administração publica

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2014
AdministrAção PúblicA
Prof.ª Maiara Busarello
Prof.ª Orlandina Gonçalves da Cruz
Copyright © UNIASSELVI 2014
Elaboração:
Prof.ª Maiara Busarello
Prof.ª Orlandina Gonçalves da Cruz
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
 354
 B976 Busarello, Maiara
 Administração pública / Maiara Busarello, Orlandina Gonçalves da 
Cruz. Indaial : Uniasselvi, 2014.
 244 p. : il
 ISBN 978-85-7830-848-3
 1. Administração pública.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
Impresso por:
III
APresentAção
Prezado(a) acadêmico(a)!
Nossa sobrevivência neste mundo concorrido depende da nossa 
capacidade e vontade de aprender. É preciso se adaptar às mudanças na mesma 
velocidade em que elas acontecem. E como tudo muda rápido, sempre se tem 
o que aprender. Conhecimentos de matemática, língua portuguesa, história e 
geografia são importantes, assim como, é importante ter conhecimento, no 
mínimo básico, sobre administração e administração pública.
Embora a administração seja uma ciência jovem, se comparada 
à filosofia, ela tem se mostrado uma excelente ferramenta para planejar, 
organizar e fazer prosperar empresas dos mais diversos ramos, inclusive, as 
públicas. Sim, é possível profissionalizar a administração pública, planejar, 
organizar e aplicar os recursos do povo com efetividade.
Ao analisarmos nosso país, veremos que a maioria das pessoas não 
se interessa em acompanhar as empresas públicas, o que elas estão fazendo, 
como estão fazendo. Talvez o motivo seja a falta de conhecimento, ou será que 
é por que a maioria de nós prefere não se envolver? Ou ainda, “porque no 
governo ninguém trabalha, só sabem roubar”... Enfim, não faltam desculpas 
para “justificar” nossa omissão nos cuidados com a coisa pública. Mas aí 
perguntamos, e se você comprar ações na bolsa de valores da empresa X, você 
vai querer acompanhar o desempenho dessa empresa, ou simplesmente vai 
deixar que ela seja administrada, sem se importar se trará lucro ou prejuízo? 
Certamente você respondeu “irei acompanhar, preciso que ela tenha 
lucros”. O mesmo acontece na empresa pública, você não percebe, mas é o 
seu dinheiro que está lá fazendo a máquina girar. A empresa pública é de 
todos nós, por isso, temos que conhecer o funcionamento da administração 
pública, as leis, enfim, tudo que envolve o funcionamento de uma empresa 
pública, só assim, poderemos acompanhar e cobrar resultados positivos dos 
nossos administradores.
Nesta disciplina você aprenderá sobre a administração, bem como suas 
ferramentas, além disso, conhecerá as origens e a importância da administração 
pública, seu objetivo, sua estrutura e modelos, as formas e sistemas de governo e 
as crises que o Estado brasileiro enfrentou até os dias de hoje.
Parabenizamos você, acadêmico(a), pela vontade de aprender e 
garra na busca pelo conhecimento, talvez você já conheça muita coisa sobre 
a administração pública, talvez, após o estudo desta disciplina, você vá 
descobrir coisas que nunca imaginava que existiam, mas o importante é que 
você nunca pare de buscar conhecimento, nunca perca a vontade de aprender. 
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
Esperamos contribuir para aumentar seu conhecimento e agradecemos a 
oportunidade de também aprender com você. 
Tenha um ótimo estudo!
Prof.a Orlandina Gonçalves da Cruz
Prof.a Maiara Busarello
UNI
V
UNI
Olá acadêmico! Para melhorar a qualidade dos 
materiais ofertados a você e dinamizar ainda 
mais os seus estudos, a Uniasselvi disponibiliza 
materiais que possuem o código QR Code, que 
é um código que permite que você acesse um 
conteúdo interativo relacionado ao tema que 
você está estudando. Para utilizar essa ferramenta, 
acesse as lojas de aplicativos e baixe um leitor 
de QR Code. Depois, é só aproveitar mais essa 
facilidade para aprimorar seus estudos!
VI
VII
UNIDADE 1 – ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................... 1
TÓPICO 1 – ADMINISTRAÇÃO ........................................................................................................ 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 3
2 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO .................................................................................................. 5
2.1 TEORIA CLÁSSICA ....................................................................................................................... 6
2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS ...................................................................................... 10
2.3 TEORIA NEOCLÁSSICA .............................................................................................................. 11
2.4 TEORIA ESTRUTURALISTA ........................................................................................................ 13
2.5 TEORIA COMPORTAMENTAL ................................................................................................... 15
2.6 TEORIA SISTÊMICA ...................................................................................................................... 16
2.7 TEORIA CONTINGENCIAL ........................................................................................................ 17
3 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO ................................................................................................ 18
3.1 PLANEJAMENTO .......................................................................................................................... 18
3.2 ORGANIZAÇÃO ............................................................................................................................ 20
3.3 DIREÇÃO (EXECUÇÃO) ............................................................................................................... 21
3.4 CONTROLE ..................................................................................................................................... 22
4 PLANEJAMENTO ............................................................................................................................... 22
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................................................... 24
6 DIFERENÇA ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA ........................ 26
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 28
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 31
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 33
TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................... 37
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 37
2 ORIGENS HISTÓRICAS ................................................................................................................... 37
3 ESTADO ................................................................................................................................................ 40
4 OS TRÊS PODERES DO ESTADO .................................................................................................. 42
5 AS CONSTITUIÇÕES ........................................................................................................................ 44
5.1 CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824 ........................................................................................ 46
5.2 CONSTITUIÇÃO DE 1891 ............................................................................................................. 47
5.3 CONSTITUIÇÃO DE 1934 ............................................................................................................. 49
5.4 CONSTITUIÇÃO DE 1937 ............................................................................................................. 52
5.5 CONSTITUIÇÃO DE 1946 ............................................................................................................. 53
5.6 CONSTITUIÇÃO DE 1967 ............................................................................................................. 54
5.7 CONSTITUIÇÃO DE 1988 ............................................................................................................. 55
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 57
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 60
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 61
TÓPICO 3 – O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................... 63
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 63
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................... 63
sumário
VIII
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE .................................................................................................... 64
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU FINALIDADE ......................................................... 64
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE .................................................................................................. 64
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ................................................................................................... 65
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ....................................................................................................... 65
3 PRINCÍPIOS RECONHECIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................... 66
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO ................................................... 66
3.2 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE .......................... 67
3.3 PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE .............................................................................................. 67
3.4 PRINCÍPIO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA ........................................... 68
3.5 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA .............................................................. 68
3.6 PRINCÍPIO DA HIERARQUIA .................................................................................................... 69
3.7 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ..................................................................................................... 69
3.8 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO ................................................. 69
4 DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................................................... 70
5 PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO .................................................................................... 71
5.1 ESPÉCIES NORMATIVAS ............................................................................................................. 73
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 75
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 76
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 78
UNIDADE 2 – ESTRUTURA E IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............ 81
TÓPICO 1 – ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................... 83
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 83
2 SERVIÇOS PÚBLICOS ....................................................................................................................... 84
2.1 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................... 85
2.1.1 Serviços públicos .................................................................................................................... 86
2.1.2 Serviços de utilidade pública ............................................................................................... 86
2.1.3 Serviços próprios do Estado ou serviços indelegáveis ..................................................... 87
2.1.4 Serviços impróprios do Estado ou serviços delegáveis ................................................... 88
2.1.5 Serviços administrativos ....................................................................................................... 89
2.1.6 Serviços industriais ................................................................................................................ 90
2.1.7 Serviços uti universi ou serviços gerais/indivisíveis ........................................................ 91
2.1.8 Serviços uti singuli ou serviços individuais/divisíveis .................................................... 92
2.2 FORMAS E MEIOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO .............................................. 92
2.2.1 Forma de serviço centralizado ............................................................................................. 92
2.2.2 Forma de serviço descentralizado ....................................................................................... 93
2.2.3 Forma de serviço desconcentrado ....................................................................................... 94
2.2.4 Meio de execução direta ....................................................................................................... 95
2.3 MEIO DE EXECUÇÃO INDIRETA .............................................................................................. 95
3 CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CONCENTRAÇÃO, 
