Ebook Quadros Esquematizados

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SOBRE ESTE MATERIAL 
Olá, tudo bem com você? Este é um material exclusivo da 
Escola do Mazza (www.escoladomazza.com.br), feito com 
muito carinho para você. 
Este e-book é parte do conteúdo dos meus cursos na Escola. 
O objetivo deste material é oferecer uma base sólida em Direito 
Administrativo para sua aprovação nos concursos públicos 
mais concorridos do Brasil. 
O Direito Administrativo costuma ser uma das maiores 
disciplinas dos editais e, por várias razões, os candidatos 
temem nossa matéria. Mas não será o seu caso. Vamos 
trabalhar um conteúdo bastante completo e profundo, como 
você nunca viu, mas de forma bastante didática, resolvendo seu 
problema com a matéria. 
Não são poucos os obstáculos que uma preparação em 
altíssimo nível em Direito Administrativo apresenta: falta de 
um código sistematizando a disciplina, diplomas normativos 
caóticos e de má qualidade, divergência doutrinária, 
jurisprudência confusa. 
Isso sem falar que você ainda tem todas as demais matérias para 
estudar. Não é fácil. Mas vou te ajudar. 
O ponto de partida para construção dos meus materiais é 
sempre o que tem sido perguntado recentemente pelas bancas. 
Meu objetivo é que você passe rapidamente no concurso dos 
seus sonhos estudando o essencial e indispensável para atingir 
esse objetivo. Não precisa saber tudo, nem aprofundar 
exageradamente como se fosse uma pós-graduação, mas tem 
http://www.escoladomazza.com.br/
 
 
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que saber exatamente o que cai na prova. E quanto a isso não 
se preocupe porque essa é a minha parte. 
Vamos combinar assim: você faz a sua parte dando 100% ao 
estudar e a minha parte é dar meus 100% oferecendo um 
conteúdo incrível e focado na sua aprovação. 
Combinado?
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE. 
Outra coisa: fiz esse material gratuito com muito carinho para 
você, ele é seu. Preciso que você repasse este material aos 
seus amigos que também precisam ser aprovados. Pode 
circular este e-book à vontade, para mim isso será excelente 
para divulgar meu trabalho. 
Obrigado, 
Mazza 
Instagram: @professorMazza 
Youtube: Canal do Mazza 
 
Conheça os cursos da Escola: (www.escoladomazza.com.br) 
 
 
 
 
 
 
https://www.instagram.com/professormazza/
https://www.youtube.com/channel/UCerfdW31QYgqkgKW4dD5amQ
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QUEM SOU EU 
Eu sou Alexandre Mazza, tenho 44 anos. Sou casado com a 
Tatiana, que é Procuradora do Estado/SP, e temos duas filhas, 
a Duda (12) e a Luísa (8). 
Sou bacharel (1998), Mestre (2003) e Doutor (2009) em Direito 
Administrativo pela PUC/SP, tendo como orientador no 
Mestrado e Doutorado o Professor Celso Antônio Bandeira de 
Mello. Tive também o privilégio de estudar no exterior fazendo 
dois Pós-Doutorados em Coimbra (2018) e Salamanca (2020). 
No meu Mestrado escrevi sobre o Regime Jurídico das 
Agências Reguladoras; no Doutorado defendi a tese sobre a 
Relação Jurídica de Administração Pública, ambos trabalhos 
publicados em livro pelas Editoras Malheiros e Saraiva, 
respectivamente. 
No Pós-Doutorado em Coimbra/Portugal pesquisei sobre a 
intersecção entre Direito Administrativo e a teoria dos Direitos 
Humanos, sustentando que todas as decisões da Administração 
Pública contrárias aos Direitos Humanos são juridicamente 
inexistentes autorizando desobediência civil pelos particulares. 
Em Salamanca/Espanha, minhas pesquisas são sobre Direito 
Administrativo na perspectiva dos direitos sociais. 
Embora eu tenha me dedicado bastante à formação acadêmica, 
minha grande paixão sempre foi dar aula. Logo que me formei 
em 1998, um mês depois eu já era professor de cursinho. 
Todo o restante da minha vida profissional – como livros, 
palestras, pesquisas, aperfeiçoamento – surgiu em função das 
minhas aulas e dos alunos. Meu objetivo central é ser um 
professor cada vez melhor, ensinando os temas mais 
 
 
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sofisticados de maneira clara e objetiva. 
Tenho cerca de 20 livros publicados, sendo os mais conhecidos 
o Manual de Direito Administrativo e o Manual de Direito 
Tributário, ambos pela Editora Saraiva, feitos para aprovação 
em concursos públicos. 
É importante te dizer isso: sempre dei aula em cursinho. Há 20 
anos essa é minha maior paixão: ajudar os alunos a conseguir 
aprovação nos concursos mais concorridos do Brasil. E quero 
te ajudar também! 
Exerci algumas outras atividades na área jurídica: fui assessor 
parlamentar do Presidente da Câmara Municipal de São Paulo; 
advoguei dando consultoria a um grande escritório na área de 
contratos de infraestrutura; já dei centenas de palestras em 
praticamente todos os Estados brasileiros (só faltam 3 para 
fechar o Brasil todo!). Mas eu gosto mesmo é de dar aula. 
Nos últimos anos tenho investido também na utilização de 
estratégias diferenciadas para memorização de conteúdo 
jurídico, como audiolivros, paródias jurídicas, além do uso 
intensivo das redes sociais para difundir gratuitamente 
conteúdo a alunos de todo Brasil. 
Conte sempre comigo,
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE!
 
Abs,
do seu professor de Direito Administrativo, 
Alexandre Mazza 
Instagram: @professorMazza 
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Sumário 
1. NOÇÕES GERAIS ........................................................................................................................ 1 
2.PRINCÍPIOS ................................................................................................................................. 7 
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ......................................................................................... 11 
4. ATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................... 19 
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO .............................................................................................. 26 
6. RESPONSABILIDADE DO ESTADO ........................................................................................... 30 
7. LICITAÇÃO ............................................................................................................................... 36 
8. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS............................................................................................ 43 
9. AGENTES PÚBLICOS ................................................................................................................ 49 
10. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ........................................................................................ 55 
11. RELAÇÃO JURÍDICA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................. 61 
12.BENS PÚBLICOS ...................................................................................................................... 66 
13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE .................................................................... 71 
14. DESAPROPRIAÇÃO ................................................................................................................ 76 
15. ESTATUTO DA CIDADE .......................................................................................................... 82 
16. SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................................................................. 85 
17. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO ..................................................... 90 
18. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ......................................................................................... 93 
19. PROCESSO ADMINISTRATIVO .............................................................................................. 97 
20. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .....................................................................................103 
 
 
 
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1. NOÇÕES GERAIS 
 
CONCEITO 
Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladores 
do exercício da função administrativa. 
 
TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo é ramo do Direito Público na medida em que seus princípios e normas 
regulam o exercício de atividades estatais, especialmente a função administrativa. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO 
 CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO consiste no 
estudo das técnicas e estratégias para melhor 
planejar, organizar e controlar a gestão 
governamental. 
DIREITO ADMINISTRATIVO define os limites 
dentro dos quais a gestão pública (Ciência da 
Administração) pode ser validamente 
realizada. 
 
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA VERSUS ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
MODELO DE ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA MODELO DE ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL 
Norma padrão: L. 8.666/93: 
a) toda autoridade baseada na legalidade; 
b) relações hierarquizadas de subordinação 
entre órgãos e agentes; 
c) competência técnica como critério para 
seleção de pessoal; 
d) remuneração baseada na função 
desempenhada e não pelas realizações 
alcançadas (controle de fins); 
e) ênfase em processos e ritos. 
Norma padrão: EC . 19/98: 
a) inspiração neoliberal; 
b) também chamada de governança 
consensual; 
c) objetiva atribuir maior agilidade e eficiência 
na atuação administrativa; 
d) enfatiza a obtenção de resultados, em 
detrimento de processos e ritos; 
e) estimula a participação popular na gestão 
pública. 
 
“ESTADO EM REDE” 
A teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeiçoamento do modelo de 
administração pública gerencial. Seu principal desafio é incorporar a participação da sociedade 
civil organizada na priorização e na implementação de estratégias governamentais, 
fomentando a gestão regionalizada e a gestão participativa, por meio de institutos como 
consultas e audiências públicas. 
 
CARACTERÍSICAS TÉCNICAS FUNDAMENTAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1ª - É um ramo recente; 
2ª - Não está codificado (há legislações esparsas e codificações parciais); 
3ª - Jurisdição una como forma de controle da administração (modelo inglês); 
4ª - Influenciado parcialmente pela jurisprudência (influência indicativa). 
 
 
 
 
 
 
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CRITÉRIOS PARA A DEFINIÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 (CORRENTES DE DIOGENES GASPARINI) 
1ª - Corrente Legalista: é reducionista, desconsidera o papel fundamental da doutrina e 
considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislação administrativa 
existente no país. 
2ª - Critério do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito Administrativo como o 
complexo de leis disciplinadoras da atuação do Poder Executivo, ignora que a função 
administrativa também pode ser exercida fora do âmbito do Poder Executivo, o que é 
inaceitável. 
3ª - Critério das relações jurídicas: é um critério insuficiente, pois pretende definir o Direito 
Administrativo como a disciplina das relações jurídicas entre a Administração Pública e o 
particular. 
4ª - Critério do Serviço Público: se mostra insuficiente, pois considera que o Direito 
Administrativo tem como objeto a disciplina jurídica dos serviços públicos, sendo que a 
Administração Pública moderna desempenha muitas atividades que não podem ser 
consideradas prestação de serviço público, como é o caso do poder de polícia e das atuações 
de fomento. 
5ª - Critério Teleológico: é inconclusiva, pois considera que o Direito Administrativo deve ser 
conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins 
(dificuldade em definir quais são os fins do Estado). 
6ª - Critério Negativista: é um critério insatisfatório, diante da complexa tarefa de identificar o 
objeto próprio do Direito Administrativo. 
CONCLUSÃO: Atualmente, tem predominado a adoção do critério funcional, segundo o qual o 
Direito Administrativo é o ramo jurídico que estuda a disciplina normativa da função 
administrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exercê-la: Executivo, 
Legislativo, Judiciário ou particulares mediante delegação estatal. 
 
