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Brasília, 2018 Ministério do desenvolvimento social Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO Planejamento e Orçamento Governamental Brasília, 2018 Ministério do desenvolvimento social Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO Planejamento e Orçamento Governamental Brasília, 2018 Ministério do desenvolvimento social Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO Planejamento e Orçamento Governamental Presidente da República Federativa do Brasil Michel Temer Ministro do Desenvolvimento Social Alberto Beltrame Secretária Executiva Tatiana Barbosa de Alvarenga Secretário de Avaliação e Gestão da Informação Vinícius Botelho Secretário Nacional de Renda de Cidadania Tiago Falcão Secretária Nacional de Assistência Social Maria do Carmo Brant de Carvalho Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional Caio Rocha Secretário Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano Halim Antonio Girade Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva Vinícius Botelho Expediente Expediente: Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. SUBSECRETÁRIO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO: Ayrton Galiciani Martinello; SUBSECRETÁRIA ADJUNTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO: Sandra Yoko Sato; COORDENADOR-GERAL DE PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO: Marcos de Souza e Silva; COORDENADOR-GERAL DE ORÇAMENTO E FINANÇAS: Caio Luiz Davoli Brandão; COORDENADOR-GERAL DE OR- GANIZAÇÃO E INOVAÇÃO INSTITUCIONAL: Carla Beatriz de Paulo © Ministério do Desenvolvimento Social Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento Coordenação Editorial: Gustavo Vellozo e Carla Beatriz de Paulo Equipe de apoio: Analista de Políticas Sociais: Gustavo Vellozo e Gustavo Sousa Bibliotecária: Tatiane Dias Projeto Gráfico e Diagramação: Tarcísio Silva Capa: Tarcísio Silva Revisão: Tikinet Edição LTDA Revisão Técnica: Caio Luiz Davoli Brandão, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares Goulart, Marcelo Dias da Costa, Márcio Masakazu Higa, Marcos de Souza e Silva, Rafael Ferreira Rocha Monteiro, Roseli Faria e Wesley Alexandre Tavares. Colaboradores: Diogo Rocha Cenci, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares Goulart, Rodrigo Morais Lima Delgado e Roseli Faria. Ministério do Desenvolvimento Social Subsecretaria de Planejamento e Orçamento Esplanada dos Ministérios Bloco A, 7º andar, Sala 740 CEP: 70.054-906 Brasília DF – Telefones (61) 2030-1490 http://www.mds.gov.br Central de Relacionamento do MDS: 0800-707-2003 Solicite exemplares desta publicação pelo e-mail: sagi.dfd@mds.gov.br Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social. Planejamento e Orçamento Governamental. -- Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Social; Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, 2018. 97p. ; 23 cm. 1. Finanças públicas, Brasil. 2. Orçamento público, Brasil. 3. Planejamento público, Brasil. 4. Plano plurianual, Governo Federal, Brasil. 5. Participação social. 6. Administração pública. I. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. CDU 336(81) SUMÁRIO AULA 1. PLANEJAMENTO PÚLICO.............................................................................................8 1. O planejamento governamental.............................................................................................8 2. O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA).....................................................................11 3. A estrutura do PPA 2016/2019..............................................................................................12 3.1 As dimensões do Plano.............................................................................................................................12 3.2 Programas Temáticos ..............................................................................................................................13 3.3 Objetivos.......................................................................................................................................................13 3.4 Metas .............................................................................................................................................................14 3.5 Iniciativas .....................................................................................................................................................15 3.6 Indicadores............................................................................................................................................... ...16 3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019................................................................................16 4. Conclusão.................................................................................................................................16 Referências Bibliográficas.............................................................................................................................19 AULA 2. PLANEJAMENTO PÚLICO..........................................................................................20 1. Funções e dimensões do orçamento público.....................................................................20 2. Evolução do orçamento público..........................................................................................23 2.1. Orçamento clássico ou tradicional.....................................................................................................23 2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações...........................................................................23 2.3. Orçamento-Programa............................................................................................................................23 3. Princípios orçamentários......................................................................................................24 3.1. Princípios orçamentários clássicos....................................................................................................24 3.2. Princípios orçamentários modernos................................................................................................25 4. O marco legal do orçamento público no Brasil.................................................................26 4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).......................................................................................26 4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)......................................................................................................27 5. Alterações orçamentárias............................................................................................................29 6. O funcionamento do orçamento impositivo........................................................................31 Referências Bibliográficas............................................................................................................................32 AULA 3. RECEITA PÚLICA..........................................................................................................20 1. O que é receita pública?........................................................................................................34 1.1. Receitas orçamentárias ?........................................................................................................................35 1.2. Ingressos extraorçamentários ?..........................................................................................................35 2. Estágios da receita orçamentária ?.....................................................................................35 3. O que são tributos?................................................................................................................36 4. Classificações da receita orçamentária..............................................................................37 4.1. Classificação por natureza de receita..............................................................................................384.2. Classificação por Categoria Econômica........................................................................................38 4.3. Origem........................................................................................................................................................39 4.4. Espécie.......................................................................................................................................................39 4.5. Desdobramentos para identificação de peculiaridades da receita.....................................41 4.5.1. Tipo............................................................................................................................................................41 4.6. Classificação por Identificador de Resultado Primário...................................................42 4.7. Classificação por Fonte/Destinação de Recursos.....................................................................42 4.8. Classificação por Esfera Orçamentária.........................................................................................43 Referências Bibliográficas.............................................................................................................................43 AULA 4. DESPESA PÚLICA..........................................................................................................20 1. A classificação orçamentária da despesa.............................................................................46 1.1. Programação Qualitativa........................................................................................................................47 1.1.1. Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária.................................................................48 1.1.2. Classificação Institucional..................................................................................................................48 1.1.3. Classificação Funcional.......................................................................................................................49 1.1.4. Estrutura Programática.......................................................................................................................50 2. Programação Quantitativa..................................................................................................53 2.2. Classificação por Natureza da Despesa...........................................................................................53 2.2.1. Categoria Econômica...........................................................................................................................54 2.2.2. Grupo de Natureza da Despesa.....................................................................................................54 2.2.3. Modalidade de Aplicação.................................................................................................................55 2.2.4. Elemento de Despesa........................................................................................................................56 2.3. Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC)..................................................57 2.4. Identificador de Uso (Iduso)...............................................................................................................57 2.5. Identificador de Resultado Primário.................................................................................................58 Referências Bibliográficas.............................................................................................................................61 AULA 5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DA DESPESA...............................20 1. Detalhamento dos créditos orçamentários........................................................................63 1.1. Fonte de Recursos....................................................................................................................................64 1.2 Natureza da Despesa (ND)....................................................................................................................64 1.3. Unidade Gestora Responsável (UGR)..............................................................................................65 1.4. Plano Interno (PI).....................................................................................................................................65 2. Descentralização de créditos orçamentários....................................................................65 2.1. Destaque.....................................................................................................................................................66 2.2. Provisão......................................................................................................................................................66 3. Estágios da despesa.....................................................................................................................66 4. Restos a pagar................................................................................................................................67 5. A execução orçamentária e o cumprimento das metas fiscais................................................68 Referências Bibliográficas............................................................................................................................69 AULA 6. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO.........20 1. O que é participação?...........................................................................................................70 2. A experiência do orçamento participativo nos municípios brasileiros..........................73 2.1. Como funciona o orçamento participativo?...................................................................................74 3. Os conselhos gestores de políticas públicas....................................................................76 3.1. As conferências nacionais.....................................................................................................................77 3.2. O Fórum Interconselhos........................................................................................................................78 4. Mecanismos de participação no Plano Plurianual........................................................................79 4.1. Monitoramento de agendas transversais no PPA............................................................................80 Referências Bibliográficas............................................................................................................................81 AULA 7. O PAPEL DO CONTROLE NO PLANEJAMENTO E NO ORÇAMENTO PÚBLICO....20 1. O controle institucional..........................................................................................................84 1.1. O controle externo....................................................................................................................................86 1.1.1. O Controle Externo nos estados, municípios e no Distrito Federal.....................................90 1.2. O controle interno....................................................................................................................................91 1.3. Ministério Público.....................................................................................................................................94 2. O Controle Social...................................................................................................................94 2.1. O TCU e o controle social.....................................................................................................................94 2.2. A CGU e o Controle Social...................................................................................................................95 Referências Bibliográficas...........................................................................................................................96Sítios eletrônicos.............................................................................................................................................97 AULA 1 - Planejamento Público10 Aula 1 Planejamento Público Objetivos: Os objetivos da aula 1 são que você seja capaz de: 1. O planejamento governamental Planejar, em qualquer das suas formas e possibilidades, significa pensar em um objetivo, levando em consideração as incertezas e consciente de que muito do que virá não foi sequer mapeado no processo. Projeta-se para um momento do futuro alguma ideia, intenção ou ação que depende de uma série de fatores para se concretizar. Uma armadilha que devemos evitar a todo custo é a de comparar de forma direta o planejamento governamental com o planejamento da esfera pessoal. Ao longo dessa aula temos de manter clara a ideia de que planejar, em um ambiente público, é um ato técnico e político. Técnicas e metodologias são im- portantes, mas a influência do ambiente político é sempre relevante e muitas vezes determinante para o processo e seu resultado. A administração pública das três esferas de governo é o conjunto de insti- tuições que existe para traduzir em entregas de bens e serviços a proposta eleitoral vencedora em um ambiente de estado democrático de direito. Ao se pensar em uma estrutura atual, capaz de fazer frente aos desafios complexos de nossa sociedade, não é possível conceber uma gestão baseada no improviso, na adoção de medidas sem que antes tenham sido avaliados os cenários e as con- sequências das escolhas feitas, tanto na esfera administrativa quanto na política. » compreender os conceitos relacionados ao planejamento público, com destaque para suas funções, limitações e dimensões; e » conhecer a estrutura do Plano Plurianual (PPA) do Governo Fe- deral e aprender sobre seu processo de construção e gestão. AULA 1 - Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 11 Como ponto de partida, podemos afirmar que o objetivo do planejamento go- vernamental é cumprir o que manda a Constituição de 1988 em seu artigo 3º: A metodologia pode variar, os instrumentos disponíveis são inúmeros, mas a atividade dos agentes públicos deve estar sempre orientada para essa finali- dade. Planejar pode facilitar o cumprimento desses objetivos. Vamos dedicar um momento para refletir sobre qual o motivo, o que justifica a valorização da atividade de planejamento no governo, seja para um período de quatro anos ou quatro meses, já que a realidade é tão cheia de incertezas e está sempre surpreendendo até o mais precavido dos gestores. Afinal, quem ganha com o planejamento? Planejar é uma atividade que desencadeia uma série de reflexões, as quais a princípio não estavam presentes na rotina do indivíduo. Ao fazer a simples pergunta “qual é meu objetivo para…?” algumas engrenagens começam a se movimentar. Primeiro podemos dizer que, se há um objetivo, há uma necessidade de trans- formação. Ora, para que seja possível definir uma situação desejada no futuro é fundamental que conheçamos o presente. Daí decorre a primeira caracterís- tica do ambiente do planejamento, qual seja, a necessidade de conhecimento da realidade. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - Construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - Garantir o desenvolvimento nacional; III - Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualda- des sociais e regionais; IV - Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. AULA 1 - Planejamento Público12 Continuando com nosso exercício, avançamos para o ponto seguinte. Sei onde estou e para onde quero ir, mas como faço para chegar lá? Este é o segun- do marco do planejamento: conhecimento dos meios pelos quais a realidade pode ser alterada. É importante dizer que esses meios, quando se trata de gestão pública, são numerosos e complementares. Podemos afirmar que leis, portarias, orçamentos, articulação política, cooperação interinstitucional, pla- nos, e vários outros fatores são instrumentos disponíveis para o administrador fazer frente ao desafio da construção do caminho. Na sequência podemos deparar a próxima força integrante do ato do planeja- mento, que é a tomada de consciência a respeito do caráter irracional da rea- lidade. Esse talvez seja o ponto mais importante e, ao mesmo tempo, o menos levado em consideração pelos manuais e teóricos do planejamento brasileiro. É indispensável que se tenha a certeza de que os fatos da vida não seguem uma relação lógica sempre. Mesmo que o mais esperado seja B acontecer depois da efetiva entrega de A, nada garante que isso vá realmente se concre- tizar. E mais do que isso, ainda que em determinada situação essa sequência tenha sido verdadeira, isso não garante que em uma realidade diferente isso volte a acontecer. Essas incertezas são reais devido a uma série de fatores, dentre os quais o político é o mais relevante. A burocracia tem o hábito de considerar que suas lógicas argumentativas e sua técnica irrepreensível deveriam ser orientadoras da atuação governamental. Mas se esquece que a legitimidade para tomar decisões a respeito dos caminhos a serem seguidos é da classe política, eleita segundo a maioria da população, que escolhe suas diretrizes para o período posterior. Claro que existem papéis importantes a serem desempenhados pelo aspecto técnico, mas o jogo político, legítimo e desconhecido pela maioria dos integrantes das carreiras da burocracia, exerce função decisiva no desenrolar dos fatos. Mas devemos manter a calma e valorizar o planejamento, mesmo diante des- ses desafios e incertezas, já que é certo que estando preparado fica muito mais fácil tomar decisões acertadas diante de uma situação nova, porque ao menos já estaremos a par de toda a circunstância que está ao redor do inespe- rado. A outra opção é viver no desconhecimento da realidade e lidar somente com o que se apresenta como urgente ou inadiável. Essa postura não condiz com a atuação de um gestor público compromissado com a contínua melhoria das entregas de bens e serviços para a população. O planejamento de uma organização pode ser materializado de diversas for- mas, sendo uma delas um plano estruturado, com objetivos e metas bem defi- nidos e um sistema de acompanhamento que permita aos interessados saber o que está acontecendo durante a execução das ações para tomarem decisões acerca dos rumos que deverão ser tomados. Surgem, dessa maneira, o Plano Plurianual (PPA) e os diversos planos nacionais, setoriais e regionais, cada qual com características próprias e horizontes temporais definidos. AULA 1 Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 13 Alguns desses planos são mais próximos da implementação, buscando orien- tar os órgãos e parceiros sobre como executar as ações, interferindo de forma mais direta na realidade. Outros, por sua vez, ditam as linhas gerais que deter- minada área do governo deve seguir na execução das políticas, não fornecen- do detalhes operacionais. Como exemplos podemos citar: — Plano Nacional de Educação; — Plano Nacional da Juventude; — Plano Setorial de Agricultura de Baixo Carbono; — Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste. 2. O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do governo, que de- fine as prioridades da gestão para os próximos quatro anos. No caso do Governo Federal, o projeto de PPA é encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, mas o documento só começa a valer no ano seguinte. Fazendo as contas, percebe-se que o PPA fica valendo até o final do primeiro ano do governo seguinte. Existe um motivo para isso: a passagem do PPA de um governo a outro tem como objetivo promover a continuidade administrativa,de forma que os novos gestores possam avaliar e, talvez, aproveitar partes do plano que está se encerrando. Com isso fica clara a obrigatoriedade de elaboração do PPA. Sua periodicida- de é quadrienal, alcançando o segundo, terceiro e quarto anos de dado man- dato e o primeiro ano do mandato seguinte. Dessa maneira buscou-se garantir a continuidade das políticas mesmo com a alternância de partidos no governo. Veja o que diz a Constituição Federal sobre o PPA Art. 165 [...] § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionali- zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Saibamais ExemploAtenção AULA 1 - Planejamento Público14 Muito já foi discutido sobre qual a melhor metodologia para ser utilizada na confecção do plano. Não entraremos nessa discussão aqui por considerar que a metodologia é somente um meio para alcançar o resultado e, desde que ela seja bem definida, consistente e coerente, não se constitui no objeto central das discussões. Tendo isso em mente, vamos passar à descrição do PPA atual. Veremos como foi sua elaboração, quais são seus conceitos fundamentais e como estão estru- turadas as políticas públicas do Governo Federal presentes nesse documento constitucionalmente definido como obrigatório. 3. A estrutura do PPA 2016/2019 O PPA do Governo Federal possui atributos com definições próprias, que ve- remos no decorrer dessa aula. Agora faremos apenas a descrição de sua es- trutura para que todos possam compreender como se organiza e como está dividido seu conteúdo. O PPA 2016/2019 está estruturado em uma dimensão estratégica e outra táti- ca. Em seu interior estão os Programas Temáticos, subdivididos em objetivos, metas e iniciativas, com indicadores para medir os resultados da atuação go- vernamental. Veremos cada ponto, a seguir, para que fique claro como o plano foi construído e como ele se relaciona com as políticas públicas implementa- das pelos diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. 3.1 As dimensões do Plano Pode-se dizer que o PPA 2016/2019 tem duas partes distintas, mas intimamen- te relacionadas: uma trata de aspectos mais gerais, assemelhando-se a uma carta de intenções; e outra traduz para uma linguagem prática esse discurso sobre o futuro desejado. A primeira perspectiva, mais ampliada, está na dimensão estratégica, que é composta por: Visão de Futuro; Eixos; e Diretrizes Estratégicas. Essa parte do plano declara o que existe de orientações gerais para o governo como um todo, deixando claro qual é a agenda para o próximo período e quais caminhos a administração pública deverá tomar para entregar os compromissos estabe- lecidos pelo governo eleito. O mundo concreto está na dimensão tática, que contém os programas temáti- cos do PPA, cujo conjunto representa as políticas públicas que serão prioriza- das no período abrangido pelo plano. Uma vez implementadas, essas políticas serão as responsáveis por tornar realidade a visão de futuro descrita na dimen- são estratégica, sendo orientadas em seu trajeto pelas diretrizes anteriormen- te mencionadas. AULA 1 Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 15 3.2 Programas Temáticos O Plano está estruturado por Programas Temáticos que “retratam as agendas de governo, organizadas por recortes selecionados de Políticas Públicas que orientam a ação governamental. Sua abrangência representa os desafios e orienta a gestão do Plano, no que diz respeito ao monitoramento e avaliação da dimensão tática”. Como exemplo, podemos citar os seguintes programas: — Consolidação do Sistema Único de Assistência Social; — Comércio Exterior; — Defesa Nacional; — Educação de Qualidade para Todos; — Energia Elétrica; — Políticas para as Mulheres: Promoção da igualdade e Enfrentamento à Violência; — Previdência Social. Percebemos que o nome de um Programa não é necessariamente o mesmo de um Ministério ou de qualquer outro órgão existente na estrutura do Governo Federal, mas que esse nome indica