TCC - Fabio César Barbosa

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UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA ‘’JÚLIO DE MESQUITA FILHO’’ 
FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS 
 
 
 
 
 
 
 
FABIO CÉSAR BARBOSA 
 
 
 
O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E A PROPOSTA DE 
SUSTENTABILIDADE DA UNESP: UMA ANÁLISE DAS REFORMAS 
ADMINISTRATIVAS DA UNIVERSIDADE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FRANCA 
2020 
 
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 FABIO CÉSAR BARBOSA 
 
 
 
 
 
O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E A PROPOSTA DE 
SUSTENTABILIDADE DA UNESP: UMA ANÁLISE DAS REFORMAS 
ADMINISTRATIVAS DA UNIVERSIDADE 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à 
Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, 
Universidade Estadual Paulista “Júlio de 
Mesquita Filho”, como pré-requisito para a 
obtenção do título de Bacharel em Direito. 
 
Orientador: Prof. Dr. José Carlos de Oliveira 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FRANCA 
2020 
 
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EPÍGRAFE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ‘’Tal como os muçulmanos em suas mesquitas, deixarei minhas 
sandálias ideológicas do lado de fora de casa.’’ 
(Roberto Campos) 
 
 “Uma vez criada a entidade burocrática, ela, como a matéria 
de Lavoisier, jamais se destrói, apenas se transforma.” 
(Roberto Campos) 
 
 
 
 
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 FABIO CÉSAR BARBOSA 
 
 
 
 
O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E A PROPOSTA DE 
SUSTENTABILIDADE DA UNESP: UMA ANÁLISE DAS REFORMAS 
ADMINISTRATIVAS DA UNIVERSIDADE 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Ciências Humanas e 
Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, como pré-requisito 
para obtenção do Título de Bacharel em Direito. 
 
 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
 
 
Presidente: _________________________________________________________________ 
Prof. Dr. José Carlos de Oliveira 
 
 
1º Examinador: _____________________________________________________________ 
 
 
 
2º Examinador: _____________________________________________________________ 
 
 
 
Franca, ______ de ____________________ de 2020.
 
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BARBOSA, Fabio César. O Plano de Desenvolvimento Institucional e a Proposta de 
Sustentabilidade da UNESP: uma análise das reformas administrativas da Universidade. 
2020. 77 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharel em Direito) – Faculdade de Ciências 
Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, Franca, 2020. 
 
RESUMO 
 
Atualmente reformas de gestão se tornaram recorrentes em todo o globo e no Brasil, via de 
regra na busca por maior eficiência nas atividades administrativas e na gestão de custos. Nesse 
bojo, as reformas visadas pela UNESP, à semelhança das tendências nacionais e globais, 
refletem os paradigmas administrativos do New Public Menagement. Faz-se então necessário 
qualificar e analisar as reformas visadas pela UNESP para identificar se suas promessas são 
realistas, de forma contextualizada na história e nos conceitos gerenciais conexos. Nesse 
domínio urge analisar simultaneamente os ganhos ou prejuízos ao Princípio da Eficiência 
advindos das reformas, sob o viés da Análise Econômica do Direito 
 
Palavras-chave: Gestão; UNESP; Análise Econômica do Direito. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
I. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 8 
1.1 OBJETO E APRESENTAÇÃO .......................................................................................................... 8 
1.2 OBJETIVOS ..................................................................................................................................... 9 
1.3 JUSTIFICATIVAS .............................................................................................................................. 10 
1.4 METODOLOGIA E REFERENCIAL TEÓRICO ...................................................................... 11 
1.5 MATERIAIS .......................................................................................................................................... 11 
II. CONTEXTUALIZAÇÃO DAS REFORMAS ............................................................ 12 
2.1 POR QUE SE FAZ NECESSÁRIA UMA CONTEXTUALIZAÇÃO AMPLA DAS 
REFORMAS? .............................................................................................................................................. 12 
2.2 O QUE É ISOMORFISMO INSTITUCIONAL? ......................................................................... 13 
2.2.1 O INTITUCIONALISMO ORGANIZACIONAL .................................................................... 13 
2.2.2 O ISOMORFISMO INSTITUCIONAL ...................................................................................... 15 
2.2.3 MECANISMOS DE ISOMORFIZAÇÃO INSTITUCIONAL .............................................. 16 
2.2.4 HIPÓTESES DE ISOMORFIZAÇÃO ........................................................................................ 20 
2.3 BREVE HISTÓRIA DO ESTADO BRASILEIRO: BUSCA POR ELEMENTOS 
ORGANIZACIONAIS RELEVANTES ................................................................................................ 22 
2.3.1 A ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA .......................................................................... 22 
2.3.2 A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ................................................................................... 25 
2.3.3 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL ..................................................................... 26 
2.4 O ESTADO NEO-WEBERIANO BRASILEIRO E O NEW PUBLIC MENAGEMENT ... 29 
2.5 RESULTADOS ..................................................................................................................................... 33 
III. RELATÓRIO DOCUMENTAL DAS REFORMAS E ANÁLISE QUALITATIVA
 34 
3.1 RELATÓRIO ANALÍTICO DO DOCUMENTO ‘PLANO DE DESENVOLVIMENTO 
INSTITUCIONAL 2019-2028’ ................................................................................................................ 34 
3.2 RELATÓRIO ANALÍTICO DO DOCUMENTO ‘PROPOSTA DE 
SUSTENTABILIDADE PARA A UNESP - PARTE II: REFORMA ADMINISTRATIVA’ .. 35 
3.2.1 O STATUS QUO PRÉ-REFORMA: OS SEDIMENTOS CONCRETOS E JURÍDICO-
ADMINISTRATIVOS DAS ESTRUTURAS PREEXISTENTES .................................................. 35 
3.2.2 A REFORMA ADMINISTRATIVA ............................................................................................ 39 
3.2.2.1 REFORMA ADMINISTRATIVA DA REITORIA ............................................................... 40 
3.2.2.2 REFORMA ADMINISTRATIVA DAS UNIDADES UNIVERSITÁRIAS .................... 44 
3.2.2.3 A REFORMA ADMINISTRATIVA DA CRIAÇÃO DE CENTRO DE SERVIÇOS 
COMPARTILHADOS (CSC) NA UNESP ........................................................................................... 49 
3.2.2.4 IMPLEMENTAÇÃO E ADEQUAÇÃO .................................................................................. 55 
3.3 ESTUDO DE CASO E ANÁLISE QUALITATIVA E SOCIOLÓGICA ............................... 56 
 
7 
 
IV. CONCLUSÃO ................................................................................................................ 62 
4.1 FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA DA CONCLUSÃO: OS PRINCÍPIOS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................................................. 62 
4.2 FUNDAMENTAÇÃO CIENTÍFICA DA CONCLUSÃO: ANÁLISE ECONÔMICA DO 
DIREITO ...................................................................................................................................................... 69 
4.3 CONCLUSÃO ....................................................................................................................................... 71 
 
 
 
8 
 
I. INTRODUÇÃO 
1.1 OBJETOE APRESENTAÇÃO 
A presente Tese de Conclusão de Curso se propõe a analisar as reformas administrativas 
cogitadas na Proposta de Sustentabilidade para a UNESP (GABINETE DO REITOR, 2018, 
passim) e endossadas no Plano de Desenvolvimento Institucional 2019-2028 (CPDI, 2019, 
passim), constituindo seu objeto sobre o qual recairá o problema. Exclui-se portanto a Reforma 
Acadêmica, onde se insere a Reforma dos Departamentos. 
Preliminarmente no Capítulo 2, para profundo conhecimento e definição do objeto nos 
primeiros objetivos, encontramos o viés de gestão para futuramente identificar as reformas. Em 
síntese, podemos caracterizar já que estas reformas entram no amplo bojo do New Public 
Management (PAUSITS; ZHENG; ABEBE, 2013, p. 2) e que o tipo de processo de mudança 
gerencial e estrutural é o Means-End Model do subtipo Strategic Planning (RUSAW in: LIOU 
(ed.), 2001, p. 523), uma vez que a atuação da PROPEG e os documentos oficiais estabelecem 
a busca por resultados típicos do primeiro (CPDI, 2019, p. 20) e institucionalizam o método do 
segundo através da terminologia (CPDI, 2019, p. 13 e 18). Assim, com este primeiro 
aprofundamento no objeto podemos reconhecer criticamente as suas tendências bem como os 
parâmetros de gestão de maior afinidade (SLOMSKI et al, 2010, p. 938). 
Mais ainda, no Capítulo 2 foi feito um segundo aprofundamento do objeto: o 
conhecimento de um breve histórico institucional e nacional para podermos discernir no 
Capítulo 3 camadas de fontes, adaptações e reproduções de forma contextualiza e à luz do 
referencial teórico do isomorfismo institucional, que como parte do Neo-Intitucionalismo 
Sociológico a inclusão de informações históricas e conceituais é muito relevante (DIMAGGIO; 
POWELL,2015, passim). Justifica-o também que a identificação com tendências do campo 
organizacional deve ser afunilada à luz fenômeno do isomorfismo institucional, que acusa o 
fato das estruturas de gestão intercambiantes serem comumente compostas por excertos de 
diversas origens, revelando-se multifacetadas, complexas e adaptadas (POLLITT, 2003, p. 7-
8). 
Já no Capítulo 3, é exposto um relatório sintético do Plano de Desenvolvimento 
Institucional 2019-2028’ e da ‘Proposta De Sustentabilidade Para a Unesp - Parte II: Reforma 
Administrativa’ e subsequentemente é feita uma análise qualitativa que combinou os métodos 
de análise documental e estudo de caso com o já referido amparo sociológico, aproveitando 
todas as informações expostas antes no Capítulo 2 e no Capítulo 3. Em contrapartida, a 
metodologia de análise será detalhada abaixo no devido subtópico. 
9 
 