DIFERENÇAS: PRINCÍPIOS NORMAS 
 
QUANTO À ABRANGÊNCIA 
Disciplinam maior quantidade 
de casos práticos. 
Aplicáveis a um número 
menor de situações 
concretas. 
 
QUANTO À ABSTRAÇÃO DO 
CONTEÚDO 
Possuem um conteúdo mais 
geral dotado de acentuado 
nível de abstração. 
Têm um conteúdo reduzido à 
disciplina de certas condutas. 
 
QUANTO À IMPORTÂNCIA 
SISTÊMICA 
Sintetizam os valores 
fundamentais de 
determinado ramo jurídico. 
Apenas regulam condutas 
específicas. 
 
 
QUANTO À HIERARQUIA NO 
ORDENAMENTO JURÍDICO 
Ocupam posição 
hierarquicamente superior 
perante as normas, 
prevalecendo sobre elas em 
caso de conflito. 
Posicionam-se abaixo dos 
princípios na organização 
vertical do ordenamento, 
tendo a validade de seu 
conteúdo condicionada à 
compatibilidade com os 
princípios. 
 
 
 
 
Enunciam valores 
fundamentais do 
ordenamento jurídico de 
modo que, havendo colisão 
No conflito entre normas 
surge uma questão de 
validade, utilizando-se da 
regra do tudo ou nada, de 
 
 
3 
 
QUANTO À TÉCNICA PARA 
SOLUCIONAR ANTINOMIAS 
entre dois ou mais princípios, 
emprega-se a lógica da 
cedência recíproca, 
aplicando-se ambos, 
simultaneamente, mas com 
os conteúdos mitigados. 
modo que uma norma é 
aplicada afastando a 
incidência da outra. 
 
 
 
QUANTO AO MODO DE 
CRIAÇÃO 
Os princípios jurídicos são 
revelados pela doutrina num 
processo denominado 
abstração indutiva, pelo qual 
as regras específicas são 
tomadas como ponto de 
partida para identificação dos 
valores fundamentais 
inerentes ao sistema 
(princípios). Desse modo, o 
papel desempenhado pelo 
legislador na criação de um 
princípio jurídico é indireto, 
pois, após criar as diversas 
normas do sistema, cabe à 
doutrina identificar os 
princípios fundamentais ali 
contidos. 
São criadas diretamente pelo 
legislador. 
 
 
 
QUANTO AO CONTEÚDO 
PRESCRITIVO 
Têm conteúdo valorativo que, 
muitas vezes, não prescreve 
uma ordem específica para 
regulação de 
comportamentos. 
O conteúdo das normas 
sempre se expressa por meio 
de um dos três modais 
deônticos existentes: 
permitido, proibido e 
obrigatório. Toda norma 
jurídica permite, proíbe ou 
obriga determinada conduta 
humana. 
 
OBJETO IMEDIATO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
OBJETO MEDIATO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
São os princípios e normas que regulam a 
função administrativa. 
As normas e os princípios administrativos têm 
por objeto a disciplina das atividades, 
agentes, pessoas e órgãos da Administração 
Pública. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM 
DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO 
O Direito Administrativo é o direito comum 
dos ramos do Direito Público. As soluções 
jurídicas aplicáveis a problemas privados não 
servem de modelo para dirimir 
adequadamente controvérsias que envolvem 
O Direito Civil é o direito comum dos ramos 
de Direito Privado. Assim, por exemplo, 
ha-ven-do uma lacuna no direito empresarial 
incapaz de ser preenchida mediante soluções 
internas desse ramo, cabe ao operador do 
 
 
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o Estado. O operador deve recorrer na 
hipótese de lacuna somente às normas e aos 
princípios administrativos. 
direito recorrer às regras análogas de Direito 
Civil. 
 
PRESSUPOSTOS FUNDAMENTAIS DO SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1º - A subordinação do Estado às regras jurídicas, característica surgida com o advento do 
Estado de Direito; 
2º - A existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais. 
 
AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
A existência de um objeto próprio (regras de direito disciplinadoras do exercício da função 
administrativa) e a existência de princípios específicos são fatores suficientes para conferir 
status de ramo autônomo. 
 
CONCEITOS 
Estado é um povo situado em determinado território e sujeito a um governo. 
Governo é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos altos interessesestatais 
e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada mediante eleições. 
Poder Executivo é o complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados sob direção 
superior do “Chefe do Executivo” (Presidente da República/Governador/Prefeito). Junto com 
o Legislativo e o Judiciário, o Executivo compõe a tripartição dos Poderes do Estado. 
Administração Pública (com iniciais maiúsculas) designa o conjunto de órgãos e agentes 
estatais no exercício da função administrativa, independentemente se são pertencentes ao 
Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo estatal (como 
Ministério Público e Defensorias Públicas). 
A expressão “administração pública” (com iniciais minúsculas) é sinônimo de “poder 
executivo” (também com iniciais minúsculas), ambas designam a atividade consistente na 
defesa concreta do interesse público. 
 
TAREFAS PRECÍPUAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MODERNA 
 
FUNDAMENTAIS: 
1ª) o exercício do poder de polícia; 
2ª) a prestação de serviços públicos; 
3ª) a realização de atividades de fomento. 
 
SEM RELEVANTE FUNDAMENTO 
DOUTRINÁRIO: 
4ª) atividade de intervenção; 
(intervenção na propriedade privada; 
intervenção no domínio econômico 
(regulação; e intervenção no domínio social). 
 
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
A interpretação das regras do Direito Administrativo está sujeita aos princípios hermenêuticos 
gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, às regras interpretativas 
próprias do Direito Privado. 
 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte primária na medida em que as demais 
fontes (secundárias) estão a ela subordinadas. Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes 
secundárias. 
 
 
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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
 
 
JURISDIÇÃO UNA (INGLÊS) 
Todas as causas, mesmo aquelas que 
envolvem interesse da Administração Pública, 
são julgadas pelo Poder Judiciário. É a forma 
de controle existente atualmente no Brasil 
(art. 5º, XXXV, CF/88). 
 
 
 
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (FRANCÊS) 
Repartição da função jurisdicional entre o 
Poder Judiciário e tribunais administrativos. 
Neste sistema, o Poder Judiciário decide as 
causas comuns, enquanto as demandas que 
envolvam interesse da Administração Pública 
são julgadas por um conjunto de órgãos 
administrativos encabeçados pelo Conselho 
de Estado. (O Brasil já adotou este sistema 
quando da Carta de 1967). 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
A competência para criar leis sobre Direito Administrativo, em regra, é CONCORRENTE, art. 24, 
II, CF, entre a União, os Estados e o Distrito Federal. Municípios que não participam de 
competências concorrentes, também podem criar leis sobre Direito Administrativo, não com 
base na competência concorrente, mas a partir do interesse local (art. 30, I, da CF). EXCEÇÃO: 
art. 22, II, da CF, competência privativa da União para legislar sobre desapropriação. 
 
RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo é basicamente disciplinado por meio de lei ordinária, promulgada pelo 
parlamento da entidade federativa competente para legislar a matéria objeto da lei. Porém, 
alguns poucos temas de Direito Administrativo estão constitucionalmente submetidos à 
reserva de Lei Complementar, só podendo ser veiculados por esta espécie normativa. É o caso, 
principalmente, da definição das áreas de atuação das fundações governamentais (art. 37, XIX, 
da CF). 
 
INICIATIVA DE PROJETOS DE LEI 
O projeto de lei, como regra geral no Direito Administrativo, é de iniciativa comum entre o 
Legislativo e o Executivo da esfera federativa habilitada constitucionalmente para legislar sobre 
a matéria, de tal sorte que, na maioria das vezes, pode ser feito tanto pelo Poder Legislativo 
quanto pelo Poder Executivo. OBS.: ver exceção do art. 61, § 1º, da CF. 
 
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
É aquela exercida preponderantemente pelo Poder Executivo, com caráter infralegal e 
mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. 
Possui como característica fundamental a sua absoluta submissão à lei (Princípio da 
Legalidade). 
 
FUNÇÃO DE GOVERNO 
Governo, em sentido objetivo, é a atividade de condução dos altos interesses do Estado e da 
coletividade (é a atividade diretiva do Estado). O ato de governo, ou ato político, diferencia-se 
do ato administrativo por duas razões principais: 1ª) o ato de governo tem sua competência 
 
 
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extraída diretamente da Constituição (no caso do ato administrativo, é da lei); 2ª) o ato de 
governo é caracterizado por uma acentuada margem de liberdade, ou uma ampla 
discricionariedade, ultrapassando a liberdade usualmente presente na prática do ato 
administrativo. 
 
TENDÊNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO 
1) Constitucionalização de temas 
administrativos; 
2) Petrificação do direito administrativo; 
3) Codificações parciais; 
4) Fuga para o direito privado; 
5) Relativização dos supraprincípios; 
6) Objetivação das teorias; 
7) Colaborativismo; 
8) Diluição da responsabilidade estatal; 
9) Quinquenização de prazos; 
10) Personificação dos contratos 
administrativos; 
11) Inversão das fases licitatórias; 
12) Objetivação da responsabilidade. 
 
DEZ DICAS ESPECIAIS PARA A VÉSPERA DA PROVA 
1) Todo procedimento administrativo deve 
garantir contraditório e ampla defesa 
2) Predominam no Direito Administrativo 
prazos de 5 anos 
3) A Administração Pública sempre pode agir 
de ofício 
4) A responsabilidade na prestação de 
serviços públicos é objetiva 
5) Na prestação indireta de serviços públicos, 
a responsabilidade principal é do prestador, o 
Estado responde subsidiariamente 
6) Toda atividade da Administração Pública 
está sujeita a controle judicial, exceto quanto 
ao mérito dos atos discricionários 
7) A Administração nunca precisa de 
autorização judicial para agir 
8) Na dúvida, marque “lei ordinária” 
9) Na dúvida, assinale “competência da 
União” 
10) Em provas de múltipla escolha, sempre 
marque a alternativa heterogênea. 
 
