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Autoras: Márcia Costa Alves da Silva
 Maria da Graça Ribeiro das Neves de Souza
Dados Pessoais
Nome: ___________________________________________________
Turma:____________ Matrícula:__________ Curso: _____________
Endereço: ________________________________________________
Cidade: _____________________________________ UF: _________
CEP: ________________ Telefone: ___________________________
E-mail: ___________________________________________________
GESTÃO ESTRATÉGICA 
NO SETOR PÚBLICO
Programa de Pós-Graduação EAD
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI 
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito - Cx. P. 191 - 89.130-000 
INDAIAL/SC - Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090 - www.uniasselvipos.com.br
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
 Reitor: Prof: Hermínio Kloch
 Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
 Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Norberto Siegel
 Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: Profa. Bárbara Pricila Franz
 Profa. Cláudia Regina Pinto Michelli
 Prof. Ivan Tesck
 Profa. Kelly Luana Molinari Corrêa
 Equipe Pedagógica do IBAM: Prof. Heraldo da Costa Reis
 Profa. Márcia Costa Alves da Silva 
 Profa. Tereza Cristina Baratta
 
 Revisão de Conteúdo: Profa. Mara Biasi Ferrari Pinto 
 Revisão Gramatical: Profa. Sandra Pottmeier
 Revisão Pedagógica: Profa. Bárbara Pricila Franz
 
 Diagramação e Capa: PROFTEC
Copyright © Editora Grupo UNIASSELVI 2012
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri – Grupo UNIASSELVI – Indaial
 
361
S729p Souza, Rosimere de
 Políticas sociais / Rosimere de Souza. Indaial : 
 Uniasselvi, 2012.
 126 p. : il
 
 ISBN 978-85-7830-621-2
 1. Políticas sociais.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
 II. Núcleo de Ensino a Distância III. Título
PARCERIA ENTRE
IBAM E UNIASSELVI
No momento atual, em todos os países, em qualquer instância de governo, 
observa-se um movimento de revisão do papel do Estado, somado à exigência 
das populações por atuação governamental de qualidade. Esta tendência conduz 
à demanda expressiva para que se consolide a existência e o funcionamento de 
um sistema qualificado de Gestão para a implementação de políticas públicas. 
A institucionalização dos processos de gestão e a profissionalização dos 
servidores públicos passam a ser instrumentos estratégicos para alavancar 
condições de melhor execução de atividades e projetos, bem como dos meios 
de controle necessários para avaliação de resultados da atuação governamental. 
Inúmeras iniciativas são implementadas para dar consistência a este 
modelo de gestão governamental que se apoia na valorização da transparência, 
da participação e do controle social, que não podem existir sem instrumentos 
adequados e pessoas qualificadas. É neste contexto que se forma a parceria do 
IBAM com a UNIASSELVI. 
Aprimorar o sistema de gestão pública, apoiar a formação de profissionais 
que queiram ser ou já são do quadro do setor público e ampliar a informação 
para o cidadão sobre como deve funcionar o governo são os propósitos iniciais 
do MBA em Gestão Pública que passa a integrar o programa de pós-graduação 
da UNIASSELVI. A equipe de Professores Autores que o compõe se destaca pelo 
desempenho profissional em projetos da Administração Pública e como docentes 
universitários.
A experiência da UNIASSELVI em processos educacionais em nível superior, 
aliada à do IBAM, que há 60 anos atua, em nível nacional e internacional, para 
o aprimoramento da administração pública, é composição de excelência para 
enriquecer o cenário que se quer alcançar. 
O IBAM e a UNIASSELVI desejam a todos os participantes uma boa jornada 
de estudos. Aos que se dirigem ao setor público, que consolidem sua formação; 
e, aos demais, que ampliem o nível de informação sobre governo e aprendam a 
articular-se com ele como cidadãos.
Paulo Timm
Superintendente Geral do Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Pró-Reitor de Pós-Graduação a Distância
Grupo UNIASSELVI
Maria da Graça Ribeiro das Neves
Márcia Costa Alves da Silva 
Mestre em Ciências em Engenharia de Produção pela 
COPPE/UFRJ - (1976) e Bacharel em Administração Pública 
pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação 
Getúlio Vargas - EBAP/FGV (1970). Cursou o Programa de doutorado 
em Planejamento Urbano na University of California - Los Angeles 
(UCLA) - (1977- 1980). Especializou-se em Gênero e Planejamento na 
Universidade de Londres/Development Planning Unit – DPU. No IBAM 
- Instituto Brasileiro de Administração Municipal, onde atua desde 1987, 
atualmente é assessora técnica da Superintendência Geral. Ministrou 
cursos e palestras e coordenou a publicação de livros e artigos sobre 
temas de seu interesse e competência. No momento integra o 
Coletivo Editorial do IBAM – CEI.
Mestre em Administração pela UNESA/RJ. Especialista 
em Recursos Humanos pela FGV/RJ. Psicóloga e bacharel em 
Direito. Coordenadora de Ensino do IBAM, atua no planejamento 
e na gestão de programas e projetos educacionais. Professora de 
cursos de pós-graduação em Gestão Empresarial e Gestão de Recursos 
Humanos. Consultora em Projetos de Modernização Administrativa na 
área de Gestão de Pessoas, Educação Corporativa, Responsabilidade 
Social, Comportamento Organizacional, Gestão por Competências, 
Desenvolvimento Gerencial e de Equipes. CV: <http://lattes.cnpq.
br/1973733718894619>.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
AS BASeS TeóricAS dA GeSTão eSTrATéGicA ..................................9
CAPÍTULO 2
AS BASeS dA NovA AdmiNiSTrAção PúBlicA ................................. 41
CAPÍTULO 3
modeloS de GeSTão orGANizAcioNAl ......................................... 67
CAPÍTULO 4
excelêNciA NA GeSTão PúBlicA ................................................ 111
APRESENTAÇÃO
Caro(a) pós-graduando(a):
O Caderno de Estudos sobre Gestão Pública Estratégica que agora será o 
foco da atenção dos leitores, trabalha em duas direções complementares: uma 
de caráter geral que observa a administração em sua universalidade e, a outra 
que examina o caso brasileiro, em sua especificidade e tomando como referência 
a abrangência e aplicabilidade do conhecimento geral. 
Os capítulos 1 e 3 voltam-se para a disseminação de informações mais 
genéricas sobre a administração, registrando escolas e abordagens que ao longo 
do tempo deram elementos para sustentá-la como um campo do conhecimento 
aplicável a diferentes contextos sociais e ramos da atuação humana. Onde quer 
que haja necessidade de coordenar recursos com vistas a alcançar objetivos 
definidos, lá está a administração. O esforço humano cooperativo é das mais 
clássicas e antigas definições de administração.
Já nos capítulos 2 e 4 são vistos os rebatimentos nacionais dos assuntos 
em tela. O primeiro deles está voltado para o registro e o exame dos diferentes 
momentos em que aconteceram inflexões importantes quanto à prática da 
administração pública no país mediante processos de modernização ou reforma 
administrativa. O quarto capítulo trata da iniciativa mais recente de mudança no 
modelo de gestão e funcionamento do setor público no Brasil, o Gespública que 
abrange um muito ambicioso processo de transformação que envolve técnicas, 
tecnologia, comportamento e cultura organizacionais.
A intenção do presente caderno é fornecer ao aluno uma visão geral que 
apoie sua experiência profissional em administração. O documento está 
centrado no setor público, mas o material nele contido permite descortinar várias 
dimensões do fazer coletivo e cooperativo sem o qual o(a) administrador(a) não 
realiza seu trabalho. A administração é um campo de atuação fundamentalmente 
prático, operativo, mas sua efetividade resultade exercício de crítica e reflexão 
que envolve conceitos de diferentes campos das ciências sociais. E seus 
instrumentos são construídos com apoio nas ciências exatas, nas engenharias e 
da tecnologia da informação. 
Assim, caro(a) pós-graduando(a), abra as portas de um terreno fértil e 
desafiador. Sucesso nos estudos!
As autoras.
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 Gestão Estratégica no Setor Público
CAPÍTULO 1
AS BASeS TeóricAS 
dA GeSTão eSTrATéGicA
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Examinar teorias e abordagens de sustentação voltadas à gestão estratégica. 
 3 Reconhecer implicações na administração pública.
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 Gestão Estratégica no Setor Público
11
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
coNTexTuAlizAção
Como os estudos científicos impactam a gestão e a realidade do trabalho? 
Qual a diferença entre teoria e abordagem? 
Em uma era caracterizada pela complexidade, é importante buscar respostas 
para estas questões e conhecer as características e contribuições das principais 
escolas da administração e sua contribuição para as organizações. 
Em se tratando de Administração Pública, em qualquer nível de governo 
– Federal, Estadual ou Municipal – a necessidade de profissionais capazes 
de compreender as particularidades da esfera governamental sempre 
existiu, mas com a crescente participação da sociedade nas decisões e 
a aproximação entre o público e o privado, a capacidade do Estado de 
formular políticas públicas capazes de atender as demandas da sociedade 
tem sido muito questionada. 
Compreender conceitos relacionados à gestão, seja na esfera pública ou 
privada, torna-se condição essencial para o desenvolvimento do pensamento 
crítico e para construção de novos saberes e aplicações do conhecimento na 
realidade. 
TeoriAS e ABordAGeNS dA AdmiNiSTrAção – 
coNceiToS, cArAcTeríSTicAS FuNdAmeNTAiS e 
PriNciPAiS rePreSeNTANTeS
Neste Capítulo iremos abordar as principais teorias e abordagens da 
ciência da administração. Importante destacar que utilizamos o termo teoria 
(ou “escola”) como o conjunto de conhecimentos e princípios de uma ciência e 
o termo abordagens para indicar estudos relevantes, contribuições dentro de 
uma mesma teoria.
