Serviço Social e Conselhos Gestores de Políticas Públicas

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Serviço Social e Conselhos Gestores de Políticas Públicas
Autoria: Laura Marcia Rosa dos Santos 
Tema 02
A governabilidade na ampliação e democratização 
da esfera pública
Tema 02
A governabilidade na ampliação e democratização da esfera pública
Autoria: Laura Marcia Rosa dos Santos
Como citar esse documento:
SANTOS, Laura Marcia Rosa dos. Serviço Social e Conselhos gestores de Políticas Públicas: A governabilidade na ampliação e democratização da 
esfera pública. Caderno de Atividades. Anhanguera Publicações: Valinhos, 2014.
Índice
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portuguesa ou qualquer outro idioma.
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A governabilidade na ampliação e democratização da esfera pública
Para iniciar essa temática, deve-se estabelecer algumas diferenciações no universo dos conceitos que tratam 
da gestão na esfera pública, por meio do conselho gestor. De acordo com Gohn (2011, p. 33), “esses conceitos são: 
governo local, poder local, esfera pública e governança local [...]”. 
Observe que os estudos sobre governo local compreendem duas categorias: as teorias normativas e as teorias empíricas. 
Nesta discussão, iremos nos deter apenas ao enfoque das normativas, que se dividem em três fases, sendo que a primeira 
era liderada pelos que estimulavam a “participação política em oposição ao governo centralizado e argumentavam que 
as instituições locais realizariam a distribuição mais eficiente dos recursos”, a segunda, dos reformadores do pós-guerra, 
“que defendiam um governo local autônomo, como uma instância de governo virtuosa, em especial para a expansão de 
Neste tema você vai ficar por dentro das teorias de governo local, poder local e governança. Para que essa temática 
possa ser apresentada, deve-se principalmente levar em consideração o conceito de democracia, pois a democracia se 
inspira fundamentalmente em três valores: liberdade (a liberdade de cada um e de todos, entre os iguais), igualdade e 
ordem. A democracia está legitimada pelo consentimento, apoio, tolerância e aceitação da Constituição de 1988 e das 
leis por parte da população governada. 
Você deve estar curioso em saber como este assunto está presente nas práticas do profissional assistente social. Vale 
destacar que a atuação desse profissional está pautada pelo seu código de ética, mas também tem a ver com os artigos 
da Constituição de 1988 que orientam e regulam vários aspectos da vida em sociedade e padronizam as ações do poder 
legislativo e executivo, no que se refere à vida em sociedade.
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um Estado de Bem-Estar Social” e a terceira, dos localistas “que retomavam a questão da eficiência porque o governo 
local tem melhores condições para alocar recursos de acordo com as necessidades locais, por estar mais próximo 
da comunidade [...]” (GOHN, 2011, p. 34). Nas três abordagens, o que se evidencia é a participação democrática dos 
cidadãos.
 A perspectiva sobre governo local está inserida no interior do debate sobre a teoria democrática, o que eleva a 
emergência da sociedade de massas por meio da “mobilização paralela às instituições estatais, essas últimas vistas 
como as responsáveis pela formação/expressão de uma vontade geral” (GOHN, 2011, p. 34).
A partir dessas demandas, se cria uma nova versão para a teoria democrática, que é a do elitismo democrático, na qual 
“só as elites políticas teriam condições de participar do governo, como propositoras de políticas, porque só elas teriam 
condições de exercer a racionalidade” (GOHN, 2011, p.34). 
De acordo com Gohn (2011, p. 35), as teorias tradicionais sobre governo local: 
[...] assumem como enfoque prioritário a análise da governabilidade das unidades administrativas territoriais 
de um dado Estado nacional, destacando a capacidade das elites dirigentes de perseguir, atingir ou combinar 
objetivos econômicos, sociais, políticos e administrativos.
Porém, a função principal exercida pelos governos locais está em dar “condições para que os serviços coletivos locais 
se viabilizassem no mercado, num plano de competição”, pois aqui surge o binômio da autonomia entre o governo local 
e o governo central. (GOHN, 2011, p. 36). 