 
 
 
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2.PRINCÍPIOS 
 
PRINCÍPIOS 
 
CONCEITO 
Princípios são regras gerais que a doutrina identifica 
como condensadoras dos valores fundamentais de um 
sistema. 
 
 
 
DUPLA FUNCIONALIDADE 
a) função hermenêutica: se o aplicador do direito pode 
utilizar os princípios como ferramenta de esclarecimento 
sobre o conteúdo do dispositivo analisado; b) função 
integrativa: além de facilitar a interpretação de normas, 
o princípio atende também à finalidade de suprir 
lacunas, em caso de ausência de expresso regramento 
sobre determinada matéria. 
 
NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O Direito Administrativo brasileiro não é codificado, por 
isso, as funções sistematizadora e unificadora de leis - 
em outros ramos desempenhadas por códigos-, cabem 
aos princípios. 
 
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
É o conjunto formado por todos os princípios e normas pertencentes ao Direito Administrativo, 
mas atenção: a expressão “regime jurídico da Administração” designa os regimes de direito 
público e de direito privado aplicáveis à Administração. 
 
SUPRA ou SUPERPRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 São os dois princípios centrais dos quais derivam todos os demais princípios e normas do 
Direito Administrativo: a) supremacia do interesse público sobre o privado: os interesses da 
coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a 
Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não 
extensivos aos particulares. b) princípio da indisponibilidade do interesse público: enuncia que 
os agentes públicos não são donos dos interesses por eles defendidos. Assim, no exercício da 
função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar do modo determinado pela 
legislação e não de acordo com sua vontade. 
 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS, EXPLÍCITOS ou EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
a) Art. 37, caput, CF - “A administração pública direta e indireta de qualquer dosPoderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. “LIMPE”: 
1. LEGALIDADE - a Administração Pública só pode praticar condutas autorizadas em lei. 
Deste princípio derivam: finalidade, razoabilidade, isonomia e proporcionalidade. 
(tríplice fundamento constitucional: art. 37, caput; art.5º, II; e art. 84, IV); 
2. IMPESSOALIDADE - impõe o dever de imparcialidade na defesa do interesse público, 
impedindo perseguições e privilégios indevidamente dispensados a particulares no 
exercício da função administrativa. 
3. MORALIDADE - exige respeitos aos padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, 
honestidade e probidade, incorporados pela prática diária ao conceito de boa 
administração. 
 
 
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4. PUBLICIDADE - dever de divulgação oficial dos atos administrativos, para que seu 
conteúdo produza efeitos e seja exigível, com o consequente controle de legalidade 
do comportamento (ligado ao subprincípio da transparência). 
5. EFICIÊNCIA - tem como valores a economicidade, a redução de desperdícios, a 
qualidade, a rapidez, a produtividade e o rendimento funcional. 
b) Art. 37, §3º, CF: 
6. PARTICIPAÇÃO: a lei deverá estimular as formas de participação do usuário na 
administração pública direta e indireta. 
c) Art. 5º, LXXVIII, CF: 
7. CELERIDADE PROCESSUAL: assegura a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a 
razoável duração do processo e os meios que garantam celeridade na sua tramitação. 
Art. 5º, LIV, CF: 
8. DEVIDO PROCESSO LEGAL: a privação de liberdade ou de bens só poderá ser aplicada 
após o devido processo legal; em sentido formal (rito legal como condição de validade da 
decisão) e em sentido material ou substantivo (além do rito, a decisão final deve ser justa 
e proporcional). 
d) Art. 5º, LV, CF: 
9. CONTRADITÓRIO: decisões administrativas devem ser tomadas após manifestação dos 
interessados; e 
10. AMPLA DEFESA: assegura aos litigantes, seja em processo judicial ou administrativo, a 
utilização dos meios de prova, recursos e instrumentos necessários para a defesa de seus 
interesses. (obs.: “recursos a ela inerentes” significa a garantia da possibilidade de recurso 
perante a própria Administração, é o “duplo grau”) 
 
**LEMBREM-SE:** 
 
a) O princípio da juridicidade amplia o conteúdo da legalidade, fazendo com que a 
Administração além de cumprir as leis em sentido estrito, respeite ainda o chamado bloco da 
legalidade. 
b) O subprincípio da vedação da promoção pessoal (art. 37, §1º, CF) também esta ligado ao 
princípio da impessoalidade. 
c) Instrumentos para a defesa da moralidade: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade 
Administrativa, Controle Externo dos Tribunais de Conta e Comissões Parlamentares de 
Inquérito. 
d) Exceções do Princípios da Publicidade: segurança do Estado e da sociedade (art. 5º, XXXIII, 
CF); e preservação da intimidade dos envolvidos (art. 5º, X, CF). 
e) O princípio da eficiência (acrescentado ao caput do art. 37 pela EC n. 19/98) foi um dos 
pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar um modelo de administração 
pública gerencial voltado para um controle de resultados na atuação estatal. 
f) A observância ao devido processo legal não é um fim em si mesmo, este princípio, pois além 
de conferir maior transparência e impessoalidade à gestão interesse público, dá oportunidade 
para que os interessados participem do processo decisório garantindo contraditório e ampla 
defesa; 
g) o risco de irreversível lesão ao patrimônio público e situações de emergência, autorizam o 
chamado, devido processo legal diferido no tempo (art. 45, L. 9.784/99), ou seja, desde que 
motivadamente, a Administração pode adotar providências acauteladoras sem a prévia 
manifestação do interessado, em caso de risco iminente. 
 
 
 
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PRINCÍPIOS INFRAONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1. AUTOTUTELA - como consequência da independência funcional da Administração 
Pública (art. 2º, CF), a autotutela consagra o controle interno que a Administração 
exerce sobre seus próprios atos, de modo que, não precisa recorrer ao judiciário para 
anular atos ilegais ou revogar atos inconvenientes que pratica. 
2. OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO - impõe à Administração Pública, como critério de 
validade, o dever de indicar por escrito os pressupostos, de fato e de direito, que 
determinaram a prática do ato (art. 2º, parágrafo único, VII, L 9.784/99). 
3. FINALIDADE - a Administração deve atender fins de interesse geral, não sendo cabível 
renunciar poderes ou competência sem autorização legal (art. 2º, parágrafo único, L. 
9.784/99). 
4. RAZOABILIDADE - é uma exigência implícita na legalidade que impõe a obrigação aos 
agentes públicos de realizarem suas funções com equilíbrio, bom senso e coerência, 
segundo a qual, além de atenderem à finalidade legal do ato, devem se ater também 
ao fim público a ser atendido. 
5. PROPORCIONALIDADE - é um aspecto da razoabilidade que visa aferir a justa medida 
da reação administrativa, proibindo exageros no exercício da função. 
6. RESPONSABILIADE - estabelece para o Estado o dever de indenizar particulares por 
ações e omissões de agentes públicos que acarretam danos aos administrados. 
7. SEGURANÇA JURÍDICA - garantia de estabilidade, ordem, paz social e previsibilidade 
das atuações estatais. Em sentido objetivo constitui um mecanismo de estabilização 
da ordem jurídica (certeza do direito) na medida em que limita a eficácia retroativa de 
leis e atos administrativos, impedindo que a modificação de comandos normativos 
prejudique o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. 
8. BOA ADMINISTRAÇÃO - O princípio da boa administração impõe o dever de, diante das 
diversas opções de ação definidas pela lei para prática de atos discricionários, a 
Administração Pública adotar a melhor solução para a defesa do interesse público. 
9. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO e OBRIGATORIEDADE DA FUNÇÃO 
ADMINISTRATIVA - veda a interrupção na prestação dos serviços públicos e aplica-se, 
por isso, somente no âmbito do Estado prestador (atuações ampliativas da esfera 
privada de interesses), não valendo para outros domínios, como o poder de polícia, a 
atividade econômica, o fomento, as atuações políticas e as funções legislativas e 
jurisdicionais. 
10. ISONOMIA - é preceito fundamental do ordenamento jurídico que impõe ao legislador 
e à Administração Pública o dever de dispensar tratamento igual a administrados que 
se encontram em situação equivalente. 
 
**LEMBREM-SE:** 
 
a) A motivação é dispensada quando for evidente; quando for inviável; e em se tratando de 
nomeação e exoneração de cargos comissionados. 
a.1) A motivação dever ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declarações de 
concordância fundadas em pareceres anteriores, informações, decisões ou propostas, que 
serão parte integrante do ato. 
a.2) Teoria dos Motivos Determinantes: o motivo apresentado como fundamento da conduta 
vincula a validade do ato administrativo, de modo que, em se tratando de motivo falso ou 
inexistente, o ato se torna nulo. 
 
 
10 
 
b) Teoria do Desvio de Finalidade (desvio de poder ou tredestinação ilícita) - torna nulo os atos 
praticados tendo em vista fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente na regra 
de competência. 
c) Sobre responsabilidade do Estado: c1) condutas comissivas = responsabilidade objetiva, não 
dependendo da comprovação de culpa ou dolo; c2) danos por omissão = teoria subjetiva, o 
dever de indenizar condiciona-se à demonstração de culpa ou dolo). 
d) o STF entende que a segurança jurídica é também princípio constitucional na posição de 
subprincípio do Estado de Direito. 
 
 
 
 
11 
 
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
Organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna 
da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem.Para cumprir suas competências constitucionais a Administração dispõe de duas técnicas 
diferentes: desconcentração e descentralização. 
 