Uma teoria corresponde a um horizonte temporal mais amplo; assim, 
influenciada por uma determinada teoria, podemos identificar uma ou mais 
abordagens que a complementam ou apresentam novas interpretações. 
Algumas abordagens foram muito importantes para a administração, se 
confundem com teorias, mas há outras que não se sustentariam sem a teoria 
que lhes forneceu insumos de pesquisa.
Deste modo, com base principalmente na obra Administração – Teorias e 
Processos, de Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) identificamos a evolução 
12
 Gestão Estratégica no Setor Público
Frederick Taylor, 
conhecido como o 
pai da administração 
científica deu ênfase 
ao estudo de tempos e 
métodos de trabalho.
histórica das principais abordagens e teorias da administração. Algumas 
correspondem a momentos específicos que influenciaram práticas de gestão na 
administração pública. O resumo das teorias e abordagens da administração, 
com indicação de seus mais representativos autores é apresentado a seguir:
eScolA cláSSicA
Muitos dos métodos e instrumentos de gestão que são aplicados nas 
organizações da sociedade da informação e do conhecimento encontram-se 
na administração cientifica de Taylor e na gerência administrativa de Fayol.
Esperamos que ao saber mais sobre a contribuição destes ilustres 
representantes da Escola Clássica, você possa formar sua opinião sobre a 
contribuição de ambos para a Administração. 
a) A Administração Científica de Frederick Taylor
Atribui-se ao norte-americano Frederick Taylor, conhecido como o “pai 
da administração científica”, os primeiros estudos sistematizados sobre as 
organizações no final do século XIX. Mecânico, engenheiro e líder de grupo, 
Taylor, estudou o rendimento de trabalhadores na indústria numa perspectiva 
da interação do homem com o meio social criado pela organização. Em sua 
investigação deu ênfase ao estudo de tempos e métodos de trabalho com o 
objetivo de melhor aproveitamento do trabalhador no processo de produção. 
Em contrapartida, deu pouca atenção aos aspectos comportamentais que 
influenciavam o trabalhador.
Em seu livro “Princípios da Administração Científica” indicou um 
conjunto de princípios básicos como meio para o aprimoramento do 
desempenho organizacional. Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005, p. 
58), a contribuição de Taylor pode ser resumida nos quatro princípios que 
caracterizam a Administração Científica:
• Estabelecer uma ciência da produção;
• Treinar e selecionar trabalhadores;
• Aplicar essa ciência para tarefas operativas;
• Construir um sistema de cooperação entre trabalhadores e gerência para 
alcançar os objetivos.
Para Caravantes, Panno, Kloeckner (2005) é de extrema importância ao 
atentarmos às ideias de Taylor e, mais especificamente, a seus Princípios da 
Administração Científica, que essas informações foram emitidas em 1900!! 
13
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Fayol definiu cinco 
funções básicas 
da Administração 
– planejamento, 
organização, comando, 
coordenação e 
controle.
Os elementos básicos 
da administração 
propostos por Fayol 
se concentravam 
na necessidade 
de identificação e 
agrupamento de 
funções (produtivas, 
auxiliares, de 
supervisão etc.) 
para estabelecer 
departamentos, 
inclusive de cúpula (ou 
de comando), como 
meio para minimizar os 
custos das atividades 
desempenhadas pela 
organização.
Como veremos adiante, os princípios da administração científica ainda hoje 
integram as abordagens contemporâneas da administração e influenciaram 
iniciativas de modernização do Estado como estudaremos no Capítulo 2.
b) A Gerência Administrativa de Henri Fayol
Se Taylor foi importante representante na América, a Europa teve em 
Henri Fayol um de seus grandes nomes no estudo da Administração no final do 
século XIX e início do XX. Enquanto Taylor, até mesmo por sua formação em 
engenharia, deu foco à linha de produção para o desempenho organizacional, 
Fayol, que foi diretor geral de uma mineradora, enfatizou os dirigentes e a 
estrutura da organização.
Os elementos básicos da administração propostos por Fayol se concen-
travam na necessidade de identificação e agrupamento de funções (produtivas, 
auxiliares, de supervisão etc.) para estabelecer departamentos, inclusive de 
cúpula (ou de comando), como meio para minimizar os custos das atividades 
desempenhadas pela organização.
Seus estudos buscaram a compreensão da organização numa perspectiva 
“de cima para baixo”, ou seja, de seus dirigentes para a base. Com isso, sua 
contribuição concentra-se na melhor compreensão da estrutura da organização.
Fayol definiu cinco funções básicas da Administração – planejamento, 
organização, comando, coordenação e controle – que abrangiam o 
conjunto de atividades administrativas (ou processo administrativo) a serem 
desempenhadas pelos gerentes. As funções básicas foram adaptadas e 
consolidadas em quatro – planejamento, organização, liderança e controle e, 
ainda hoje são utilizadas para compreensão dos processos básicos de uma 
organização.
Dentre as funções básicas, merece destaque sua concepção de planeja- 
mento, de que:
[...] sem planos e objetivos claros, as demais funções perdiam 
valor, pois ficavam como vazias. Uma organização que não 
planeja e, portanto, não tem clareza de seus objetivos é 
como um barco navegando em noite escura e em mares 
desconhecidos, sem dispor de instrumentos de navegação. 
O resultado provável não pode ser muito auspicioso 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 63).
Como podemos ver, sua ideia sobre planejamento, no presente, como 
condicionante para alcance de resultados, no futuro, ainda é bastante atual.
14Gestão Estratégica no Setor Público
A publicação do livro “Administração industrial e geral” em 1916, 
representa um marco para o estudo da gestão e conteúdo de destaque em 
cursos de Administração. 
Atividade de Estudos: 
1) Taylor e Fayol são dois ilustres representantes da Escola Clássica 
da Administração. Ambos engenheiros que desenvolveram 
estudos a partir da experiência como profissionais da indústria. 
Enquanto o primeiro desenvolveu sua teoria numa percepção 
da organização “de baixo para cima” o segundo a percebeu “de 
cima para baixo”. Que elementos confirmam esta afirmação?
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c) Max Weber e a Burocracia
Este sociólogo alemão, cientista político e economista, ficou conhecido 
por ter criado o termo burocracia. Sua teoria enfatizou “a organização formal, 
os meios racionais utilizados para dirigir as atividades de muitos indivíduos 
ocupantes de cargos diferentes, visando atingir um objetivo comum” 
(CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 65).
Vale lembrar que seus estudos se deram no período da Revolução 
Industrial, ocasião em que o conhecimento despontava como elemento capaz 
de produzir melhorias nos métodos e técnicas de produção. Em seu interesse 
de identificar e comparar estágios de desenvolvimento de diferentes indústrias 
para explicar seu desempenho e a importância da autoridade neste processo, 
Weber desenvolveu três tipos de relações de autoridade:
• Tradicional – fundamentada nos costumes e práticas do passado.
• Carismática – fundamentada na devoção ao caráter ou conduta considerada 
exemplar de um indivíduo.
15
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Racional-legal – fundamentada na autoridade exercida pela natureza de 
determinados cargos.
Weber considerou a autoridade racional-legal (autoridade do cargo e 
não da pessoa) como a mais adequada para que as “organizações de porte, 
complexas em natureza” pudessem alcançar seus objetivos. Caravantes, 
Panno, Kloeckner (2005, p. 65) assinalou os aspectos fundamentais da 
organização burocrática proposta por Weber. São eles:
• Ênfase na forma, que se materializava em um conceito definido de 
hierarquia, uma organização sequencial de cargos, bem delimitados por 
regras e normas.
• Especialização da tarefa e competência: só estaria qualificada para 
integrar o quadro administrativo da organização, e, portanto, em condições 
de nomeação para funções oficiais, a pessoa que demonstrasse preparo 
técnico adequado. Portanto, o treinamento adquiria especial importância 
nesse contexto.
• Regras e normas: de modo a garantir que os objetivos fossem efetivamente 
alcançados, era necessário que existissem certos parâmetros e orientações 
oficiais a serem seguidos.
• Responsabilidades definidas para os ocupantes dos cargos, com a 
autoridade necessária para o desempenho efetivo.
• Registro: todos os conhecimentos relevantes da vida organizacional 
deveriam ser documentados.
Robert Merton que utilizou os estudos realizados por Weber para análise 
das organizações se referiu a burocracia como:
Uma estrutura social formal, racionalmente organizada, 
implica modelos de atividades claramente definidos, nos quais 
idealmente cada série de ações está ligada funcionalmente 
aos objetivos da organização. Em tal organização há uma série 
integrada de funções, de status hierárquicos, que implica um certo 
número de privilégios e obrigações, definidas por regras limitadas 
e específicas. Cada uma dessas funções compreende uma esfera 
de competência e responsabilidade. A autoridade, o poder de 
controle, vindo de um regulamento reconhecido, é prerrogativa 
do cargo e não da pessoa que ocupa o mesmo. O sistema de 
relações estabelecido entre diversas funções implica um grau 
considerável de formalismo e define claramente a distância social, 
separando os indivíduos que ocupam esses cargos. Assim, o tipo 
ideal de uma organização formal seria a burocracia, e para melhor 
16
 Gestão Estratégica no Setor Público
compreensão, a análise clássica da Burocracia seria a de Weber. 
O principal mérito da Burocracia é a sua eficiência técnica. Ela 
prima pela precisão, rapidez, avaliação, continuidade.
Fonte: Merton (apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 66).
De modo geral, a burocracia tem sido associada à gestão 
lenta, disfuncional, pouco ou quase nada voltada para resultados. 