 DESCONCENTRAÇÃO..................................................................................................................... 96
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ......................................................................................... 97
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA .................................................................................... 98
5.1 AUTARQUIAS ................................................................................................................................. 99
5.2 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA ............................................. 100
5.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS ............................................................................................................. 101
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 103
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 104
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 106
IX
TÓPICO 2 – IMPORTÂNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................. 109
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 109
2 IMPORTÂNCIA HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................... 109
3 OBJETIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 111
4 DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................. 113
5 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................. 116
5.1 PODER VINCULADO ................................................................................................................... 119
5.2 PODER DISCRICIONÁRIO .......................................................................................................... 119
5.3 PODER HIERÁRQUICO ................................................................................................................ 120
5.4 PODER DISCIPLINAR ................................................................................................................... 121
5.5 PODER REGULAMENTAR .......................................................................................................... 122
5.6 PODER DE POLÍCIA ..................................................................................................................... 123
6 USO E ABUSO DE PODER ................................................................................................................ 126
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 128
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 130
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 131
TÓPICO 3 – GOVERNO, POLÍTICAS E AGENTES PÚBLICOS ................................................. 133
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 133
2 GOVERNO ............................................................................................................................................ 133
3 POLÍTICAS ........................................................................................................................................... 134
3.1 POLÍTICA REGULATÓRIA .......................................................................................................... 136
3.2 POLÍTICA FISCAL ......................................................................................................................... 137
3.3 POLÍTICA MONETÁRIA .............................................................................................................. 137
4 AGENTES PÚBLICOS ........................................................................................................................ 138
4.1 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ......................................................................... 140
4.1.1 Agentes políticos .................................................................................................................... 140
4.1.2 Agentes administrativos ....................................................................................................... 141
4.1.3 Agentes honoríficos ............................................................................................................... 142
4.1.4 Agentes delegados ................................................................................................................. 143
4.1.5 Agentes credenciados ............................................................................................................ 143
4.2 FORMAS DE INVESTIDURA DOS AGENTES PÚBLICOS ..................................................... 144
4.2.1 Investidura administrativa ................................................................................................... 144
4.2.2 Investidura política ................................................................................................................ 145
4.2.3 Investidura originária e derivada ........................................................................................ 145
4.2.4 Investidura vitalícia ............................................................................................................... 146
5 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ............................................................................................ 147
5.1 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM EM 
 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (ART 9º) ....................................................................................... 149
5.2 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO 
 AO ERÁRIO (ART 10º) ................................................................................................................... 151
5.3 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA 
 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART 11º) ............................................... 152
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 154
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 156
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 158
X
UNIDADE 3 – MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CRISES/REFORMAS 
 DO ESTADO ................................................................................................................. 161
TÓPICO 1 – FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO .................................................................... 163
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 163
2 FORMAS PURAS DE GOVERNO ................................................................................................... 164
2.1 MONARQUIA ................................................................................................................................. 166
2.2 REPÚBLICA ..................................................................................................................................... 169
3FORMAS IMPURAS DE GOVERNO .............................................................................................. 171
4 SISTEMA DE GOVERNO: PARLAMENTARISMO .................................................................... 175
5 SISTEMA DE GOVERNO: PRESIDENCIALISMO ..................................................................... 178
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 183
RESUMO DO TÓPICO 1 ....................................................................................................................... 185
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 187
TÓPICO 2 – MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................ 189
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 189
2 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................ 189
3 MODELO PATRIMONIALISTA ...................................................................................................... 190
4 MODELO BUROCRÁTICO .............................................................................................................. 192
5 MODELO GERENCIAL ..................................................................................................................... 193
6 OS 3 ES: EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE ................................................................... 195
6.1 EFICÁCIA ........................................................................................................................................ 196
6.2 EFICIÊNCIA .................................................................................................................................... 197
6.3 EFETIVIDADE ................................................................................................................................. 197
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................. 198
RESUMO DO TÓPICO 2 ....................................................................................................................... 201
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 204
TÓPICO 3 – CRISES E REFORMAS DO ESTADO ......................................................................... 207
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 207
2 CRISES E REFORMAS DO ESTADO .............................................................................................. 208
3 DASP – DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
 (ERA VARGAS – 1936) ........................................................................................................................ 214
4 DECRETO-LEI No 200 (1967) ............................................................................................................. 216
5 MINISTÉRIO DA DESBUROCRATIZAÇÃO (1980) .................................................................... 218
6 CONSTITUIÇÃO FEDERAL (1988) ................................................................................................. 219
7 EMENDA CONSTITUCIONAL 19 (1998) ....................................................................................... 223
8 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (2000) ............................................................................. 225
RESUMO DO TÓPICO 3 ....................................................................................................................... 231
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................ 236
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 239
1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
• saberá o que significa administração, bem como a origem dessa ciência tão 
importante para as organizações;
• conhecerá as teorias e as funções da administração;
• entenderá como é feito o planejamento dentro das organizações;
• aprenderá o que é Administração Pública e as principais diferenças entre 
ela e a administração particular.
• descobrirá as origens históricas da Administração Pública, como se deu a 
formação do Estado e a divisão dos três poderes;
• conhecerá as constituições que já fizeram parte da história do nosso país;
• saberá quais são os princípios constitucionais e os princípios reconhecidos 
que regem a Administração Pública;
• entenderá o que é Direito Administrativo;
• saberá como funciona o processo legislativo brasileiro, ou seja, como são 
aprovadas as leis.
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles, você 
encontrará atividades que reforçarão o seu aprendizado.
TÓPICO 1 – ADMINISTRAÇÃO
TÓPICO 2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 3 – O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Assista ao vídeo 
desta unidade.
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
Certamente em vários momentos já escutamos, ou até mesmo já proferimos 
a palavra administração, mas afinal, será que sabemos mesmo o seu significado? 
Se lhe pedissem para definir administração como você definiria? O dicionário 
brasileiro O Globo de Fernandes, Luft e Guimarães (1992, grifo dos autores) traz a 
seguinte definição:
“ADMINISTRAÇÃO, s.f. Ato ou efeito de administrar; gerência de 
negócios; pessoal que administra; direção; governo; superintendência; repartição 
onde se tratam negócios de administração pública; local onde se administra; [...].” 
Ora, se administração é ato ou efeito de administrar, o que vem a ser 
administrar? “ADMINISTRAR, v. tr. dir. Exercer a administração de (negócios 
públicos ou particulares); gerir, superintender, governar; dirigir; [...]” (O GLOBO, 
1992, grifo dos autores).
 
Podemos observar que existem vários significados para a palavra 
administração. Entretanto, quando se refere à administração de negócios, 
Kwasnicka (2010, p. 20, grifo da autora) define da seguinte forma: 
O mais importante e consistente uso do termo administração é 
aquele em que ele é visto como um processo integrativo fundamental, 
buscando a obtenção de resultados específicos. Administrar é, portanto, 
um processo pelo qual o administrador cria, dirige, mantém, opera e 
controla uma organização. 
Maximiano (2011, p. 6, grifo do autor), por sua vez, afirma que:
“Administração é o processo de tomar decisões sobre objetivos e 
utilização de recursos [...]. O processo administrativo abrange cinco 
tipos principais de decisões, também chamadas processos ou funções: 
planejamento, organização, liderança, execução e controle.”