CONCENTRAÇÃO x DESCONCENTRAÇÃO CENTRALIZAÇÃO x DESCENTRALIZAÇÃO 
A diferença entre concentração e 
desconcentração é baseada na noção de órgão 
público. Órgão público é um núcleo de 
competências estatais sem personalidade 
jurídica própria. 
A noção fundamental que distingue 
centralização e descentralização é a de 
entidade. Entidade é a unidade de atuação 
dotada de personalidade jurídica própria. (art. 
1º, § 2º, II, da L. 9.784/99) 
CONCENTRAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO CENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Técnica de 
cumprimento de 
competências 
administrativas por 
meio de órgãos 
públicos 
despersonalizados e 
sem divisões 
internas. Pressupõe a 
ausência completa de 
distribuição de 
tarefas entre 
repartições públicas 
internas. 
Atribuições 
repartidas entre 
órgãos públicos 
pertencentes a uma 
única pessoa jurídica, 
mantendo a 
vinculação 
hierárquica. 
Podem ser de 3 
espécies: territorial 
ou geográfica; 
material ou temática; 
e hierárquica ou 
funcional. 
Técnica de 
cumprimento de 
competências 
administrativas por 
uma única pessoa 
jurídica 
governamental. É o 
que ocorre, por 
exemplo, com as 
atribuições exercidas 
diretamente pela 
União, Estados, 
Distrito Federal e 
Municípios. 
Competências 
administrativas 
distribuídas a pessoas 
jurídicas autônomas, 
criadas pelo Estado 
para tal finalidade. 
É a Administração 
Pública Indireta ou 
Descentralizada. 
Tem natureza jurídica 
de princípio 
fundamental da 
organização 
administrativa. 
 
RELAÇÕES ENTRE OS FENÔMENOS 
A diferença entre concentração e 
desconcentração leva em conta a quantidade 
de órgãos públicos encarregados do exercício 
das competências administrativas. 
A diferença entre centralização e 
descentralização é baseada no número de 
pessoas jurídicas autônomas, competentes para 
desempenhar tarefas públicas. 
Como são duas diferenciações independentes, é possível combinar os institutos em quatro formas 
distintas de organização da estrutura administrativa: 
CENTRALIZAÇÃO 
CONCENTRADA 
(unipessoalidade 
mono-orgânica) 
CENTRALIZAÇÃO 
DESCONCENTRADA 
(unipessoalidade 
pluriorgânica) 
DESCENTRALIZAÇÃO 
CONCENTRADA 
(multipessoalidade 
mono-orgânica) 
DESCENTRALIZAÇÃO 
DESCONCENTRADA 
(multipessoalidade 
pluriorgânica) 
Competência 
exercida por uma 
única pessoa jurídica 
Atribuição 
administrativa 
cometida a uma única 
pessoa jurídica 
Competências 
administrativas 
atribuídas a pessoa 
Competências 
administrativas 
atribuídas a pessoa 
jurídica autônoma 
 
 
12 
 
sem divisões 
internas. 
dividida 
internamente em 
diversos órgãos 
públicos. 
jurídica autônoma sem 
divisões internas. 
dividida em órgãos 
internos. 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
a) Órgãos Públicos sem personalidade própria; 
b) Administração Pública Direta (centralizada); 
c) Seus órgãos não podem ser acionados 
judicialmente de forma direta. 
Ex.: Ministérios, Casas Legislativas, etc. 
a) Entidades com personalidade jurídica 
autônoma; 
b) Administração Pública Indireta 
(descentralizada) 
c) Respondem judicialmente pelos prejuízos 
causados a particulares. 
Ex.: Autarquias, Empresas Públicas, etc. 
ESPÉCIES DE DESCONCENTRAÇÃO 
a) geográfica/territorial: competências divididas delimitando regiões, de modo que, cada órgão 
público detém as mesmas competências materiais, variando somente o âmbito geográfico de sua 
atuação; 
b) material/temática: distribuição de competências mediante especialização de cada órgão em 
determinado assunto; 
c) hierárquica/funcional: tem como critério de repartição de competências a relação de 
subordinação entre diversos órgãos. 
 
CONCEITO DE ÓRGÃO 
Unidade de atuação integrante da Administração direta e da estrutura da Administração indireta, 
que pertence a uma pessoa jurídica, ou seja, órgãos públicos são partes de uma pessoa 
governamental e, por isso, comumente chamados de repartições públicas. O conjunto de todos 
os órgãos públicos integrantes da estrutura de cada entidade federativa recebe o nome de 
Administração Pública Direta ou Centralizada. 
 
Obs.: Por não possuir personalidade jurídica própria, órgãos públicos nunca poderão ser parte 
(ativa ou passiva) em processos judiciais, cabendo à pessoa jurídica a que o órgão pertence ser 
acionada judicialmente para eventual reparação de danos, mas ATENÇÃO: alguns órgãos públicos 
são dotados de uma capacidade processual especial, chamada de capacidade/personalidade 
judiciária, que se restringe basicamente à possibilidade de realizarem a defesa de suas 
prerrogativas em juízo, especialmente em sede de mandado de segurança e habeas data. É o caso 
da Presidência da República, da Mesa do Senado e das Câmaras Municipais (Súmula 525 do STJ), 
por exemplo. 
 
TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO 
A doutrina sempre procurou explicar como a atuação do agente público é atribuída ao Estado e a 
evolução do tema encontrou respaldo na formulação de quatro teorias diferentes: 
a) teoria da identidade: onde o órgão público seria o próprio agente; 
b) teoria da representação: o agente público atuaria como uma espécie de curador dos interesses 
governamentais, como se o Estado fosse um incapaz; 
c) teoria do mandato: ao agente seria delegado atuar em nome do Estado, com base em uma 
espécie de contrato de representação; 
d) teoria da imputação volitiva de Otto Gierke: é a teoria adotada pela CF/88 (art. 37, §6º) e aceita 
pela unanimidade dos doutrinadores modernos, sustentando que o agente público atua em nome 
do Estado, titularizando um órgão público (conjunto de competências) de modo que, a atuação 
 
 
13 
 
ou o comportamento do agente no exercício da função pública é juridicamente atribuído - 
imputado - ao Estado. 
 
ESPÉCIES DE ÓRGÃO PÚBLICO 
Segundo Hely Lopes Meirelles os órgãos públicos podem ser classificados a partir de três critérios 
diferentes: 
a) quanto à posição hierárquica: independentes ou primários; autônomos; superiores; e 
subalternos. 
b) quanto à estrutura: simples ou unitários; e compostos. 
c) quanto à atuação funcional: singulares ou unipessoais; e colegiados ou pluripessoais; 
Mas há ainda outros dois critérios que podem ser considerados: 
d) quanto à atividade: ativos; consultivos; e de controle. 
e) quanto à situação estrutural: diretivos; e subordinados. 
 
NATUREZA ESPECIAL DOS TRIBUAIS DE CONTAS, DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DAS DEFENSORIAS 
PÚBLICAS 
Possuem características comuns bastante peculiares dentro da estrutura organizacional do 
Estado, merecendo destaque as seguintes: 
1. São órgãos primários ou independentes: pois a própria CF disciplina suas estruturas e 
atribuições, não havendo qualquer subordinação hierárquica ou funcional. 
2. Não integram a tripartição de podres: pois não pertencem à estrutura do Executivo, do 
Legislativo ou do Judiciário. 
3. São destituídos de personalidade jurídica: como todo órgão público, não são pessoas 
jurídicas, mas integram a estrutura da Administração Direta da respectiva entidade 
federativa. 
4. Gozam de capacidade processual: embora desprovidos de capacidade jurídica autônoma, 
possuem capacidade processual especial para atuar em mandado de segurança e habeas 
data. *No caso do MP e da DP a capacidade é irrestrita e geral. 
5. Mantêm relação jurídica direta com a entidade federativa: não passam pelo “filtro” da 
tripartição de poderes, vinculam-se diretamente com a respectiva entidade federativa. 
 
CONCEITOS: ÓRGÃO, ENTIDADE E AUTORIDADE 
(L.9.784/99, art. 1º, §2º) 
ÓRGÃO ENTIDADE AUTORIDADE 
Unidade de atuação 
integrante da estrutura da 
Administração Direta e 
Indireta. 
Unidade de atuação dotada 
de personalidade jurídica. 
Servidor ou agente público 
dotado de poder de decisão. 
 
PERSONALIDADE ESTATAL 
A forma federativa de Estado associada à estrutura descentralizada da Administração Pública, 
caracteriza-se pela coexistência de múltiplas personalidades jurídicas estataise, embora só 
existam pessoas jurídicas estatais de direito privado na Administração Indireta, as de direito 
público podem existir tanto na Administração Direta (entidades federativas), quanto na 
Administração Indireta (as Autarquias, por exemplo). 
 
 
 
 
 
14 
 
ENTIDADES FEDERATIVAS ENTIDADES PÚBLICAS 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Autarquias, Fundações Públicas; Agências 
Reguladoras e Associações Públicas. 
DIFERENÇAS: 
1. Integram a Administração Direta; 
2. São pessoas político administrativas; 
3. Exercem funções legislativas, 
executivas e jurisdicionais (exceto 
municípios); 
4. São multicompetenciais; 
5. São imunes a todos os impostos; 
6. São criadas pela CF; 
7. Não podem ser extintas sob a vigência 
da ordem constitucional atual; 
8. Podem celebrar convênios e 
consórcios públicos entre si visando 
interesses comuns; 
9. Possuem competência tributária; 
10. Cúpula diretiva formada por agentes 
públicos eleitos pelo povo; 
11. Respondem exclusiva, objetiva e 
diretamente pelos danos que seus 
agentes causarem a terceiros; 
12. Possuem competência para 
desapropriar. 
 
SEMELHANÇAS DAS ENTIDADES (PÚBLICAS 
E FEDERATIVAS): 
1 - Gozam de todas as prerrogativas da 
Fazenda Pública em juízo; 
2 - Não podem falir; 
3 - Nunca exploram diretamente atividade 
econômica. 
 