Pelo exposto, podemos verificar que este entendimento não 
corresponde às ideias de Weber. Na verdade, a burocracia 
pressupõe um conjunto de ações sistemáticas que visam o bom 
desempenho da organização. Na sua opinião, o que contribuiu 
para esta visão distorcida sobre a burocracia?
No capítulo 2, você vai estudar sobre a Reforma Burocrática do Estado e 
isto irá ajudá-lo a compreender e a estabelecer relações entre a teoria clássica 
e algumas iniciativas de reforma realizadas pelo Estado brasileiro. Para 
finalizarmos o estudo sobre a Escola Clássica da Administração, destacamos 
no quadro a seguir as contribuições de seus principais representantes. 
Quadro 1 – Principais representantes da Escola Clássica
Taylor
(Administração científica)
Fayol
(Departamentalização)
Weber
(Organização burocrática)
Características da 
administração
Treinamento em regras 
e rotinas.
Definição de funções da 
organização e divisão 
do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Regras para realização do 
trabalho.
Impessoalidade.
Divisão do trabalho.
Hierarquia e autoridade.
Deu ênfase Ao empregado. Ao gerente. A organização.
Pontos Fortes Produtividade e eficiência. Definição da Estrutura
Papel dos gerentes.
Racionalização e eficiência.
Pontos Fracos Subestimou as necessi-
dades sociais.
Foco interno.
Excessiva ênfase no 
comportamento racional 
do gerente.
Muita rigidez.
Lentidão. 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 67).
17
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Para Caravantes, 
Pannoe Kloeckner 
(2005, p. 81) “o grande 
mérito da Escola de 
Relações Humanas foi 
desvendar ao mundo 
que o homem, o grupo 
e suas inter-relações 
eram vitais para os 
resultados buscados 
pelas organizações”.
Outros nomes se destacaram na Escola Clássica da 
Administração, como Henry Ford, Frank e Lilian Gilbreth e Mary 
Follett. Pesquise sobre estes estudiosos e suas principais 
contribuições para a Administração.
Como vimos, as contribuições da Escola Clássica ainda hoje são 
relevantes, mas há de se destacar que, na época, as principais críticas se 
concentraram na ênfase aos aspectos formais da organização e a pouca (ou 
nenhuma) atenção dedicada aos aspectos do comportamento dos indivíduos. 
E foi exatamente por este aspecto negligenciado que uma outra vertente 
de pesquisas se iniciou, trata-se da Escola das Relações Humanas que 
estudaremos a seguir.
TeoriA (ou eScolA) dAS relAçõeS HumANAS
Os estudos realizados pelos representantes da Escola das Relações 
Humanas, tiveram, assim como os da Escola Clássica, a preocupação com a 
melhoria do desempenho organizacional.
Para Caravantes, Pannoe Kloeckner (2005, p. 81) “o grande mérito 
da Escola de Relações Humanas foi desvendar ao mundo que o homem, o 
grupo e suas inter-relações eram vitais para os resultados buscados pelas 
organizações”.
Um dos nomes associados a esta Escola é o de Elton Mayo, que com 
outros pesquisadores da Harvard, desenvolveram entre 1920 e 1930, estudos 
relacionados ao comportamento humano. Estes estudos ficaram conhecidos 
como Estudos de Hawthorne, e, embora tenham atenuado o mecanicismo 
característico da Escola Clássica acabaram por representar uma oposição em 
relação a esta,onde não mais a estrutura, mas o homem é que deveria ser 
objeto de análise. Foram as seguintes as proposições da Escola das Relações 
Humanas (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005):
• O incentivo econômico não é a única força motivadora a que o trabalhador 
responde; a produção é fortemente influenciada tanto pelas relações com 
os outros companheiros de trabalho como por seus problemas pessoais, 
tanto dentro como fora da fábrica.
18
 Gestão Estratégica no Setor Público
• O trabalhador não se comporta como um ser isolado, mas sim como um 
membro do grupo. Essas inter-relações criam aquilo que chamamos de 
organização informal.
• A especialização funcional não cria, necessariamente, a organização mais 
eficiente. Tanto que a rotação de cargo, em que o indivíduo alterna tarefas 
a serem executadas, contribui para seu melhor desempenho.
Os pesquisadores de Hawthorne concluíram que:
• A colaboração nos grupos não ocorre acidentalmente; ela 
precisa ser planejada e desenvolvida. Se a colaboração grupal é 
alcançada, as relações no ambiente de trabalho podem alcançar 
um nível de coesão capaz de resistir aos distúrbios externos 
de uma sociedade turbulenta em buscar de adaptar-se;
• O trabalhador é uma pessoa cujas atitudes e eficácia são 
condicionadas pelas demandas sociais tanto internas quanto 
externas à organização;
• Os grupos informais internos à organização exercem fortes 
controles sociais sobre os hábitos de trabalho e atitudes dos 
trabalhadores;
• A mudança de uma sociedade estabelecida e estável para 
uma sociedade adaptativa ou em mudança tende em base 
continuar a perturbar a organização social de uma empresa ou 
uma indústria;
• O trabalho é uma atividade de grupo;
• O mundo social de um adulto é primariamente estruturado pela 
atividade de trabalho;
• A necessidade de reconhecimento, segurança e senso de 
pertencimento é mais importante na determinação da moral 
do trabalhador e de sua produtividade do que as condições 
físicas que lhe são oferecidas;
• Uma queixa não corresponde necessariamente a uma relação 
objetiva de fatos; ela é usualmente um sintoma, manifestando 
uma perturbação na posição de status do reclamante.
Fonte: Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 82).
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As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Atribui-se ao 
estruturalismo a 
inclusão de temas 
como conflito e 
poder ao estudo 
das organizações e 
o que denomina de 
dilema organizacional, 
ou seja, o 
conflito inevitável 
“entre objetivos 
organizacionais 
e necessidades 
individuais”.
O fato de os primeiros estudos realizados pela Escola das Relações 
Humanas terem representado uma oposição a Escola Clássica, fez com que 
outras abordagens, também de base humanista surgissem, como é o caso das 
abordagens estruturalista e comportamental que veremos a seguir. 
a) Abordagem Estruturalista
O estruturalismo buscou a integração entre os aspectos mais relevantes 
da Escola Clássica e da Escola de Relações Humanas, minimizando a 
oposição de ideias entre essas duas escolas da administração.
Atribui-se ao estruturalismo a inclusão de temas como conflito e poder 
ao estudo das organizações e o que denomina de dilema organizacional, 
ou seja, o conflito inevitável “entre objetivos organizacionais e necessidades 
individuais”.
Amitai Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005) 
considerado um dos principais representantes do estruturalismo sobre as 
Escolas Clássica e de Relações Humanas afirma que:
A Administração Científica e a Escola de Relações Humanas 
eram, em certos aspectos, diametralmente opostas. Os fatores que 
uma escola considerava críticos e cruciais, a outra simplesmente 
ignorava. Entretanto, as duas tinham um elemento comum: 
nenhuma delas via qualquer contradição básica ou dilema 
insolúvel nas relações entre a busca de racionalidade por parte 
da organização e a busca de felicidade de parte do indivíduo. A 
Administração Científica entendia que a organização mais 
eficiente seria também a organização mais satisfatória, uma 
vez que ela maximizaria tanto a produtividade como o pagamento 
do indivíduo...
A abordagem das Relações Humanas entendia que a 
organização mais satisfatória seria também a mais eficiente. 
Ela sugeria que os trabalhadores não ficariam satisfeitos numa 
organização fria, formal, que apenas satisfizesse suas necessidades 
econômicas...
Fonte: Etzioni (apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 58, grifos nossos).
20
 Gestão Estratégica no Setor Público
Uma das principais 
críticas à abordagem 
estruturalista foi a 
excessiva ênfase 
dada aos aspectos 
comportamentais 
que, por sua vez, 
eram difíceis de 
ser comprovados 
cientificamente.
Atividade de Estudos: 
1) Registre sua opinião sobre o que Etzioni quis dizer com as 
frases em negrito assinaladas no texto.
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Em resumo, a abordagem estruturalista propõe que a análise organizacional 
considere:
• tanto a organização formal quanto a organização informal;
• os níveis mais altos e os que se encontram na base da organização;
• recompensas materiais e não-materiais;
• a interação da organização com o ambiente.
Uma das principais críticas à abordagem estruturalista foi a excessiva 
ênfase dada aos aspectos comportamentais que, por sua vez, eram difíceis de 
ser comprovados cientificamente. 
b) Abordagem Comportamentalista
Os pesquisadores comportamentalistas se dedicaram ao aprofundamento 
de estudos sobre aspectos comportamentais do indivíduo na organização 
que, até certo ponto, foram negligenciados pelos estruturalistas, procurando 
estabelecer relação de causa e efeito em temas como conflito, motivação, 
cooperação, liderança e processo decisório.
Alguns representantes da abordagem comportamentalista com sua 
respectiva contribuição para Escola das Relações Humanas são indicados a 
seguir:
21
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Chester Barnard – sua contribuição foi fruto de sua experiência como 
executivo em organizações. Como executivo, não encontrou na academia 
nenhuma teoria que o ajudasse a compreender os fenômenos que percebia 
nas organizações. Foi assim, a partir de sua experiência, que publicou em 
1938 o livro “As funções do executivo” no qual deu ênfase ao papel do 
líder, a importância de se ter um propósito, a ética e a cooperação entre 
indivíduos na organização. Reconheceu em sua obra a existência de uma 
“organização informal” como sendo necessária para o funcionamento da 
“organização formal”. 