Por fim, no Capítulo 4 é feita uma análise conclusiva à luz dos Princípios da 
Administração Pública sob a Análise Econômica do Direito aplicando o conceito eficiência 
alocativa no sentido de Pareto (STRINGARI, 2015, p 101), para a qual foi frutífera a análise 
qualitativa do Capítulo 3. 
Em síntese o presente projeto se propõe a identificar as reformas, no sentido de 
reconhecer sua identidade conceitual, prática e ‘histórica’ e, como corolário dessa identificação 
múltipla, qualificar os principais aspectos e limitações da reforma através de um estudo de caso 
sociológico para, em seguida, valorar qual o mérito jurídico-econômico das reformas 
intencionadas em relação ao Princípio da Eficiência (MELLO, 1999, p. 92) no bojo da AED, 
assim finalizaremos alinhando com uma compreensão jurídica sobreposta a uma compreensão 
qualitativa das reformas. 
Por fim, a Tese de Conclusão de Curso tenta resolver o eixo problemático que se trama 
no objeto e que, de forma mais abstrata, consiste em: ‘’como o redirecionamento administrativo 
da UNESP pode ser avaliado à luz de padrões compatíveis de gestão pública e como pode ser 
valorado juridicamente?’’. 
 
1.2 OBJETIVOS 
Em máxima síntese, é objetivado compreender as reformas do Plano de 
Desenvolvimento Institucional 2019-2028 (algumas das quais sobrevieram das Propostas de 
Sustentabilidade) valorando qualitativamente o mérito das reformas para, por fim, podermos 
dá-las em análise aos Princípios da Administração Pública Brasileira em viés da AED. 
Desse modo os objetivos específicos consistem em: 
1. Reconhecer a identidade conceitual, histórica e sociológica das reformas 
administrativas cogitadas na Proposta de Sustentabilidade para a UNESP e 
encaminhadas no Plano de Desenvolvimento Institucional 2019-2028; 
1.1 Conhecer um breve histórico institucional e nacional para discernir fontes, 
adaptações, reproduções, paralelos institucionais e meras tendências discursivas 
quanto às reformas em questão; 
1.2 Compreender a esquemática administrativa do objeto; 
2. Efetuar uma análise qualitativa das reformas através de metodologias que valorizem os 
referenciais teóricos presentes, a realidade histórica e os paradigmas conceituais das 
reformas; 
10 
 
2.1 Qualificar as reformas criticamente em relação às limitações institucionais; 
2.2 Compreender a esquemática administrativa do objeto; 
3. Valorar o mérito das reformas pela Análise Econômica do Direito em relação ao 
Princípio da Eficiência. 
 
1.3 JUSTIFICATIVAS 
Reformas ancoradas na Nova Gestão Pública ascenderam mundialmente nos últimos 20 
anos provocando reformas administrativas em diversos países (POLLITT e BOUCKAERT 
apud SANO; ABRUCIO, 2008, p. 65), visando melhorar a eficiência procedimental e 
processual (CLAD apud SANO; ABRUCIO, 2008 , p. 65). Estas passaram a atingir não só o 
Estado Brasileiro como um todo, mas também as autarquias paulistas (MACHADO, 2002, p. 
11, 45 e 155) 
Neste ensejo, a UNESP reconheceu em sua Proposta de Sustentabilidade a necessidade 
de reformas administrativas para ascender à sustentabilidade orçamentária e financeira e 
combater em sua estrutura organizacional assimetrias, redundâncias e ineficiências 
administrativas, propondo e absorvendo planos resolutivos nesse sentido (GABINETE DO 
REITOR, 2018, p. 51-54; 59-64). Isto se reflete no Plano de Desenvolvimento Institucional 
2019-2028 e alinha a instituição com as finalidades do programa GesPública instituído pelo 
Decreto nº 5.378, de 23 de Fevereiro de 2005 que visa: 
[...] II - promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, 
implementação e avaliação das políticas públicas; III - promover a eficiência, por 
meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ação 
pública [..] (BRASIL, 2005, p. 1). 
Desse modo, torna-se pertinente e necessário avaliar, comparar e valorar as reformas 
em curso mediante análises profundas uma vez que podemos encontrar uma realidade distinta 
da intencionada pela instituição. À título de exemplo, nas Instituições de Ensino Superior – IES 
o impacto orçamentário positivo quando da adoção total do Business Process Management – 
BPM é um caso à parte visto que este é comumente implementado aos poucos e assim, quando 
ainda em parte, sem o mesmo impacto (GARCIA, 2015, p. 74-75). 
Por fim, em respeito às demandas concretas alegadas pela própria universidade, ao 
amplo quadro mundial de reformas administrativas e à necessidade de avaliar a eficácia das 
medidas em implementação, é mais que oportuno responder ao eixo problemático orientador 
dos objetivos, que consiste na seguinte questão: ‘’como o redirecionamento administrativo da 
11 
 
UNESP pode ser avaliado à luz de padrões compatíveis de gestão pública da educação superior 
e como pode ser valorado juridicamente?’’. 
 
1.4 METODOLOGIA E REFERENCIAL TEÓRICO 
A pesquisa consiste no método indutivo para identificar as reformas de modo 
contextualizado (LAKATOS; MARCONI, 2007, p. 71) integrando conceitos de gestão (LEITE, 
2016, passim) e diversos dados históricos e atuais numa análise qualitativa sociológica, que por 
sua vez se fundamenta em metodologias específicas de análise qualitativa organizacional, a 
saber: análise documental (LEE in: SIMON;CASSEL (Ed.), 2012, p. 389-406) e o estudo de 
caso (HARTLEYin: SIMON;CASSEL (Ed.), 2012, p. 323) sob viés sociológico (HARTLEY 
in: SIMON;CASSEL (Ed.), 2012, p. 323-332) especificamente do referencial do Neo-
Institucionalismo Sociológico (DIMAGGIO; POWELL,2015, passim). 
Na conclusão, com base nos resultados adquiridos da análise qualitativa organizacional 
à luz do referencial da Análise Econômica do Direito (STRINGARI, 2015, passim) novamente 
nos respaldaremos no método indutivo para dar o veredito final (LAKATOS; MARCONI, 
2007, p. 71). 
 
1.5 MATERIAIS 
Os materiais utilizados foram: documentos oficiais da UNESP, livros acadêmicos, 
artigos, periódicos, teses e dissertações que disponham cientificamente embasamentos 
empíricos, teóricos e técnicos. Esta pesquisa procedeu com criterioso levantamento 
bibliográfico, leituras, fichamentos e elucidações com o orientador. 
 
 
 
 
 
 
 
12 
 
II. CONTEXTUALIZAÇÃO DAS REFORMAS 
2.1 POR QUE SE FAZ NECESSÁRIA UMA CONTEXTUALIZAÇÃO AMPLA DAS 
REFORMAS? 
Antes de adentrar propriamente no terreno da Reforma Administrativa da UNESP se faz 
preciso compreendê-la dentro do Estado Brasileiro como um todo, pois uma vez cientes do 
fenômeno do isomorfismo institucional (POLLITT, 2003, p. 7-8) é notável que a singularidade 
e as especificidades in concreto somente poderão ser seguramente compreendidas evitando as 
distorções que podem ocorrer quando as lentes da generalidade conceitual traduzem e filtram a 
particularidade institucional ao invés do inverso. 
Desse modo, é a particularidade concreta e a excepcionalidade advindas do histórico da 
formação do Estado Brasileiro e do Ensino Superior Brasileiro e da própria UNESP que devem 
traduzir e filtrar a generalidade conceitual para fins de análise, isto é, uma compreensão apta 
para fins de análise ocorre quando os conceitos são filtrados pelos diversos sedimentos 
históricos coexistentes até serem dimensionados nas especificidades in concreto e 
compreendidos no grau de homogeneidade e heterogeneidade em relação às instituições mais 
fortes. Nesse sentido, para PACHECO (apud CORREA DE SOUZA; FRANCISCO; SOUZA; 
2016, p. 2-3): 
o isomorfismo institucional permite que a organização tenha a capacidade de analisar 
os fenômenos externos que a impactam, permitindo que elas tenham ciência de suas 
semelhanças, mas também se orientem a partir de suas particularidades. Nesse 
sentido, o isomorfismo surge como sendo um elemento que auxilia no 
desenvolvimento do comportamento organizacional que é fundamentado em um plano 
estratégico. Isso contribui para a formação das ações que possam posicionar melhor 
um determinado modelo organizacional, constituindo suas estratégias competitivas. 
 
Assim, como manifestação sutil da homogeneidade na diversidade, o fenômeno do 
isomorfismo institucional também servirá para apontar pontos passíveis de distanciamento dos 
relatos e/ou propostas dos documentos da UNESP para a realidade concreta da instituição, uma 
vez que acusa distorções em ‘relatos’ ante à realidade singularíssima das ‘práticas em si’ e da 
cultura institucional, devido ao fato das instituições serem comumente compostas por excertos 
de diversas origens, revelando-se multifacetadas (POLLITT, 2003, p. 7-8). 
 