a área (tema) para a qual as ações serão direcionadas. Isso quer dizer, por exemplo, que, muito embora a maior parte do Programa Agropecuária Sustentável seja de responsabilidade do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA pode haver em seu interior atributos relacionados a outras instituições. Nesse programa especificamente estão presentes o MAPA e o Ministério da Integração Nacional, reunindo ativi- dades para cumprimento de compromissos relativos ao tema. 3.3 Objetivos Para organizar o que o governo se propõe a fazer em cada tema, os pro- gramas foram divididos em objetivos, que, segundo o manual de elaboração do PPA, são escolhas de políticas públicas para transformação da realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito peran- te os desafios, demandas e oportunidades impostos para o desenvolvimento do país e para a melhoria da qualidade de vida da população. Isso significa dizer que são os objetivos que definem os caminhos a serem seguidos para alcançar determinada transformação na realidade. Uma forma simples de entendermos isso é por meio da política habitacional. O governo, tendo em mãos a realidade do déficit habitacional, assumiu o compromisso de oferecer uma solução para a população de baixa renda. Havia vários caminhos possíveis: o financiamento bancário facilitado em bancos privados; a constru- ção por meio de cooperativas de crédito etc. Mas a escolha foi apostar no Pro- AULA 1 - Planejamento Público16 grama Minha Casa Minha Vida, o que está claro no objetivo “Ampliar o acesso à habitação, de forma subsidiada ou facilitada, priorizando o atendimento à população de baixa renda, por intermédio do Programa Minha Casa, Minha Vida” , contida no programa temático Moradia Digna. 3.4 Metas As metas do PPA são definidas como “a medida de alcance do objetivo”. Essa definição pode parecer um pouco vaga, mas o que ela tenta dizer é que, por meio da ação do governo para o atingimento das metas, os objetivos decla- rados serão alcançados. Em outras palavras, ao atingir as metas deverá estar garantido o alcance do objetivo. (BRASIL, 2015) Claro que as metas não resumem todas as atividades que deverão ser reali- zadas para que a política avance, mas somente aquelas consideradas estrutu- rantes para o tema. Por esse aspecto começamos a compreender que o PPA não contém, e nem deve conter, tudo o que o governo realiza para o período abrangido pelo plano. Ele é, ao contrário, um conjunto de compromissos con- siderados como mais importantes para serem realizados pelo governo e moni- torados pela sociedade, como forma de promover uma espécie de mecanismo de prestação de contas ampla a respeito dos avanços conseguidos durante o mandato. As metas podem ser qualitativas ou quantitativas. Vamos aos exemplos: Essa meta, contida no programa temático Moradia Digna, é claramente uma meta quantitativa, que provoca durante seu acompanhamento a curiosidade óbvia de saber quantas moradias foram efetivamente entregues. Disponibilizar 3 milhões de moradias por meio do Programa Minha Casa Minha Vida Saibamais ExemploAtenção Colaborar para o fortalecimento institucional de organizações negras e sua participação em instâncias de controle social de políticas públicas Saibamais ExemploAtenção AULA 1 Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 17 Essa meta, presente no programa temático Promoção da Igualdade Racial e Superação do Racismo, é uma meta evidentemente qualitativa. Por mais que tentemos, não conseguimos explicá-la por meio de uma diferença numérica entre o antes e o depois. 3.5 Iniciativas A definição nos diz que “Iniciativa é o atributo do Programa que declara os meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando o ‘comofazer’ ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado ou os arran- jos de gestão (medidas normativas e institucionais), a pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade ou a integração de políticas públicas, necessários ao alcance dos objetivos” (BRASIL, 2015). Traduzindo, o que se classifica como iniciativa é o que está no processo de alcance de metas consideradas estruturantes para o governo. Como sabemos que diversas etapas são necessárias para que as metas sejam alcançadas, esse atributo foi mol- dado para que fosse possível estabelecer o caminho, e que essa trajetória pudesse ser acompanhada e modificada quando necessário. Temos alguns exemplos: Essa iniciativa, que está contida no programa temático Desenvolvimento e Promoção do Turismo, ilustra de maneira clara o que foi dito anteriormente. Realizar estudos e pesquisas não é uma meta de governo. Tais instrumentos não são a finalidade de uma política pública voltada para essa área, e fica claro que não há uma evidente transformação de realidade com sua execução. No entanto, sua realização pode ser, e é, fundamental para o alcance de uma meta estruturante para a política, nesse caso relacionada ao aumento do índice de O mais relevante que devemos ter em mente quando diferenciamos as metas nessas duas categorias é que não há hierarquia entre elas, ou seja, a importância de uma meta não se dá pelo fato de ser quantitativa ou qualitativa. O que a classifica como relevante é a contribuição para a mudança a ser provocada na sociedade após sua implementação, relacionada a um dos temas atribuídos às políticas públicas. Saibamais ExemploAtenção Realização de estudos, pesquisas e siste- matização de dados para subsidiar políti- cas de desenvolvimento do turismo Saibamais ExemploAtenção AULA 1 - Planejamento Público18 competitividade do turismo nacional. Com o alcance da meta, aí sim podemos dizer que o cenário da atividade no Brasil sofreria uma alteração para melhor, e a transformação social estaria presente. 3.6 Indicadores Os indicadores servem para o acompanhamento das ações propostas no PPA. Não entraremos em detalhes sobre a forma de elaboração ou de escolha de um indicador, por ser um assunto por demais técnico e que não está dentro dos objetivos deste curso. Mas devemos entender que o esperado na atual estrutura do plano é que, uma vez alcançadas as metas e atingidos os objetivos, os indicadores escolhidos sofram alterações em seus números, indicando o sucesso da atuação do go- verno e, principalmente, a relação existente entre essa atuação e a transforma- ção da realidade. 3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019 Desde 2012, com a adoção do modelo atual de PPA no Governo Federal, o processo de elaboração passou a apresentar algumas características centrais. O mecanismo todo está baseado na realização de oficinas para cada um dos programas temáticos, garantindo a participação de todos os órgãos e entida- des que se relacionem com o assunto a ser abordado. Dessa maneira, ao se realizar a oficina para o programa Fortalecimento do Sis- tema Único de Saúde, poderiam estar presentes representantes de outros se- tores do governo com ações relacionadas à temática, como Assistência Social, Povos Indígenas, Política para as Mulheres, Pessoas com Deficiência, e muitos outros. Procurou-se garantir a pluralidade de abordagens e visões sobre os te- mas, de forma a elaborar programas temáticos condizentes com a diversidade do nosso território. 4. Conclusão Planejamento é uma atividade complexa, e que muitas vezes é deixada de lado devido às pressões da prática diária e das urgências, reais ou imaginárias, que são colocadas diante dos agentes públicos. Vimos que o simples processo de planejamento traz em seu íntimo reflexões que enriquecem o conhecimento das pessoas a respeito da realidade social. Mas o plano em si não é suficiente. Sendo reconhecido como um dos meios para a implementação das políticas, o plano deve admitir a dinâmica do mun- do real, portanto, ser flexível. Deve ainda buscar declarar com clareza os obje- AULA 1 Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 19 tivos do governo, de forma a permitir à sociedade acompanhar a evolução das ações e avaliar a aderência do observado após as ações do Estado com a pro- posta eleita. Trata-se, em última análise, de um instrumento que pode conferir maior transparência à atividade governamental, ajudando na consolidação e no aperfeiçoamento do estado democrático de direito. Estudo de caso: a articulação dos instrumentos de planejamento da política de assistência social e o PPA Além dos Planos Plurianuais da União, dos estados e dos municípios, cada área de política pública possui os próprios instrumentos de planejamento, os quais podem variar em termos de horizonte temporal – curto, médio ou longo prazo – e de escopo – municipal, estadual e federal. Em função dessas diferentes características, é de se esperar que a compatibilização entre esses instrumentos de planejamento não seja uma tarefa fácil. Vejamos como esses ins- trumentos são articulados no caso da política de assistência social. Em cumprimento às diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993), foi instituída a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que estabeleceu bases e eixos estruturantes para a implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no Brasil. A PNAS deve ser articulada com as demais políticas setoriais (educação, saúde, etc.) e for- necer a diretriz e a plataforma conceitual para elaboração dos Planos de Assistência Social, a começar pelo Plano Decenal