 A partir da discussão de governo local e central enfoca-se a questão da governabilidade. Segundo Gohn (2011), com base 
no estudo de Bobbio, Matteucci e Pasquino, ela nasce atrelada à globalização e às políticas neoliberais que provocam 
uma crise de governabilidade, na qual as possíveis causas/origens e hipóteses sobre a não governabilidade estão 
alinhadas à famosa crise fiscal do Estado. Por outro lado, Gohn traz o enfoque de Fiori que afirma que a governabilidade 
constitui “uma categoria ‘estratégica’, criada pelos intelectuais, de conteúdo normativo, associada à agenda político-
econômica liberal conservadora” (GOHN, 2011, p. 37). 
A partir dessa discussão, surge o enfoque dado ao poder local, que é mais abrangente que o governo local, por penetrar 
no interior das ações deste último e interferir “nas políticas públicas locais [...], incluindo o poder econômico, político e 
social das famílias, assim como o poder carismático de líderes locais e regionais” (GOHN, 2011, p. 37). 
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Mas o que vem a ser o poder local? De acordo com Barbosa (2000), o tema deslocou-se para o contexto da sociedade 
urbano-industrial a partir da década de 1960 com o “processo de urbanização e redemocratização”, fato este que tem a 
ver com os novos movimentos urbanos da sociedade brasileira, no qual o tema é “tratado pelo ângulo da participação 
popular e das novas formas de organização da sociedade civil” (BARBOSA, 2000, p. 55). 
Observe que o tema do poder local foi adquirindo um enfoque nitidamente político administrativo, passando a ser 
empregado praticamente como sinônimo de governo municipal e, mais especificamente, de suas sedes urbanas: as 
cidades (cf. BARBOSA, 2000). 
Por sua vez, na sociedade de classe, ele é analisado a partir da concepção de ordem jurídica, cuja estrutura influi na 
distribuição do poder econômico, ou de qualquer outro, dentro de uma comunidade. O poder econômico distingue-se do 
poder como tal, podendo ser consequência ou causa do poder existente por outros motivos. Para Weber (1982, p. 268), 
as classes têm sua oportunidade determinada pela existência ou não de maior ou menor poder para dispor de bens 
ou habilidades em seu próprio beneficio. Porém, na burocracia, o poder é abordado a partir da consideração de que, 
tecnicamente, a burocracia é o meio de poder mais altamente desenvolvido nas mãos do homem que o controla. Weber 
(1982) a considera como o modo mais racional de exercer o poder, servindo a interesses políticos, econômicos ou de 
qualquer outra natureza.
Na estrutura social, o poder pode ter toda essa função. A partir de 1990, segundo Gohn (2011, p. 38), o poder local passa 
a ser visto como novas formas de participação e organização popular, como dinamizador das mudanças sociais. Como 
em Gohn (2011, p. 38-39) e Barbosa (2000, p. 55-59), a dimensão cultural contribuiu “para a redefinição do poder local”, 
por resgatar:
[...] valores, tradições, hábitos, costumes, folclore, mitos, crenças e lendas, envolvendo aspectos da antropologia, 
da historia e da sociedade local, levou a redefinição da cultura, antes tida como de domínio das elites e dos acervos 
em museus, para uma concepção em que há lugar para o cidadão comum como ator histórico, consumidor e 
produtor de bens culturais. 
No final século XX, o poder local abre caminho para a temática da esfera pública, “que comporta a interação entre grupos 
organizados da sociedade, originários das mais diversas entidades, organizações, associações, movimentos sociais” 
entre outros, pois sua natureza é essencialmente argumentativa (GOHN, 2011, p. 39). 
Ainda na década de 1990, o processode globalização econômica e as reformas políticas neoliberais “desmantelaram boa 
parte da capacidade de o Estado controlar, via políticas públicas reguladoras, problemas ambientais, assim como problemas 
socioeconômicos, como desemprego e pobreza” (GOHN, 2011, p. 39). Por outro lado, a mobilização da sociedade civil 
ganhou espaço de poder nos locais em que o estado deixou de atuar, como uma estrutura instituinte não formal.