13 
 
2.2 O QUE É ISOMORFISMO INSTITUCIONAL? 
2.2.1 O INTITUCIONALISMO ORGANIZACIONAL 
Grande parte da teoria organizacional moderna pressupõe um mundo das organizações 
diferenciado e diverso, todavia há uma homogeneização surpreendente de formas e práticas ao 
passo em que os campos organizacionais amadurecem. Isso ocorre pois, num primeiro 
momento, as atividades de um grupo diverso de organizações emergem e estruturam o 
respectivo campo organizacional para que, num segundo momento, ocorra certo grau de 
homogeneização das organizações predecessoras e das ingressantes uma vez que o campo 
organizacional esteja cristalizado (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 75-76) 
Dentro do amplo bojo do institucionalismo organizacional, a vertente sociológica 
(Neoinstitucionalismo Sociológico) estuda as instituições tanto no aspecto estrutural como no 
comportamental, isto é, por um lado estuda a influência mútua entre organizações e campos 
organizacionais balizadas por estruturas normativas e culturais mais amplas, onde, por outro 
lado, se consideram aspectos simbólicos, socioculturais e estruturas cognitivas (SCOTT, 2001 
apud BARATTER; CORAIOLA; TAKAHASHI; 2017, p. 2). 
Por campo organizacional entendemos aquelas organizações que, em conjunto, 
constituem uma área reconhecida da vida institucional, como as Universidades. O valor dessa 
unidade de análise está no fato de que ela direciona nossa atenção não somente para as 
instituições concorrentes ou para redes interorganizações que interagem de fato mas para a 
totalidade de atores relevantes. Todavia os campos existem somente na medida em que puderem 
ser definidos institucionalmente (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 76). 
Nesse espectro as instituições são práticas que possuem a maior extensão espaço-
temporal dentro das totalidades sociais (GIDDENS, 2009 apud BARATTER; CORAIOLA; 
TAKAHASHI; 2017, p. 3) de modo que a institucionalização é um processo de difusão e 
formalização das instituições, até serem percebidas como realidade objetiva ou organizações 
(VAN DE VEN; HARGRAVE, 2006 apud BARATTER; CORAIOLA; TAKAHASHI; 2017, 
p. 3). 
O processo de definição ou “estruturação” institucional consiste em quatro elementos: 
o aumento da amplitude de interação entre as organizações do mesmo campo; o surgimento de 
esquemas de hegemonia e padrões claros de coalizão interorganizacional; o aumento da carga 
informacional dentro do mesmo campo; e a conscientização de envolvimento em um negócio 
comum entre os atores sociais das organizações do mesmo campo. É oportuno apontar que 
novas práticas podem valorar além das necessidades técnicas, de sorte que sua adoção certas 
14 
 
vezes proporciona legitimidade em vez de melhorar o desempenho (DIMAGGIO, 1982; 
MEYER; ROWAN, 1977; SELZNICK, 1957 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 76). 
 Por conseguinte, as instituições compõem sua sistematicidade em três pilares, a saber 
o pilar regulativo, normativo e cultural-cognitivo e cada um é associado a diferentes bases de 
ordem, motivos para conformidade, lógica de ação e fonte de legitimidade (SCOTT, 2003 apud 
BARATTER; CORAIOLA; TAKAHASHI; 2017, p. 3). 
 O pilar regulativo é a capacidade de estabelecer regras e mecanismos de controle para 
cultivar a crença dos atores sociais na legitimidade institucional, o pilar normativo é o crivo de 
prescrições e avaliações para formatação dos atores sociais inseridos em um campo 
organizacional e o pilar cultural-cognitivo são concepções compartilhadas que constituem uma 
estrutura geratriz de significados de objetos e atividades (BARATTER; CORAIOLA; 
TAKAHASHI; 2017, p. 3). Diferente dos demais neste pilar leva-se em conta não só as 
condições objetivas, mas a interpretação subjetiva para entender e explicar a ação social pois 
‘’se aceita que os esquemas interpretativos são moldados por meio de estruturas culturais 
externas, ou seja, a própria atribuição de significado é construída socialmente’’(BARATTER; 
CORAIOLA; TAKAHASHI; 2017, p. 4). 
Na medida em que o substrato teórico aceita a capacidade de agência dos atores sociais, 
as organizações podem ser vistas como agentes que respondem diferentemente às pressões 
ambientais, de modo que o grau de resistência e mudança nas respostas estratégicas acompanha 
o grau de institucionalização, o contexto de limitações externas, o nível de poder dado à 
organização e os seus interesses (OLIVER, 1991 apud BARATTER; CORAIOLA; 
TAKAHASHI; 2017, p. 5). OLIVER (idem, p. 6) propõe uma tipologia de cinco tipos de 
respostas estratégicas, a saber: 
 A aquiescência (conformidade) está relacionada ao hábito, a imitação e a concordância, 
isto é, respectivamente à adesão inconsciente a regras ou valores dados como certos, ao 
isomorfismo mimético (vertópico 2.2.2) e a incorporação consciente e obediente de 
valores, normas e procedimentos institucionais; 
 O compromisso é uma forma de resistência passiva, leve e/ou inicial às pressões 
institucionais, considerando táticas de balanceamento, pacificação e barganha, isto é, 
respectivamente equilibrar entre os diferentes públicos e instituições envolvidos, 
apresentar pouca resistência explícita enquanto minimiza a incorporação fática e o 
esforço ativo das organizações para conseguir algumas concessões dos constituintes 
externos em suas demandas ou expectativas; 
15 
 
 A esquivança é uma forma de resistência ativa de não buscar a conformidade através 
ocultação da desconformidade ou pelo escape das pressões institucionais, regras e 
expectativas, geralmente sob uma fachada de aquiescência. A ocultação consiste em 
limitar os aspectos inspecionados externamente insulando as atividades técnicas do 
contato externo. Já o escape é retirar-se do ambiente onde se circunstancia as pressões 
institucionais ou alterar seus objetivos, atividades e domínios para não ser objeto das 
mesmas pressões; 
 O desafio é a forma mais ativa de resistência e ocorre quando a organização é forte o 
bastante para desafiar as pressões através de despistar ou atacar o influxo de regras, 
expectativas e valores institucionais. O despiste ocorre quando a racionalidade influente 
não é a mais adequada ou conflitam fortemente com seus valores institucionais. Já o 
ataque ocorre quando os valores e expectativas institucionais não atendem aos interesses 
de todas as organizações e privilegiam algumas; 
 A manipulação é caracterizada pelas tentativas de cooperar, influenciar ou controlar as 
pressões institucionais, isto é, respectivamente: neutralizar a oposição institucional e a 
busca de legitimidade; direcionar valores, definições, crenças e critérios de práticas; e, 
por último, buscar domínio sobre os constituintes externos que influenciam nas pressões 
ambientais. 
Destarte, é perceptível que o institucionalismo organizacional considera processos 
estratégicos que podem homogeneizar práticas e estruturas organizacionais heterogêneas. Por 
um lado, graduando a conformidade organizacional às pressões institucionais por meio de 
difusão multifacetada de práticas, da socialização, do isomorfismo, da indução de modelos e 
regras e que são considerados processos top-down (SCOTT, 2008 apud BARATTER; 
CORAIOLA; TAKAHASHI; 2017, p. 6), por outro lado a conformidade dos atores sociais às 
pressões institucionais não determinam totalmente a sua capacidade de agir. Nesse sentido, 
práticas e padrões comportamentais não são institucionalizados de modo padrão e generalizado, 
estando sujeitos a variações singulares a depender do tempo de institucionalização e de sua 
legitimidade para os atores sociais (DIMAGGIO, 1988; TOLBERT; ZUCKER, 1983 apud 
BARATTER; CORAIOLA; TAKAHASHI, 2017, p. 6). 
 
2.2.2 O ISOMORFISMO INSTITUCIONAL 
O conceito que melhor capta o processo de homogeneização é o de “isomorfismo”. Na 
descrição de HAWLEY (1968 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 76) ‘’o isomorfismo é 
16 
 
um processo em que uma unidade em uma população é pressionada a se assemelhar a outras 
unidades que enfrentam o mesmo conjunto de condições ambientais’’, isso significa que as 
organizações se adaptam em função do ambiente, que a população de organizações é função da 
sustentabilidade do ambiente e a diversidade de configurações organizacionais é isomórfica à 
diversidade ambiental (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 76). 
Nesse prisma, defendemos que existem dois tipos de isomorfismo: o competitivo e o 
institucional (MEYER, 1979; FENNELL, 1980, apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77). 
No diapasão do Isomorfismo Competitivo, HANNAN E FREEMAN (1977 apud DIMAGGIO; 
POWELL; 2005, p. 77) demonstraram que o isomorfismo pode acontecer porque as práticas 
inferiores são extintas numa população de organizações ou porque os tomadores de decisões 
das organizações comportam-se de acordo com as respostas mais adequadas aprendidas. 
Por outro lado, nas palavras de DIMAGGIO e POWELL (2005, p. 81) ‘’as pressões por 
eficiência competitiva também são mitigadas em diversos campos organizacionais porque o 
número de organizações é limitado e porque existem fortes barreiras fiscais e legais para a 
entrada e a saída’’. Por isso, esse subtipo competitivo é mais adequado aos ambientes de livre 
concorrência, mas não apresenta o quadro mais detalhado das organizações sendo que também 
competem por recursos, clientes, poder político, legitimação institucional, adequação social e 
adequação econômica (idem, p. 77). 
Por esse motivo, essa visão deve ser complementada pelo Isomorfismo Institucional de 
KANTER (1972, apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77) que considera as forças 
(principalmente outras organizações) que pressionam as comunidades adaptando-as. Assim, o 
conceito de isomorfismo institucional constitui uma ferramenta útil para se compreender a rede 
de influências que permeiam parte considerável da vida organizacional moderna (DIMAGGIO; 
POWELL; 2005, p. 77). 
Por fim, ressaltamos que o isomorfismo é tão frequente que JOHN MEYER (1981, apud 
DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 79) afirma que é fácil prever a gestão de uma nova nação 
emergente já que “nações periféricas são muito mais isomórficas – com relação às formas 
administrativas e padrões econômicos – do que qualquer teoria do sistema mundial de divisão 
econômica do trabalho poderia nos levar a crer’’. 
 