1. Integram a Administração Indireta; 
2. Têm personalidade puramente 
administrativa; 
3. Desempenham funções exclusivamente 
administrativas; 
4. São especializadas em um setor; 
5. São imunes apenas aos impostos 
incidentes sobre patrimônio, renda e 
serviços vinculados às suas finalidades 
essenciais; 
6. São instituídas por lei específica; 
7. São extintas por lei específica; 
8. Estão proibidas de realizar essas 
parcerias; 
9. Podem no máximo exercer funções de 
arrecadação e fiscalização por meio de 
delegação; 
10. Seus diretores são ocupantes de cargo 
comissionado, nomeados pelo poder 
central; 
11. Não respondem exclusivamente, ou 
seja, apesar de possuírem 
responsabilidade objetiva e direta, se 
não puderem arcar integralmente com 
a indenização, a respectiva pessoa 
federativa poderá ser acionada 
subsidiariamente; 
12. Em regra não possuem competência 
para desapropriar. (exceto ANEEL e 
DNIT) 
 
O DEVIDO PROCESSO LEGAL DE CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
INDIRETA 
COM NATUREZA DE DIREITO PÚBLICO COM NATUREZA DE DIREITO PRIVADO 
São criadas por lei, o que significa que o 
surgimento da personalidade jurídica ocorre 
com a entrada em vigor da lei instituidora na 
data de sua publicação, sem necessidade de 
registro em cartório e respeitando eventual 
vacatio legis. 
São autorizadas por lei, ou seja, publica-se uma 
lei permitindo sua criação, depois o Executivo 
expede um decreto regulamentando a criação e, 
por fim, a personalidade nasce com o registro 
dos atos constitutivos em cartório. 
1. AUTARQUIAS; 
2. FUNDAÇÕES PÚBLICAS; 
3. AGÊNCIAS REGULADORAS; 
1. EMPRESAS PÚBLICAS; 
2. SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA; 
3. SUBSIDIÁRIAS; 
 
 
15 
 
4. ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS. 4. FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS; 
5. CONSÓRCIOS PÚBLICOS DE DIREITO 
PRIVADO. 
 
AUTARQUIAS 
a) São pessoas jurídicas de Direito Público Interno criadas por lei específica para o exercício 
autônomo de atividades típicas da Administração Pública, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios (gestão administrativa e financeira descentralizada). Ex.: INSS; Bacen; Ibama; 
Cade; Incra; e Universidades Públicas. 
b) Art. 37, XIX, CF: “lei específica” significa dizer que Autarquias não podem ser criadas por leis 
multitemáticas. *DICA: em respeito ao Princípio da Simetria das Formas a extinção de Autarquias 
também ocorre somente por meio de lei específica, sendo inaplicável o regime extintivo 
falimentar. 
c) Autarquias são autônomas, possuem capacidade de autogoverno, por isso não estão 
subordinadas hierarquicamente à Administração Direta, se sujeitando apenas ao controle 
finalístico, chamado de supervisão ou tutela ministerial. 
d) Podem desempenhar SOMENTE atividades típicas da Administração Pública (serviços públicos, 
poder de polícia ou fomento), NUNCA exercem atividade econômica. 
e) São imunes a impostos, mas não são imunes a taxas, contribuições de melhorias, empréstimos 
compulsórios e contribuições especiais. 
f) Seus bens são públicos, logo, impenhoráveis, inalienáveis e imprescritíveis. 
g) Seus atos possuem natureza de ato administrativo, sendo assim, são dotados de presunção de 
legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade. 
h) Por possuir natureza de pessoa pública, seus contratos são tidos como contratos 
administrativos, de modo que se submetem ao regime privilegiado da L. 8.666/63. 
i) Seus agentes são servidores públicos estatutários, havendo contratação celetista opcional. 
j) Possuem todos os privilégios processuais característicos da atuação da Fazenda Pública em 
juízo, inclusive a execução de suas dívidas pelo sistema de precatórios. 
k) Respondem objetiva e diretamente por danos a terceiros, sofrem controle dos tribunais de 
contas, devem observar regras de contabilidade pública, estão sujeitas à vedação de acumulação 
de cargos e funções, devem realizar licitação e seus dirigentes ocupam cargos em comissão de 
livre provimento e exoneração. 
 
ESPÉCIES DE AUTARQUIAS 
Autarquias podem ser: administrativas ou de serviço (comuns); especiais stricto sensu e especiais 
reguladoras (ambas com mais acentuada autonomia); corporativas (profissionais); fundacionais 
(com afetação de patrimônio público); territoriais (territórios federais); e associativas ou 
contratuais (advindas de consórcio público). 
AGÊNCIAS REGULADORAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS 
Qualificada autonomia, 
caracterizada pela presença 
de dirigentes com mandatos 
fixos e estabilidade. 
Podem ser: federais, 
estaduais, distritais ou 
municipais. E ainda: de 
serviço, de polícia, de fomento 
ou de uso de bens públicos. 
Criadas mediante afetação de 
um acervo patrimonial do 
Estado a uma finalidade 
pública, revestindo-se das 
mesmas características 
jurídicas das demais entidades 
autárquicas e podendo 
exercer todas as atividades 
típicas da Administração 
Gestão associada de serviço 
público, disciplinada por meio 
de lei, mediante criação de 
consórcios públicos ou 
convênios de cooperação entre 
os entes federados. (art. 241, 
CF). Privilégios (extensivos aos 
consórcios de direito privado): 
desapropriar e instituir 
 
 
16 
 
Ex.: ANA; ANTT; Antaq; 
Ancine; Aneel, Anac. (com 
determinação direta da CF 
apenas: Anatel e ANP). 
Pública, inclusive poder de 
polícia. 
Ex.: Funai; Funasa; IBGE, 
Funarte. 
servidão; serem contratadas 
com dispensa de licitação; e o 
dobro do limite para 
contratação direta. 
 
AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
São autarquias, fundações públicas e órgãos que recebem essa qualificação, atribuída pelo 
governo federal por meio de decreto do PR ou portaria do Ministro de Estado, ao celebrarem 
contrato de gestão com o Ministério supervisor para ampliação de sua autonomia, mediante 
metas de desempenho estabelecidas em um plano estratégico de reestruturação e 
desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução 
de custos. 
 
FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS 
Ao contrário das fundações públicas, são uma categoria autônoma, ou seja, não são uma espécie 
de autarquia e não podem titularizar serviços públicos. São pessoas jurídicas de direito privado, 
pertencentes à Administração Indireta, criadas por autorização legislativa, com existência de 
personalidade jurídica vinculada ao registro dos atos constitutivos em cartório. 
 
EMPRESAS ESTATAIS 
São pessoas jurídicas de direito privado criadas por lei para a exploração de atividade econômica, 
pertencentes à Administração Pública Indireta, a saber. 
 
EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
Criadas por autorização legislativa (três fases: 
promulgação da lei, expedição de decreto 
regulamentador eregistro dos atos 
constitutivos em cartório e na Junta 
Comercial), com totalidade de capital público e 
regime organizacional livre. 
Suas demandas competem à Justiça Federal 
quando pertencentes à União e, como regra às 
Varas de Fazenda Pública quando 
pertencentes aos Estados, Distrito Federal e 
Municípios. Ex.: Correios, CEF e BNDES. 
Criadas por autorização legislativa, com maioria 
de capital público e organizadas, 
obrigatoriamente como S.A., cujas ações com 
direito de voto pertençam em sua maioria à 
União ou Entidade da Administração Indireta. 
Suas demandas competem à justiça comum 
estadual (Vara Cível). 
Ex.: Banco do Brasil e Petrobras. 
CARACTERÍSTICAS COMUNS: 
a) Sofrem controle pelos Tribunais de Contas; 
b) Em regra têm o dever de contratar mediante licitação, mas quando exploradoras de atividade 
econômica não precisam licitar em se tratando de contratação de bens e serviços relacionados 
diretamente com suas atividades finalísticas; 
c) São obrigadas a realizar concurso público; 
d) Sujeitam-se a proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas; 
e) Dirigentes sujeitos ao regime de cargo comissionado e contratação de pessoal pelo regime 
celetista de emprego público; 
f) Não possuem imunidade tributária; 
 
 
17 
 
g) Seus bens são privados e sua responsabilidade subjetiva, não cabendo ao Estado qualquer 
responsabilidade por danos causados a terceiros. 
h) Não se sujeitam à impetração de MS contra atos relacionados à sua atividade fim. 
*IMPORTANTE*: As Sociedades de Economia Mista além de explorar atividade econômica 
também podem prestar serviços públicos. Nesse caso, são imunes a impostos, seus bens são 
públicos, a responsabilidade é objetiva e subsidiária do Estado, sempre obrigadas a licitar e 
sujeitam-se à impetração de MS. 
 
ENTES DE COOPERAÇÃO 
São pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado exercendo atividades não 
lucrativas e de interesse social. 
ENTIDADES PARAESTATAIS: SERVIÇOS 
SOCIAIS DO SISTEMA “S” 
TERCEIRO SETOR 
São pessoas jurídicas de direito privado, 
criadas mediante autorização legislativa, para 
executar serviços de utilidade pública (mas 
que não são serviços públicos), sem fins 
lucrativos, produzindo benefícios para grupos 
ou categorias profissionais. 
Não pertencem ao Estado e são custeados por 
contribuições compulsórias pagas pelos 
sindicalizados, devendo os valores 
remanescentes dos recursos arrecadados 
serem revertidos para as finalidades 
essenciais da entidade, já que constituem 
superávit, e não lucro. 
Estão sujeitos ao controle pelos Tribunais de 
Contas, não precisam contratar mediante 
concurso público, mas estão obrigados a 
licitar e são imunes a impostos incidentes 
sobre patrimônio, renda e serviços. 
Designa atividades que não são nem 
governamentais (primeiro setor), nem 
empresariais e econômicas (segundo setor), de 
modo que, o terceiro setor é composto por 
entidades privadas da sociedade civil que 
exercem atividades de interesse público, sem 
finalidade lucrativa. 
Tem regime jurídico predominantemente 
privado, parcialmente derrogado por normas de 
Direito Público. 
A Administração Pública incentiva o 
desenvolvimento das atividades do terceiro setor 
em razão do alcance social desta atuação, o que 
se enquadra no exercício da função 
administrativa de fomento (atividade precípua da 
Administração Pública moderna, junto com o 
poder de polícia e os serviços públicos). 
 