Com base nos conceitos acima apresentados, podemos concluir que 
administração envolve tomada de decisões para atingir objetivos previamente 
estabelecidos, e para que esses resultados sejam alcançados é necessário utilizar 
algumas ferramentas, tais como planejamento, execução, direção e controle, que 
serão mais bem explicados futuramente.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4
Mas afinal, de onde surgiu a administração? Podemos dizer que a 
administração sempre esteve presente na vida dos homens, pois, desde a sua 
existência o homem viu a necessidade de se organizar em sociedade, analisar 
situações, resolver problemas, evoluir. O uso de ferramentas de administração não 
é necessário apenas para os negócios. Conforme Kwasnicka (2010, p. 19): 
A administração não está confinadaapenas a setores produtivos de 
bens e serviços. Até mesmo um núcleo familiar requer certo grau de 
administração. Quanto maior o nível de complexidade de atividade 
definida pelo grupo formal, maior a necessidade de aplicar os 
conhecimentos da ciência administrativa.
Enquanto algumas ciências são estudadas desde o início das civilizações, 
como é o caso da Filosofia, o estudo da administração como ciência é relativamente 
novo:
No que se refere à administração, nunca foram encontradas obras 
que comprovem seu desenvolvimento na Antiguidade. Entretanto, a 
construção de uma pirâmide, a estrutura de uma cidade como Atenas 
e a administração de um império tão vasto como o Império Romano 
certamente revelam conhecimentos de administração. (KWASNICKA, 
2010, p. 27).
Agora, se analisarmos que a essência da administração está presente em 
diversas áreas da vida humana, como vida pessoal, organização em sociedade, 
trabalho, fica a pergunta: por que o estudo da administração não era considerado 
importante? 
Porque, na Antiguidade, o trabalho era considerado uma atividade 
desprezível. Razões para isso? A escravidão e a orientação dos povos primitivos 
para a guerra (onde quem era soldado possuía status social), nessa época quem 
trabalhava era considerado inferior aos demais. (KWASNICKA, 2010).
Na Idade Média também não houve grande evolução, de acordo com 
Kwasnicka (2010, p. 28): “Com o preconceito das classes mais favorecidas em 
relação ao trabalho, e a tradição e o misticismo impedindo as inovações técnicas, 
a Idade Média transcorre sem grandes alterações nas aplicações práticas das 
ciências.”
A mudança começa a partir do Renascimento, em que o Humanismo – uma 
nova doutrina filosófica – recupera o patrimônio filosófico, literário e artístico da 
Antiguidade, e liberta, através da racionalidade, o homem do misticismo medieval. 
Com o Renascimento, a estrutura social da Idade Média, baseada no misticismo 
e na tradição, dá lugar a uma nova ordem social calcada na objetividade e na 
racionalidade. Os preconceitos em relação ao trabalho são esquecidos, e inicia-se 
uma transformação de tratamento ao trabalho. (KWASNICKA, 2010).
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
5
“HUMANISMO, s.m. Doutrina dos humanistas do Renascimento, que ressuscitaram 
o culto das línguas e das literaturas antigas [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos 
autores).
A Revolução Industrial provocou grandes transformações na forma de 
ver a administração. As empresas que eram domiciliares (não tinham divisão 
de trabalho, não possuíam máquinas) começaram a crescer, utilizar máquinas, 
empregar várias pessoas, produzir em grande escala, e viram-se obrigadas à 
melhor administrar seus negócios, a fim de superar a concorrência e conquistar 
mercado. (KWASNICKA, 2010).
E assim foram surgindo diversas teorias com o objetivo de melhorar 
e aumentar a produção, conquistar novos mercados, superar a concorrência. A 
seguir, passaremos ao estudo das principais teorias da administração.
2 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO
Os problemas sempre estiveram presentes nas organizações, cabendo aos 
administradores a busca por soluções e novas técnicas que propiciassem melhores 
resultados produtivos e financeiros, surgindo assim, as teorias da administração. 
 
De acordo com Maximiano (2011, p. 25): 
As teorias da administração [...] surgiram e vêm se aprimorando há 
muito tempo, desde que os administradores do passado enfrentaram 
problemas práticos e precisaram de técnicas para resolvê-los. [...] 
Ao longo dos séculos, essas ideias e técnicas, influenciadas pelas 
circunstâncias de cada momento histórico, evoluíram continuamente.
O que são as teorias da administração? “As teorias da administração 
são conhecimentos organizados, produzidos pela experiência prática das 
organizações.” (MAXIMIANO, 2011, p. 8).
De forma mais completa, Maximiano (2011, p. 8) define: “Teorias são 
explicações, interpretações ou proposições sobre a realidade. Por exemplo: teoria 
da burocracia, teorias da motivação. A própria definição da administração como 
processo de planejar, organizar, executar e controlar é uma teoria.”
Com o intuito de facilitar a compreensão, vamos dividir esse estudo em 
abordagens da administração, sendo: abordagem clássica, abordagem humanística, 
abordagem neoclássica, abordagem estruturalista, abordagem comportamental, 
abordagem sistêmica e abordagem contingencial.
NOTA
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
6
2.1 TEORIA CLÁSSICA
A abordagem clássica é formada pela escola da Administração Científica e 
pela Teoria Clássica.
O precursor do movimento da administração científica foi Frederick 
Wislow Taylor. Taylor nasceu em 1856, na Pensilvânia e apesar de pertencer a uma 
família renomada tornou-se trabalhador manual. Entre 1874 e 1878 trabalhou numa 
empresa de bombas hidráulicas como torneiro, e foi nessa empresa que passou a 
observar o que considerava má administração: falta de vontade dos funcionários 
e péssimas relações entre trabalhadores e gerentes. Em 1878 foi trabalhar na usina 
siderúrgica Midvale Steel, onde entrou como trabalhador e acabou se tornando 
engenheiro chefe. Foi nessa empresa que observou os problemas das operações 
fabris. (MAXIMIANO, 2011).
Entre os problemas observados por Taylor, seguem alguns exemplos:
• A administração não tinha noção clara da divisão de suas responsabilidades 
com o trabalhador.
• Não havia incentivos para melhorar o desempenho do trabalhador.
• Muitos trabalhadores não cumpriam suas responsabilidades.
• As decisões dos administradores baseavam-se na intuição e no palpite.
• Não havia integração entre os departamentos da empresa.
• Os trabalhadores eram colocados em tarefas para as quais não tinham aptidão.
• Os gerentes pareciam ignorar que a excelência no desempenho significaria 
recompensas tanto para eles próprios quanto para a mão de obra.
• Havia conflitos entre capatazes e operários a respeito da quantidade da 
produção. (MAXIMIANO, 2011).
Taylor, durante sua carreira, dedicou-se à resolução desses e outros 
problemas comuns nas empresas. A partir de suas observações e experiências 
desenvolveu seu sistema de administração de tarefas, sistema que ficou conhecido 
como taylorismo e mais tarde, administração científica. (MAXIMIANO, 2011).
Segundo Chiavenato (2008, p. 5):
Taylor teve inúmeros seguidores (como Gantt, Gilbreth, Emerson, Ford, 
Barth e outros) provocou uma verdadeira revolução no pensamento 
administrativo no mundo industrial de sua época. A preocupação 
original foi eliminar o fantasma do desperdício e das perdas sofridas 
pelas indústrias e elevar os níveis de produtividade por meio da 
aplicação de métodos e técnicas de engenharia industrial.
“O nome Administração Científica é devido à tentativa de aplicação dos 
métodos da ciência aos problemas da Administração a fim de aumentar a eficiência 
industrial. [...] Para Taylor [...] A improvisação deve ceder lugar ao planejamento e 
o empirismo à ciência [...].” (CHIAVENATO, 2008, p. 5).
 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
7
A abordagem básica da Administração Científica consiste nas tarefas. 
Taylor observou que a mesma tarefa era executada de formas diferentes pelos 
trabalhadores e considerou que através de análise científica esses métodos 
poderiam ser melhorados e padronizados. Conforme Chiavenato (2008, p. 6, grifo 
do autor): “Essa tentativa de substituir métodos empíricos e rudimentares pelos 
métodos científicos recebeu o nome de Organização Racional do Trabalho (ORT).”
Quando se fala em métodos empíricos, podemos considerar que são métodos 
baseados apenas na experiência, uma vez que “EMPIRISMO, s.m. Doutrina que atribui a 
origem das ideias ou conhecimentos à experiência; conhecimentos práticos devidos à 
experiência; [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos autores).
