra, veda qualquer tratamento 
diferenciado entre as figuras que concorrem ao processo licitatório. Visa garantir a equidade 
na licitação, desde que o concorrente se enquadre nos requisitos solicitados pelo edital.
Porém a regra comporta algumas exceções ao admitir critérios de desempate que favorecem 
bens e serviços
•	 Produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
•	 Produzidos no país;
•	 Produzidos por empresas brasileiras;
•	 Produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa no desenvolvimento 
de tecnologia no país.
Outra exceção é a Lei Complementar 123/2006, que prevê a possibilidade de tratamento 
diferenciado às microempresas (ME) e Empresas de Pequeno Porte (EPP), pois, caso ocorra 
empate entre as propostas apresentadas, o critério de desempate favorecerá o licitante 
constituído sob uma dessas formas, ainda que sua proposta seja 10% superior.
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Unidade: Noções Gerais
Princípio	da	Publicidade
Segundo este princípio, todos os atos do Poder Público devem ser do conhecimento de todos 
os administrados, de tal forma que estes tenham a possibilidade de acompanhar todos os atos 
da Administração Pública. Sendo assim, tal publicidade não poderia deixar de existir dentro do 
processo licitatório. A única exceção está no que diz respeito às propostas apresentadas, pois 
estas devem ser sigilosas até o final do prazo de apresentação de propostas, visando manter a 
equidade dos participantes da licitação.
O princípio da publicidade também traz consigo outras previsões legais, como:
1. possibilidade de impugnação por qualquer cidadão (art. 41, da lei n. 8.666/93).
2. possibilidade de qualquer cidadão denunciar irregularidades ao Tribunal de Contas 
(art. 113, § 1º, Lei n. 8.666/93);
3. as contratações vultuosas necessariamente serão precedidas de audiência pública 
(art. 39 da Lei n. 8.666/93);
Princípio	da	Vinculação	do	Instrumento	Convocatório	(Edital)
Pelo princípio da vinculação do instrumento convocatório, os participantes da licitação ficam 
adstritos aos termos publicados no instrumento convocatório ou edital, nos moldes do art. 41 da 
Lei 8.666/93: “A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual 
se acha estritamente vinculada”. E mais, o art. 48, I, da mesma Lei reza: “Serão desclassificadas: 
I – as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação.”
Princípio	do	Julgamento	Objetivo
Segundo este princípio, o julgamento das propostas deve levar em consideração os critérios 
objetivos definidos no edital, todavia tais critérios não devem contrariar as normas e os 
princípios estabelecidos pela Lei de licitações. Para tanto, o edital deve ser o mais objetivo 
possível a fim de se evitar qualquer situação dúbia.
O art. 45, da Lei n. 8.666/93, é muito claro nesse sentido:
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de 
licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos 
de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de 
acordo com os fatores exclusivamente nelereferidos, de maneira a possibilitar 
sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
São os critérios de julgamento que originam os tipos de licitação: melhor técnica, menor 
preço, técnica e preço e maior lance ou oferta.
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Princípio	do	Sigilo	na	Apresentação	das	Propostas
Não podemos confundir a publicidade da licitação com o sigilo das propostas.
As propostas devem ser apresentadas de forma sigilosa por imposição legal, porém, até o 
momento da abertura das propostas, elas devem ser feitas e mantidas em sigilo, e o conteúdo dos 
envelopes só será revelado após o encerramento do prazo para a entrega de todas as propostas.
O intuito do legislador, ao criar tal dispositivo, foi garantir uma concorrência leal entre 
os participantes. E mais, a violação da proposta antes do término do prazo configura 
ato de improbidade administrativa, haja vista que o não cumprimento do sigilo viola a 
competitividade do certame.
Princípio	da	Adjudicação	Compulsória	do	Vencedor
O Poder Público, embora tenha realizado o processo de licitação, não tem a efetiva obrigação 
de contratar o serviço ou efetuar a compra do bem, pois, como é sabido, ele deve sempre 
buscar o que for melhor para a Administração Pública e, se for considerada desnecessária a 
compra ou a contratação do serviço naquele determinado momento, o Poder Público não será 
obrigado a fazê-la. 
Porém a Administração, decidindo contratar o serviço ou efetuar a compra do bem, fica, 
necessariamente, por força do princípio da adjudicação compulsória do vencedor, obrigada 
a contratar o vencedor do certame licitatório. Assim, a adjudicação do vencedor produz 
efeitos na esfera legal, ou seja, caso a Administração decida efetuar a contratação, deverá, 
necessariamente, contratar o vencedor do certame.