TERCEIRO SETOR EM ÂMBITO FEDERAL 
Em âmbito federal, duas qualificações podem ser atribuídas para as entidades do terceiro setor: 
Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 
OSs Oscips 
Exercem atividades de interesse público, 
anteriormente desempenhadas pelo Estado 
(ensino, pesquisa e preservação do meio 
ambiente), mediante contrato de gestão, cuja 
outorga é discricionária. 
Sua qualificação depende de aprovação do 
Ministro de Estado ligado à área de atuação 
da entidade, que deve realizar licitação para 
contratações resultantes da aplicação de 
recursos e bens repassados diretamente pela 
União. 
Exercem atividades de natureza privada, 
mediante termo de parceria, cuja outorga é 
vinculada. 
A qualificação é outorgada pelo Ministro de 
Justiça e a entidade deve realizar licitação para 
contratações resultantes da aplicação de 
recursos e bens repassados diretamente pela 
União. 
A participação do Poder Público na gestão é 
facultativa e não podem ser contratadas com 
dispensa de licitação. 
 
 
18 
 
Estão proibidas de receber a qualificação de 
Ocisps e a participação do Poder Público na 
gestão é obrigatória. 
Podem ser contratadas mediante dispensa de 
licitação para prestação de serviços 
contemplados no contrato de gestão e há 
repasse de recursos orçamentários, 
permissão de uso de bens públicos e cessão 
de servidores públicos sem custo para a 
entidade. 
Há apenas o repasse de recursos orçamentários 
e a permissão de uso de bens públicos, não 
havendo, portanto, a cessão de servidores 
públicos para a entidade. 
 
 
 
19 
 
4. ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
Ato administrativo é toda manifestação expedida no exercício da função administrativa (que 
nem sempre constitui declaração de vontade), com caráter infralegal (necessária subordinação 
aos dispositivos legais), consistente na emissão de comandos complementares à lei (não pode 
atuar contrariando a lei [contra legem], ou fora da lei [praeter legem], e deve atuar conforme 
a lei [secundum legem]), com a finalidade de produzir efeitos jurídicos (adquirir, resguardar, 
modificar, extinguir e declarar direitos). Lembrem-se: O ato administrativo cumpre importante 
papel de controle sobre as atividades da Administração Pública. 
 
FATO ADMINISTRATIVO 
É toda atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem 
prática para a Administração, ou seja, tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na 
Administração, ou movimento na ação administrativa. (Corrente Majoritária, de José dos 
Santos Carvalho Filho - Corrente Dinamicista) 
 
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
CONCEITO ESPÉCIES 
São atos jurídicos praticados pela 
Administração Pública, que não se 
enquadram no conceito de atos 
administrativos, como os atos legislativos 
expedidos no exercício de função atípica, os 
atos políticos definidos na Constituição 
Federal, os atos regidos pelo direito privado e 
os atos meramente materiais. 
(Corrente majoritária em todos os concursos 
e defendida por Celso Antônio Bandeira de 
Mello, Diogenes Gasparini e José dos Santos 
Carvalho Filho). 
Atos políticos ou de governo: têm 
competência extraída diretamente da CF e 
são praticados com ampla margem de 
discricionariedade; Atos meramente 
materiais: prestação concreta de serviços; 
Atos legislativos e jurisdicionais: 
excepcionalmente, na função atípica; Atos de 
gestão ou regidos pelo direito privado: a 
Administração Pública ocupa lugar de 
igualdade perante o particular em relação 
jurídica submetida ao direito privado, por isso 
são raros; Contratos administrativos: 
vinculações jurídicas bilaterais, por exemplo, 
concessão e PPP. 
 
SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
Silêncio não é ato administrativo, por ausência de exteriorização de comando prescritivo, é 
simples fato administrativo, porque o silêncio nada ordena. Atenção: pode ocorrer de a lei 
atribuir algum significado específico ao silêncio, ligando efeitos jurídicos à omissão da 
Administração. 
 
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
Os atos administrativos são revestidos de propriedades jurídicas especiais decorrentes da 
supremacia do interesse público sobre o privado. A doutrina mais moderna faz referência a 
cinco atributos, a saber: 
Atributo Síntese Abrangência Dica especial 
 
 
20 
 
 
 
 
Presunção de 
legitimidade 
O Ato é válido até 
prova em contrário, 
diz respeito à 
validade do ato em si. 
Para quem 
diferencia, a 
presunção de 
veracidade 
consagraria, por sua 
vez, a verdade dos 
fatos motivadoresdo 
ato. 
Todos os atos 
Administrativos 
+ 
Os atos da 
Administração 
Presunção relativa 
(juris tantum), 
porque inverte o 
ônus da prova. 
Imperatividade O ato cria 
unilateralmente 
obrigação ao 
particular. 
Maioria dos atos 
Administrativos. 
Deriva do poder 
extroverso. 
Exigibilidade Aplicação de sanções 
administrativas, 
como multas, 
advertências e 
interdição de 
estabelecimentos. 
(coerção indireta) 
Maioria dos atos 
administrativos. 
Pune, mas não 
desfaz a ilegalidade. 
Autoexecutoriedade Execução material 
que desconstitui a 
ilegalidade, usando 
força física se preciso 
for. (coerção direta) 
Alguns atos 
administrativos. 
Só quando a lei 
prevê ou em 
situações 
emergenciais. 
Tipicidade Respeito às 
finalidades 
específicas. 
Todos os atos 
administrativos. 
Proíbe atos atípicos 
ou inominados. 
Outros Atributos: 
Existência (preenchimento de todos os elementos do ato - competência, objeto, forma motivo 
e finalidade-; Eficácia (o ato válido presume-se apto a produzir efeitos); Exequibilidade 
(possibilidade de execução imediata do ato eficaz, sempre que sua aplicação não estiver 
subordinada a termo); Efetividade (confirmação social e metajurídica de que o ato alcançou os 
resultados práticos pretendidos); Relatividade (referibilidade à sucessão de normas superiores 
que legitimaram a expedição do ato). 
 
PLANOS LÓGICOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
EXISTÊNCIA VALIDADE EFICÁCIA 
Também chamado de 
perfeição, consiste no 
cumprimento do ciclo de 
formação do ato. 
Obs.: é inexistente o ato 
praticado com usurpação de 
Conformidade com os 
requisitos estabelecidos pelo 
ordenamento jurídico. Obs.: 
só se pode falar em ato válido 
ou inválido após integral 
cumprimento do ciclo de 
formação. 
É a aptidão do ato para produzir 
efeitos jurídicos. 
Obs.: a doutrina divide os 
efeitos em: típicos (próprios do 
ato); atípicos prodrômicos 
(preliminares ou iniciais); e 
 
 
21 
 
poder por pessoa 
incompetente. 
atípicos reflexos (atingem 
terceiros). 
 
MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO 
É a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da lei para permitir aos agentes 
públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor maneira de atender ao interesse 
público. Trata-se de um juízo de conveniência e oportunidade que constitui núcleo da função 
típica do Poder Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário controlar o mérito do ato. 
CONTROLE JUDICIAL TRÍPLICE SOBRE O 
MÉRITO 
GRAVE INOPORTUNIDADE E INCONVENIÊNCIA 
Controle exercido pelo Poder Judiciário, 
especialmente sobre três aspectos 
fundamentais: razoabilidade e 
proporcionalidade da decisão; teoria dos 
motivos determinantes; e ausência de desvio 
de finalidade. 
Grave inoportunidade (expedição sem 
observância do momento e do motivo 
apropriados) viola o princípio da razoabilidade. 
Grave inconveniência (desatenção na escolha 
do conteúdo e na intensidade dos efeitos) fere 
o princípio da proporcionalidade. 
 
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
CORRENTE CLÁSSICA 
(Hely Lopes Meirelles) 
CORRENTE MODERNA 
(Celso Antônio Bandeira de Mello) 
a) VINCULADOS: 1. Competência do sujeito 
(praticado por agente competente segundo a 
legislação - poder atribuído ao agente para o 
desempenho de suas funções); 2. Forma (é o 
modo de exteriorização e procedimentos 
prévios; em regra a forma é escrita, 
excepcionalmente pode ser verbal, gestual ou 
expedido visualmente por máquinas); e 3. 
Finalidade (é o objetivo de interesse público 
pretendido - sempre que visar interesse alheio 
ao público será nulo por desvio de finalidade) 
b) DISCRICIONÁRIOS: 4. Objeto (ordem 
determinada, ou resultado prático pretendido, 
é o conteúdo do ato) e 5. Motivo (a situação de 
fato e o fundamento jurídico que autorizam a 
prática do ato). 
a) VINCULADOS: 1. Sujeito (pressuposto 
subjetivo sobre quem praticou o ato, devendo 
estudar a capacidade do agente, a quantidade 
de atribuições do órgão, a competência do 
agente emanador e a existência de óbices à 
atuação no caso concreto); 2. Requisitos 
procedimentais (atos jurídicos prévios e 
indispensáveis para a prática do ato); 3. Causa 
(pressuposto lógico consistente no nexo de 
adequação entre motivo e conteúdo). 
b) DISCRICIONÁRIOS: 4. Motivo (situação fática 
que autoriza a prática do ato); 5. Finalidade 
(bem jurídico pertinente ao interesse público 
pretendido); e 6. Formalização (pressuposto 
formal,é o modo como o ato deve ser 
praticado). 
 
TEORIA MAJORITÁRIA SOBRE A NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO 
Defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello e adotada pela maioria dos concursos, a Teoria 
Quaternária reconhece quatro tipos de atos ilegais: 1. Atos inexistentes: quando faltar algum 
elemento do ciclo de formação do ato; 2. Atos nulos: portadores de defeitos graves, insuscetíveis 
de convalidação; 3. Atos anuláveis: possuidores de defeitos leves, passíveis de convalidação; e 4. 
Atos irregulares: detentores de defeitos levíssimos e irrelevantes, normalmente quanto à forma, 
não prejudicando a validade do ato. 
 