• Kurt Lewin – a obra deste psicólogo alemão que se refugiou nos Estados 
Unidos após a I Guerra Mundial, “mudou fundamentalmente o curso 
da Ciência Social. [...] a essência e grande parte de seu trabalho mais 
brilhante consiste em uma análise conceitual da natureza dos fenômenos 
que previamente tinham tido apenas rótulos populares” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 129). Desenvolveu a Teoria de Campo na 
qual tratou da diferença e importância entre “observação” e “interpretação” 
a fim de evitar influência de ideias preconcebidas do observador na análise 
dos fatos.
Pesquise sobre a Teoria de Campo e a análise do campo de 
forças para saber mais sobre a contribuição de Kurt Lewin.
• Herbert Simon - Seu livro “Comportamento administrativo: um estudo dos 
processos decisórios” ainda hoje é referência nos cursos de administração. 
Conceitos como eficiência, racionalidade limitada, satisfação e otimização 
foram tratados por Simon para explicar os métodos e processos de 
trabalho. Se para Simon a organização existepara “fazer coisas”, 
preocupou-se em esclarecer o “processo prévio de busca de alternativas 
e de escolha que precedem a própria ação” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 103).
Leia o trecho a seguir do Livro “Comportamento Administrativo”, publicado 
pela FGV Editora em 1965 e tire sua própria conclusão sobre a contribuição de 
Hebert A. Simon para Administração.
22
 Gestão Estratégica no Setor Público
[...] a organização é importante porque em nossa sociedade, 
em virtude de os indivíduos passarem a maior parte da vida adulta 
trabalhando em organizações, o ambiente organizativo que os 
envolve gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras 
do desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais. A 
organização é importante, em segundo lugar, porque proporciona 
aqueles que ocupam posições de responsabilidade os meios 
para exercer autoridade e influenciar os demais. Não se pode 
compreender o input e o output de um administrador, sem conhecer 
também a organização onde trabalha. Seu comportamento e a 
influência sobre os demais indivíduos decorrem da situação em 
que ele se encontra na organização.
O conceito de organização
Parte da dificuldade e da resistência à análise dos fatores 
organizativos que influenciam o comportamento do administrador, 
decorrem de interpretação errônea do termo “organização”. 
Para muitos, organização é sinônimo de organogramas ou de 
manuais de classificação de cargos, que devem ser religiosamente 
observados e anotados. Mesmo quando discutida por alguns dos 
seus mais argutos estudiosos, assume muito mais a forma de uma 
série de quadrinhos, dispostos de acordo com lógica arquitetônica 
abstrata, do que com uma casa a ser habitada por seres humanos. 
Para culminar, os departamentos de organização existentes nas 
grandes empresas e na administração pública reforçam, ao invés 
de eliminar, através de suas atividades, o estereótipo do que se 
entende por organização.
O termo organização refere-se, neste livro, ao complexo 
sistema de comunicações e inter-relações existentes num 
grupamento humano. Esse sistema proporciona a cada membro do 
grupo parte substancial das informações, pressupostos, objetivos 
e atitudes que entram nas suas decisões, propiciando-lhes, 
igualmente, um conjunto de expectações estáveis e abrangentes 
quanto ao que os outros membros do grupo estão fazendo e de que 
maneira reagirão ao que ele diz e faz. Ao sistema que acaba de ser 
descrito, os sociólogos chamam de “sistema de papéis”, embora 
muitas pessoas o chamem, na intimidade, de “organização”.
Fonte: Simon (1965, p. 16-17). 
23
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Abraham Maslow - desenvolveu a Teoria das Necessidades Humanas 
(ou Hierarquia das Necessidades). Sua hipótese era de que todo 
comportamento humano é motivado. Segundo Maslow, as necessidades 
básicas apresentam-se dentro de uma hierarquia de valores onde o 
indivíduo passará para a etapa seguinte apenas quando tiver a necessidade 
anterior satisfeita. Silva (2006) exemplifica as necessidades da hierarquia 
indicada por Maslow:
 – fisiológicas - fome, sede, sono;
 – segurança - abrigo, emprego, família;
 – afeto (sociais) - carinho, amizade, pertencer a um grupo;
 – status - estima social, reconhecimento e apreço;
 – autorrealização - ideias humanitárias, busca autoconfiança, atualizar e 
realizar suas potencialidades.
Embora bastante aceita e com grande reconhecimento, foi também 
criticada por pesquisadores que questionaram sua validade teórica. Para 
alguns, “Maslow não forneceu substanciação empírica, e muitos estudos que 
buscaram validar a teoria não encontraram sustentação para ela” (ROBBINS, 
1999, p. 110). Entretanto, “estudos mais atuais sobre a motivação humana no 
trabalho mostram o grau de acerto e antevisão de Maslow” (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 110).
A hierarquia proposta por Maslow é frequentemente representada por 
uma pirâmide (pirâmide de Maslow), na qual o indivíduo se movimenta de 
baixo para cima nos degraus da hierarquia quando tem a necessidade de 
determinado nível satisfeita. 
Figura 1 – Pirâmide de Maslow
Fonte: Robbins (1999, p. 110).
Da perspectiva da motivação, a teoria diria que, “embora nenhuma 
necessidade seja algum dia totalmente gratificada, uma necessidade substan-
cialmente satisfeita não motiva mais” (ROBBINS, 1999, p. 110).
AUTORREALIZAÇÃO
24
 Gestão Estratégica no Setor Público
• Frederick Herzberg - também desenvolveu estudos na área de motivação 
voltados para a satisfação humana no trabalho. Os estudos de Herzberg 
levaram à conclusão de que os fatores que influíam na produção de 
safisfação profissional eram desligados e distintos dos fatores que 
levavam à insatisfação profissional. Aos fatores que geravam satisfação 
ou não satisfação chamou de motivadores, e aos fatores que criariam as 
condições básicas e necessárias para o trabalho chamou de higiênicos. 
De acordo com Silva (2006), os fatores higiênicos são representados por 
condições de trabalho, salário, políticas administrativas, relacionamento 
com chefia e colegas de trabalho. A ausência de fatores higiênicos gera 
insatisfação, mas sua presença não é capaz de gerar satisfação. Os 
fatores motivacionais referem-se à tarefa em si, sua natureza, à autonomia 
com que é realizada, o desafio que representa, à criatividade que demanda 
etc. Os fatores motivacionais são condições de satisfação. A figura a seguir 
apresenta um paralelo entre a Hierarquia das necessidades de Maslow e 
os Fatores Higiênicos e Motivacionais de Herzberg.
Figura 2 - Paralelo entre a Hierarquia das Necessidades 
x Fatores Higiênicos e Motivacionais
 
Fonte: Adaptado de Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 114).
• Douglas McGregor – propôs “duas opiniões distintas sobre a natureza 
dos seres humanos: uma opinião basicamente negativa, denominada 
de Teoria X, e uma opinião basicamente positiva, rotulada de Teoria Y” 
(ROBBINS, 1999, p. 205). De acordo com a Teoria X, os empregados 
evitam responsabilidades, são preguiçosos e a motivação para o trabalho 
reside no medo de perder o emprego. Por outro lado, a teoria Y, pressupõe 
que o empregado é criativo, assume responsabilidades e é motivado por 
atividades desafiadoras no trabalho. 
• Rensis Likert - desenvolveu pesquisas e teorias sobre motivação, liderança 
e organização, visando estabelecer uma relação entre desempenho 
organizacional, satisfação no trabalho e modelo gerencial. Criou uma 
25
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
classificação para os estilos gerenciais adotados nas organizações que 
denominou de “sistemas”. Segundo Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, 
p. 127), Likert foi um precursor ao visualizar “que o mundo necessariamente 
caminharia para uma integração e que, portanto, uma Teoria Mundial 
de Administração viria a ser necessária”. São os seguintes os sistemas 
sugeridos por Likert:
• Sistema 1 – autoritário-coercitivo, caracterizado por mão-de-
obra intensiva e tecnologia rudimentar, ou seja, pessoas de 
pouca qualificação e educação.
• Sistema 2 – autoritário-benevolente, caracterizado por 
tenologia mais apurada e mão-de-obra mais especializada; 
coerção para manter controle sobre o comportamento.
• Sistema 3 – consultivo, caracterizado por áreas 
administrativas mais organizadas e avançadas em termos de 
relações com os empregados.
• Sistema 4 – participativo, caracterizado por sofisticada 
tecnologia e pessoal altamente qualificado (CARAVANTES; 
PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 126).
• David McClelland - desenvolveu a Teoria das Três Necessidades em que 
associou às necessidades de realização, de afiliação e de poder a fatores 
como aprendizagem, personalidade e ambiente organizacional. “A realização 
se refere à necessidade de superar desafios e atingir metas; a afiliação, às 
necessidades sociais, de relacionamento e pertencimento; e o poder, à 
necessidade de influenciar pessoas e situações” (CAVALCANTI,2006, p. 
92). De acordo com os pressupostos da Teoria desenvolvida por McClelland 
os indivíduos agem de modo diferente em diferentes situações, entretanto, 
cada pessoa possui “uma tendência dominante para uma determinada 
necessidade, desenvolvida ao longo da vida, a partir de sua história e 
experiências, englobando a família, escola, religião e cultura na qual cresceu. 
E tais necessidades, mesmo no adulto, não são fixas e imutáveis, podendo ser 
aprendidas.” (CAVALCANTI; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 92).
Agora é com você! Com suas palavras, estabeleça pontos 
comuns nos estudos desenvolvidos pelos comportamentalistas.
Como vimos, nos estudos desenvolvidos por alguns dos representantes da 
abordagem comportamentalista já havia elementos que indicavam a necessidade 
de uma visão mais integradora e sistêmica dos elementos de uma organização. A 
Teoria Geral dos Sistemas, que veremos a seguir, buscou essa integração.