de Assistência Social, que é o instrumento de planejamento de longo prazo da assistência social. A articulação dinâmica entre esses instrumentos de planejamento pode ser demonstrada pela figura: Política de Educação Política de Direitos Humanos Política de Habitação Política Nacional de Assistência Social Plano Decenal de Assistência Social (2005-2015) Plano Decenal de Assistência Social (2016-2026) Política de Saúde Fonte: Elaboração a partir de SNAS/MDS 2016 AULA 1 - Planejamento Público20 Plano Decenal de Assistência Social Pacto de Aprimoramento do SUAS Plano Municipal de Assistência O Plano Decenal de Assistência Social deve refletir, por sua vez, o Pacto de Aprimoramento do SUAS da gestão municipal e da gestão estadual, que consiste em um instrumento firmado entre União, estados, Distrito Federal e municípios para materializar as metas e prioridades nacionais no âmbito do SUAS. Constitui-se em mecanismo de indução para o aprimoramento da gestão, dos serviços, dos programas, projetos e benefícios socioassistenciais. A União deverá pactuar com a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), no último ano de vi- gência do PPA de cada ente federativo, a cada quatro anos, as prioridades e metas nacionais para estados, Distrito Federal e municípios. Já os estados deverão pactuar com as Comissões Intergestores Bipartites (CIBs), no último ano de vigência do PPA dos municípios, a cada qua- tro anos, as prioridades e metas regionais e estaduais para os municípios, que devem guardar consonância com as prioridades e metas nacionais. As prioridades e metas previstas no Pacto de Aprimoramento do SUAS da gestão estadual e da gestão municipal devem ser contempladas nos Planos de Assistência Social (PAS) dos estados e municípios. O PAS foi criado como um instrumento de planejamento estratégico que dá diretrizes, priori- za, organiza e operacionaliza a Política de Assistência Social. Nele deve constar o diagnóstico socioterritorial do município ou do estado para identificar as vulnerabilidades presentes no território e propor medidas para o seu enfrentamento. Além de um instrumento de gestão, o PAS também é um mecanismo de transparência, pois torna pública as intenções dos gestores públicose oferece um parâmetro para avaliação da administração. O PAS é também a condição para os repasses financeiros dos recursos da União aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, como previsto na LOAS, que também requer a efetiva instituição e funcionamento de Conselhos de Assistência Social e dos Fundos de As- sistência Social. O PAS deve ser elaborados a cada quatro anos, em paralelo com o período de elaboração do Plano Plurianual (PPA) de cada ente federado. Dessa forma, espera-se que o pareamento entre esses dois instrumentos de planejamento torne possível o reflexo do PAS sobre o PPA. A partir do PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), por sua vez, poderão estabelecer o orçamento necessário para a execução do previsto no PAS. AULA 1 Planejamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 21 Referências Bibliográficas BRASIL. Congresso Nacional. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1, p. 1-32. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras pro- vidências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 14 out. 1993. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/L8742.htm>. Acesso em: 29 dez. 2018. ______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2016- 2019. Brasília: Mpog, 2015. p. 14. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/ppa- 2016/orientacoes_elaboracao_ppa_2016_2019_02.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2018. ______. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 14 jan. 2016. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ ato2015-2018/2016/lei/L13249.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Ministério do Desenvolvimento Social. Curso de Atualização de Planos de Assistência Social: capacita SUAS. Brasília: MDS, 2016. ______. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2018 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 ago. 2017. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://legisla- cao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2013.473-2017?OpenDocument>. Acesso em: 29 jan. 2018. CARDOSO JR, José Celso. Planejamento Governamental e Gestão Pública no Brasil: Elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Texto para discussão nº 1584. Brasília: Ipea, 2011. INESC. Orçamento Público ao seu Alcance. Brasília: INESC, 2006. SANTOS, Eugênio Andrade Vilela. O confronto entre o planejamento governamental e o PPA. In: CARDOSO JR, José Celso. A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. Vol 4. Brasília: Ipea, 2011. VENTURA, Otávio. O Jogo do Orçamento. In: GIMENE, Márcio; COUTO, Leandro Freitas. (Org.). Brasília: Enap, 2017. Complementa esse sistema de planejamento o Plano de Ação, que consiste em instrumento informatizado de planejamento disponibilizado pelo MDS, o qual deve ser preenchido anu- almente por municípios e estados que recebem cofinanciamento federal para os serviços socioassistenciais das Proteções Básica e/ou Especial, programas e projetos, assim como os municípios e estados contemplados pela expansão dos serviços socioassistenciais cofinan- ciados pelo Governo Federal. Mesmo que o município receba somente um incentivo, deverá preencher o Plano de Ação, pois é a partir dele que será possível garantir a continuidade do repasse desse incentivo. As informações contidas no Plano de Ação deverão estar em consonância com o Plano de Assistência Social dos respectivos estados, municípios e do Distrito Federal. Assim, o Plano de Ação é um instrumento de planejamento operacional de curto prazo que se relaciona com os demais recursos de planejamento para a execução dos projetos e ações necessários para o alcance das funções sociais da Política de Assistência Social. Fonte: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social, 2016. AULA 2 - Orçamento Público22 Aula 2 Orçamento Público Objetivos: Os objetivos da aula 2 são que você seja capaz de: 1. Funções e dimensões do orçamento público O orçamento público é um dos instrumentos utilizados pelo governo para or- ganizar os dispêndios necessários para alcançar os objetivos elencados no planejamento. Nele são fixadas as despesas para exercício financeiro e previs- tas as receitas, como os tributos arrecadados e os empréstimos contraídos. Em outras palavras, o orçamento é o plano que estabelece quais despesas se pretende realizar e com quais recursos. Compreender o orçamento público não é uma tarefa simples. O mais comum é que tentemos comparar o que o governo faz com o nosso orçamento domés- tico, o que de partida já está equivocado. Principalmente se deixarmos de lado um ponto central que trata dos interesses associados. Mesmo em nossas vidas particulares fazemos escolhas de acordo com nossos interesses de determinado momento ou de um futuro que vislumbramos. Ao ir » conhecer as funções e dimensões do orçamento público; » conhecer os diferentes modelos de orçamento, suas vantagens e fragilidades; » compreender os princípios orçamentários; » conhecer o marco legal do orçamento público; » conhecer o processo de alteração do orçamento público; e » aprender sobre o funcionamento do orçamento impositivo. AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 23 ao mercado, podemos comprar um pacote de biscoitos recheados ou frutas. Se nosso interesse é a satisfação de um desejo imediato por doce, escolhe- remos o biscoito. Se, por outro lado, quisermos focar em escolhas saudáveis, mesmo gostando muito de biscoito escolheremos as frutas. Dessa maneira começamos a enxergar que nem mesmo em nossas vidas o orçamento é uma simples planilha imune a pressões externas, e daí podemos imaginar o que acontece na gestão dos recursos públicos. Surge assim uma conclusão importante para nossas vidas profissionais: o orçamento não é uma peça técnica, que pode ser explicada por uma planilha. E o que mais importa para compreendermos o orçamento público? Primeiro de tudo devemos considerar que, dentro de um cenário no qual todos querem recursos e esses não são suficientes para atender plenamente aos desejos, existe disputa por um lugar privilegiado ao sol. Essa disputa ocorre em diver- sas arenas: política, técnica, midiática, entre outras. Na arena técnica, que mais nos interessa agora para derrubar a imagem im- parcial do orçamento, o jogo começa quando se cria uma linguagem especial para falar sobre o orçamento. Somente quem trabalha na área ou já estudou profundamente o assunto consegue compreender os termos técnicos ligados ao orçamento público. Tanto que os cursinhos preparatórios para concursos dedicam aulas e mais aulas a ensinar esse idioma aos aspirantes a servidores públicos. Dominar essa linguagem é, portanto, fundamental para poder participar das disputas e verificar o que está acontecendo. São essas pessoas que definem as regras, formam alianças, criam exceções e dificultam ou facilitam ações de outros não tão conhecedores do assunto. E quanto mais complexa é a forma de se comunicar, menos pessoas participam das conversas com pleno enten- dimento do que está sendo falado. Assim podemos perceber que a origem do misterioso código