De acordo com Chiavenato (2008), a ORT se fundamenta em:
1 – Análise do trabalho e do estudo dos tempos e movimentos – O trabalho 
foi analisado, verificando-se cada movimento necessário para a execução 
de determinadatarefa, eliminando-se movimentos inúteis e simplificando 
os úteis. Além disso, acompanharam o tempo de execução dos trabalhos, 
determinando tempos médios para a realização das tarefas. Dessa forma, 
o método de trabalho e o tempo para sua execução foram padronizados. O 
estudo dos tempos e movimentos dos operários foi proposto pelo engenheiro 
Frank B. Gilbreth.
2 – Estudo da fadiga humana – Gilbreth observou que um trabalhador cansado 
produz menos, apresenta queda na qualidade, perde tempo, corre mais risco de 
acidentes, em resumo, o cansaço reduz a eficiência. A administração científica 
tinha como objetivo a eliminação dos movimentos que produzem fadiga e que 
não estão ligados à tarefa do funcionário.
3 – Divisão do trabalho e especialização do operário – após a análise do trabalho 
e estudo dos tempos e movimentos percebeu-se que dividindo o trabalho e 
o operário se especializando em determinada tarefa era possível aumentar a 
produtividade. 
4 – Desenho de cargos e tarefas – no desenho de cargos foram especificados seu 
conteúdo (tarefas), os métodos de executar as tarefas e as relações com os 
demais cargos existentes. Entre as vantagens de desenhar os cargos podemos 
destacar: redução nos custos de produção com a contratação de empregados 
com qualificações mínimas e salários menores; minimização de custos com 
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8
treinamento; redução de erros na execução; facilidade de supervisão (cada 
supervisor pode controlar um número maior de empregados) e aumento da 
produtividade em decorrência do aumento da eficiência.
5 – Incentivos salariais e prêmios de produção – com os métodos para a realização 
dos trabalhos definidos e organizados era preciso fazer com que os operários 
colaborassem e trabalhassem dentro dos padrões de tempo previstos. Para 
isso, Taylor e seus seguidores criaram planos de incentivos salariais e prêmios 
de produção, a ideia foi remunerar com base na produção de cada trabalhador. 
6 – Conceito de homo economicus – homem econômico, de acordo com esse 
conceito toda pessoa é influenciada apenas por recompensas salariais, 
econômicas e materiais. O homem não gosta de trabalhar, trabalha devido 
ao medo da fome e pela necessidade de obter dinheiro para viver. Assim, 
as recompensas salariais e os prêmios incentivariam cada operário a usar o 
máximo de sua capacidade física para produzir mais.
7 – Condições ambientais de trabalho – conclui-se que além do método de 
trabalho e do incentivo salarial a eficiência depende também de um conjunto 
de condições de trabalho que garantam o bem-estar físico e diminuam a 
fadiga do trabalhador. Algumas condições de trabalho que preocuparam a 
Administração Científica:
1. Adequação de instrumentos e ferramentas de trabalho e de equipamentos de 
produção para minimizar o esforço do operador e a perda de tempo na execução 
da tarefa.
2. Arranjo físico das máquinas e dos equipamentos para racionalizar o fluxo da 
produção.
3. Melhoria do ambiente físico de trabalho de maneira que o ruído, a ventilação, a 
iluminação e o conforto no trabalho não reduzam a eficiência do trabalhador.
4. Projeto de instrumentos e equipamentos especiais, como transportadores, 
seguidores, contadores e utensílios para reduzir movimentos inúteis.
8 – Padronização – além do estudo dos tempos e movimentos, da divisão do 
trabalho, existiu a preocupação com a padronização dos métodos e processos 
de trabalho e a padronização das máquinas e equipamentos.
9 – Supervisão funcional – assim como o operário deve ser especializado 
em determinada tarefa, deve acontecer a especialização do supervisor. 
Taylor propôs a existência de diversos supervisores, cada um especializado 
em determinada área, com autoridade funcional relativa somente à sua 
especialidade. O operário recebe ordens de vários encarregados.
Podemos perceber que na Administração Científica os processos passaram 
a ser analisados e padronizados, com o intuito de aumentar a eficiência.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
9
Enquanto a Administração Científica era desenvolvida nos Estados 
Unidos, na França, em 1916, Fayol fundava a Teoria Clássica da Administração, 
caracterizada pela ênfase na estrutura que a organização deveria possuir para ser 
eficiente. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Chiavenato (2008, p. 12, grifo do autor): “Fayol define o 
ato de administrar como: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. [...] os 
elementos da Administração que constituem o chamado processo administrativo: são 
localizáveis no trabalho do administrador em qualquer nível ou área de atividade 
da empresa.”
 
Fayol definiu 14 princípios gerais da Administração, conforme Maximiano 
(2011):
1 – Divisão do trabalho – tarefas específicas para cada pessoa.
2 – Autoridade e responsabilidade – autoridade é o direito de mandar e fazer-se 
obedecer; responsabilidade é consequência do poder.
3 – Disciplina – respeito às regras estabelecidas.
4 – Unidade de comando – cada pessoa tem apenas um superior.
5 – Unidade de direção – apenas um chefe e um programa para operações que 
têm o mesmo objetivo.
6 – Interesse geral – os interesses da empresa estão acima dos interesses 
individuais.
7 – Remuneração do pessoal – deve ser justa.
8 – Centralização – o poder de decisão é do chefe.
9 – Cadeia escalar (linha de comando) – hierarquia.
10 – Ordem – um lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar.
11 – Equidade – tratamento justo às pessoas.
12 – Estabilidade do pessoaWl – evitar rotatividade, pois prejudica o desempenho 
da empresa.
13 – Iniciativa – capacidade de ver o problema e buscar soluções.
14 – Espírito de equipe – harmonia e união entre as pessoas da organização. 
Segundo Kwasnicka (2010, p. 232): 
“Hierarquia é a posição que cada grupo ocupa dentro do desenho que a organização adota. 
As posições de mais status tendem a ser de menor número de pessoas, ou até de uma 
pessoa. À medida que o status dentro dessa figura diminui, aumenta o número de grupos, e 
consequentemente o número de pessoas em cada grupo. Esses grupos são normalmente 
constituídos segundo um critério que atenda às necessidades da empresa. A hierarquia 
atende características de delegação de autoridade e é alocada em posições da organização 
e não em pessoas.”
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Após o estudo das principais características da Administração Científica e 
da Teoria Clássica podemos perceber que ambas buscavam a eficiência. No entanto, 
partiam de pontos de vista diferentes: a Administração Científica de Taylor tinha 
ênfase nas tarefas, enquanto a Teoria Clássica, de Fayol, tinha ênfase na estrutura 
da organização. A maior contradição entre essas duas teorias é na questão da 
forma de comando, onde a Administração Científica pregava a existência de vários 
chefes para um mesmo trabalhador, e a Teoria Clássica, a unidade de comando e 
o poder centralizado, ou seja, apenas um chefe (com poder de decisão) para vários 
trabalhadores.
2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS
Após o estudo das tarefas e da estrutura da organização chega o momento 
de analisar as pessoas como parte importante para o desempenho das organizações. 
De acordo com Chiavenato (2008, p. 15):
A Abordagem Humanística faz com que a preocupação com a máquina 
e com o método de trabalho e a preocupação com a organização formal 
e os princípios de Administração cedam prioridade para a preocupação 
com as pessoas e os grupos sociais – dos aspectos técnicos e formais 
para os aspectos psicológicos e sociológicos. 
A Teoria das Relações Humanas surgiu nos Estados Unidos, em 1930, 
em função das conclusões da Experiência de Hawthorne, desenvolvida por 
Elton Mayo e colaboradores, em oposição à Teoria Clássica. Entre os fatos que 
deram origem à Teoria das Relações Humanas estão: a necessidade de humanizar 
e democratizar a administração, o desenvolvimento das ciências humanas 
(especialmente a psicologia), as ideias da filosofia pragmática de John Dewey eda 
Psicologia Dinâmica de Kurt Lewin e as conclusões da Experiência de Hawthorne. 