 
 
 
 
 
22 
 
VÍCIOS EM ESPÉCIE 
DEFEITO CARACTERIZAÇÃO CONSEQUÊNCIA 
USURPAÇÃO DE FUNÇÃO Particular pratica ato privativo 
de servidor. 
INEXISTENTE 
EXCESSO DE PODER Praticado por agente 
competente, mas excedendo 
os limites de sua competência. 
NULO 
FUNCIONÁRIO DE FATO 
 
Indivíduo que ingressou 
irregularmente n o serviço 
público. 
Boa-fé: ANULÀVEL 
Má-fé: NULO 
INCOMPETÊNCIA 
 
Servidor pratica ato fora de 
suas atribuições. 
ANULÁVEL 
OBJETO MATERIALMENTE 
IMPOSSÍVEL 
Exige conduta irrealizável. INEXISTENTE 
OBJETO JURIDICAMENTE 
IMPOSSÍVEL 
Exige comportamento ilegal. Exigência ilegal: NULO 
Exigência criminosa: 
INEXISTENTE 
OMISSÃO DE FORMALIDADE 
INDISPENSÁVEL 
Descumprimento da forma 
legal 
ANULÁVEL 
INEXISTÊNCIA DO MOTIVO O fundamento de fato não 
ocorreu 
NULO 
FALSIDADE DO MOTIVO O motivo alegado não 
corresponde ao que 
realmente ocorreu 
NULO 
DESVIO DE FINALIDADE Praticado visando fim alheio 
ao interesse público 
NULO 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS 
ATOS DISCRICIONÁRIOS ATOS VINCULADOS 
São praticados pela Administração com 
margem de liberdade (juízo de oportunidade e 
conveniência no motivo ou no objeto - mérito) 
para que o agente público decida qual a 
melhor maneira de atingir o interesse público, 
podendo, portanto, ser anulados (vício de 
legalidade) ou revogados (interesse público) e 
sofrem controle judicial exceto em relação ao 
mérito. 
A lei define de antemão todos os aspectos da 
conduta, vinculando os atos que, além de não 
possuírem margem alguma de liberdade, não 
podem ser revogados, uma vez que não 
possuem mérito (juízo de oportunidade e 
conveniência relacionado à prática do ato). 
Entretanto, podem ser anulados por vício de 
legalidade e sofrem controle judicial. 
ATOS SIMPLES ATOS COMPOSTOS ATOS COMPLEXOS 
Resultam da manifestação de 
um único órgão, 
independentemente de ser 
este singular ou colegiado. 
Ex.: Decisão do conselho de 
contribuintes. 
Praticados por um único 
órgão, mas que dependem de 
manifestação de outro órgão 
(complementar) como 
condição de exequibilidade. 
Ex.: Auto de infração que 
depende de visto de 
autoridade superior. 
Formados pela conjugação de 
mais de um órgão ou agente, 
sendo que a manifestação do 
último órgão ou agente é 
elemento de existência para 
que o ato seja perfeito, 
tornando-se assim, passível de 
ser atacado por via judicial ou 
administrativa. 
 
 
23 
 
Ex.: Investidura de funcionário. 
 
ESPÉCIES DE ATOS 
NORMATIVOS ORDINÁTÓRIOS NEGOCIAIS ENUNCIATIVOS PUNITIVOS 
Contém 
comandos, em 
regra, gerais e 
abstratos para 
viabilizar o 
cumprimento da 
lei. 
Ex.: decretos, 
regulamentos, 
regimentos e 
resoluções. 
Manifestações 
internas 
decorrentes do 
poder 
hierárquico sobre 
funcionamento 
de órgãos e 
condutas. 
Ex.: circulares, 
avisos, portarias. 
Manifestam a 
vontade da 
Administração 
em 
concordância 
com interesses 
de particulares. 
Ex.: licença, 
autorização, 
permissão, 
concessão.De pronúncia, 
certificam ou 
atestam situação 
existente, não 
contendo 
manifestação de 
vontade. 
Ex.: certidões, 
pareceres 
técnicos e 
normativos. 
Aplicam 
sanções a 
particulares ou 
a servidores 
que pratiquem 
condutas 
irregulares. 
Ex.: multas, 
destruição de 
coisas, 
interdição de 
atividade. 
 
FORMAS E CONTEÚDOS DE ATOS 
Algumas nomenclaturas específicas são veículos introdutores de normas, enquanto outras 
consistem na própria norma. 
FORMA CONTEÚDO 
DECRETO Regulamentos, outros atos normativos e, 
excepcionalmente, atos concretos. 
ALVARÁ Autorizações e licenças. 
RESOLUÇÃO Deliberações colegiadas. 
AVISO Ofícios e instruções. 
PORTARIA Instruções, ordens de serviço e circulares. 
 
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE CONCESSÃO, PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO 
 CONCESSÃO PERMISSÃO AUTORIZAÇÃO 
NATUREZA Bilateral (contrato). Unilateral, 
discricionário e 
precário. 
Unilateral, 
discricionário, 
constitutivo e 
precário. 
BENEFICIÁRIOS Pessoa Jurídica. Pessoas Físicas e 
Jurídicas. 
Pessoas Físicas e 
Jurídicas. 
LICITAÇÃO Exige prévia. Exige em qualquer 
modalidade. 
Exige em qualquer 
modalidade. 
PRAZO Determinado. Indeterminado. Indeterminado. 
OUTORGA Lei específica. Autorização 
legislativa. 
Autorização 
legislativa. 
 
DICA 
Na concorrência o 
julgamento antecede 
a habilitação. 
Outorgada no 
interesse 
predominante da 
coletividade. 
Outorgada no 
interesse 
predominante do 
particular. 
 
 
24 
 
EXEMPLOS Rodovias, telefonia 
fixa, rádio, TV e 
empresas aéreas. 
Transporte de 
passageiros e 
taxistas. 
Instalação de mesas 
de bar em calçadas. 
 
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
ATOS EFICAZES ATOS NÃO EFICAZES 
1- Pelo cumprimento integral de seus efeitos 
(natural e de pleno direito); 
2- Pelo desaparecimento do sujeito ou do 
objeto (automaticamente); 
3- Por renúncia (do beneficiário); 
4- Retirada do ato (ato secundário extingue 
anterior). 
1- Pela retirada (revogação e anulação); 
2- Recusa (do beneficiário). 
 
MODALIDADES DE EXTINÇÃO DO ATO 
Revogação, Anulação ou Invalidação, Cassação, Caducidade ou Decaimento, Contraposição e 
Extinções Inominadas. 
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO 
O ato perfeito e eficaz (destituído de qualquer 
vício), é extinto por tornar-se inconveniente e 
inoportuno, com efeito ex nunc, não 
retroativo (preservando efeitos já 
produzidos) em virtude de causa 
superveniente que altera o anterior juízo de 
conveniência e oportunidade, obrigando a 
Administração a expedir um segundo ato 
(revocatório) para extinguir o anterior. O ato 
revocatório é secundário, constitutivo, 
discricionário e de competência 
(intransmissível, irrevogável e imprescritível) 
da mesma autoridade que praticou o ato 
revogado, devendo ter obrigatoriamente a 
mesma forma daquele, bem como finalidade 
específica para tanto. 
É a extinção de um ato ilegal, defeituoso 
determinada pela Administração ou pelo 
Judiciário, com eficácia retroativa, ex tunc 
(com exceção de atos unilaterais ampliativos e 
dos praticados por funcionário de fato, ambos 
mediante comprovação de boa fé, que terão 
efeito ex nunc), fundada no poder de 
autotutela e no princípio da legalidade. O ato 
anulatório é secundário, constitutivo, 
vinculado e possui prazo decadencial de cinco 
anos para ser decretada, devendo ainda 
observar a mesma forma utilizada para a 
prática do ato anulado. Em regra não gera 
dever de indenizar (exceto se sofreu dano 
especial para a ocorrência do qual não tenha 
colaborado). 
O ato não poderá ser anulado quando: 
ultrapassar o prazo legal, houver consolidação 
dos efeitos produzidos, for mais conveniente 
para o interesse público manter a situação 
(teoria do fato consumado), ou ainda, quando 
houver possibilidade de convalidação. 
CASSAÇÃO CADUCIDADE OU 
DECAIMENTO 
CONTRAPOSIÇÃO EXTINÇÕES 
INOMINADAS 
Ocorre quando o 
administrado deixa 
de preencher 
condição necessária 
para permanência na 
vantagem. 
Ocorre como 
consequência da 
sobrevinda de norma 
legal proibindo 
situação que o ato 
autorizava, (funciona 
Ocorre com a 
expedição de um 
segundo ato, fundado 
em competência 
diversa, cujos efeitos 
são contrapostos aos 
Situações concretas 
em que o ato 
desaparece sem que 
haja enquadramento 
em qualquer das 
 
 
25 
 
como uma anulação 
por causa 
superveniente). 
Como não produz 
efeitos automáticos, 
é necessária prática 
de ato secundário 
para a extinção. 
do ato inicial (é uma 
espécie de revogação 
concedida por 
autoridade distinta). 
demais modalidades 
de extinção referidas. 
 
CONVALIDAÇÃO 
É uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar sua eficácia, realizada por meio de 
um segundo ato (convalidatório). É ato vinculado (corrente majoritária), constitutivo e com 
eficácia ex tunc. 
 
CONVERSÃO 
É o aproveitamento de ato defeituoso como válido em outra categoria. Ex.: contrato de 
concessão outorgado mediante licitação em modalidade diversa de concorrência, convertido 
em permissão de serviço público. É ato constitutivo, discricionário e com eficácia ex tunc. 
 
 
 
 
26 
 
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
Competências administrativas são prerrogativas ligadas a obrigações e constituem verdadeiros 
poderes-deveres instrumentais para a defesa do interesse público. 
 
 
PODER VINCULADO 
Também conhecido por “poder regrado”, que ocorre quando a 
lei atribui determinada competência definindo todos os 
aspectos da conduta a ser adotada, sem atribuir margem de 
liberdade para o agente público escolher a melhor forma de 
agir. Ex.: realização de lançamento tributário. 
 
 
 
 
PODER DISCRICIONÁRIO 
Ocorre quando a lei atribui certa competência reservando 
margem de discricionariedade para que, diante da situação 
concreta, o agente possa selecionar a opção mais apropriada 
para a defesa do interesse público. DICA: segundo Hely Lopes 
Meirelles, autor da visão clássica e predominante em 
concursos, a discricionariedade somente pode residir no 
motivo ou no objeto do ato administrativo. (competência, 
forma e finalidade são requisito vinculados sempre). 
 