orçamentário não aconteceu por acaso, mas sim para reduzir o círculo de indivíduos capazes de opinar sobre o assunto. AULA 2 - Orçamento Público24 Mas o que toda essa linguagem técnica quer dizer é quanto vai ser disponi- bilizado para construção de escolas, pagamentode policiais, asfaltamento de rodovias, fiscalização de obras etc. E é isso que a população consegue ver, sem que, no entanto, consiga identificar a relação entre as ações do governo e o que está na lei do orçamento público. Assim funciona o jogo. É possível notar, então, que o orçamento público é um processo complexo. No setor público, a elaboração e aprovação do orçamento ocorrem em um ambiente político. Por esse motivo, é preciso ter em mente que uma série de outros fatores poderão influenciar o resultado final, como as relações entre o Estado e a sociedade civil, entre o Poder Executivo e o Legislativo, a dinâmica dos partidos políticos. A população possui vários interesses distintos e, muitas vezes, esses interes- ses são conflitantes entre si. Para uns, a prioridade é aumentar o número de creches públicas, enquanto outros julgam que o recapeamento das rodovias é mais importante. Nesse sentido, é possível afirmar que tanto os políticos como os técnicos fazem escolhas políticas na hora de elaborar propostas de orça- mento, que serão posteriormente objeto de outras decisões políticas a serem tomadas pelo Poder Legislativo (senadores, deputados e vereadores). O orçamento governamental é comumente lembrado pela sua função aloca- tiva e econômica. As escolhas de prioridades e de alocação de recursos po- dem influenciar a economia de várias maneiras. Ao definir a concessão de benefícios à população ou o fomento a determinados setores da economia, o governo influencia o montante de recursos do setor privado. Por outro lado, a criação de novos tributos ou o aumento da alíquota de tributos já existentes reduzem os recursos disponíveis ao setor privado. Todas essas decisões políti- cas impactam na estabilidade de preços, na balança de pagamentos, taxas de câmbio, entre outros agregados macroeconômicos. Contudo, para além dessas funções, o orçamento público também tem outras potencialidades. Pode ser um importante instrumento de justiça social, pois, a de- pender das prioridades definidas e da alocação dos recursos, permite promover a redistribuição de renda, quando se retiram recursos de alguns setores da socieda- de e se aplicam em outros, para reduzir desigualdades sociais. O orçamento pode também contribuir para reduzir desigualdades regionais. A partir de um diagnós- tico das disparidades regionais é possível realizar escolhas políticas que busquem reduzir as diferenças entre as regiões em termos de concentração de investimen- tos, atividades produtivas, infraestrutura e renda. Por outro lado, a depender das escolhas políticas que forem feitas, o orçamento público é capaz de servir para aprofundar a concentração de renda e ampliar desigualdades regionais. O orçamento público pode ser instrumento de participação social, ao envol- ver a sociedade civil no seu processo de formulação e, posteriormente, nos processos de avaliação e monitoramento. Pode também ser instrumento de transparência, ao divulgar projetos e atividades em que serão aplicados os recursos públicos. AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 25 2. Evolução do orçamento público De início, o orçamento tinha como função principal o controle das receitas e dos gastos públicos. Posteriormente, o conceito foi ampliado à medida que surgiam novas necessidades, como a de inter-relacionar funções de planeja- mento e execução do orçamento, de aperfeiçoar a qualidade da distribuição de renda entre os cidadãos e entes federativos e de controlar melhor os gastos realizados pelos governantes. Nesse sentido, podemos dividir a evolução do or- çamento em três modelos: clássico; de desempenho; e programa, como se verá. 2.1. Orçamento clássico ou tradicional Nessa metodologia o orçamento se reduz a uma peça contábil–financeira, fo- cada na previsão de receitas e na autorização de despesas. Nesse sentido, não há espaço para o planejamento das ações do governo. Nessa técnica orça- mentária os processos de elaboração estão centrados no exercício da função de controle, dando ênfase aos objetos de gasto e ao emprego nos fins para os quais foram concedidos. Até a sanção da Lei nº 4.320, de 17 de março 1964, esse era o tipo de orçamento vigente no Brasil. 2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações Nesse tipo de orçamento o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Portanto, o processo orçamentário é focado no objeto de gasto e no programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. É o sucessor natural do orçamento tradicio- nal, mas não pode ainda ser considerado um orçamento-programa, porque lhe falta a característica essencial que é a vinculação ao sistema de planejamento. 2.3. Orçamento-Programa Essa metodologia orçamentária foi introduzida no Brasil pela Lei nº 4.320/1964 e pelo Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967. O orçamento–programa consiste em um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo que identifica seus programas de trabalho, projetos e atividades, além de reunir objetivos e metas bem como a previsão dos custos relaciona- dos. Tendo em vista essas características, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do simples documento financeiro, ampliando sua dimensão. Portanto, pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operaciona- lização das ações do governo, em consonância com os planos e as diretrizes formuladas no planejamento. AULA 2 - Orçamento Público26 Algumas vantagens do orçamento-programa em relação ao tradicional: — melhor planejamento de trabalho; — maior precisão na elaboração dos orçamentos; — maior determinação das responsabilidades; — maior oportunidade para relação dos custos; — maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população em geral; — facilidade para identificação de duplicação de funções; — melhor controle da execução do programa; — identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; — apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-re- lacionamento entre custos e programas; e — ênfase no que a instituição realiza, e não no que ela gasta. 3. Princípios orçamentários Desde os primórdios, a elaboração orçamentária foi cercada de uma série de princípios e regras com o objetivo de assegurar sua consistência. Nesse sen- tido, os princípios orçamentários têm como finalidade estabelecer regras bá- sicas que conferem racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Os princípios orçamentários são válidos para todos os Poderes (Executivo, Le- gislativo e Judiciário) e para todos os entes federativos (União, estados, Distri- to Federal e municípios). São estabelecidos e disciplinados tanto pela Consti- tuição Federal de 1988, como por normas infraconstitucionais e pela doutrina. Pode-se dividir os princípios orçamentários em dois grupos. O primeiro é o dos clássicos, cuja consolidação ocorreu ao longo do desenvolvimento do or- çamento, na época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. O segundo grupo é o dos princípios orçamentários modernos, os quais come- çaram a ser fundamentados quando a função do orçamento ultrapassou as fronteiras político-legais com a necessidade de maior interação entre o plane- jamento (programação) e a gestão (gerência). 3.1. Princípios orçamentários clássicos — Princípio da anualidade O orçamento deve ter vigência de um exercício financeiro (no Brasil, o exercí- cio financeiro coincide com o ano civil). AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 27 — Princípio da clareza O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão. — Princípio do equilíbrio Os valoresautorizados para realização das despesas devem ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. — Princípio da exclusividade A lei orçamentária deve conter apenas temas relacionados às despesas fixa- das e às receitas previstas pelo governo. — Princípio da legalidade A elaboração do orçamento deve observar as leis e limitações legais em rela- ção a gastos e receitas. — Princípio da publicidade Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informa- ções necessárias à fiscalização sobre a utilização dos recursos públicos. — Princípio da não afetação (não vinculação) das receitas Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida previa- mente para atender a determinados gastos. Por um lado, a vinculação garante a regularidade no aporte de recursos para determinadas áreas e, por outro, diminui a margem de discricionariedade do gestor na alocação dos recursos. — Princípio da unidade Cada ente deve possuir apenas um orçamento. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária. — Princípio da uniformidade Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados de- vem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo. 3.2. Princípios orçamentários modernos — Princípio da simplificação O planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com- preensão. — Princípio da descentralização É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. AULA 2 - Orçamento Público28 — Princípio da responsabilização Gerentes e administradores devem assumir de forma personalizada a respon- sabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema. 4. O marco legal do orçamento público no Brasil A Constituição Federal de 1988 previu três instrumentos de planejamento e orçamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas leis devem ser estreitamente ligadas entre si e formar um sistema integrado de planejamento e orçamento, que deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União. Na aula 1 foi abordado o PPA. Nesta, serão apresentadas a LDO e a LOA. 4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A LDO estabelece as metas e prioridades da administração pública para o exercício seguinte, além de definir as regras para elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) pelo Poder Executivo. Além de orientar a elaboração e execução do orçamento, a LDO tem outras funções relevantes. Ela apresenta o cenário macroeconômico projetado pela área econômica do governo, onde constam as previsões de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), inflação, taxa de juros e câmbio. A LDO ainda estipula o valor do resultado primário a ser observado na elaboração e na exe- cução da LOA. O resultado primário consiste na diferença entre as despesas e as receitas não financeiras do governo. Caso essa diferença seja positiva, tem-se um superávit primário. Caso seja negativa, tem-se um déficit primário. O Poder Executivo deve encaminhar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamen- tárias (PLDO) ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada exercício. O Congresso Nacional, por sua vez, tem que discutir e votar o PLDO antes do recesso parlamentar de julho. De acordo com a Constituição Federal, sem a aprovação do PLDO, deputados e senadores não podem entrar em recesso parlamentar. Após a aprovação, o PLDO é enviado ao Poder Executivo para sanção ou veto dos dispositivos do projeto, criando assim a LDO. AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 29 4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA) Com base no PPA, que define o planejamento para os próximos quatro anos, e na LDO, que estabelece metas e prioridades para o ano seguinte, o Poder Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Por um lado, o PLOA deve conter a previsão das receitas do governo. Por ou- tro, fixa o valor das despesas que poderão ser realizadas pelo Poder Público. Dessa forma, o PLOA é o projeto de lei, no qual se define a origem, o montante e o destino dos recursos que serão gastos pelo governo no próximo ano. Mandato atual Primieiro ano Segundo ano Terceiro ano Quarto ano Primeiro ano Próximo mandato PPA 4 anos LDO LDO LDO LDO LOA LOA LOA LOA Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LDO: Art. 165 [...] § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio- ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei or- çamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Saibamais ExemploAtenção AULA 2 - Orçamento Público30 O Poder Executivo deve encaminhar o PLOA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. O Congresso, por sua vez, tem que discutir e votar o PLOA antes do encerramento da sessão legislativa em 22 de dezembro. Após aprovação pelo Congresso Nacional, o PLOA é encaminhado para sanção por parte do Poder Executivo, dando origem à Lei Orçamentária Anual (LOA). No caso da União, a LOA é composta por três esferas: O Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta envolvidos nas ações relativas à saúde, previ- dência e assistência social, além dos fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. O Orçamento de Investimento das empresas estatais corresponde a despesas com obras e equipamentos das instituições que a União detenha, a maioria do capital social com direito a voto, ou seja, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas, denominadas empresas es- tatais. As demais despesas, como salário de funcionários/as e manutenção de atividades das estatais, não são previstas na Lei Orçamentária, estão incluídas apenas na contabilidade das próprias estatais. As empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado e estão organi- zadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital por ações e de empresas públicas. Encontram-se, ainda, entre as subsidiárias e controladas dessas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade limitada. O Orçamento Fiscal abrange todos os outros órgãos, entidades e fundos não incluídos nos demais orçamentos. Na União, os projetos referentes ao PPA, à LDO e à LOA são encami- nhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, que os aprova. Nos demais entes federativos, os chefes do Poder Executivo remetem para as respectivas Casas legislativas os projetos referentes àquelas nor- mas orçamentárias. Essas proposições são, então, apreciadas e aprovadas nas assembleias legislativas, na Câmara Distrital e na Câmara de Vereado- res, no caso de estados, Distrito Federal e municípios, respectivamente. Saibamais ExemploAtenção AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 31 5. Alterações orçamentárias As alterações orçamentárias na LOA são feitas por meio de créditos adicio- nais, os quais são autorizações para a realização de despesas que não foram incluídas na LOA ou que foram incluídas, mas com valores insuficientes. Em razão do princípio da legalidade do orçamento público, a autorização para a abertura de créditos adicionais deve estar autorizada previamente na LOA vigente, em leis especiais ou em Medida Provisória. Cabe ressaltar que um mesmo projeto de lei não pode tratar sobre mais de uma espécie de crédito adicional. Assim sendo, o Executivo não pode, em único projeto de lei, solicitar a abertura de um crédito suplementar e um especial. Existem três espécies de créditosadicionais: Créditos Suplementares Os créditos suplementares servem para reforçar ou suplementar dotações já presentes na LOA, porém com valor insuficiente para atender a uma despesa planejada. A autorização legal para abertura de crédito suplementar poderá estar pre- vista na própria LOA, que pode autorizar o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado montante, em geral representado pelo per- centual da despesa, por meio de Decreto Presidencial ou Portaria do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Na União, essa autorização fica também condicionada à compatibilidade com a obtenção da meta de resulta- do primário fixada na LDO. Saibamais ExemploAtenção Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LOA: Art. 165 [...] § 5º A lei orçamentária anual compreenderá: I – O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e ór- gãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. AULA 2 - Orçamento Público32 No entanto, quando o crédito necessário não se enquadra nas hipóteses auto- rizadas na LOA, é necessário que o Poder Executivo encaminhe o pedido de crédito, por meio de Projeto de Lei, ao Poder Legislativo. Crédito Especial Os créditos especiais são destinados ao atendimento de despesas que não foram fixadas na LOA, isto é, são despesas novas, que não foram previstas no orçamento, mas cuja necessidade surgiu durante a execução do orçamento. A abertura de crédito especial é realizada por meio de Projeto de Lei encaminha- do ao Poder Legislativo. Tanto a abertura dos créditos suplementares como a dos especiais depende da indicação prévia da fonte de recursos para a realização da despesa. As fontes são as seguintes: — Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício an- terior, encerrado em 31/12: a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas (art. 43, § 1º, inciso I, da Lei nº 4.320/1964). — Excesso de arrecadação: o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se ainda a tendência do exercício (art. 43, § 1º, inciso II da Lei nº 4.320/1964). — Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei (art. 43, § 1º, inciso III, da Lei nº 4.320/1964). — O produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridi- camente possibilite ao poder executivo realizá-las (art. 43, § 1º, inciso IV da Lei nº 4.320/1964). — Reserva de contingência, estabelecido na LOA (art. 5º, inciso III, alínea b, da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsa- bilidade Fiscal). Crédito Extraordinário Já os créditos extraordinários visam atender despesas imprevisíveis e urgen- tes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Em razão da urgência e imprevisibilidade que os motiva, os créditos extraordi- nários não necessitam de autorização legislativa prévia para abertura. Na esfe- ra federal e nos estados onde existe previsão de edição de Medida Provisória (MP), esses créditos são abertos por meio de edição de MP pelo Presidente da República ou por governadores, com posterior envio ao Poder Legislativo para votação. Nos municípios e estados onde não está prevista edição de MP, AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 33 a abertura ocorre por Decreto do Poder Executivo. Dada a urgência, a partir da abertura do crédito, o governo pode iniciar a execução da despesa nele prevista, não sendo necessário aguardar o término da apreciação por parte do Poder Legislativo. 