(CHIAVENATO, 2008).
FUTUROS: Na leitura complementar você terá a explicação do que foi a 
Experiência de Hawthorne.
Conforme Chiavenato (2008, p. 16, grifo do autor): “O advento da Teoria 
das Relações Humanas trouxe uma nova linguagem que passou a dominar o 
repertório administrativo: fala-se agora em motivação, liderança, comunicação, 
organização informal, dinâmica de grupo etc.”
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
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Na Teoria das Relações Humanas o homo economicus dá lugar ao homem 
social, o comportamento das pessoas é influenciado por fatores motivacionais, 
entre esses fatores estão: a interação social com os colegas de trabalho, bom 
relacionamento com o líder e comunicação (tanto para definir padrões dentro da 
empresa quanto para interação com colegas de trabalho). (CHIAVENATO, 2008).
É a partir dessa teoria que as pessoas passaram a ser vistas como peça 
importante para o sucesso da organização, ficando evidenciada a importância da 
existência de bons líderes. De acordo com Chiavenato (2008, p. 23): 
Como o sucesso da organização depende diretamente das pessoas, o 
trabalho básico do administrador é lidar com as pessoas que fazem parte 
da organização. Para Pfefer a chave do sucesso organizacional está nas 
pessoas e na liderança. O administrador deve ser um verdadeiro líder.
 “Liderança é a realização de metas por meio da direção de colaboradores. A 
pessoa que comanda com sucesso seus colaboradores para alcançar finalidades específicas 
é líder. Um grande líder tem essa capacidade dia após dia, ano após ano, em uma grande 
variedade de situações.” (MAXIMIANO, 2011, p. 277).
2.3 TEORIA NEOCLÁSSICA
A partir de 1950 houve grande desenvolvimento econômico e industrial, o 
mundo passava por mudanças e transformações, como o surgimento da televisão, 
do motor a jato e o esboço das telecomunicações, e a teoria administrativa também 
precisou se adaptar. Embora tenha havido críticas em relação ao que pregava 
a teoria clássica, ela nunca foi totalmente substituída por outra abordagem. As 
teorias que surgiram depois sempre tiveram como base a clássica, como ponto de 
partida ou como crítica para tentar uma posição diferente. (CHIAVENATO, 2008).
A Teoria Neoclássica representa a Teoria Clássica colocada em um novo 
figurino e dentro de um ecletismo que aproveita a contribuição de todas as 
demais teorias administrativas. A abordagem neoclássica baseia-se nos seguintes 
fundamentos:
1. A Administração é um processo operacional composto por funções, como: 
planejamento, organização, direção e controle.
2. Como a Administração envolve uma variedade de situações organizacionais, ela 
precisa fundamentar-se em princípios básicos que tenham valor preditivo.
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12
3. A Administração é uma arte que, como a Medicina ou a Engenharia, deve se 
apoiar em princípios universais.
4. Os princípios de administração, a exemplo dos princípios das ciências lógicas e 
físicas, são verdadeiros.
5. A cultura e o universo físico e biológico afetam o meio ambiente do administrador. 
Como a ciência ou arte, a teoria da Administração não precisa abarcar todo o 
conhecimento para poder servir de fundamentação científica aos princípios de 
Administração. (CHIAVENATO, 2008).
Foi na Teoria Neoclássica que a organização empresarial passou a ser 
dividida em três níveis: nível institucional (formado por dirigentes e diretores), 
nível intermediário (formado por gerentes) e nível operacional (formado por 
supervisores que administram a execução das tarefas e operações da empresa). 
(CHIAVENATO, 2008).
Outro ponto importante a ser destacado nessa teoria é o enfoque na 
Administração por objetivos (APO). De acordo com Maximiano (2011, p. 77): 
A administração por objetivos é um procedimento sugerido para 
aplicação prática do processo de planejar, organizar, executar e controlar. 
[...] A base da APO é o processo do qual participam o chefe e sua 
equipe (ou um subordinado em particular). Esse processo participativo 
substitui o processo hierárquico, no qual o chefe simplesmente define 
os objetivos e os transmite pela cadeia de comando abaixo, para depois 
avaliar o desempenho da equipe.
Quando os métodos hierárquicos foram substituídos pelos participativos, 
final da década de 90, a ideia principal da Administração por objetivos (APO) se 
tornou irrelevante, entretanto, seus três componentes continuam sendo válidos 
em qualquer metodologia de Administração. Esses componentes são: objetivos 
específicos (definição de objetivos de forma específica e mensurável), tempo 
definido (é definido um tempo para a realização dos objetivos) e feedback sobre 
o desempenho (durante o período definido para a realização dos objetivos o 
desempenho da equipe é avaliado, para que, se necessário, sejam feitas correções e 
os objetivos sejam alcançados). (MAXIMIANO, 2011).
A ideia de Fayol de que administrar é prever, organizar, comandar, 
coordenar e controlar sobreviveu a várias abordagens posteriores, tendo seu 
conceito evoluído para processo administrativo (planejar, organizar, dirigir 
e controlar). Em meio a tantas mudanças o processo administrativo precisa ser 
flexível. O processo administrativo além de ser o núcleo da Teoria Neoclássica é 
também o fundamento da moderna Administração. (CHIAVENATO, 2008).
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
13
2.4 TEORIA ESTRUTURALISTA
A abordagem estruturalista divide-se em duas teorias: a Teoria da 
Burocracia com ênfase na estrutura e a Teoria Estruturalista com ênfase na 
estrutura, nas pessoas e no ambiente. As burocracias surgiram da necessidade que 
as organizações sentiram de ordem e exatidão e também do apelo dos trabalhadores 
por tratamento mais justo. A burocracia tinha como fim organizar e dirigir as 
atividades da empresa com a maior eficiência possível. (CHIAVENATO, 2008).
Max Weber foi um cientista que se dedicou ao estudo das organizações. 
Conforme Maximiano (2011, p. 99):
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se 
em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto 
é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para 
satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente. As pessoas que 
integram as organizações modernas também aceitam que algumas 
pessoas representem a autoridade da lei: guardas de trânsito, juízes, 
prefeitos e gerentes. A autoridade é contrapartida da responsabilidade 
que têm essas pessoas de zelar pelo cumprimento da lei. A obediência é 
devida às leis, formalmente definidas, e às pessoas que as representam, 
que agem dentro de uma jurisdição. Qualquer sociedade, organização 
ou grupo que se baseie em leis racionais é uma burocracia.
A Teoria da Burocracia surgiu a partir da década de 1940, quando alguns 
estudiosos buscaram na obra de Max Webber, já falecido, inspiração para essa nova 
teoria da organização. São características da burocracia, para Weber: caráter legal 
das normas e regulamentos, caráter formal das comunicações, caráter racional e 
divisão do trabalho, impessoalidade nas relações, hierarquia de autoridade, rotinas 
e procedimentos padronizados, competência técnica e meritocracia, especialização 
da administração, profissionalização dos participantes e completa previsibilidade 
do funcionamento. (CHIAVENATO, 2008).
 
Segundo Carvalho (2008, p. 46-47):
Para Weber (1947) apud Chiavenato (2003, p. 266): As vantagens da 
burocracia são: racionalidade dos objetivos, precisão na definição 
do cargo e na operação, rapidez nas decisões, única interpretação de 
informações recebidas, uniformidade de rotina e procedimentos, 
continuidade da organização, redução dos conflitos interpessoais, 
decisões tomadas nas mesmas circunstâncias, confiabilidade e benefícios 
para as pessoas da organização.