26
 Gestão Estratégica no Setor Público
TeoriA GerAl doS SiSTemAS
A Teoria Geral dos Sistemas emergiu dos estudos de Kenneth Boulding e 
Ludwig Von Bertalanffy, por volta de 1950, em uma época em que se tornou 
necessário integrar diversas áreas de conhecimento. O contexto histórico 
“era o da Segunda Guerra Mundial, que exigiu a formação de equipes 
interdisciplinares, com especialistas de áreas diversas, para equacionar 
e solucionar os complexos problemas surgidos” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 147). Posteriormente, no Instituto Tavistock em 
Londres, Trist coordenou estudos em que a organização é tida como um 
Sistema Sociotécnico Estruturado. Também merece destaque a contribuição 
dos psicólogos Katz & Kahn. O texto a seguir, o ajudará com os conceitos e 
pressupostos desses autores sobre a Organização como sistema social.
A Organização como sistema social aberto 
Profa. Márcia Costa
Primeiros estudos sobre sistemas abertos
Os primeiros estudos sobre a Teoria dos Sistemas foram 
desenvolvidos por Ludwig Von Bertalanffy, logo após a Segunda 
Guerra Mundial. Estes estudos, voltados para a Física e a Biologia, 
foram publicados em 1956, no livro Teoria Geral de Sistemas 
(General Systems Theory). 
As pesquisas desenvolvidas por Bertalanffy influenciaram 
diversos estudos, entre os quais pode-se destacar a Teoria das 
Organizações. Outro estudo de relevante importância foi desenvolvido 
por Talcott Parsons denominado funcionalismo. O modelo de Parsons 
consiste em um método para análise dos fenômenos sociais e, 
embora criticada por alguns autores que a consideram limitada, a 
perspectiva funcionalista também é sistêmica.
O conceito de empresa enquanto sistema social pode ser 
atribuído aos estudos desenvolvidos por Parsons, e envolve o 
reconhecimento da organização formal e informal dentro de um 
sistema global integrado (Wahrlich: 130).
Cabe também ressaltar os estudos sociotécnicos desenvolvidos 
por Emery e Trist do Instituto de Relações Humanas de Tavistock 
em Londres (1965). A mais importante contribuição dada pelos 
pesquisadores de Tavistock
27
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
parece ser a de que a organização eficiente precisa levar 
em conta tanto as importações que o subsistema social faz 
do ambiente, isto é, valores e aspirações, como também 
as que faz o subsistema técnico, ou seja, matérias-primas, 
equipamentos, etc. (Motta e Vasconcelos: 181).
Enquanto o funcionalismo recebeu críticas por centrar a ação 
no individuo, os estudiosos de Tavistock destacaram a organização 
como a unidade principal de análise.
Outros modelos, considerando a organização como um 
sistema sociotécnico, foram elaborados pelos estudiosos do Centro 
de Pesquisa Social da Universidade de Michigan do qual destaca-
se o nome de Rensis Likert. São três os principais modelos que 
surgiram na Universidade de Michigan e que variam de acordo 
com o grau de complexidade apresentado: o modelo de Likert, o 
da organização como um conjunto integrado de papéis e o modelo 
de Katz e Kahn, este último considerado um marco referencial no 
que se refere à contribuição da Teoria dos Sistemas à organização.
O modelo de Likert pressupõe que a organização é um 
sistema de interligação entre grupos, que se processa através de 
elementos-chave que funcionam como elos, fazendo as ligações 
entre os grupos. Também a organização se relaciona com o 
ambiente através destes elementos-chave. Considerando as 
recentes abordagens sobre modelagem organizacional, pode-
se observar que a idéia central do modelo de Likert aparece nos 
modelos de mapeamento cognitivo e nos sociogramas sugeridos 
como ferramentas de apoio à decisão.
O modelo que pressupõe a organização como um conjunto 
integrado de papéis, amplia a noção de grupo apresentada no 
modelo de Likert para a de conjunto de papéis (role set). Segundo 
Motta e Vasconcelos (2002) esta concepção baseia-se na premissa de 
que não são as pessoas, em sentido absoluto, que estão interligadas, 
mas sim, pessoas desempenhando determinados papéis.
A organização como sistema complexo sugerido por Katz e Kahn 
é considerada um marco referencial porque os autores conseguiram 
em sua obra - Psicologia Social das Organizações - analisar e 
consolidar todos os estudos desenvolvidos pela antropologia, pela 
sociologia, pela psicologia e outras ciências do comportamento sobre 
a Teoria dos Sistemas aplicada às organizações.
28
 Gestão Estratégica no Setor Público
O modelo de sistema aberto proposto por Katz e Kahn (1970) 
é considerado o mais abrangente e complexo e, por sua relevância 
para o estudo das teorias administrativas, suas principais caracte-
rísticas são apresentadas a seguir:
• Importação de energia (insumos, inputs) – os sistemas abertos 
importam alguma forma de energia do ambiente externo. Nosso 
corpo absorve o oxigênio e estímulos que provém do ambiente 
externo, e necessitamos destes “suprimentos” para o equilíbrio. 
Assim como os seres humanos, as organizações também 
necessitam e recebem insumos do ambiente externo, tais como: 
máquinas, matéria-prima, recursos financeiros, pessoas etc.
• Processamento (transformação) – assim como o corpo 
humano transforma açúcar em energia, a organização 
processa os insumos em um determinado produto ou serviço. 
A organização necessita de algum tipo de estruturação interna 
que lhe permita transformar os insumos recebidos em produtos 
e/ou serviços.
• Exportação de energia (saídas, output) – o ar que respiramos 
é devolvido ao ambiente na forma de dióxido de carbono. 
Também a organização exporta energia através dos produtos 
e/ou serviços oferecidos.
• Entropia – entropia é um processo pelo qual todas as formas 
de organização se movem em direção à desorganização ou 
morte. Os sistemas fechados estão sujeitos à entropia, isto é, 
ao processo de deterioração crescente que o levará a morte. 
Nos sistemas abertos (biológicos ou sociais), a entropia pode 
ser interrompida pelo que denominamos entropia negativa, ou 
seja, a capacidade que o sistema aberto possui de se renovar, 
buscar alternativas de equilíbrio a partir dos insumos que 
importa do ambiente.
• Informação e retroalimentação (input e feedback) – os 
inputs não são necessários apenas como insumos contendo 
energia, mas, e principalmente por seu caráter informativo, 
são essenciais para o sistema na medida em que geram 
dados sobre sua própria atuação neste ambiente. Se a 
Organização atua em determinado ambiente, é preciso que 
tenha mecanismos capazes de verificar o nível de impacto no 
ambiente a fim de manter ou alterar sua atuação futura.
29
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
• Estado firme (homeostase dinâmica) – trata-se do oposto 
da entropia. O estado firme se refere a tendência do sistema 
a buscar o equilíbrio, a estabilidade dinâmica e expansão. Na 
Organização a homeostase não é automática, mas possível a 
partir de mecanismos estabelecidos para esta finalidade.
• Decomposição do sistema (diferenciação)– padrões difusos 
são substituídos por funções mais especializadas. O sistema 
pode ser decomposto em subsistemas de ordem inferior. Deste 
modo, a Organização pode ser entendida como um sistema, 
composto por vários subsistemas (departamentos), que, por 
sua vez, podem ser decompostos em subsistemas menores 
(seções) e, assim, por diante.
• Equifinalidade – este princípio, proposto por Bertalanffy, tem 
como premissa de que um sistema pode alcançar, por uma 
variedade de caminhos, o mesmo estado final.
A concepção do sistema aberto na atualidade
[...] A superação dos novos desafios organizacionais cada vez 
mais depende da capacidade apresentada pela organização de 
responder com rapidez e qualidade as demandas da sociedade. 
O esquema “input – processamento – output – feedback” 
parece realmente ter sido incorporado no contexto organizacional, 
mesmo que algumas organizações ainda o utilizem para melhor 
compreensão de sua própria natureza de sistema inserida em um 
sistema maior.
Como podemos observar, as características dos sistemas 
abertos não só são atuais, mas fundamentais para sobrevivência 
organizacional em um ambiente caracterizado por elevada 
competitividade. Todas as teorias e abordagens relevantes que 
surgiram após a Teoria Geral dos Sistemas estão, em maior ou 
menor grau, nela apoiadas.
A compreensão de que a organização é um sistema composto 
por subsistemas menores que são as unidades de negócio, ou 
ainda, que a própria organização é também um subsistema de um 
sistema maior, parece essencial para entender os impactos que 
gera e recebe do ambiente em que está inserida.
30
 Gestão Estratégica no Setor Público
[...] Seja qual for a “ferramenta” utilizada pela gestão, o único 
aspecto que parece indiscutível é que, em cada uma delas há uma 
dimensão que contempla os ambientes interno e externo à organização. 
Conclusão
Estamos inseridos em um contexto onde se preconiza a 
inovação como fator de vantagem competitiva, em uma sociedade 
onde os valores vigentes estão mais voltados para o imediatismo 
e onde há uma supervalorização do novo em detrimento do velho.
Ampliar nossa percepção e adotar uma postura de abertura 
para o novo é importante, entretanto, ao investigarmos melhor a 
origem das coisas, muitas vezes nos defrontamos com um universo 
que ainda tem muito a nos oferecer.
Assim é com a teoria dos sistemas abertos, cujos estudos 
iniciais como visto anteriormente, datam de antes da Segunda 
Guerra Mundial. O mundo passou por muitas transformações desde 
então, porém como ainda são pertinentes os preceitos básicos da 
teoria. Quanto descobrimos e ainda temos por descobrir, tanto 
evoluímos e temos que evoluir. Assim é um sistema em permanente 
mudança, assim também é a administração, e talvez seja isto que 
a torna tão atrativa e importante no contexto das ciências sociais. 