6. O funcionamento do orçamento impositivo A LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma novidade para disciplinar a programação e a execução orçamentária, ao instituir o or- çamento impositivo, que tornou obrigatória a execução orçamentária e finan- ceira das emendas individuais inseridas na LOA 2014. A execução obrigatória deveria corresponder a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior, sendo que metade desse percentual deveria ser destinado a serviços públicos de saúde. A Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, trouxe o orçamen- to impositivo das emendas individuais para o texto constitucional. De acordo com a alteração, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária deve- rão ser aprovadas no limite de 1,2% da RCL prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade desse percentual deverá ser desti- nada a ações e serviços públicos de saúde. Salvo impedimento de ordem técnica, é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações decorrentes das emendas individuais, em mon- tante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. Posteriormente, a LDO 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015) tornou obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual no montante de 0,6% da re- ceita corrente líquida realizada no exercício de 2015. A LDO para o exercício de 2018 (Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017) instituiu que o Projeto de Lei Orçamentária de 2018 deverá conter reservas específicas para atendimento de programações decorrentes de emendas in- dividuais, de programações decorrentes de emendas de bancada estadual de execução obrigatória e de despesas necessárias ao custeio de campa- nhas eleitorais. Os valores das reservas serão equivalentes, respectivamen- te, ao montante da execução obrigatória de emendas individuais de 2017 e ao montante de execução obrigatória de emendas de bancada estadual do mesmo ano, corrigidos pela variação do Índice Nacional de Preços ao Con- sumidor Amplo (IPCA). AULA 2 - Orçamento Público34 Referências bibliográficas BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 23 mar. 1964. Seção 1, p. 2745. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a orga- nização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Ad- ministrativa e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 mar. 1967. Seção 1 (Supl.). Disponível em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 5 out. 1988. Seção 1, p. 1-32. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/cons- tituicao.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 de maio de 2000. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/ Lcp101.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2014 e dá outras provi- dências.Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 dez. 2013, Seção 1, p. 1. Dispo- nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12919. htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2 jan. 2015. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13080.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. AULA 2 - Orçamento Público Planejamento e Orçamento Governamental 35 ______. Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2016 e dá outras provi- dências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 31 dez. 2015. Seção 1, p. 3. Disponí- vel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/L13242. htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Emenda constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 mar. 2015. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://legislacao.planalto.gov.br/ legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/emc%2086-2015?OpenDocument>. Acesso em: 30 jan. 2018. ______. Lei nº 13.408, de 26 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as diretri- zes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 27 dez. 2017. Seção 1, p. 5. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/ L13408.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. ______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Fundação Es- cola Nacional de Administração Pública. Curso Orçamento Público: Conceitos Básicos. Brasília: Enap, 2014. ______. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento (MTO) 2018. Brasília: SOF, 2017. ______. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2018 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 ago. 2017. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13473.htm>. Acesso em: 7 jul. 2017. GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017. AULA 3 - Receita Pública36 Aula 3 Receita PúblicA Objetivos: Os objetivos da aula 3 são que você seja capaz de: 1. O que é receita pública? Para executar políticas públicas que atendam às demandas e necessidades da população, o Estado precisa de recursos, que podem ser obtidos junto à cole- tividade pela arrecadação de tributos ou por meio do endividamento público. Esse conjunto de recursos é chamado de receita pública. Quanto à natureza, as receitas públicas se desdobram em duas categorias: or- çamentárias e extraorçamentárias. » compreender os conceitos básicos relacionados à receita pública; » aprender sobre os estágios da receita pública; » aprender noções básicas sobre tributos; e » compreender as classificações orçamentárias da receita e suas funcionalidades. Ingressos de Valores nos Cofres públicos Ingressos Extraorçamentários Receitas Orçamentárias (Receitas Públicas) AULA 3 - Receita Pública Planejamento e Orçamento Governamental 37 1.1 . Receitas orçamentárias Receitas orçamentárias são aquelas que entram de forma definitiva no patrimô- nio público, são recursos próprios que poderão financiar políticas e investimen- tos públicos. Como exemplo, temos a receita tributária e de contribuições. Por força do princípio da universalidade, devem estar previstas na Lei Orçamentária Anual. No entanto, caso determinado tributo, por exemplo, não esteja previsto na LOA, isso não enseja sua classificação como receita extraorçamentária. Na verdade, para definir uma receita como orçamentária o relevante é entender sua natureza. 1.2. Ingressos extraorçamentários Ingressos ou receitas extraorçamentárias são aquelas que não fazem parte do orçamento público, como cauções, fianças, depósitos para garantia, consig- nações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não reclamados, operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e outras operações assemelhadas. Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realização não se vincula à execução do orçamento. Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez que o Poder Público é apenas depo- sitário de tais valores. 2. Estágios da receita orçamentária A realização da receita orçamentária reúne atividades que são classificadas em: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. Previsão: implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que constarão na proposta orçamentária. Saibamais ExemploAtenção Veja o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a previsão de receitas: Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do ín- dice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. AULA 3 - Receita Pública38 Lançamento: É quando o poder público determina o valor a ser pago, quem irá pagar e qual a data de vencimento. Cabe ressaltar que apenas as receitas tributárias passam pela fase de lançamento. Outras receitas que os governos auferem utilizando os próprios recursos patrimoniais, como é o caso de alugu- éis, rendas, dividendos, entre outros, não estão sujeitas à lançamento. Arrecadação: é o momento no qual os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado. Recolhimento: é o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam o produto da arrecadação ao Tesouro Público. 3. O que são tributos? Os tributos são obrigações que resultam de um fato regular ocorrido e o dever de pagá-lo é imposto por lei, sendo irrelevante a vontade das partes, tanto do credor como do devedor. Dessa forma, os tributos não incluem as obrigações resultantes da aplicação de penas ou sanções, como é o caso de multas por atos ilícitos. Segundo o Código Tributário Nacional (CTN) (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966), os tributos podem ser divididos em: Impostos: conforme o artigo 16º do CTN, imposto “é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade esta- tal específica, relativa ao contribuinte”. Assim sendo, os impostos não envol- vem uma atuação estatal específica direcionada ao contribuinte. São tributos de arrecadação não vinculada, isto é, sua receita se presta ao financiamento das atividades gerais do Estado, não tendo uma destinação específica. Por exemplo, aqueles que obtêm rendimentos, os que vendem mercadorias, assim como os proprietários de imóveis em áreas urbanas, devem contribuir respec- tivamente com a União, por meio do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), com os estados, arcando com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), e com os municípios, no pagamento do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Veja o que diz o Código Tributário Nacional (CTN) sobre os tributos Art. 3º – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Saibamais ExemploAtenção AULA 3 - Receita Pública Planejamento e Orçamento Governamental 39 Taxas: de acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou
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