Todo sistema possui desvantagens, e alguns autores passaram a analisar 
as consequências negativas da burocracia, o que denominaramdisfunções da 
burocracia. Confira no quadro a seguir:
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
14
QUADRO 1 – PANORAMA DAS DISFUNÇÕES ORGANIZACIONAIS, SEGUNDO DIVERSOS AUTORES
DISFUNÇÃO CARACTERÍSTICAS
PARTICULARISMO
Dentro da organização, defender os interesses de grupos externos, por motivos de 
convicção, amizade ou interesse material. Fazer “panelinhas” com colegas de escola.
SATISFAÇÃO DE 
INTERESSES
PESSOAIS
Defender interesses pessoais dentro da organização. Contratar parentes, fazer 
negócios com empresas da família.
E X C E S S O D E 
REGRAS
Multiplicidade de regras e exigências para a realização de atividades. Firma 
reconhecida, encaminhamento de processos burocráticos.
HIERARQUIA E 
INDIVIDUALISMO
A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça 
vaidades e estimula a luta pelo poder. Hierarquia das grandes empresas e dos 
militares.
MECANICISMO
Burocracia são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações 
alienantes. Cargos de escritório, montadores de peças.
FONTE: Maximiano (2011, p. 105)
Passamos neste momento para o estudo da Teoria Estruturalista. De acordo 
com Chiavenato (2008, p. 45): 
A Teoria Estruturalista significa um desdobramento da Teoria da 
Burocracia e uma leve aproximação à Teoria das Relações Humanas. 
Representa uma visão crítica da organização formal. O estruturalismo 
está voltado para o todo e para o relacionamento das partes na 
constituição do todo. A totalidade, a interdependência das partes e o 
fato de que o todo é maior do que a simples soma das partes são as 
características básicas do estruturalismo.
Segundo Chiavenato apud Carvalho (2008, p. 49):
A Teoria Estruturalista tem como objetivo principal, o estudo das 
organizações, fundamentalmente na estrutura interna e na interação 
com outras organizações, que são as unidades sociais e são concebidas 
para cumprir e atingir objetivos específicos, mantendo relações estáveis 
a fim de viabilizar o conjunto de metas propostas.
A Teoria Estruturalista foca no homem organizacional que desempenha 
diferentes papéis em várias organizações, e para ser bem sucedido em todas 
as organizações precisa ser flexível, tolerante às frustrações, capaz de adiar 
recompensas e ter sempre o desejo de realização. (CHIAVENATO, 2008).
Segundo Chiavenato (2008, p. 46):
O desenvolvimento das organizações se deu por quatro etapas: etapa da 
natureza (é a inicial, onde a única base de subsistência da humanidade 
eram os elementos da natureza); etapa do trabalho (os elementos da 
natureza passaram a ser transformados por meio do trabalho, o trabalho 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
15
passou a condicionar as formas de organizar a sociedade); etapa do capital 
(o capital supera a natureza e o trabalho, torna-se um dos fatores básicos 
da vida social); e etapa da organização (as etapas anteriores se submetem 
à organização; a organização utiliza-se da natureza, do trabalho e do 
capital para alcançar seus objetivos).
A Teoria Estruturalista inicia o estudo das organizações como sistemas 
abertos, considerando que a organização interage com o ambiente externo. Nas 
organizações sempre existirão os conflitos, no entanto, isso tem seu lado positivo: 
a organização sempre estará inovando e mudando. Analisando os aspectos 
positivos, restrições e limitações do estruturalismo, conclui-se que essa é uma 
teoria de transição em direção à Teoria de Sistemas. (CHIAVENATO, 2008).
2.5 TEORIA COMPORTAMENTAL
Segundo Chiavenato (2008, p. 52): 
A Teoria Comportamental (ou Teoria Behaviorista) da Administração 
trouxe uma nova concepção e um novo enfoque dentro da teoria 
administrativa: a abordagem das ciências do comportamento [...], o 
abandono das posições normativas e prescritivas das teorias anteriores 
(Teorias Clássica, das Relações Humanas e da Burocracia) e a adoção 
de posições explicativas e descritivas. A ênfase permanece nas pessoas, 
mas dentro do contexto organizacional mais amplo.
McGregor, um dos autores dessa teoria, comparou dois estilos opostos de 
administrar, dividindo-os em Teoria X (baseada na teoria tradicional, mecanicista 
e pragmática) e Teoria Y (baseada nas concepções modernas a respeito do 
comportamento humano). A Teoria X considera que as pessoas são preguiçosas por 
natureza, não têm ambição, são resistentes às mudanças e, por serem dependentes, 
não desenvolvem autocontrole e autodisciplina; e por isso, as pessoas precisam ser 
dirigidas e orientadas no desenvolvimento das atividades. A Teoria Y, por sua vez, 
considera que as pessoas sentem prazer em trabalhar, têm interesse em conquistar 
bons resultados para a empresa, têm motivação e capacidade para assumir 
responsabilidades e têm capacidade e criatividade para solucionar problemas. 
(CHIAVENATO, 2008).
Herbert Simon utilizou a teoria das decisões para explicar o comportamento 
humano nas organizações. Na Teoria Comportamental, a organização é vista 
como um sistema de decisões. Toda decisão envolve seis elementos: tomador de 
decisão (quem faz a escolha), objetivos (o que pretende atingir com sua escolha), 
preferências (critérios utilizados para escolher alguma coisa), estratégia (como 
atingir os objetivos), situação e resultado. O processo decisório envolve sete 
etapas: percepção da situação que envolve algum problema, análise e definição 
do problema, definição dos objetivos, procura de alternativas de solução ou de 
cursos de ação, escolha da alternativa mais adequada, avaliação e comparação das 
alternativas e implementação da alternativa escolhida. (CHIAVENATO, 2008).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
16
De acordo com Chiavenato (2008, p. 59):
A partir da Teoria Comportamental, um grupo de cientistas sociais 
e consultores de empresas desenvolveu uma abordagem moderna, 
democrática e variada ao desenvolvimento planejado das organizações, 
que recebeu o nome de Desenvolvimento Organizacional (DO).
Entre os objetivos do Desenvolvimento Organizacional estão: fazer com 
que as pessoas se identifiquem com a organização, sejam comprometidas, leais e 
compartilhem dos objetivos da empresa; e desenvolver espírito de equipe através 
da integração e interação das pessoas. (CHIAVENATO, 2008).
É nessa teoria que as pessoas começam a ser percebidas como parte 
importante do processo decisório dentro das organizações.
2.6 TEORIA SISTÊMICA
A Teoria Geral dos Sistemas foi elaborada pelo biólogo alemão Ludwig Von 
Bertalanffy, por volta de 1950. Essa teoria demonstra o isomorfismo das ciências, 
permitindo a eliminação de suas fronteiras e o preenchimento dos espaços vazios 
(espaços brancos) entre elas. Os sistemas não podem ser compreendidos apenas pela 
análise separada e exclusiva de cada uma de suas partes. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Maximiano (2011, p. 308, grifo do autor):
Sistema é um todo complexo ou organizado; é um conjunto de partes 
ou elementos que formam um todo unitário ou complexo. Um conjunto 
de partes que interagem e funcionam como um todo é um sistema. 
Qualquer entendimento da ideia de sistema compreende:
• Um conjunto de entidades chamadas partes, elementos ou componentes.
• Alguma espécie de relação ou interação das partes.
• A visão de uma entidade nova e distinta, criada por essa relação, em 
um nível sistêmico de análise.
A partir dessa teoria as empresas passaram a ser consideradas sistemas 
que possuem vários sistemas internos e que interagem com outros sistemas. “Todo 
sistema está integrado dentro de um ambiente, formado por outros sistemas que 
se organizam em sistemas cada vez maiores. Os sistemas importam energia do 
ambiente e a processam, para transformá-la e devolvê-la aos outros sistemas.” 
(MAXIMIANO, 2011, p. 321).