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Já o conceito de governança ganha destaque por objetivar “ter alcance global, criado em fóruns internacionais tais 
como o da Comissão Mundial sobre Governança Global, ocorrido em 1993”. Ou seja, esse conceito foi criado com a 
função de “dar conta dos novos processos que as políticas de globalização impuseram, enfraquecendo o conceito de 
governabilidade” (GOHN, 2011, p. 40). A globalização e as novas políticas neoliberais promovem a ingovernabilidade.
De acordo com Gohn (2011, p. 41), o conceito de governança “se insere nos marcos referenciais de um novo paradigma 
da ação pública estatal, em que o foco central das ações não se restringe aos órgãos e aparatos estatais, mas incorpora 
também, via interações múltiplas, a relação governo e sociedade”.
Porém, Gohn (2011, p. 41) apresenta outra definição de governança a partir da visão de Hamel, que diz:
A noção de governança sugere que a capacidade de governar não está unicamente ligada ao aparato institucional 
formal, mas supõe a construção de coalizões entre atores sociais, construídas em função de diversos fatores, tais 
como a interação entre as diversas categorias de atores, as orientações ideológicas e os recursos disponíveis.
Diante desses fatos, pode-se afirmar que o conceito de governança alterou o padrão e o modo de pensar a gestão de 
bens públicos, que antes era restrita aos atores presentes na esfera pública estatal. Entre 1970 e 1980 surgem novos 
atores na esfera pública não estatal, com o intuito de pressionar mudanças no que se refere aos equipamentos coletivos 
públicos, com vistas a melhores condições materiais e ambientais de vida, garantia dos direitos sociais, cidadania, a 
equidade de direitos no que diz respeito à identidade de raça, etnia, gênero, entre outros (cf. GOHN, 2011).
Cabe destacar que Gohn (2011, p. 42) afirma que essas mudanças ocorrem num cenário de tensão e conflito ao 
incorporar novos atores, os quais estão localizados em espaços públicos não estatais e fazem parte de estratégias 
de recomposição do poder de grupos políticos e econômicos em luta pela hegemonia do poder. Tal articulação busca 
privilegiar a igualdade de participação, com foco na cidadania e nos direitos.
Essa questão leva ao conceito de governança local que vai nos remeter à participação da sociedade nos conselhos 
gestores, pois, segundo Avritzer (2009, p. 27), até os anos de 1980, o Brasil tinha uma baixa propensão participativa, 
“fenômeno esse ligado às formas verticais de organização da sociabilidade política, tais como a concentração do poder 
na propriedade da terra e a proliferação do clientelismo no interior do sistema político na maior parte do século XX”. Essa 
afirmação nos faz refletir que em boa parte do século XX a participação da sociedade não esteve presente no cenário 
nacional. 
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Entretanto, a década de 1980 demonstra a presença do associativismo e das formas de organização da sociedade civil 
na cena política, sendo o auge desse período o processo constituinte, pois a “Constituição de 1988 abriu espaço para 
as práticas participativas nas áreas de políticas públicas, em particular na saúde, na assistência social, nas políticas 
urbanas e no meio ambiente” (AVRITZER, 2009, p. 29). 
Dentro dessa perspectiva, ao se falar dos conselhos gestores, é preciso ter em mente que as instituições participativas que 
realmente influenciam as políticas públicas no Brasil são resultado “das legislações, específicas ou infraconstitucionais, 
que regularizam os artigos da Constituição de 1988 sobre a saúde, a assistência social, a criança e o adolescente e as 
políticas urbanas” (AVRITZER, 2009, p. 34), uma vez que os conselhos de política são regidos por legislações federais 
que estabelecem a participação nos diferentes níveis administrativos. Porém, cada uma das legislações estabeleceu 
a participação de maneira diferente, e “a partir dos anos 1990 todas essas formas de participação ficaram conhecidas 
como conselhos” (AVRITZER, 2009, p. 34). 