2.2.3 MECANISMOS DE ISOMORFIZAÇÃO INSTITUCIONAL 
Existem três mecanismos de mudança isomórfica: 1) isomorfismo coercitivo, que deriva 
de influências políticas e do problema da legitimidade; 2) isomorfismo mimético, que resulta de 
respostas padronizadas à incerteza; e 3) isomorfismo normativo, associado à profissionalização. 
17 
 
Embora os tipos possam se misturar âmbito empírico até tornarem-se indistintos, ainda importa 
tal tipologia analítica uma vez que há um tendência geral de condições causais distintas e efeitos 
distintos (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77). 
Nessa baliza, regredindo à esteira dos conceitos amplos do institucionalismo 
organizacional, podemos radicar tais mecanismos nos ‘pilares organizacionais de Oliver’ (vide 
2.2.1): o pilar regulativo está relacionado ao mecanismo coercitivo, o pilar normativo está 
relacionado ao mecanismo normativo e o pilar cultural-cognitivo ao mecanismo mimético 
(BARATTER; CORAIOLA; TAKAHASHI, 2017, p. 4). 
O isomorfismo coercitivo se deve à pressões formais e informais advindas das 
organizações mais fortes das quais a organização mais fraca depende bem como expectativas 
culturais da sociedade que ambienta o campo organizacional. Assim, por vezes é uma resposta 
direta a ordens governamentais e estatais, como por exemplo as ações afirmativas das 
Universidades; entretanto, a imposição pode ser indireta e implícita turvando o isomorfismo 
coercitivo por modos suteis de imposição (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77-78). 
Segundo RITTI e GOLDNER (1979 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77) isso 
ocorre em virtude de um ambiente legal comum afetar diversos aspectos comportamentais e 
estruturais das organizações bem em razão das pessoas envolvidas na defesa de suas funções 
poderem alterar as relações de poder no âmbito intraorganizacional, num pleito de longo prazo 
e que pode refletir expectativas culturais da sociedade que ambienta a organização. 
Quanto ao substrato político do ambiente jurídico, social e econômico PFEFFER e 
SALANCIK (1978, apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 77-78) observaram que as 
organizações procuram se apoiar no poder do Estado ou do sistema social para galgar a 
satisfação de necessidades e minimizar dificuldades quando em face de interdependências não 
administráveis ou fora de controle, pois quando os ambientes são politicamente construídos eles 
possuem duas características peculiares: os tomadores de decisões políticas comumentenão 
experimentam diretamente os efeitos das próprias decisões e essas são menos adaptáveis e 
flexíveis para cada unidade por serem aplicadas de forma genérica a todas as classes de 
organizações. 
Colabora o demonstrado por MEYER E ROWAN (1977 apud DIMAGGIO; POWELL; 
2005, p. 78) que: 
à medida que Estados e outras grandes organizações racionalizadas 
expandem seus domínios a outras arenas da vida social, as estruturas organizacionais 
refletem cada vez mais regras institucionalizadas e legitimadas pelo Estado e dentro 
do Estado. [...] Como resultado, as organizações se tornam cada vez mais homogêneas 
dentro de determinados domínios e cada vez mais organizadas em torno de rituais em 
conformidade com a instituições maiores. Ao mesmo tempo, as organizações estão 
18 
 
cada vez menos determinadas estruturalmente pelas restrições impostas por atividades 
técnicas e cada vez menos integradas por controles de resultados. Sob tais 
circunstâncias, as organizações utilizam controles ritualizados de referenciais e da 
solidariedade de grupo. 
 
Por sua vez, o isomorfismo mimético deriva não da autoridade coercitiva mas de um 
ambiente de incertezas que encorajam a imitação, isto é, encorajam a tomar outras organizações 
como modelo, o que é vantajoso e econômico quanto as ações humanas na medida em que 
reaproveita parte do esforço feito por outras organizações tidas como mais legítimas ou bem-
sucedidas. Esse ambiente de incertezas existe quando há insuficiente compreensão das 
tecnologias de gestão, quando há causas ambíguas e soluções pouco nítidas ou quando há 
ambiguidade nas metas (MARCH; OLSEN, 1976 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 78). 
De maneira geral o nível de incerteza também reflete proporcional e diretamente a 
densidade de cidadãos-clientes servidos e empregados da organização, resultando em maior 
pressão para utilizar métodos, programas e serviços das organizações mais fortes dentre as quais 
há modesta variação a ser selecionada. Subsequentemente, alguns arranjos estruturais se tornam 
onipresentes pela razão mais forte da ubiquidade das incertezas e dos processos miméticos do 
que pela razão da evidência do aumento da eficiência (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 79). 
Além do mais, os ingressantes, que poderiam servir como fontes de inovação e variação, 
preferem imitar as padrões quando ingressos num campo de muita incerteza (DIMAGGIO; 
POWELL; 2005, p. 84). 
É notório que a difusão dos modelos ocorre involuntariamente por meio da rotatividade 
de funcionários ou explicitamente pelas próprias organizações (principalmente através de 
firmas de consultoria, sindicatos, associações de organizações, entre outras), de modo que até 
mesmo as inovações podem ser referentes às organizações-modelo (DIMAGGIO; POWELL; 
2005, p. 78). Ademais, pode-se esclarecer o exposto à luz do que assevera ALCHIAN (1950 
apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 78-79): 
Enquanto certamente há aqueles que inovam conscientemente, há aqueles que, em 
suas tentativas imperfeitas de imitar os outros, inovam inconscientemente por meio 
da aquisição involuntária de atributos únicos inesperados ou não procurados, os quais, 
sob as circunstâncias correntes, se provam parcialmente responsáveis pelo sucesso. 
Outros, por sua vez, procurarão copiar as singularidades, e o processo de inovação-
imitação prossegue. 
 
Por último temos o isomorfismo normativo e deriva principalmente da 
profissionalização, isto é, do esforço de uma categoria profissional para controlar a ‘produção 
dos produtores’ definindo métodos e condições de trabalho e, como também estão 
comprometidos indiretamente com clientes, chefes e reguladores de outras categorias, o alvo 
19 
 
raramente é atingido com perfeição (LARSON, 1977 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 
79). 
Acresce que o poder profissional é algo tanto designado pelo Estado quanto criado pelas 
atividades das categorias profissionais, que estão sujeitas às mesmas pressões coercitivas e 
miméticas a que estão as organizações e, por sua vez, criam pressões normativas posto que seus 
futuros estão vinculados ao futuro das organizações que os empregam (DIMAGGIO; 
POWELL; 2005, p. 80). 
Nessa esteira saltam aos olhos três aspectos da profissionalização como fontes 
importantes de isomorfismo: primeiro, a base cognitiva formatada por especialistas 
universitários na qual se apoia e legitima a educação formal; segundo, a expansão de redes 
profissionais que trespassam as organizações e nelas semeiam novos modelos e paradigmas 
institucionais; e terceiro, a seleção de pessoal que privilegia candidatos oriundos de certas 
instituições de ensino, empresas e cargos não somente com a contratação mas com benefícios 
concorrentes. Desse modo, as associações profissionais e as Universidades são os principais 
exemplos de centros irradiadores e promulgadores de normas organizacionais (idem, p. 80 e 
82). 
Não é sem razão que a profissionalização da gestão tem correlação com a estruturação 
dos campos organizacionais, pois: 
a troca de informação entre os profissionais contribui para uma hierarquia de status 
comumente reconhecida, de centro e periferia, que se torna uma matriz dos fluxos de 
informação e movimentos de pessoal entre as organizações. Essa ordenação de status 
ocorre tanto por meio de canais formais quanto informais. Na medida em que gerentes 
e funcionários-chave são escolhidos nas mesmas universidades e selecionados a partir 
de um grupo comum de atributos, eles tenderão a enxergar os problemas da mesma 
maneira, a considerar como normativamente sancionados e legitimados os mesmos 
procedimentos, estruturas e políticas, e tomarão decisões de maneira similar 
(DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 80). 
 