Referências bibliográficas:
 ARAUJO, Luis César G. Organização, Sistemas e Métodos 
e as modernas ferramentas de gestão organizacional. São 
Paulo: Atlas, 2001.
 CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 2. ed. São Paulo: 
Paz e Terra, 1999.
 KATZ, Daniel; Kahn Robert L. Psicologia Social das 
Organizações. São Paulo: Atlas, 1970.
 MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. 
Gouveia de. Teoria Geral da Administração. São Paulo: 
Pioneira, 2002.
 WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. Uma análise das teorias 
de organização. 3. ed. Rio de Janeiro, FGV Editora, 1971.
Fonte: Adaptado de texto da autora para o curso de 
pós-graduação em Gestão de Recursos Humanos e 
Gestão Empresarial da FUNCEFET/RJ (2012).
31
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Caro leitor, pesquise sobre matriz SWOT (ferramenta muito 
utilizada em planejamento estratégico para análise do ambiente) 
na internet e faça uma comparação entre a Matriz e o modelo de 
organização como um sistema social aberto proposto por Katz e 
Kahn. 
OBS: Os aspectos comuns são que em ambos há que se 
considerar a relação com o ambiente interno e externo, ou seja, a 
organização impacta e é impactada pelo ambiente. 
a) Abordagem Contingencial
 
Caracterizou-se por enfatizar a importância do ambiente na dinâmica 
organizacional. Entretanto, cabe neste ponto lembrar que, até a Teoria 
de Sistemas surgir, as organizações foram estudadas na perspectiva de 
compreensão de seu ambiente interno como determinante para explicar as 
questões relacionadas ao desempenho organizacional. A concepção até então 
era da organização como um “sistema fechado”.
Ao deslocar o foco de estudo e dar destaque ao ambiente externo, a 
abordagem contingencial estabelece um novo padrão no qual não há mais “a 
melhor maneira” de organização da empresa.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 166) a Teoria da 
Contingência é como um rebento da Teoria de Sistemas. Dois de seus 
princípios básicos são:
• Não há uma melhor maneira de organizar;
• Uma determinada forma de organizar não será igualmente eficaz em todas 
as situações.
Destaca ainda o autor que “o grande mérito da abordagem contingencial 
é fazer com que a gerência normalmente concentrada nos problemas internos 
da organização e nas tarefas volte seus olhos para o ambiente; deixe de olhar 
para o próprio umbigo e olhe ao redor” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 
2005, p. 166).
32
 Gestão Estratégica no Setor Público
Abordagem 
neoclássica destaca-
se como contribuição 
a importância dada 
aos objetivos na 
organização e alcance 
de resultados, 
aspectos que 
constituíram a base 
da administração por 
objetivos (APO).
A abordagem 
neoclássica foi um 
movimento que surgiu 
nos Estados Unidos 
um dos destaques 
desta abordagem é 
Peter Drucker.
Merece destacar Burns e Stalker como representantes da abordagem 
contingencial bem como os conceitos que desenvolveram de sistemas 
gerenciais orgânicos e mecânicos, no qual o primeiro se caracteriza por mais 
flexibilidade e, consequentemente capacidade de se adaptar ao ambiente. 
Seus estudos influenciaram ainda o desenvolvimento de estudos sobre a 
liderança contingencial. Mas esta é uma outra história...
Segundo Chiavenato (1979, p. 435) “a teoria da contingência enfatiza que 
não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria administrativa. Tudo é 
relativo. Tudo depende.”.
No Capítulo 3, que tratará de modelos de organização e estrutura, você 
conseguirá perceber a influência destes conceitos na concepção de modelos 
de estrutura e gestão organizacional. 
TeoriAS e ABordAGeNS APóS TeoriA de SiSTemAS
Os estudos sobre as organizações como sistemas sociais impactaram de 
tal forma a administração que os que se seguiram podem ser, em sua maior 
parte, considerados abordagens que buscaram não só na teoria de sistemas, 
mas também na teoria clássica e na de relações humanas, as bases para 
novas orientações sobre o desempenho organizacional. As abordagens pós-
sistemas são apresentadas a seguir:
a) Abordagem Neoclássica
O contexto histórico é do pós-guerra, época em que foram aprofundados 
os estudos em torno do elemento humano nas organizações. A abordagem 
neoclássica foi um movimento que surgiu nos Estados Unidos e que teve como 
objetivo o reequilíbrio organizacional. Um dos destaques desta abordagem é 
Peter Drucker que desenvolveu “uma metodologia administrativa calcada em 
uma concepção teórica bastante fundamentada, voltada para a obtenção de 
resultados organizacionais” (CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, 
p. 179). É deste período a Administração por Objetivos (APO), “tecnologia 
gerencial cujo objetivo é motivar o desempenho mais efetivo tanto da parte dos 
gerentes quanto dos subordinados por meio de um sistema participativo de 
fixação de objetivos e de fornecimento de feedback” (CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 179). 
A abordagem neoclássica reuniu elementos da Burocracia, da Teoria das 
Relações Humanas e da Teoria de Sistemas. Destaca-se como contribuição 
a importância dada aos objetivos na organização e alcance de resultados, 
aspectosque constituíram a base da administração por objetivos (APO).
33
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
O contexto é o da 
sociedade pós-
industrial, época 
em que o mundo 
passou por grandes 
transformações, com 
o surgimento de 
novas tecnologias, 
conflitos sociais e 
crise na economia 
mundial. Profundas 
modificações de ordem 
mundial indicavam 
a necessidade 
de um modelo 
capaz de oferecer 
as organizações 
condições para que 
pudessem enfrentar 
os desafios desta 
mudança.
b) Abordagem do Desenvolvimento Organizacional (DO)
O contexto é o da sociedade pós-industrial, época em que o mundo passou 
por grandes transformações, com o surgimento de novas tecnologias, conflitos 
sociais e crise na economia mundial. Profundas modificações de ordem mundial 
indicavam a necessidade de um modelo capaz de oferecer as organizações 
condições para que pudessem enfrentar os desafios desta mudança.
Warren Bennis e Chris Argyris, entre outros, contribuiram para que o DO 
fosse mundialmente conhecido na década de 1970. 
Warren Bennis (apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 186) 
definiu o Desenvolvimento Organizacional como “uma resposta à mudança, uma 
complexa estratégia educacional que tem por finalidade mudar as crenças, as 
atitudes, os valores e a estrutura das organizações, de modo que elas pudessem 
melhor se adaptar aos mercados, tecnologias e desafios e ao próprio ritmo 
vertiginoso das mudanças”.
Para Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 187):
a grande virtude do DO foi ter trazido, de uma maneira 
progressiva e ordenada, todos os conhecimentos calcados 
nas teorias comportamentais e na abordagem sistêmica 
para resolver problemas concretos enfrentados pelas 
organizações. [...] embora sua visão fosse sistêmica, 
na prática concreta dos consultores a ênfase dada foi 
claramente concentrada nos aspectos comportamentais, ou 
seja, no subsistema social das organizações.
No Brasil, consultorias com base em DO foram desenvolvidas na década 
de 1970. O livro “Desenvolvimento Organizacional – teoria e diagnóstico” 
(1979) de Gercina Oliveira, narra o relato de uma experiência de DO no serviço 
público. Oliveira (1979, p. 6) destaca que DO é “basicamente um programa de 
pesquisa-ação em uma organização, para melhorar seu funcionamento. […] o 
modelo de consultoria de DO funciona como se fosse um sistema aberto, no 
qual a fase de diagnóstico não se esgota, porque tudo que nela se prediz ou 
aconselha é avaliado e a ela retorna visando ao desenvolvimento permanente, 
harmônico e auto-sustentado da organização”.
TeoriAS e ABordAGeNS coNTemPorâNeAS
Até aqui, vimos teorias e abordagens cujo foco foi dado predominantemente 
às indústrias. Cabe, agora, apresentar para você pós-graduando(a), um novo 
referencial, estabelecido a partir das mudanças mundiais que caracterizaram o 
final do século XX e que indicam os caminhos que continuarão a ser trilhados 
34
 Gestão Estratégica no Setor Público
Os estudos sobre 
métodos e processos 
de trabalho e sobre a 
departamentalização 
da organização 
desenvolvidos por 
Taylor e Fayol no 
século XIX podem ser 
identificados nas bases 
da Qualidade Total.
pelas organizações no século XXI. Questões que envolvem a preocupação 
com o meio ambiente e a responsabilidade social das organizações, passam 
por aspectos econômicos e sociais, imprevisibilidade e, como não poderia 
deixar de ser, culminam no homem e seu papel na organização e na sociedade. 
Os pressupostos das abordagens contemporâneas podem ser visualizados 
em alguns dos modelos de gestão que serão examinados no Capítulo 3.
a) Abordagem da Qualidade Total
O contexto é o pós II Guerra Mundial, período em que dois americanos – 
Deming e Juran, proferiram palestras no Japão sobre os métodos de controle 
de qualidade utilizados por empresas americanas. 
Isso explica porque os estudos sobre métodos e processos de trabalho e 
sobre a departamentalização da organização desenvolvidos por Taylor e Fayol 
no século XIX podem ser identificados nas bases da Qualidade Total.
Examinando os principais eventos do movimento da 
qualidade, não há nenhuma dúvida de que as teorias 
administrativas geradas no Ocidente e as tecnologias 
desenvolvidas a partir delas tiveram um profundo impacto 
no Japão (JURAN, 1993 apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 243).
A partir daí, segundo Juran (1993 apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 242) “os japoneses articularam algumas estratégias 
inéditas para criar uma revolução na qualidade”. Várias dessas estratégias 
foram decisivas, entre as quais:
• Os gerentes de nível alto lideraram pessoalmente a revolução;
• Todos os níveis e funções foram submetidos a treinamento no gerenciamento 
para a qualidade;
• O aperfeiçoamento da qualidade foi empreendido a um ritmo contínuo e 
revolucionário;
• A força de trabalho participou do aperfeiçoamento da qualidade por meio 
do conceito de círculos de controle de qualidade.