Cabe destacar que Gohn (2011, p. 43), ao abordar a temática da governança, pensou a discussão em termo global, 
nacional e regional, o que implica a dimensão “da eficiência e eficácia em administrar os impactos das políticas de ajuste 
estrutural para minorar seus efeitos em termos de aumento da pobreza”. 
De acordo com a discussão apresentada sobre governança local, pode-se compreender que se trata de um conceito 
híbrido, que busca articular elementos do governo local com o poder local, mas que ainda está em formação. Porém, a 
“governança local diz respeito ao universo das parcerias, a gestão compartilhada entre diferentes agentes e atores, tanto 
da sociedade civil como da sociedade política, a exemplo do Orçamento Participativo” (Gohn, 2011, p. 44). 
Diante dessa discussão, pode-se dizer que a governança local se baseia no engajamento popular como um recurso 
produtivo por meio dos novos mecanismos participativos, que geram conhecimentos e subsídios para a elaboração de 
estratégias para resolução dos problemas e dos conflitos (cf. Gohn, 2011, p. 47). 
O conceito de governança local deve se inserir na discussão sobre os conselhos gestores, pois, para Gohn (2011, p. 48), 
as constituições presentes nesses espaços podem resignificar a política de forma inovadora, uma vez que: 
Seu impacto na sociedade não será dado por índices estatísticos, mas por uma nova qualidade exercitada na 
gestão da coisa pública ao tratar o tema exclusão social não meramente como inclusão em redes compensatórias 
destinadas a clientes/consumidores de serviços sociais.
A temática até aqui apresentada ressalta que o Estado é um espaço de experimentação institucional, em que todos têm 
possibilidade de participar sob dadas igualdades de condições, com o intuito de promover soluções institucionais e coletivas. 
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Governança, governabilidade e accountability: qualidade na administração 
pública, de Gustavo Justino de Oliveira
• O texto aborda a governança pública e é importado das empresas privadas. Nessas instituições, 
a governança corporativa veio como resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e 
administradores em questão de sustentabilidade financeira.
Link de acesso: <http://concursospublicos.uol.com.br/aprovaconcursos/demo_aprova_concursos/administra-
cao_publica_04.pdf>
Governabilidade e (in)governabilidade: faces de um mesmo processo, de An-
ete Brito Leal Ivo
• Este texto procura discutir os diagnósticos vigentes, seus elementos e sua historicidade, na 
compreensão da governabilidade democrática, pois esta temática da governabilidade reflete 
a síntese de um quadro conflitivo cuja base está no equilíbrio instável das relações entre as 
classes, entre os governos e a sociedade, entre o governo e a política (ou seja, a forma como 
grupos se apropriam dos dispositivos institucionais de governo no plano dos seus interesses 
particulares) e desses com a função geral de prevalecência do interesse social mais amplo.
Link para acesso: <http://biblioteca.clacso.edu.ar/gsdl/collect/clacso/index/assoc/D3330.dir/3p2.pdf>.
Democracia e governabilidade, de Priscila Saito Polido e Evandro H. B Gussi
• Este artigo relata que a democracia é considerada o regime de governo ideal e é objetivada 
pela maioria dos Estados contemporâneos que respeitam a vontade de seu povo e que buscam 
o bem comum, garantindo os seus direitos fundamentais.
Link de acesso: <http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/ETIC/article/viewFile/1269/1210>.
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Governabilidade
• Assista a entrevista com Wilson Santos,ex-prefeito de Cuiabá/MT, que fala das ações que 
permitem governar e cumprir o programa de governo em conjunto com o poder executivo e 
legislativo. O ex-prefeito apresenta o papel do Estado, que é construir oportunidades para 
que cada indivíduo tenha condições de viver com dignidade, como também ressalta o que 
ingovernabilidade.
Link para acesso: <www.youtube.com/watch?v=nC_pq_pCJDg>
Tempo: 7:23
Governança pública e transparência
• Assista a palestra de Luiz Nelson Porto Araujo, sócio-diretor da Delta Economics & Finance, 
sobre “governança pública e transparência”. Governança tem a ver com a definição de prioridade, 
processo de decisão e como o cidadão interage com isso. Pensar a gestão pública é pensar no 
resultado da governança e em qual será o impacto dessa governança para a sociedade.