De modo geral, sobre o isomorfismo institucional como um todo, é normal que todos os 
três tipos de processos de mudança isomórfica aconteçam na ausência da evidência de que eles 
reforçam a eficiência organizacional interna e, quando as mudanças reforçam a eficiência de 
fato, as razões atribuídas refletem a legitimidade das práticas e não necessariamente o inverso 
pois nada assegura que as organizações se tornarão mais eficientes do que aquelas que não agem 
dessa maneira (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 81). 
Por fim, é importante salientar que as organizações em um certo campo organizacional 
podem ser muito heterogêneas em alguns pontos e, ao mesmo tempo, muito homogêneas em 
outros devido a um processo assimétrico de isomorfização (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 
84). 
20 
 
 
2.2.4 HIPÓTESES DE ISOMORFIZAÇÃO 
A partir do exposto segue a possibilidade de prever empiricamente a homogeneização 
dos campos organizacionais e das organizações em termos de estrutura, processos e 
comportamento. É importante ressalvar que existe uma variabilidade na medida e na taxa em 
que as organizações em certo campo isomorfizam, à depender da capacidade de resistência, 
podendo cada qual responder rapidamente ou morosamente às pressões (DIMAGGIO; 
POWELL; 2005, p. 82). 
As hipóteses discutidas abaixo não pretendem exaurir todo o universo de preditores de 
mudanças isomórficas, mas elencar os principais de acordo com características das 
organizações fazendo-se um corte transversal ou longitudinal; assim, as hipóteses são 
embasadas no que já postulamos com relação ao tamanho, à tecnologia e à centralização de 
recursos externos. Por conseguinte, no nível organizacional temos as seguintes hipóteses nas 
palavras de DIMAGGIO e POWELL (2005, p. 82-83): 
Hipótese A-1: Quanto maior o grau de dependência de uma organização em relação a 
outra, mais similar ela se tornará a essa organização em termos de estrutura, ambiente 
e foco comportamental.[...] 
Hipótese A-2: Quanto mais centralizado o fornecimento de recursos para a 
organização A, maior é a possibilidade de a organização A se transformar 
isomorficamente para se assemelhar às organizações de cujos recursos depende.[...] 
Hipótese A-3: Quanto mais incerto o relacionamentoentre meios e fins, maior a 
probabilidade de a organização moldar-se em outras organizações que considera bem-
sucedidas.[...] 
Hipótese A-4: Quanto mais ambíguas as metas de uma organização, maior o grau em 
que esta se moldará a outras organizações que considera bem-sucedidas.[...] 
Hipótese A-5: Quanto maior a confiança em credenciais acadêmicas para a escolha de 
pessoal gerencial e funcional, maior o grau em que a organização se tornará mais 
semelhante a outras em seu campo.[...] 
Hipótese A-6: Quanto maior a participação de gestores organizacionais em 
associações de comércio e profissionais, maior a probabilidade de a organização ser, 
ou se tornar, semelhante a outras organizações em seu campo. 
 
Na ‘Hipótese A-1’ vemos mecanismos coercitivos que são construídos em 
relacionamentos de intercâmbio; e na ‘Hipótese A-2’ vemos mecanismos coercitivos que, 
conforme aponta THOMPSON (1967, apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 82), sujeitam 
mais as organizações que tem uma dependência concentrada, circunstancialmente ou não, em 
certas fontes de recursos, pessoas e legitimidade do que aquelas que possuem fontes difusas. 
Na ‘Hipótese A-3’ vemos mecanismos miméticos bem como na ‘Hipótese A-4’, que se 
refere também às organizações que são altamente dependentes das aparências para se 
legitimarem ou cuja discussão em relação às metas é reprimido em função da pragmática 
21 
 
harmonia ou também as que compreendem fracamente as tecnologias-chave de mudança 
(DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 82). 
E por fim na ‘Hipótese A-5’ e ‘Hipótese A-6’ vemos mecanismos normativos, que 
refletem o fato de que os candidatos já passaram por um processo de socialização nas 
Universidades, onde interiorizaram regras dominantes (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 83). 
Em contrapartida, no nível do campo organizacional temos as seguintes hipóteses nas 
palavras de DIMAGGIO e POWELL (2005, p. 83-84): 
Hipótese B-1: Quanto mais um campo organizacional depende de uma única fonte (ou 
muitas fontes, mas similares) de fornecimento de recursos vitais, maior o nível de 
isomorfismo. [...] 
Hipótese B-2: Quanto mais as organizações em um campo interagem com as agências 
governamentais, maior o grau de isomorfismo no campo como um todo. [...] 
Hipótese B-3: Quanto menor o número de alternativas visíveis de modelos 
organizacionais em um campo, maior a taxa de isomorfismo nesse campo. [...] 
Hipótese B-4: Quanto mais incertas são as tecnologias ou ambíguas as metas de um 
campo, maior a taxa de mudança isomórfica.[...] 
Hipótese B-5: Quanto maior o grau de profissionalização de um campo, maior a 
quantidade de mudanças isomórficas institucionais.[...] 
Hipótese B-6: Quanto maior o grau de estruturação de um campo, maior o grau de 
isomorfismo. 
 
Na ‘Hipótese B-1’ e na ‘Hipótese B-2’ vemos mecanismos coercitivos, mas nesta 
cumula-se com a pressão dos atores estatais e governamentais para a adoção regras 
institucionais e racionalidade formal (DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 83). 
Na ‘Hipótese B-3’ vemos mecanismos miméticos mas é importante complementar que 
em cada campo organizacional há um limiar que, se ultrapassado, a adoção isomórfica 
acontecerá em uma velocidade progressivamente maior (GRANOVETTER, 1978; 
BOORMAN; LEVITT, 1979 apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 84). Já na ‘Hipótese B-4’ 
também vemos mecanismos miméticos e é fortemente análoga à hipótese A-4, mas pode 
interagir tanto com a centralização de recursos (vide A-1, A-2, B-1 e B-2) como com a 
profissionalização e a estruturação (vide A-5, A-6, B-5 e B-6) (DIMAGGIO; POWELL; 2005, 
p. 84). 
Na ‘Hipótese B-5’ vemos o mecanismo normativo onde a profissionalização é relativa 
a universalidade das referências requisitadas, pela solidez formativa e pela força das 
associações e conselhos profissionais. Na ‘Hipótese B-6’ também vemos o mecanismo 
normativo, mas no caso a dicotomia entre centros e periferias gera um nível maior de interação 
interorganizacional e subsequentemente uma difusão mais intensa da homogeneidade (idem, p. 
84). 
Por fim, terminada essa exposição, é importante lembrar que a isomorfização pode ser 
assimétrica ou pontual, que as reformas explícitas são oportunidades de intensa 
22 
 
homogeneização e que é um processo multifatorial e de difícil distinção dos mecanismos no 
plano empírico. 
 
2.3 BREVE HISTÓRIA DO ESTADO BRASILEIRO: BUSCA POR ELEMENTOS 
ORGANIZACIONAIS RELEVANTES 
Hodiernamente existem três modalidades principais na Administração Pública 
Brasileira: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo (LUSTOSA DA COSTA, 2008 
apud PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 9). A história da administração pública e do Estado 
brasileiro pode ser resumida em várias etapas com base em LUSTOSA DA COSTA (2016 apud 
PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, passim) e a descrição das características da Administração 
Pública de cada etapa com base também em BRESSER PEREIRA (1996, passim; 2001, 
passim), como veremos a seguir. 
 
2.3.1 A ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA 
Nessa linha, a Administração Pública Brasileira teve início com as organizações 
desenvolvidas pelos colonizadores portugueses para administrar a exploração da colônia, 
entretanto em 1808, fugindo da ameaça napoleônica na Europa, a família 
real portuguesa mudou-se para o Rio de Janeiro e trouxe grande parte de suas cortes e da 
administração pública de Lisboa para o Brasil (cerca de 15.000 no total), o que provocou uma 
mudança radical na construção da Administração Pública Brasileira uma vez que o Brasil 
passou de colônia para ser o centro do Reino de Portugal e tornou-se essencialmente 
patrimonialista. Assim, a burocracia e os processos do Estado e da Administração Pública 
Portuguesa lançaram raízes e passaram a desdobrar características próprias após o regresso do 
rei D. João VI a Portugal em 1821 e a independência do Brasil em 1822 (PUPPIM DE 
OLIVEIRA, 2017, p. 9). 
Entre 1822 e 1840, tendo o Brasil se tornado um Império por si só e parte dos 
administradores retornado para Portugal, emergiu a necessidade de desenvolver uma versão 
própria de Administração, sob um Estado absoluto de jure controlado pelo Imperador, mas de 
facto controlado por conselheiros (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 9). 
Em seguida, entre 1840 e 1889 ocorreu o desenvolvimento de um Estado mais 
representativo e com alguns aspectos inspirados na monarquia parlamentarista enquanto que o 
poder sobre a burocracia foi descentralizado entre aqueles que faziam parte do sistema político 
central e as estruturas da administração pública foram disseminadas para além da capital 
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 9). Por fim entre 1889 e 1930, tempo da República Velha 
23 
 
e de muitos aspectos que comprovam que, desde a Monarquia, o patrimonialismo continuou se 
desenvolvendo como forma de Administração Pública, porém passou servir e ser influenciada 
por uma elite política e por oligarcas (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 10). 
Consonante à marca principal desse período, a administração pública patrimonialista 
nas palavras de BRESSER PEREIRA (1996, p. 4): 
[...] definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram 
confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como propriedade 
do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo de 
administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as 
democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo 
a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a 
sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em 
que o controla. Tornou-se assim necessário desenvolver um tipo de administração que 
partisse não apenas da clara distinção entre o público e o privado, mas também da 
separação entre o político e o administrador público. 
 