Ainda que a fundamentação da Qualidade esteja concentrada em teorias 
ocidentais ou até mesmo tenha se baseado mais diretamente nas orientações 
fornecidas por Deming e Juran no pós guerra, o fato é que vários outros 
países também receberam as mesmas orientações, mas foi o Japão que se 
destacou no alcance de resultados por meio de uma estratégia voltada para os 
fundamentos da qualidade.
35
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Os “gurus” da 
qualidade: W. Edwards 
Deming, Joseph M. 
Juran e Philip B. 
Crosby.
Sobre isso, Caravantes, Panno e Kloeckner (2005, p. 245) trazem o 
professor Noritake Kobayachi, da Universidade de Keyo, o qual afirma que “que 
não há nada de novo; fazemos aquilo que aprendemos e o que aprendemos 
foi com as teorias administrativas americanas”.
A seguir apresentaremos um resumo da contribuição daqueles que ficaram 
conhecidos como os “gurus” da qualidade: W. Edwards Deming, Joseph M. 
Juran e Philip B. Crosby. 
• W. Edwards Deming – preocupou-se com a competitividade da organização 
e controle estatístico dos processos de trabalho. Segundo ele, para 
alcançar o sucesso, a organização deveria implementar um conjunto de 14 
pontos que constituem a essência de seus ensinamentos. Os 14 pontos de 
Deming para transformação são indicados por Araujo (2007):
1. Criar constância de propósito para a melhoria de produtos e serviços, 
isto é, aceitar que é preciso mais do que “fazer dinheiro nos negócios”, é 
preciso manter-se.
2. Adotar a nova filosofia completamente, ou seja, acreditar, sem hesitação, 
que erros e negativismo devem ser eliminados.
3. Acabar com a dependência da inspeção em massa, isto é, entender que a 
inspeção e o controle não são formadores de qualidade, e sim, de custos. A 
qualidade não vem da inspeção, mas sim, da melhoria do processo.
4. Acabar com a insistência organizacional de adquirir e usar materiais, na 
confecção de produtos, escolhidos apenas com base no critério preço, isto 
é, desconsiderar o fator qualidade dos insumos como um dos primeiros 
passos no rumo.
5. Melhorar constantemente e para sempre o sistema de produção e de 
serviços, ou seja, o aprimoramento não é um esforço que se faz de uma 
única vez.
6. Instituir o treinamento, isto é, estar atento ao fato de que nas organizações 
falta pessoal capaz de transmitir as novas ideias e conceitos, e por 
consequência, quem treine as pessoas em novas habilidades e tarefas
7. Instituir a liderança, ou seja, investir na liderança e não em supervisão e 
controle.
8. Afastar o medo, isto é, promover a segurança quando da implantação de 
projetos de mudança como os de qualidade.
9. Romper as barreiras entre os diversos departamentos, ou seja, inibir 
a concorrência prejudicial entre as divisões organizacionais distintas, 
harmonizando metas conflitantes.
36
 Gestão Estratégica no Setor Público
10. Eliminar slogans, exortações e metas destinadas à força de trabalho, isto 
é, permitir que as pessoas criem suas próprias“bandeiras de qualidade”.
11. Eliminar as cotas numéricas, ou seja, desviar as pessoas da organização da 
crença absurda de que é preciso fazer mais numericamente. O importante 
é qualidade. Muito sem excelência é o mesmo que nada.
12. Remover as barreiras ao orgulho da mão de obra, isto é, eliminar 
todo e qualquer impedimento (gerencial, administrativo, material) ao 
desenvolvimento do pessoal da organização.
13. Instituir um sólido programa de educação e (re)treinamento, ou seja, 
investir na aquisição de uma nova mentalidade, permeada por tecnologias 
e métodos revitalizantes para a organização, tanto para a força de trabalho 
como para a gerência.
14. Agir para consumar a transformação, isto é, contar com 100% de apoio da 
cúpula da administração, sem o que o esforço voltado à qualidade jamais 
prosseguirá. 
Uma importante contribuição de Deming ficou conhecida 
como Ciclo PDCA ou Ciclo de Deming descrito por Araújo (2007) 
como um processo cíclico direcionado à melhoria, onde a primeira 
etapa consiste em planejar (Plan), seguida pela etapa de ação 
ou execução do planejado (Do), pela etapa de verificação dos 
resultados até então obtidos com as ações planejadas e executadas 
(Check) e pela etapa de implementação final do idealizado como 
mudança, após as considerações sobre eventuais acertos (Act).
Figura 3 - Ciclo PDCA
Fonte: Disponível em: <http://www.infobibos.com/Artigos/2007_2/
Mecanizacao/>. Acesso em: 2 maio 2016.
37
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Philip B. Crosby o 
uso de expressões 
que ficaram famosas 
na abordagem da 
qualidade como erro 
zero e conformidade 
são atribuídas a ele.
Trilogia Juran: i) 
planejamento da 
qualidade, ii) controle 
da qualidade e, iii) 
melhoramento da 
qualidade.
• Joseph M. Juran – para obter sucesso a organização deve adotar três 
processos de gerenciamento que ficaram conhecidos como a trilogia Juran: 
i) planejamento da qualidade, ii) controle da qualidade e, iii) melhoramento 
da qualidade. O quadro a seguir mostra os 3 processos universais 
organizados por Juran para a Qualidade.
Quadro 2 – Processos de Gerenciamento da Trilogia Juran
Planejamento da qualidade Controle da qualidade Melhoramento da qualidade
- Determinar quem são os 
clientes.
- Determinar as necessidades 
dos clientes.
- Desenvolver características 
de produto que respondam às 
necessidades dos clientes.
- Desenvolver processos 
capazes de produzir as carac-
terísticas do produto.
Transferir os planos para as 
forças operacionais.
- avaliar o desempenho real do 
produto.
- comparar o desempenho real 
às metas do produto.
- atuar sobre a diferença.
- estabelecer a infraestrutura.
- identificar os projetos de 
melhoramento.
- estabelecer equipes de 
projeto.
- fornecer às equipes recur-
sos, treinamento e motivação 
para: diagnosticar as causas, 
estimular os remédios e esta-
belecer controles para manter 
os ganhos.
Fonte: Adaptado de Juran (1990).
• Philip B. Crosby – criou um programa que “enfatiza a prevenção e não 
a inspeção, a mudança da cultura organizacional em vez de ferramentas 
estatísticas”. O uso de expressões que ficaram famosas na abordagem da 
qualidade como erro zero e conformidade são atribuídas a ele. Assim como 
Deming, criou um conjunto de 14 pontos orientados para a melhoria da 
qualidade na organização, os quais são indicados por Araujo (2007):
1. Comprometimento da gerência;
2. Criação de times de melhoramento da qualidade;
3. Medidas da qualidade;
4. Avaliar o custo da qualidade;
5. Conscientização sobre a qualidade;
6. Ação corretiva;
7. Planejamento do Programa Zero Defeito;
8. Treinar supervisores;
9. Dia de zero defeito;
10. Estabelecer metas de melhoria;
11. Remoção das causas de erros;
12. Reconhecer e valorizar aquele que atinge sua meta de qualidade;
13. Conselhos de qualidade;
14. Repetir tudo.
38
 Gestão Estratégica no Setor Público
Criada por Hammer e 
Champy na década de 
1990, esta abordagem 
surgiu a partir de 
uma necessidade de 
reestruturar o sistema 
industrial norte-
americano que havia 
perdido mercado para 
a indústria japonesa.
No Brasil a Qualidade 
Total gerou uma 
“revolução” na década 
de 1980 e influenciou 
a criação de novos 
modelos de estrutura e 
gestão.
No Brasil a Qualidade Total gerou uma “revolução” na década de 1980 e 
influenciou a criação de novos modelos de estrutura e gestão. Nos anos 1990, 
com a abertura do mercado nacional para produtos importados, empresas 
brasileiras tiveram que se ajustar para sobreviver em um mercado repleto de 
produtos com padrões de qualidade diferenciados em relação aos nacionais 
e a preços competitivos. Conceitos e ferramentas da qualidade influenciaram 
também iniciativas de modernização do aparelhamento do Estado como 
veremos nos Capítulo 2 e 3.
b) Reengenharia
Criada por Hammer e Champy na década de 1990, esta abordagem 
surgiu a partir de uma necessidade de reestruturar o sistema industrial 
norte-americano que havia perdido mercado para a indústria japonesa. Para 
Hammer e Champy a maioria das organizações foi construída a partir de uma 
concepção da divisão do trabalho. Porém,
[...] essa antiga forma de funcionamento simplesmente se 
tornou inoperante. No mundo atual de clientes, concorrência 
e mudanças, as atividades orientadas para tarefas estão 
obsoletas. Em seu lugar, as empresas precisam organizar seu 
trabalho em torno de processos (HAMMER; CHAMPY, 1994 
apud CARAVANTES; PANNO; KLOECKNER, 2005, p. 271).
A reengenharia pressupõe o abandono do paradigma burocrático 
tradicional e a adoção de um paradigma sustentado pela tecnologia da 
informação, mais empreendedor e adequado ao mundo contemporâneo.
Foi definida por Champy e Hammer (1994, apud CARAVANTES; PANNO; 
KLOECKNER, 2005, p. 272) como o “repensar fundamental e a reestruturação 
radical dos processos organizacionais que visam alcançar drásticas melhorias 
em indicadores críticos e contemporâneos de desempenho, como: custos, 
qualidade, atendimento e velocidade”. Essa definição encerra quatro palavras-
chave: fundamental, radical, drástica e processos.