Compreender o sistema no qual a organização está inserida faz toda diferença 
na forma de planejar e tomar decisões. Conforme Maximiano (2011, p. 321): 
Na análise de qualquer sistema, é necessário entender qual seu ambiente 
e seu papel dentro dele: as relações de interdependência, as fontes derecursos, os destinatários dos produtos e serviços, as regras que devem 
ser obedecidas. Principalmente, a análise deve focalizar a missão do 
sistema dentro do ambiente: sua utilidade para outros sistemas.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
17
O enfoque sistêmico permite ao administrador visão integrada das 
organizações e do processo administrativo, além de auxiliar no planejamento e na 
elaboração de sistemas que produzam resultados. (MAXIMIANO, 2011).
Maximiano (2011) apresenta exemplos de ideias baseadas no enfoque 
sistêmico:
• Administração da qualidade total – a qualidade é um problema de toda a 
empresa, não apenas do departamento de qualidade.
• Reengenharia e redesenho de processos – o desempenho de um processo 
depende de toda a organização.
• Mudança organizacional – a mudança é realizada para melhorar o desempenho 
da organização, por isso não deve acontecer de forma isolada, deve atingir todos 
os departamentos necessários.
• Administração estratégica – o equilíbrio entre sistemas internos e externos 
garante o desempenho e a sobrevivência da organização.
• Abordagem situacional – as soluções dependem sempre de um ajuste com a 
situação. Não existe receita pronta.
A organização é um sistema aberto, ou seja, está em constante interação com 
o ambiente, influenciando-o e sendo influenciada. O sistema aberto tem capacidade 
de crescimento, mudança e adaptação ao ambiente. (CHIAVENATO, 2008).
Essa abordagem possibilitou grandes avanços para as organizações, 
uma vez que se passou a analisar fatores internos e externos que influenciam 
seu desempenho. Os administradores deixaram de considerar fatores isolados e 
passaram a analisar a empresa como um todo.
2.7 TEORIA CONTINGENCIAL
Segundo Chiavenato (2008, p. 81): 
A Teoria da Contingência enfatiza que não há nada de absoluto nas 
organizações ou na teoria administrativa. Tudo é relativo. Tudo 
depende. A abordagem contingencial explica que existe uma relação 
funcional entre as condições do ambiente e as técnicas administrativas 
apropriadas para o alcance eficaz dos objetivos da organização.
“A visão contingencial está dirigida acima de tudo para desenhos 
organizacionais e sistemas gerenciais adequados para cada situação específica.” 
(CHIAVENATO, 2008, p. 81). 
Essa teoria considera duas variáveis que influenciam as características da 
organização: o ambiente e a tecnologia. O ambiente é multivariado e complexo, por isso, 
é preciso analisá-lo conforme seu conteúdo. E a tecnologia envolve os equipamentos 
utilizados para produzir determinado bem e o conhecimento acumulado e 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
18
desenvolvido para realizar tarefas. A partir dessa teoria a variável tecnologia assumiu 
importante papel na teoria administrativa. (CHIAVENATO, 2008).
Conforme Chiavenato (2008, p. 82):
A organização passou a ser diferenciada em três níveis organizacionais: 
nível institucional ou estratégico (responsável pela formulação de 
políticas gerais), nível intermediário (responsável pela elaboração de 
planos e programas específicos) e nível operacional (responsável pela 
execução de rotinas e procedimentos). 
Para finalizar, vejamos o que pensa Kwasnicka (2010, p. 49):
Toda organização deve estar atenta para os elementos do ambiente, que 
são muitos e que mudam com certa rapidez. Essa é a base para a visão 
contingencial da organização: a organização adapta e auxilia a moldar 
seu ambiente de forma a torná-lo viável. Ou seja, não é o ambiente que 
se adapta à empresa, é a empresa que se adapta ao ambiente”.
3 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO
Segundo Fayol apud Maximiano (2011, p. 72): “A administração compreende 
cinco funções: planejamento, organização, comando, coordenação e controle.” 
Fayol apud Maximiano (2011) definiu as funções da administração da 
seguinte maneira:
l	Planejamento (previsão): examinar o futuro e traçar um plano de ação a médio 
e longo prazo.
l Organização: montar uma estrutura humana e material para realizar o 
empreendimento.
l Comando: manter o pessoal em atividade em toda a empresa.
l Coordenação: reunir, unificar e harmonizar toda a atividade e esforço.
l Controle: cuidar para que tudo se realize de acordo com os planos e as ordens.
A grande maioria dos autores aborda as funções como sendo quatro: 
planejamento, organização, direção e controle. Por esse motivo, vamos nos ater à 
explicação destas quatro.
3.1 PLANEJAMENTO
Conforme Chiavenato (2008, p. 341): “O planejamento está voltado para 
o futuro. [...] É para [o futuro] que a organização deve estar preparada a todo 
instante. Planejamento é a função administrativa que define objetivos e decide 
sobre os recursos e tarefas necessários para alcançá-los adequadamente.”
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
19
O processo de planejamento é a ferramenta para administrar as relações 
com o futuro. É uma aplicação específica do processo decisório. As 
decisões que procuram, de alguma forma, influenciar o futuro, ou que 
serão colocadas em prática no futuro, são decisões de planejamento. 
(MAXIMIANO, 2011, p. 79).
 
Planejar é decidir antecipadamente. O processo do planejamento segue 
seis etapas: definição de objetivos, verificação da atual situação da organização 
em relação aos objetivos (onde a empresa está? O que precisa ser feito?), 
desenvolvimento de premissas quanto às condições futuras (o que temos pela 
frente?), análise das alternativas de ação, escolha de um curso de ação entre 
as várias alternativas e implementação do plano e avaliação dos resultados. 
(CHIAVENATO, 2008).
O processo de planejamento acontece por meio de planos. De acordo com 
Maximiano (2011, p. 80-81):
[...] Um plano é um guia para a ação no futuro. O plano estabelece qual 
situação deverá ser alcançada, o que precisa ser feito para alcançá-la e os 
recursos que serão aplicados nesse esforço. Os planos também devem 
incluir uma previsão dos meios de controle da ação e do consumo dos 
recursos, para assegurar a realização dos objetivos.
A parte mais importante de um plano são os objetivos. “Objetivos são os 
resultados desejados, que orientam o intelecto e a ação. São os fins, propósitos, 
intenções ou estados futuros que as pessoas e as organizações pretendem alcançar, 
por meio da aplicação de esforços e recursos.” (MAXIMIANO, 2011, p. 81).
Os planos podem ser temporários ou permanentes. Planos temporários 
extinguem-se após a realização dos objetivos (exemplo: construção de uma casa), 
enquanto os permanentes apresentam decisões programadas, que são utilizadas 
em situações predefinidas (exemplo: definição do negócio, missão da empresa). 
(MAXIMIANO, 2011).
O planejamento é classificado de acordo com o nível organizacional que 
abrange. São três o níveis de planejamento: estratégico, tático e operacional, que 
serão abordados com maior ênfase em momento futuro.
“Objetivos são resultados específicos que se pretende atingir.” (CHIAVENATO, 
2008, p. 341)
NOTA
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
O sucesso de um bom planejamento depende de ótima organização para 
sua execução. É nesse processo que se define o que será feito, como será feito e 
por quem será feito. De acordo com Maximiano (2011, p. 83): “Organizar é, como 
todas as funções da administração, um processo de tomar decisões. As decisões de 
dividir o trabalho, atribuir responsabilidades a pessoas e estabelecer mecanismos 
de comunicação e coordenação são decisões de organizar.”
Para Chiavenato (2008, p. 359): “[...] organização significa o ato de organizar, 
estruturar e integrar os recursos e os órgãos incumbidos de sua administração e 
estabelecer relações entre eles e suas atribuições.”
O processo de organizar possui as seguintes etapas: 
• Analisar os objetivos e o trabalho a serem realizados.
• Dividir o trabalho, de acordo com os critérios mais apropriados para a realização 
dos objetivos.
• Definir as responsabilidades pela realização do trabalho.
• Definir os níveis de autoridade.
• Desenhar a estrutura organizacional. (MAXIMIANO, 2011).
A divisãodo trabalho é feita para que os funcionários se especializem em 
determinada tarefa e a executem com maior eficiência. (CHIAVENATO, 2008).