 Contudo, houveram ecos desse paradigma administrativo ao longo da história do 
Brasil queressoam até os tempos atuais. Podemos citar o Decreto-Lei nº 200 de 1967 que 
inesperada e indesejadamente, ao tentar desburocratizar permitindo a contratação de 
empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e 
fisiológicas (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 7). 
Linearmente, no início da Nova República o país mergulhou em uma política populista 
e patrimonialista vista como uma “volta ao capital mercantil” e que deixou profundas marcas 
no capítulo da Administração Pública da Constituição de 1988 (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 
8). Também temos que na Constituição de 1988, em dissonância com o seu espírito burocrático 
combativo ao fisiologismo, foi promovida a criação e a consolidação de uma série de privilégios 
que advieram de pleitos corporativistas que confundiam os interesses particulares com os 
interesses gerais; podemos dizer ser um tributo pago por toda a sociedade brasileira ao 
patrimonialismo que ainda subsistia (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 9). 
Nesse diapasão, o mais grave dos privilégios patrimonialistas foi o estabelecimento de 
um sistema de aposentadoria com remuneração integral, sem nenhuma relação com o tempo de 
serviço prestado diretamente ao Estado; fato que, somado à instituição de aposentadorias 
especiais, elevou drasticamente o custo do sistema previdenciário público, desaguando num 
desproporcional ônus fiscal para a sociedade (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 9). 
Em contrapartida, existem pontos ambíguos: sabemos que a estabilidade e controle dos 
funcionários é uma característica das administrações burocráticas para escudar os funcionários 
e o próprio Estado contra as práticas patrimonialistas que eram dominantes nos regimes pré-
capitalistas, assim há um certo mérito da Constituição de 1988 em estabelecer a obrigatoriedade 
do concurso público para a admissão de todo e qualquer funcionário, dificultando o 
24 
 
empreguismo público. Entretanto, exigência de um regime jurídico único, que levou à 
eliminação dos funcionários celetistas, a extensão da estabilidade a todos os servidores públicos 
(ao invés de limitá-la apenas às carreiras onde se exerce o poder de Estado), bem como o 
delineamento dessa estabilidade de modo que a demissão se tornasse dificílima, implicaram em 
um forte aumento da ineficiência do serviço público (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 13-14). 
Por conseguinte, no início do governo Itamar a sociedade brasileira começa a perceber 
confusamente a crise da administração pública e até mesmo o estudo diagnóstico da CEDEC 
(Centro de Estudos de Cultura Contemporânea) para a ENAP (Escola Nacional de 
Administração Pública) se equivocava a respeito das deficiências da Administração Pública 
Brasileira. Equívoco de crítica esse que serve bem à crítica escrita alguns anos antes por 
BELTRÃO (1984, p. 12 apud BRESSER PEREIRA, 1996, p. 12) a respeito das críticas 
correntes à Administração Pública: “existe entre nós uma curiosa inclinação para raciocinar, 
legislar e administrar tendo em vista um país imaginário, que não é o nosso; um país dominado 
pelo exercício fascinante do planejamento abstrato, pela ilusão ótica das decisões 
centralizadas...”. 
Assim o diagnóstico pecava por uma falha fundamental embora fosse em grande parte 
verdadeiro: estabelecia que o mal maior a ser atacado era o intenso e generalizado 
patrimonialismo no sistema político e, portanto, o objetivo fundamental a ser atingido era 
estabelecer uma administração pública burocrática, ou seja, “um sistema de administração 
pública descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se conduzam segundo os 
critérios de ética pública, de profissionalismo e eficácia” (ANDRADE, 1993, p. 27, apud 
BRESSER PEREIRA, 1996, p. 12). Nesse sentido a burocracia clássica segundo BRESSER 
PEREIRA (1996, p. 14): 
Era justificável enquanto o patrimonialismo era dominante e os serviços do Estado 
liberal, limitados; deixa de sê-lo quando o Estado cresce em tamanho, passa a realizar 
um grande número de serviços, e a necessidade de eficiência para esses serviços torna-
se fundamental, ao mesmo tempo que o patrimonialismo perde força, deixa de ser um 
valor para ser uma mera prática, de forma que a demissão por motivos políticos se 
torna algo socialmente inaceitável. 
 
Ora, é lugar-comum a profissionalização do serviço público, a obediência aos princípios 
necessários bem como o valor do planejamento e da racionalidade administrativa; porém, por 
um reação à assombração antiga do patrimonialismo que acima de tudo sobrevive como prática 
antijurídica, até mesmo estudos avançados da época voltaram a reafirmar valores burocráticos 
clássicos respaldando um curso de decisões iludidas e desamparando a eficiência tão almejada, 
a qual somente poderia ser proporcionada por uma modernização radical à luz perspectiva 
gerencial. No documento da ENAP/CEDEC contraditório e abrangente, nos surpreendemos 
25 
 
com a superficial promoção de Novos Paradigmas Gerenciais, a saber ‘’a ruptura com estruturas 
centralizadas, hierárquicas formalizadas e piramidais e sistemas de controle ‘tayloristas’ [...] 
virtualmente enterrando as burocracias tradicionais e abrindo caminho para uma nova e 
moderna burocracia de Estado” (ANDRADE, 1993, apud BRESSER PEREIRA, 1996, p. 13). 
Em suma, vemos que a continuidade do patrimonialismo muitas vezes reflexou como 
fonte material para o irracional afastamento do gerencialismo concomitante à reafirmação dos 
valores burocráticos clássicos e ‘anacrônicos’, afastando duplamente o país da modernização 
administrativa. Para finalizar, sobre os reflexos do patrimonialismo na Constituição de 1988, 
vejamos as palavras de BRESSER PREREIRA (1996, p. 10): 
[...] o retrocesso burocrático da Constituição de 1988 foi uma reação ao clientelismo 
que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios 
corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com o ethos burocrático. Foi, além 
disso, uma consequência de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-
se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. 
 
 
2.3.2 A ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA 
Entre 1930 e 1945 foi iniciada a construção da administração pública burocrática sob a 
ditadura de Getúlio Vargas, que criando o Departamento de Administração do Serviço Público 
(DASP) e a Fundação Getúlio Vargas (FGV) balizou o Estado nos princípios da administração 
weberiana, profissionalizando, modernizando e centralizando a Administração Pública para o 
contexto de expansão nacional desenvolvimentista do Estado, embora ainda existisse 
arraigado patrimonialismo em muitas práticas (FARAH, 2016 apud PUPPIM DE OLIVEIRA, 
2017, p. 10). A infusão da administração weberiana no Brasil se deu com cerca de meio século 
de diacronia em relação à Europa, nas palavras de BRESSER PEREIRA (1996, p. 4): 
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração 
patrimonialista. Assim, administração burocrática clássica, baseada nos princípios da 
administração do exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no 
final do século XIX; nos Estados Unidos, no começo do século XX; no Brasil, em 
1936, com a reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões 
Lopes. É a burocracia que Max Weber descreveu, baseada no princípio do mérito 
profissional. Surge assim a administração burocrática moderna, racional-legal. 
 
Linearmente, entre 1945 e 1964 o nacional-desenvolvimentismo como diretriz 
econômica de Estado continuou após o Estado Novo de Getúlio Vargas. O Estado criou Estatais 
e patrocinou uma veloz industrialização que impulsionou a urbanização. Já entre 1964 e 1985 
a ditadura militar consolidou algumas das reformas de Vargas uma vez que o nacional-
desenvolvimentismo permaneceu sob o governo militar, com base na expansão do aparato 
produtivo estatal, na substituição de importações e no protecionismo em relação ao setor 
26privado. Nesse contexto, a modernização da administração pública continuou com alto grau de 
centralização (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 10). 
Todavia, podemos notar que a administração pública burocrática weberiana clássica foi 
adotada por ser superior à administração patrimonialista, mas é necessário destacar que essa 
apresentava sérios problemas durante o contexto de expansão da complexidade e extensão do 
Estado como podemos ver nas palavras de BRESSER PEREIRA (1996, p. 5): 
o pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento em 
que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande 
Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, 
nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na 
verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada 
orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. 
 
Em suma, no subtópico anterior já foram antecipados elementos gerais da administração 
burocrática de modo colateral e indispensável à descrição de como o patrimonialismo 
engendrou um retrocesso contra a tímida transição e antecipação da administração gerencial no 
contexto do predomínio da administração burocrática. Já no atual subtópico acrescentamos 
alguns detalhes a respeito da administração burocrática e no tópico seguinte veremos sobre as 
reformas gerenciais da década de 90 e algumas antecipações mal sucedidas ocorridas durante a 
ditadura militar. 
 
2.3.3 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL 
Primeiramente, em 1938 temos um breve e prematuro sinal de administração pública 
gerencial, com a criação da primeira autarquia, representando a ideia de que os serviços 
públicos na administração indireta deveriam ser descentralizados e não obedecer a todos os 
requisitos burocráticos da administração direta. Todavia, a primeira tentativa de reforma 
gerencial ocorreu pelo Decreto-Lei nº 200 de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a 
inspiração de Hélio Beltrão, figura essa que segundo BRESSER PEREIRA (1996, p. 6): 
Beltrão participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como Ministro da 
Desburocratização, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas ideias. 
Definiu seu Programa Nacional de Desburocratização, lançado em 1979, como uma 
proposta política visando, através da administração pública, “retirar o usuário da 
condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a 
atividade do Estado” (Beltrão, 1984: 11). 
 
Essa primeira reforma iniciada em 1967 foi uma tentativa de: consolidação de princípios 
de racionalidade administrativa, planejamento, o orçamento, descentralização e o controle dos 
resultados; superação da rigidez burocrática e descentralização através da autonomia da 
administração indireta, sobre o pressuposto de rigidez da administração direta e de maior 
eficiência da administração descentralizada; transferência das atividades de produção de bens 
27 
 
e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, 
racionalizando uma situação que já se delineava na prática e incluindo empregados celetistas 
nessas. Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma maior eficiência e uma 
aliança política entre a alta tecnoburocracia (estatal, civil e militar) e a classe empresarial, 
entretanto a reforma ficou pela metade e fracassou (BRESSER PEREIRA, 1996, p. 6-7). 
Entretanto, à nível global, a reforma da administração pública só ganhará força a partir 
dos anos 70 quando se inicia a crise do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. Em 
cascata, nos anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países 
centrais em prol de uma administração pública gerencial, inspirada nos avanços realizados pela 
administração de empresas. Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova 
administração pública que se irradiaria para as periferias e segundo BRESSER PEREIRA 
(1996, p. 5) os contornos são: 
(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para 
os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização administrativa, através da 
delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes 
crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés 
de piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; (5) 
controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos 
processos administrativos; e (6) administração voltada para o atendimento do cidadão, 
ao invés de auto-referida. 
 