Link para acesso: <http://www.youtube.com/watch?v=HsRAgNdDn6c>
Tempo: 15:00
Governança pública: entenda o que é
• Assista ao vídeo produzido pelo Tribunal de Contas da União, que apresenta a discussão 
sobre governança e relata que ela é o meio utilizado para organizar a vida em sociedade, pois 
tem como objetivo melhorar a vida de cada cidadão. 
Link para acesso: <http://www.youtube.com/watch?v=kGYdT1mJ-0c>
Tempo: 4:19
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Instruções:
Agora, chegou a sua vez de exercitar seu aprendizado. A seguir, você encontrará algumas questões de múltipla 
escolha e dissertativas. Leia cuidadosamente os enunciados e atente-se para o que está sendo pedido.
AGORAÉASUAVEZ
Questão 1
De acordo com Gohn (2011), as teorias acerca de governo local, poder local, esfera pública e governança local estão articuladas 
à organização da sociedade para participar dos conselhos gestores. Explique de que forma a Constituição de 1988 criou meca-
nismos que possibilitaram a participação da sociedade civil.
Questão 2
A democracia deliberativa é um sistema que: 
a) Mistura a democracia direta com a democracia representativa.
b) Mistura a democracia coletiva com a democracia partidária.
c) Mistura a democracia legal com a democracia geral.
d) Elege a democracia direta como meio de organizar a sociedade.
e) Mistura as várias formas de organização social em dadas sociedades.
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AGORAÉASUAVEZ
Questão 3
A participação dos cidadãos prove informações e ___________ sobre os problemas públicos, gerando conhecimentos e _________ 
para a elaboração de estratégias para ________ dos problemas e conflitos envolvidos. 
A partir da frase anterior, assinale a alternativa que contém as palavras adequadas às lacunas.
a) Resultados; subsídios; reprodução. 
b) Diagnósticos; subsídios; resolução.
c) Diagnósticos; resultados; negociação.
d) Resultados; subsídios; negociação.
e) Diagnósticos; produções; resolução.
Questão 4
“É importante registrar que pesquisas feitas em Porto Alegre indicam a predominância de pessoas com algum tipo de experiência 
associativa anterior entre os participantes do programa Orçamento Participativo” (GOHN, 2011, p. 47). 
Considerando que o fragmento de texto acima tem caráter informativo, explique essa aproximação entre as experiências anterio-
res e o Orçamento Participativo.
Questão 5
No que tange a governança, para ela ter eficiência e eficácia em administrar os impactos das políticas de ajuste estrutural, seus 
efeitos em termos de aumento da pobreza devem minorar. Sendo assim, o que se coloca como desafio?
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Neste tema, você aprendeu que se deve estabelecer algumas diferenciações no universo de conceitos que tratam 
da gestão de bens públicos, segundo Gohn (2011). A discussão evidenciou a diferença entre governo local e governança 
local, como também apresentou um conceito importante nessa relação que é o poder local, o qual foi redefinido como 
sinônimo de força social a partir da participação da população, como meio para gerar processos de desenvolvimento 
autossustentável. 
Parafraseando Barbosa (2000), embora sempre tenha havido poder e lideranças locais, a descentralização político-
administrativa, por meio da qual o capitalismo vem lidando com as complexidades da gestão urbana na sociedade 
globalizada, fez florescer, nas últimas décadas, uma renovada “questão” do poder local.
FINALIZANDO
AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil e participação no Brasil democrático. In: AVRITZER, Leonardo (Org). Experiências 
nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009.
BARBOSA, Eva Machado. Poder local e cultura democrática: elementos para uma abordagem multiescópica em ciências 
sociais. In: Revista Sociologias. Porto Alegre: UFRGS, ano 2, n. 3, jan./jun. 2000.
GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2011.
Governabilidade. Disponível em: <www.youtube.com/watch?v=nC_pq_pCJDg>. Acesso em: 1 abr. 2014.