Em relação à etapa de desenho da estrutura organizacional, Maximiano 
(2011, p. 85) afirma:
Todas as decisões sobre divisão do trabalho, responsabilidades e 
autoridade resumem-se na estrutura organizacional. A estrutura 
organizacional mostra a autoridade e as responsabilidades das pessoas, 
como indivíduos e como integrantes de grupos. Além disso, a estrutura 
organizacional mostra a comunicação entre as pessoas e grupos. A 
estrutura organizacional é um conceito, representado pelo gráfico 
chamado organograma.
3.2 ORGANIZAÇÃO
“O organograma é o tipo mais comum de gráfico para representar a estrutura 
organizacional de uma empresa. Usualmente, é composto por um número de blocos 
interligados [...] que mostram a relação de autoridade e responsabilidade existente na 
estrutura.” (KWASNICKA, 2010, p. 243). 
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
21
3.3 DIREÇÃO (EXECUÇÃO)
A função administrativa de direção está relacionada com a maneira 
pela qual os objetivos devem ser alcançados através da atividade das 
pessoas e da aplicação dos recursos que compõem a organização. [...] 
Dirigir significa interpretar os planos para as pessoas e dar as instruções 
e orientação sobre como executá-los e garantir o alcance dos objetivos”. 
(CHIAVENATO, 2008, p. 368).
É nessa etapa que o papel do administrador no tratamento com seus 
subordinados é fundamental para se atingir bons resultados. Conforme Chiavenato 
(2008, p. 373): “O administrador exerce direção, toma decisões e influencia e motiva 
as pessoas. Ele comunica e estrutura as organizações e desenha cargos e tarefas 
que repercutem no relacionamento interpessoal dos membros. Ele incentiva as 
pessoas sob diferentes aspectos.” 
O comportamento do administrador pode variar de acordo com a 
situação, conforme segue:
TABELA 1 - COMO VOCÊ GOSTARIA DE ADMINISTRAR UMA EMPRESA? 
Sistema 1
Autoritário
coercitivo
Sistema 2
Autoritário
benevolente
Sistema 3
Consultivo
Sistema 4
Participativo
Total Centralização 
das decisões
Alguma centralização 
das decisões
Descentralização 
e delegação das 
decisões
Total descentralização das 
decisões
Imposição, coerção, 
intimidação
Alguma imposição de 
regras e regulamentos
Consulta aos níveis 
inferiores, com certa 
delegação
Participação, consenso e 
debate
Nenhuma 
transformação, 
somente ordens e 
comandos.
Pouca informação, 
ordens, comandos e 
alguma orientação
Fluxo de informação 
vertical (ascendente 
e descendente)
Intensa informação e 
comunicação, troca de 
ideias e sugestões
Nenhuma liberdade, 
muitas regras e 
regulamentos
Alguma liberdade, 
desconfiança e 
condescendência
Confiança nas 
pessoas. Algum 
trabalho em equipe
Total liberdade e 
autonomia das pessoas. 
Poucas regras e restrições
Punições e ações 
disciplinares, 
obediência rígida
Punições menos 
arbitrárias, 
recompensas salariais
Ênfase nas 
recompensas 
salariais, raras 
punições ou castigos
Ênfase nas recompensas 
salariais, sociais e 
simbólicas
FONTE: Chiavenato (2008, p. 373)
É importante ressaltar que muitas vezes durante a execução de um plano pode 
haver necessidade de alterar decisões e implementar correções. (MAXIMIANO, 2011).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
3.4 CONTROLE
O sucesso do que foi planejado depende de um bom controle. De acordo 
com Chiavenato (2008, p. 377): “[...] o controle é a função administrativa que 
monitora e avalia as atividades e os resultados alcançados para assegurar que o 
planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos.” 
Segundo Maximiano (2011, p. 91), “[...] o processo de controle produz e usa 
informações para tomar decisões. As informações e decisões de controle permitem 
manter qualquer sistema orientado para o objetivo.”
São etapas do processo de controle:
1. Estabelecimento de objetivos ou padrões de desempenho.
2. Avaliação ou mensuração do desempenho atual.
3. Comparação do desempenho atual com os objetivos ou padrões estabelecidos.
4. Tomada de ação corretiva para corrigir possíveis desvios ou anormalidades. 
(CHIAVENATO, 2008).
O ciclo compreendido pelo processo de controle inicia com o estabelecimento 
dos padrões de desempenho, uma vez definidos esses padrões, é preciso analisar o 
desempenho atual da organização e compará-lo com os padrões fixados, e havendo 
necessidade, efetuar as devidas correções para que o que foi planejado seja executado. 
Uma organização que não controla e não faz adequações para corrigir os 
problemas, corre o risco de investir recursos e não atingir os objetivos estabelecidos. 
Daí a importância dessa função.
4 PLANEJAMENTO
De acordo com Oliveira (2011, p. 4): “[...] o planejamento pode ser 
conceituado como um processo [...] desenvolvido para o alcance de uma situação 
futura desejada, de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor 
concentração de esforços e recursos pela empresa”.
É através do planejamento que a empresa define o que será feito, e como será 
feito, para atingir os objetivos esperados. O planejamento envolve toda a empresa, 
e faz parte de sua rotina diária. Segundo Chiavenato (2008, p. 347): “[...] toda 
organização está sempre planejando: o nível institucional elabora genericamente 
o planejamento estratégico, o nível intermediário segue-o com planos táticos e o 
nível operacional traça detalhadamente os planos operacionais”.
São três os tipos de planejamento: estratégico, tático e operacional. O 
tipo de planejamento varia de acordo com o nível organizacional, dessa forma, 
o planejamento estratégico (nível institucional) aborda a empresa como um todo; 
o planejamento tático (nível intermediário) aborda cada unidade da empresa 
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
23
separadamente; e o planejamento operacional (nível operacional) aborda cada 
operação. (CHIAVENATO, 2008). 
Vejamos mais algumas particularidades de cada tipo de planejamento. 
Iniciemos pelo planejamento estratégico. Conforme Chiavenato (2008, p. 348): 
O planejamento estratégico é um processo organizacional compreensivo 
de adaptação através da aprovação, tomada de decisão e avaliação. 
Procura responder a questões básicas, como: por que a organização 
existe, o que ela faz e como faz. O resultado do processo é um plano que 
serve para guiar a ação organizacional por um prazo de três a cinco anos.
Como abrange toda a empresa, o planejamento estratégico é elaborado pelos 
níveis mais altos da organização. São parâmetros do planejamento estratégico: 
a visão do futuro, os fatores ambientais externos e os fatores organizacionais 
internos. (CHIAVENATO, 2008).
O planejamento tático, por sua vez, é desenvolvido pelos níveis 
organizacionais intermediários, tendo como principal finalidade a utilização 
eficiente dos recursos disponíveis para a consolidação de objetivos previamente 
fixados, segundo uma estratégia predeterminada, bem como as políticas 
orientativas para o processo decisório da empresa. (OLIVEIRA, 2011).
Além disso, o planejamento tático é de médio prazo, ou seja, se estende 
para o exercício de um ano e abrange departamentos específicos, envolvendo 
planos de produção, planos financeiros, planos de marketing e planos de recursos 
humanos. (CHIAVENATO, 2008).
E finalmente, o planejamento operacional, que foca no curto prazo e 
abrange cada tarefa ou operação individualmente. (CHIAVENATO, 2008).
De acordo com Oliveira (2011, p. 20):
O planejamento operacional é, normalmente, elaborado pelos níveis 
organizacionais inferiores, com foco básico nas atividades do dia a 
dia da empresa. Os planejamentos operacionais detalham os recursos 
necessários para sua criação e implantação; os procedimentos que serão 
adotados; os resultados finais esperados; os prazos; e os responsáveis 
por sua execução e implantação.
Os planos operacionais cuidam da administração da rotina para assegurar 
que todos executem as tarefas e operações de acordo com os procedimentos