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Unidade: Noções Gerais
Objeto
O objeto da licitação deve ser entendido como a contratação futura que se vislumbra, seja 
ela de prestação de serviços ou de compra de bens, como, por exemplo, serviços (inclusive de 
publicidade), obras, compras, alienações, concessões, permissões.
Temos, como condição de legitimidade ou pressupostos de validade, a definição e a indicação 
dos objetos de determinada licitação. Via de regra, inexiste a possibilidade de fracionamento 
do objeto da licitação, pois o objeto é considerado uno e indivisível. Existem, porém, situações 
especiais em que o fracionamento pode ser feito, caso seja tecnicamente sustentável ou existam 
carências de recursos, mas, mesmo nessas situações especiais, tal divisão deve ser justificada 
pelo Poder Público.
Destinatários
As pessoas políticas, por seus Poderes e órgãos públicos, e todas as entidades da 
Administração indireta e qualquer outra controlada direta ou indiretamente pelo Estado têm o 
dever de licitar. São obrigados a seguir a regra geral do dever de licitar:
a. a União; os Estados-Membros; o Distrito Federal; os Municípios;
b. as entidades da Administração indireta (autarquias, fundações, agências, empresas 
públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos); os consórcios;
c. os fundos especiais (criados por lei para um fim determinado, são aqueles que não têm 
personalidade jurídica e, por vezes, são personificados em autarquias ou fundações);
d. as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público;
e. as paraestatais ou entes de cooperação, desde que vocacionados à prestação de 
serviços de natureza social (como os serviços sociais autônomos) ou atuantes sob a 
forma de autarquias (como os conselhos de profissões).
Importante salientarmos que as empresas públicas e as sociedades de economia mista 
exploradoras de atividades econômicas também têm o dever de licitar, mas submetem-se a um 
regime jurídico próprio (CF, art. 173, § 1º, III).
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Pressupostos
A regra no ordenamento jurídico brasileiro é que deve existir o dever de licitar. Porém, o 
mesmo ordenamento traz as exceções a essas regras. Assim sendo, nossa legislação permite a 
contratação direta em situações muito especiais, como, por exemplo, quando o procedimento 
competitivo for impossível ou inadequado.
São reconhecidos três pressupostos próprios para que a licitação seja efetuada:
1. Pressuposto fático: para que possa ocorrer o procedimento licitatório, faz-se necessário 
que compareçam ao certame interessados que tenham efetivas condições de vencer e 
ser contratados.
2. Pressuposto lógico: ao pensarmos em licitação, logo nos vem à mente a ideia de 
competitividade. Dessa maneira, podemos entender como pressuposto lógico a existência 
de uma pluralidade de concorrentes para a contratação assim como de objetos, que 
também devem comportar a prestação por mais de um interessado.
3. Pressuposto jurídico: o procedimento licitatório deve ser o meio adequado para 
satisfazer aos interesses públicos, principalmente mais adequado à ideia de eficiência, 
buscando a oferta mais vantajosa para a Administração Pública.
Inexistindo pressupostos lógicos e fáticos torna-se inviável a licitação, o que permite 
a contratação direta. Por exemplo, quando o objeto for único e prestado por apenas um 
fornecedor, faltará o pressuposto lógico, dando, assim, margem à contratação direta.
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Unidade: Noções Gerais
Material Complementar
Vídeos:
Contrato Administrativo – Introdução e Conceito
https://youtu.be/yi1BKsuPd3c
Leitura:
Evolução da Licitação 
	http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/21103-21104-1-PB.pdf
Sites:
Princípios Básicos que Regem As Licitações Públicas
http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4234
As etapas do procedimento licitatório – Lei 8.666/1993
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7571/As-etapas-do-procedimento-licitatorio-lei-8666-1993
https://youtu.be/yi1BKsuPd3c
http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/21103-21104-1-PB.pdf
http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4234
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7571/As-etapas-do-procedimento-licitatorio-lei-8666-1993
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Referências
DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. 5a edição. São Paulo: Saraiva, 2000.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27a edição. São Paulo: Atlas, 2014.
JUSTEN Filho, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 13a. 
Edição. São Paulo: Dialética, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 40a edição. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2014.
VIEIRA, Evelise Pedroso Teixeira Prado. Direito administrativo. São Paulo: Verbatim, 2011.
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Unidade: Noções Gerais
Anotações