Destas, destaca-se a palavra-chave processos que parece ter sido 
determinante e ter influenciado na atenção das organizações para a 
importância da gestão de seus processos de trabalho.
A reengenharia de processos combina uma estrutura para a realização de 
trabalho com uma preocupação com resultados visíveis e drásticos. Envolve 
o distanciamento do processo para que se indague qual seu objetivo geral e, 
em seguida, uma mudança criativa e radical para realizar melhorias de grande 
vulto na maneira pela qual esse objetivo é alcançado.
39
As BAses TeóricAs dA GesTão esTrATéGicA Capítulo 1 
Se a década de 1980 ficou conhecida como a era da qualidade, nos anos 
1990, as palavras de ordem foram processo e competência. No capítulo 3, 
você irá estudar os fudamentos da Gestão por Processos e poderá observar 
sua relação com os fundamentos da reengenharia.
AlGumAS coNSiderAçõeS
Neste primeiro capítulo estudamos as sínteses das teorias e das 
abordagens da ciência da administração, e seus respectivos representantes.
Vimos que algumas teorias permanecem atuais, desafiando o tempo 
e o contexto em que foram formuladas. Que algumas abordagens pouco 
agregaram ao estudo que as fundamentou e que outras, entretanto, tornaram-
se tão importantes quanto a própria teoria. Enfim, em uma época de tantos 
“modismos”, conhecer as bases teóricas da gestão organizacional será 
útil para que você possa desenvolver o pensamento crítico e reconhecer 
seus princípios nos processos de modernização do aparelho do Estado que 
estudaremos no Capítulo 2 e também nos modelos e instrumentos de gestão 
utilizados pelas organizações, tema do Capítulo 3.
 
reFerêNciAS
ARAUJO, Luis César G. de. Organização, sistemas e métodos e as 
tecnologias de gestão organizacional: arquitetura organizacional, 
benchmarking, empowerment, gestão pela qualidade total, reengenharia: 
volume1. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
CARAVANTES, Geraldo R.; PANNO, Cláudia C.; KLOECKNER, Mônica C.. 
Administração: teorias e processo. São Paulo: Pearson, 2005.
CAVALCANTI, Vera Lúcia. Liderança e motivação. 2. ed.Rio de Janeiro: 
Editora FGV, 2006.
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração: 
uma visão abrangente da moderna administração das organizações. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 1979.
JURAN, J. M. Juran na liderança pela qualidade. São Paulo: Livraria 
Pioneira Editora, 1990.
OLIVEIRA, Gercina Alves de. Desenvolvimento organizacional: teoria e 
diagnóstico. Rio de Janeiro: Ed. Fundação Getulio Vargas, 1979.
40
 Gestão Estratégica no Setor Público
ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. 8. ed. Rio de 
Janeiro: LTC Editora, 1999.
______. Fundamentos de Administração: conceitos essenciais e 
aplicações. 4. ed. São Paulo: Prentice Hall, 2004.
SILVA, Márcia Costa A. Competências Gerenciais e Prospectiva 
Estratégica: análise de cenários em Quissamã. Dissertação de mestrado. Rio 
de Janeiro: 2005.
______.Desenvolvimento de equipes. (Apostila do curso). Programa de 
Capacitação do IBAM. 2006.
SIMON, Herbert A. Comportamento Administrativo: estudo dos processos 
decisórios nas organizações administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 1965.
CAPÍTULO 2
AS BASeS dA NovA AdmiNiSTrAção PúBlicA
A partir da concepção do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 3 Conhecer os principais marcos das ações de modernização da Administração 
no Brasil. 
 3 Identificar os elementos que caracterizam os processos de modernização 
da administração pública e sua relação com o papel do Estado.
42
 Gestão Estratégica no Setor Público
43
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Reformar a 
administração pública 
é algo que se faz 
com a participação 
intensiva – mas 
não exclusiva - dos 
servidores públicos.
coNTexTuAlizAção 
Reforma administrativa refere-se a um processo de mudança e adequação 
do Estado ao momento histórico presente. As transformações em diversas 
dimensões - social, econômica, política, ambiental dentre outras - de tempos 
em tempos exigem a introdução de reformas visando criar sincronia entre as 
diferentes faces do desenvolvimento.
Falar de reforma administrativa implica, então, focalizar o Estado. Uma 
forma didática de entendê-lo é pensar que tem duas dimensões básicas: uma 
é organizacional, o aparelho de Estado ou a administração pública; outra, é 
o sistema constitucional-legal. Seguindo a fala do professor Bresser-Pereira 
(2011), reformar a administração pública é algo que se faz com a participação 
intensiva – mas não exclusiva - dos servidores públicos. Reformar o sistema 
constitucional, por sua vez, requer a participação de toda a sociedade e dos 
agentes públicos eleitos e não eleitos. 
O Estado é isto. Uma base legal complexa, associada a outras normas 
e instituições informais e oriundas da cultura, acionadas pela administração 
pública que o põe em movimento. É a nação politicamente organizada tendo 
como elementos o povo, o território e a soberania.
O governo, por outro lado, traduz a condução política dos negócios 
públicos, preferencialmente com base em planos e metas. Ou seja, um 
conjunto de funções estatais exercidas para orientação e direcionamento das 
políticas do Estado que definem suas macro diretrizes.
À administração pública incumbe o exercício da função administrativa, 
pelos 3 níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) e seus respectivos 2 
poderes (Executivo e Legislativo) que integram a estrutura de gerenciamento 
do Estado, pautada pelas funções determinadas pela Constituição Federal e 
pelas leis, no interesse da coletividade.
Uma outra e importantíssima pergunta também contribui para definir 
o Estado. É aquela que indaga sobre o beneficiário das ações do Estado. 
E vamos seguindo com o mesmo autor, Bresser-Pereira (2011). A história 
é longa e tem-se respostas variadas para diferentes momentos históricos. 
Chegando logo aos dias de hoje, as sociedades modernas são capitalistas 
e democráticas, com variações, gradações e características próprias. E 
Bresser-Pereira (2011, p. 13), então, afirma: “[...] o Estado é o instrumento por 
excelência de ação coletiva da nação ou da sociedade civil.”.
44
 Gestão Estratégica no Setor Público
Eficiência, eficácia e 
efetividade, pilares 
que se constituem 
em preocupações 
permanentes para 
quem se dedica 
à formulação e 
implementação de 
políticas públicas.
As Reformas 
Administrativas são 
movimentos que 
servem para manter o 
Estado em condições 
de utilização eficiente, 
eficaz e efetiva dos 
recursos.
Ou seja, há disputa de interesses, conflitos entre eles, tendência à 
prevalência do mais forte, estratégias dos que podem menos para alcançar 
seus direitos etc.
As reformas administrativas dizem respeito, portanto, à alteração do status 
quo do próprio Estado e, por isto, são geralmente cercadas de controvérsias, 
resistências e dúvidas.
O Estado, visto em suas três esferas - União, Estados e Municípios - 
como organizações, como aparelho do Estado, conta com recursos humanos, 
financeiros e tecnológicos que devem ser geridos para propiciar a prestação de 
serviços aos cidadãos, a partir da concepção de políticas públicas de caráter 
setorial e geral que dão harmonia à gestão governamental. Este é o conjunto 
de recursos que viabiliza as ações que devem ser realizadas pelo Estado.
As Reformas Administrativas são movimentos que servem para manter o 
Estado em condições de utilização eficiente, eficaz e efetiva dos recursos.
É importante destacar, ainda, que a Reforma Administrativa é entendida 
como “uma mudança planejada, de caráter legal, com a finalidade de 
modernizar e/ou adequar a administração pública como instrumento específico 
de Governo na prestação de serviços públicos devidos à sociedade, num 
determinado momento histórico” (SILVA, 2005, p. 20). 
Em geral provocam mudanças na legislação e na forma de organização 
(estrutura administrativa) e também tanto nos processos de trabalho quanto no 
comportamento dos servidores públicos.
Este capítulo apresenta as principais ações de reforma correspondentes 
a cada período e enfatizando suas principais características, processos e 
resultados alcançados.
TrêS PilAreS doS modeloS de GeSTão PúBlicA
As iniciativas de modernização da Administração Pública no Brasil não são 
recentes e estão correlacionadas a momentos específicos de nossa história, 
com suas importantes transformações sociais. Mudanças são processos, não 
se dão de forma instantânea, isolada.
Compreender o contexto em que tais processos ocorrem contribui para que 
possamos refletir sobre questões relacionadas à busca pela eficiência, eficácia 
e efetividade, pilares que se constituem em preocupações permanentes para 
quem se dedica à formulação e implementação de políticas públicas.
As reformas 
administrativas dizem 
respeito, portanto, à 
alteração do status 
quo do próprio Estado 
e, por isto, são 
geralmente cercadas 
de controvérsias, 
resistências e dúvidas.
45
As BAses dA NovA AdmiNisTrAção PúBlicA Capítulo 2 
Refletindo sobre cada uma dessas preocupações se verá que o foco 
predominante sobre uma delas não se dá por acaso. Há uma importante 
dimensão de valor, no sentido sociológico do termo, quando se opta por dar 
destaque a uma delas.
A eficiência, além de ser um princípio incorporado à Constituição Federal, 
está atrelada ao uso de recursos e encontra abrigo nos modelos de natureza 
mecanicista que integram a teoria administrativa. Já a eficácia, ao se aproximar 
de resultados, se associa aos fins a que se propõem as organizações. Portanto, 
se vinculam aos modelos e abordagens já examinadas no capítulo 1.
A efetividade traz uma medida de abertura para o meio no qual a organização 
se insere, fazendo-nos recordar das teorias contingenciais da administração. 
Mas este