Todavia, já na década de 1980, as reformas gerenciais começaram a se enraizar e se 
aceleraram na década de 1990, mas ainda eram tímidas para o tamanho do estado, à sombra da 
predominância das formas burocráticas e patrimonialistas na administração pública brasileira. 
Entre 1985 e 1992 emergiu a onda da democratização, do advento do neoliberalismo e do 
desmantelamento do nacional-desenvolvimentismo, de modo que a estagnação econômica e a 
alta inflação levaram às reformas da Nova Gestão Pública junto à liberalização da economia 
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 10). 
Nesse diapasão, a despeito dos retrocessos contra o gerencialismo, a Constituição de 
1988 ainda atribuiu mais responsabilidades aos Estados e Municípios levando 
à descentralização político-administrativa, ao crescimento da administração pública nesses 
entes e ao aumento da influência das organizações da sociedade civil nas políticas públicas e 
na gestão pública (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 10). 
Cabe ressalvar que a hiperinflação nos anos 1980 e na primeira metade dos anos 1990 
(a inflação atingiu quase 2.000% em 1989 e 2.500% em 1993) deixou pouco espaço para 
reformas mais abrangentes da administração pública, justamente porque os esforços dos órgãos 
da administração (União, Estados e Municípios) concentrou-se no controle de suas finanças 
para evitar que as receitas evaporassem no calor da hiperinflação. Subsequentemente, a 
28 
 
privatização e a desregulamentação dos serviços públicos consonantes ao Consenso de 
Washington foram feitas de forma inescrupulosa e agravaram ainda mais a situação econômica 
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 11). Nas palavras de BRESSER PEREIRA (1996, p. 12): 
No caso da administração pública, o fracasso deveu-se, principalmente, à tentativa 
desastrada de reduzir o aparelho do Estado, redução drástica da remuneração, 
demitindo funcionários e eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das 
medidas através da reforma da Constituição o que desorganizou ainda mais a já 
precária estrutura burocrática existente, e desprestigiando os servidores públicos, de 
repente acusados de todos os males do país e identificados com o corporativismo. 
 
Não obstante, entre 1992 e 2002 a abertura da economia continuava gradualmente e o 
Estado entrava mais profundamente na era da Nova Gestão Pública passando a buscar por mais 
eficiência e profissionalismo através da desburocratização, da redução gradual do número de 
funcionários públicos federais e de diversas reformas gerenciais introduzidas inicialmente no 
governo federal e posteriormente em alguns estados e municípios (NUNBERG; PACHECO, 
2016; BRESSER PEREIRA, 2016 apud PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 10 ) 
Subsequentemente, uma série de reformas administrativas foram 
conduzidas principalmente na burocracia federal a partir da segunda metade da década de 1990. 
Em 1995 foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), 
liderado pelo ministro Bresser-Pereira, para executar as reformas administrativas cujo cerne dos 
esforços foram as reformas gerenciais baseadas em alguns dos princípios da Nova Gestão 
Pública (NPM) mas se limitaram a melhorar a eficiência e a responsabilização das burocracias 
federais (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017,p. 11). 
Dessa feita o principal impacto foi a redução das despesas com pessoal a 
nível nacional; no governo federal a título de exemplo, em termos de percentual da 
receita líquida corrente, os gatos com pessoal caíram de 55% em 1995 para 30% em 2003, ainda 
que o ritmo das reformas tenha desacelerado com a incorporação do MARE ao Ministério do 
Planejamento no final da década de 1990 e a mudança de espectro político do governo em 2002 
(PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 12). 
De maneira pendular, entre 2002 e 2017 as tendências liberais foram revertidas na 
economia, o nacional-desenvolvimentismo voltou à pauta do governo federal e o número de 
funcionários públicos aumentou gradativamente embora algumas das reformas gerenciais 
continuassem na administração pública federal e em alguns estados e municípios. Para tanto 
colaboram evidências, como o aumento gradativo durante o governo Lula do número de 
funcionários da administração federal e volume orçamentário de gato com pessoal (PUPPIM 
DE OLIVEIRA, 2017, p. 12). 
29 
 
Ainda que no governo de Dilma Rousseff (2011–2016) tenham ocorrido 
algumas reformas importantes como a minimização dos regimes de pensões dos funcionários 
públicos ingressantes e futuros, a implementação de meios eficazes para transparência e 
prestação de contas, o tamanho do estado continuou a crescer de forma descontrolada, incluindo 
um conjunto de organizações de auditoria pública e promotores cresceu em escopo e tamanho 
junto com a transparência. Porém já em 2016, a presidente Dilma Rousseff sofreu 
impeachment e o governo liberal de Michel Temer sucedeu revertendo as tendências 
do desenvolvimentismo nacional (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 12). 
É importante salientar que há disseminação de ideias de administração pública, em que 
poderosas influencias impulsionam reformas, uma vez que a dinâmica da gestão pública está 
diretamente ligada às ideias conceituais e modelos práticos que vêm de diferentes atores, como 
os governos e as organizações internacionais (BRINKERHOFF, 2015 apud PUPPIM DE 
OLIVEIRA, 2017, p. 9). Entretanto, não são mais apenas os mesmos países centrais: os BRICS 
agora estão começando a influenciar e exportar suas ideias e práticas administrativas, 
competindo com doadores tradicionais por soft power, nada obstante o Brasil tem sido o berço 
de ideias inovadoras como o orçamento participativo e o Bus Rapid Transit (BRT), que vem 
sendo adotadas por centenas de cidades e países ao redor do mundo (PUPPIM DE OLIVEIRA, 
2017, p. 19-20). 
 Como corolário, podemos perceber que as redes internacionais (como o BRICS) podem 
ser muito benignas para a modernização administrativa pois, além de uma via para troca de 
experiências e capacitação, pode incentivar a desenvolver mecanismos de responsabilização 
para elevar o nível de governança em relação aos velhos e novos desafios da administração 
pública (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 19-20). 
Podemos desfechar colocando que: apesar das reformas gerenciais, 
os modos burocrático e patrimonialista ainda prevalecem na administração pública brasileira 
com bolsões de modos gerenciais, mais ainda em algumas organizações do que em outras; não 
raro sinais de meritocracia são difíceis de encontrar em muitas organizações e em algumas as 
reformas gerenciais nunca surtiram efeito. Na verdade o patrimonialismo nunca saiu do cerne 
das burocracias brasileiras, afinal ainda temos indicações políticas para cargos tecnocráticos 
importantes (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2017, p. 13). 
 
2.4 O ESTADO NEO-WEBERIANO BRASILEIRO E O NEW PUBLIC MENAGEMENT 
Segundo Weber (1968), a burocracia pode ser definida como uma forma de dominação 
legítima raciona-legal que possui maior alcance técnico de rendimento por ter em sua razão 
30 
 
instrumental características como a disciplina, o rigor, a precisão e a continuidade, dando uma 
aplicação homogênea a todas as espécies de tarefas, instituindo uma base poderosa e eficiente 
de controle das pessoas, que quando devidamente estabelecida, não é passível de reversão. 
A burocracia weberiana se fez presente em grandes instituições da modernidade com o 
intuito de afastar os vícios do favoritismo, do personalismo e do patrimonialismo, regendo-se 
por meio de uma hierarquia e pela supervisão das atividades dos subordinados, com base em 
regras que são aplicadas imparcialmente por funcionários profissionais e com qualificação 
técnica, e ainda, recrutados por critérios meritocráticos e de senioridade (LEITE, 2016, p. 83). 
Para Weber (1968), existem três fatores que ocasionaram a burocratização: as demandas 
pela igualdade perante a lei, a competição entre as empresas privadas e, ainda, a competição 
entre os próprios Estados, o que acarretou no aumento do controle do cidadão. O modelo 
burocrático weberiano, portanto, ainda é o principal modelo que retrata o funcionamento do 
governo, e por este motivo, também recebe a grande maioria das tentativas de reformas 
(PETERS, 2009, p. 9 apud LEITE, 2016, p. 84) 
A Nova Administração Pública ou modelo Gerencial é resultado da influência dos 
movimentos reformistas em meados dos anos de 1990, que propuseram mudanças na burocracia 
estatal para promover a flexibilização e a descentralização de procedimentos e mecanismos de 
Gestão Pública, vez que, o modelo burocrático weberiano passou a ser considerado inadequado 
para a contemporaneidade por sua morosidade e ineficiência. Frisa-se, portanto, que nesse 
contexto, surgem modificações de caráter fundamental propondo um modelo pós burocrático 
de gestão baseado em valores de eficiência, efetividade, eficácia, inovador, flexível e com foco 
em resultados (LEITE, 2016, p. 85). 
Em síntese, esse novo modelo de Administração Pública sugere um alcance real dos 
objetivos de um serviço público benéfico para a população e as demandas sociais, que considera 
os impactos de médio e longo prazo e possui consciência política, prezando pela consolidação 
da democracia e utilizando dos recursos públicos de maneira e racional (COELHO, 2012 apud 
LEITE, 2016, p. 85). 
Deste modo, a New Public Management tem como características a descentralização, a 
desconcentração organizacional nas atividades exclusivas do Estado, a eficiência na prestação 
de serviços, a orientação para o controle de resultados e a accountability (LEITE, 2016, p. 85). 
Portanto, a ideia fundamental do modelo Gerencial é o serviço e o foco no cliente, 
resultado de uma mudança de paradigma pós-burocrática. Porém, ainda que não haja um 
conceito único sobre a New Public Management, a tabela a seguir demonstra dados 
convergentes na doutrina sobre sua definição: 
31 
 