Governança Pública: entenda o que é. Disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=kGYdT1mJ-0c>. Acesso em: 1 abr. 
2014.
Governança pública e transparência. Disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=HsRAgNdDn6c>. Acesso em: 1 abr. 
2014.
REFERÊNCIAS
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IVO, Anete Brito Leal. Governabilidade e (in)governabilidade: faces de um mesmo processo. Disponível em: <http://biblioteca.
clacso.edu.ar/gsdl/collect/clacso/index/assoc/D3330.dir/3p2.pdf>. Acesso em: 1 abr. 2014.
JOHSON, Allan G. Dicionário de sociologia: guia prático de linguagem sociológica. Tradução de Ruy Jungmann. Consultoria de 
Renato Lessa. Rio de Janeiro: Ed. Jorge Zahar, 1997.
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Governança, governabilidade e accountability: qualidade na administração pública. Disponível 
em: <http://concursospublicos.uol.com.br/aprovaconcursos/demo_aprova_concursos/administracao_publica_04.pdf>. Acesso 
em: 1 abr. 2014.
POLIDO, Priscila Saito; GUSSI, Evandro H. B. Democracia e governabilidade. Disponível em: <http://intertemas.unitoledo.br/
revista/index.php/ETIC/article/viewFile/1269/1210>. Acesso em: 1 abr. 2014. 
WEBER, Max. Os três tipos puros de dominação legítima. In: COHN, Gabriel (Org.). Max Weber. São Paulo: Ática, 1982.
REFERÊNCIAS
Gestão: refere-se ao processo ativo de determinação e orientação do caminho a ser seguido por uma empresa para a 
realização de seus objetivos, compreendendo um conjunto de análises, decisões, comunicação, liderança, motivação, 
avaliação, controle, entre outras atividades próprias da administração.
Hegemonia: é um conceito que se refere a uma forma particular de dominação na qual uma classe torna legitima sua 
posição e obtém aceitação, quando não apoio irrestrito, dos que se encontram abaixo. Até certo ponto, toda dominação 
baseia-se em coerção e no potencial de uso da força.
Poder: é um conceito sociológico fundamental, com vários significados, em torno dos quais há grande divergência. O 
mais comum entre eles é a definição de Max Weber, que conceitua o poder como a capacidade de controlar indivídu-
os, eventos ou recursos – fazer com que aconteça aquilo que a pessoa quer, a despeito de obstáculos, resistência ou 
oposição. Pode ser definido também como poder-sobre, definição esta que se aplica a sistemas sociais organizados 
hierarquicamente que consideram o poder como uma substância ou recurso que os indivíduos ou os sistemas sociais 
podem possuir. 
GLOSSÁRIO
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GABARITO
Questão 1
Resposta: a discussão permeia todos os conceitos abordados neste tema, pois a governabilidade, no que tange a 
esfera pública a partir da década de 1980, será possível apenas a partir da construção coletiva das políticas públicas, 
uma vez que a sociedade civil conhece todo o aparato da estrutura estatal e organiza frentes de trabalho com base nos 
artigos da Constituição Federal de 1988, que prevê a participação da sociedade na construção de uma democracia para 
todo cidadão brasileiro. 
Questão 2
Resposta: alternativa A, pois ela mistura a democracia direta com a democracia representativa, uma vez que ela diz 
respeito aos mecanismos de representação política.
Questão 3
Resposta: alternativa B, pois os novos mecanismos participativos baseiam-se no engajamento popular por meio de 
processoselaborados e estudados amplamente.
Questão 4
Resposta: o texto evidencia que, ao longo da história, a população porto-alegrense tem participado de forma efetiva da 
vida pública e que, a cada nova possibilidade de fazer parte desse contexto, de forma organizada, as pessoas se interam 
do processo e buscam formas concretas de participar dessa nova proposta, com a retomada da organização popular. 
Questão 5
Resposta: o desafio é articular a participação com os critérios da eficácia e da busca de resultados imediatos ao plano 
local.