 
Characteristics of the New 
Public Management 
Undisputed characteristics 
(identified by most observers) 
Debatable attributes (identified by some, but not all, observers) 
Budget cuts 
Vouchers 
Accountability for 
performance 
Performance auditing 
Privatization 
Decentralization 
Strategic planning and 
management 
Separation of provision and 
production 
Competition 
Performance measurement 
Changed management style 
Contracting out 
Freedom to manage 
(flexibility) 
Improved accounting 
Personnel management 
(incentives) 
User charges 
Separation of politics and 
administration 
Improved financial 
management 
More use of information 
technology 
Legal, budget, and spending constraints 
Rationalization of jurisdictions 
Policy analysis and evaluation 
Improved regulation 
Rationalization or streamlining of administrative 
structures 
Democratization and citizen participation 
 
Fonte: Gruening (2010, p. 2 apud LEITE, 2016, p. 87) 
 
Frisa-se que mesmo com os apontamentos da tabela anterior é necessário ressaltar que 
o Modelo Gerencial não é um modelo neutro de gerir o governo, pelo contrário, é uma atividade 
intimamente ligada coma política, com o direito e com a sociedade civil. Nesse sentido, o 
modelo problematiza uma questão que discute se é ou não é um novo paradigmana 
Administração Pública, sendo que para alguns autores é somente uma base intelectual para a 
reforma da Gestão Pública e não uma área intelectual unificada (LEITE, 2016, p. 87). 
Há, portanto, grande divergência na doutrina sobre a utilização isolada tanto do Modelo 
Burocrático Weberiano, visto como tipo ideal para colocar limites nas formas de clientelismo 
e patrimonialismo, quanto do Modelo Gerencial, que se concentra na premente necessidade de 
modificação do aparelho Estatal para melhorar sua performance. Nessa toada, para alguns 
32 
 
autores neo-weberianos a necessidade atual é de reafirmação do papel do Estado, mas com uma 
nova abordagem, uma abordagem híbrida, que misture elementos do Estado Burocrático com 
características do Modelo Gerencial (LEITE, 2016, p. 89). 
 Portanto, os recentes apontamentos sobre a Reforma do Estado, após o neoliberalismo, 
se baseiam em ideais de uma burocracia híbrida que pode ser combinada com elementos do 
Estado burocrático e pressupostos da New Public Management, levando em consideração a 
amplificação democrática com práticas novas de participação no processo decisório (LEITE, 
2016, p. 81). 
Não se trata, portanto, de um retorno ao passado com o resgate da integralidade do 
Modelo Burocrático, porém, é importante ressaltar uma perspectiva crítica da leitura econômica 
gerencial e seus efeitos das reformas gerencialistas o que indicou a busca da ressignificação do 
Estado Weberiano capaz de garantir a separação dos interesses públicos e dos interesses 
privados e também de rechaçar a interferência de relações de favorecimento, pois essas 
características fazem parte de um contexto histórico-social não podendo ser confundidas com 
causas da ineficiência do Modelo Burocrático (JUNQUILHO, 2004, p. 145 apud LEITE, 2016, 
p. 88). 
Deste modo, são apontadas medidas como um aumento do poder dos indivíduos com 
objetivo de maior inclusão democrática e equidade, por meio da politização da Administração 
Pública, desfazendo a falsa impressão de que o Modelo Gerencial era neutro e de que a simples 
redução dos recursos humanos como objetivo econômico bastava, frisando que o desempenho 
do Estado deve ser aprimorado por meio da sua capacidade burocrática, com o enaltecimento 
da técnica (LEITE, 2016, p. 89). 
De acordo com o Modelo Híbrido de Estado haveria uma fusão com características do 
Modelo Burocrático de um Estado forte com um serviço público robusto, com uma clara cisão 
entre setores público e privado, baseado na legislação administrativa para a orientação dessas 
relações de maneira igual, juntamente com as características do Modelo de Gerencial, com a 
permeabilidade de mudança em regras burocráticas em consonância à necessidade do cidadão, 
por meio da criação de uma cultura profissional de qualidade, priorização de resultados e 
diminuição de processos com a profissionalização do serviço público e o emprego do 
tratamento do cidadão como cliente (LEITE, 2016, p. 91). 
Esse novo modelo, portanto, acarretaria uma mudança de orientação interna voltada para 
satisfação das necessidades do cidadão, suplementação da função da democracia representativa, 
característica com mais visibilidade no norte da Europa, por meio de dispositivos de consulta e 
representação direta e, ainda, a criação de um gestor profissional com a profissionalização do 
33 
 
serviço público, visando um maior e melhor atendimento aos usuários (POLLITT e 
BOUCKAERT, 2011, p. 118-119 apud LEITE, 2016, p. 91) 
Nesse sentido, a modernização da Administração Pública inclui a resposta às demandas 
por meio de diálogo, da ampliação de governabilidade e confiança nas instituições democráticas 
para assegurar o debate político, que se traduz na adoção do Modelo Híbrido de Estado, que 
propõe uma integração entre o mercado, a Administração Pública e a democracia deliberativa 
(LEITE, 2016, p. 92). 
2.5 RESULTADOS 
Em suma, é ao modelo teórico do Estado Híbrido Neoweberiano que resultamos 
indutivamente a partir da explanação histórica e sociológica do Estado Brasileiro, isto é, há três 
camadas de isomorfismo no Estado Brasileiro, a administração patrimonialista, a administração 
burocrática weberiana e a administração pública gerencial (ou New Public Menagement), que 
resulta num Estado Híbrido com modelos de administração concorrentes, confirmado pelas 
reflexões teóricas expostas no subtópico anterior. 
Ora, aplicando novamente os preceitos do Neo-Institucionalismo Sociológico e os 
preditores de isomorfização (Conf. DIMAGGIO; POWELL, 2005, p. 82-83) podemos prever 
(Conf. MEYER, 1981, apud DIMAGGIO; POWELL; 2005, p. 79) que será esse hibridismo que 
será refletido nas Autarquias, como a UNESP. 
Assim, podemos induzir uma hipótese a ser vista no Capítulo 3: na UNESP devem 
existir ao menos duas camadas temporâneas de isomorformismo correspondentes aos períodos 
de prevalência de cada um desses paradigmas e por isso tende a não ser puramente gerencialista. 
Todavia, dispensa-se a explanação em separado da História da UNESP e da Universidade 
Pública em razão dos elementos influentes serem expostos dentro dos documentos que 
relataremos no capítulo a seguir. 
 
 
34 
 
III. RELATÓRIO DOCUMENTAL DAS REFORMAS E ANÁLISE 
QUALITATIVA 
3.1 RELATÓRIO ANALÍTICO DO DOCUMENTO ‘PLANO DE 
DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL 2019-2028’ 
Relatando o PDI 2019-2028, que engloba muitos elementos além da reforma 
administrativa, é importante ressaltar apenas três núcleos que podemos identificar como 
relevantes para o aspecto administrativo e as análises qualitativas que faremos. 
O primeiro núcleo é o jurídico-administrativo, segundo o documento: 
O PDI é requisito da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da Educação Nacional. Ele 
estabelece que a instituição de ensino superior deve demonstrar sua missão, visão de 
futuro e valores, aspectos conjugados a sua orientação pedagógica, estrutura 
organizacional e atividades acadêmicas. Mais do que uma exigência legal, o PDI é 
uma ferramenta para o planejamento de diretrizes e avaliação das atividades da 
instituição. A estrutura deste documento segue a Legislação Federal, a partir do 
Decreto no 5773 de 09 de Maio de 2006, que versa sobre os eixos temáticos essenciais 
para um PDI. [...] A Constituição Federal, em seu artigo 207 dispõe que “As 
universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão 
financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre 
ensino, pesquisa e extensão” (CPDI, 2019, p. 7-8; 16) 
 
O segundo núcleo é a consulta à todas as categorias administrativas de servidores para 
identificar estatisticamente os pontos fracos da administração bem como legitimar as reformas. 
Os resultados indicam que, no que tange aos desafios do PDI 2009-2018, esses ainda não foram 
atendidos. Vamos destacar o desafio do Planejamento, que é definido como ‘’constante 
aprimoramento do planejamento na gestão e na governança universitária, em consonância com 
princípios democráticos e de transparência’’; a Avaliação institucional que consiste em criar 
meios para ‘’renovar as concepções filosóficas, acadêmicas, científicas e administrativas’’; e a 
Desburocratização que consiste na ‘’consolidação do processo de desburocratização da 
Universidade’’ (CPDI, 2019, p. 37). 
Nessa consulta, o índice de atendimento mais elevado diz respeito ao desafio da inclusão 
(ainda assim com menos de 50%) e o desafio com menor avaliação diz respeito à 
desburocratização. Precisamente, entre os itens mais necessários do ponto de vista gerencial 
vemos os índices mais insatisfatórios a saber: a índice de atendimento ao desafio de avaliação 
Avaliação Institucional está 8º de 15 desafios, com uma média em torno de 16,4% de 
atendimento; o índice respectivo ao desafio do Planejamento está em 10º com uma média em 
torno de 13,9%; o índice respectivo ao desafio da Desburocratização está em 15º com 
minguantes 8,5% (CPDI, 2019,