 
 
 
PODER DISCIPLINAR 
Consiste na possibilidade de a Administração aplicar punições 
aos agentes públicos que cometem infrações funcionais. Trata-
se de poder interno (nunca será exercido sobre particulares, 
exceto quando forem contratados da Administração), não 
permanente (aplicável se e quando o servidor cometer falta 
funcional) e discricionário (a Administração pode escolher, 
com alguma margem de liberdade, qual a punição mais 
apropriada). DICA: é vinculado quanto ao dever (constatada a 
infração, a Administração é obrigada a punir) e discricionário 
quanto à seleção da pena aplicável. 
 
 
 
 
 
PODER HIERÁRQUICO 
Segundo Hely Lopes Meirelles, é o poder de que dispõe o 
Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos 
e ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo 
relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de 
pessoal. è também interno, porém permanente, exercido 
pelos chefes de repartição sob seus agentes subordinados e 
pela administração central em relação aos órgãos públicos, em 
relação às atribuições de comando, chefia e direção da 
estrutura administrativa. DICA: não existe hierarquia entre a 
Administração Direta e as entidades componentes da 
Administração indireta; e o poder hierárquico não é exercido 
sobre órgãos consultivos. 
 
 
 
PODER REGULAMENTAR 
Decorre do poder hierárquico e consiste na possibilidade de os 
chefes do Poder Executivo editarem atos administrativos 
(decretos e regulamentos) gerais, que podem ser abstratos ou 
concretos, expedidos para dar fiel execução à lei. (art. 84, IV, 
CF - prerrogativa concedida ao Presidente da República, que se 
estende a Governadores e Prefeitos por simetria). DICA: o 
 
 
27 
 
poder regulamentar independe de previsão na lei a ser 
regulamentada. 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
Poder de polícia é a atividade da Administração Pública, 
baseada na lei e na supremacia geral,consistente no 
estabelecimento de limitações à liberdade e propriedade dos 
particulares, regulando a prática de ato ou a abstenção de fato, 
manifestando-se por meio de atos normativos ou concretos, 
em benefício do interesse público. DICA: a definição legal 
encontra-se no art. 78, CTN. 
 
PODER NORMATIVO 
È mais amplo que o Poder regulamentais, incluindo aqui a 
edição de todas as categorias de atos abstratos, tais como, 
regimentos, instruções, deliberações, resoluções e portarias. 
 
INSTITUTOS RELACIONADOS AO PODER HIERÁRQUICO 
A l. 9.784/99, lei do processo administrativo, prevê dois institutos: a delegação e a avocação 
de competências. 
DELEGAÇÃO (art. 12) AVOCAÇÃO (art. 15) 
Transferência temporária de competência 
administrativa (movimento centrífugo), para 
órgão ou agente público subordinado à 
autoridade delegante (delegação vertical), ou 
fora da linha hierárquica da autoridade 
delegante (delegação horizontal). 
São REQUISITOS OBRIGATÓRIOS do ato: 
matérias, poderes, limites, duração, objetivos 
e recurso cabível. 
A regra é a delegabilidade, porém a lei 
assevera TRÊS COMPETÊNCIAS 
INDELEGÁVEIS: ato de caráter normativo; 
decisão em recursos administrativos; e 
matérias de competência exclusiva. 
DICA: trata-se de transferência sempre 
provisória (pode ser revogada a qualquer 
tempo pela autoridade delegante). 
 
A avocação concentra a competência 
(movimento centrípeto), diante de motivos 
relevantes e devidamente justificados, 
permitindo que a autoridade superior chame 
para si a competência de um órgão ou agente 
subordinado (só existe avocação vertical). 
DICA: é sempre uma medida excepcional e 
temporária. 
 
SUPERVISÃO/CONTROLE MINISTERIAL 
Como visto, as entidades descentralizadas são autônomas, inexistindo subordinação 
hierárquica exercida pela Administração Direta. Ocorre que, a Administração central exerce 
um controle finalístico sobre a atuação das entidades descentralizadas (autarquias, fundações 
públicas, etc.), controle este que não envolve a possibilidade de revisão dos atos praticados 
pela entidade controlada e se restringe a fiscalizar o cumprimento da lei por parte das pessoas 
pertencentes à Administração Pública Indireta. Desta forma, Supervisão/Controle Ministerial, 
é o poder exercido pelos Ministérios Federais e pelas Secretarias Estaduais e Municipais, sobre 
órgãos e entidades pertencentes à Administração Pública Indireta. 
DICA: a autonomia das entidades descentralizadas não permite, em regra, a interposição de 
recurso hierárquico dirigido ao Ministro de Estado da respectiva pasta a respeito de decisões 
por elas expedidas, mas há casos excepcionais, nos quais, por expressa previsão legal, 
 
 
28 
 
possibilita-se interposição de recurso contra decisão das entidades descentralizadas 
endereçado à Administração Direta, é o chamado recurso hierárquico impróprio. 
 
INSTITUTOS RELACIONADOS AO PODER REGULAMENTAR 
Lembrem-se: decretos e regulamentos são atos administrativos e, como tal, encontram-se em 
posição de inferioridade diante da lei, sendo-lhes vedado criar obrigações de fazer ou deixar 
de fazer aos particulares, sem fundamento direto na lei. (art. 5º, II, CF) 
DECRETO REGULAMENTO 
Constitui uma forma de ato administrativo, é 
o veículo introdutor do regulamento. 
Representa o conteúdo o ato. 
Ambos possuem como função específica principal que é a de estabelecer detalhamentos 
quanto ao modo de aplicação de dispositivos legais, dando maior concretude, no âmbito 
interno da Administração Pública, aos comandos gerais e abstratos presentes na legislação. 
(art. 84, IV, CF) 
DECRETOS e a EC. 32/2001 ESPÉCIES DE REGULAMENTO 
A EC.32/2001 alterou as disposições do art. 
84, VI, CF e definiu dois temas que só podem 
ser disciplinados por decreto do Presidente da 
República: 
1. Organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa, nem criação ou extinção 
de órgãos públicos; 
2. Extinção de funções ou cargos públicos 
quando vagos. 
DICA: em regra a competência regulamentar 
é indelegável, de modo que, não pode ser 
objeto de delegação a edição de atos de 
caráter normativo em geral. 
Porém, o parágrafo único, do art. 84, CF, 
prevê a possibilidade de o Presidente da 
República delegar aos Ministros de Estado, ao 
PGR ou ao AGU, a competência para dispor 
sobre a organização e funcionamento da 
administração federal (quando não implicar 
aumento de despesa, nem criação ou extinção 
de órgãos públicos) e sobre a extinção de 
funções ou cargos públicos quando vagos, 
mediante decreto. 
1. Administrativos ou de organização: 
disciplinam questões internas de estruturação 
e funcionamento da Administração ou 
relações jurídicas de sujeição especial perante 
particulares. 
2. Delegados, autorizados ou habilitados: 
modalidade não admitida pelo direito 
brasileiro, na qual o Poder Legislativo delega 
ao Executivo a disciplina de matérias 
reservadas à lei. 
3. Executivos: regulamentos comuns, 
expedidos sobre matéria anteriormente 
disciplinada pela legislação, permitindo a fiel 
execução da lei. São editados pela autoridade 
de maior hierarquia do Poder Executivo, com 
o único objetivo de estabelecer qual, dentre 
as possíveis interpretações da lei é aquela que 
passará a ser obrigatória para a estrutura 
administrativa vinculada à sua obediência. 
4. Autônomos ou independentes: versam 
sobre temas não disciplinados pela legislação, 
só podendo existir mediante expressa 
previsão constitucional, pois pressupões 
“reserva de regulamento”. 
 
NATUREZA JURÍDICA DO PODER DE POLÍCIA 
Em uma compreensão clássica, trata-se de competência discricionária. Todavia, há casos 
excepcionais em que adquirem natureza vinculada, como por exemplo, no caso da licença, que 
é ato administrativo vinculado e tradicionalmente relacionado com o poder de polícia. 
CARACTERÍSTICAS: 
1. ATIVIDADE RESTRITIVA 
2. LIMITA LIBERDADE E PROPRIEDADE 
3. NATUREZA DISCRICIONÁRIA (REGRA) 
5. É SEMPRE GERAL 
6. CRIA OBRIGAÇÕES DE NÃO FAZER 
(REGRA) 
 
 
29 
 
4. CARÁTER LIBERATÓRIO 7. NÃO GERA INDENIZAÇÃO 
8. ATINGE PARTICULARES (REGRA) 
9. É INDELEGÁVEL 
 
 
 
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA 
Tem caráter predominantemente preventivo 
(regras de Direito Administrativo), é a 
chamada polícia ostensiva, realizada pela 
Polícia Militar. 
Tem natureza repressiva, visando apurar 
autoria e materialidade (Direito Processual 
Penal), realizada pela Polícia Civil e pela Polícia 
Federal. 
 
ABUSO DE PODER 
Ocorre quando a autoridade, embora competente, ultrapassa o limite de suas atribuições ou 
desvia das finalidades administrativas. Desta forma, o abuso de poder afetaria os requisitos 
motivo e objeto (EXCESSO DE PODER) ou finalidade (DESVIO DE PODER), porém o ato não teria 
vício quanto à forma. DICA: o abuso de poder pode ocorrer tanto na forma comissiva, quanto 
na forma omissiva. 
 
 
 
 
30 
 
6. RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
O Estado responde pelos prejuízos patrimoniais causados pelos agentes públicos e 
particulares, em decorrência do exercício da função administrativa. Trata-se de 
responsabilidade civil (em vista da natureza patrimonial dos prejuízos ensejadores da 
reparação) e extracontratual (danos decorrentes de relação jurídica de sujeição geral). 
TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
(ato + dano + nexo causal) 
Também chamada de teoria da 
responsabilidade sem culpa ou publicista, traz 
como fundamento do dever de indenizar o 
RISCO administrativo, conforme art. 927, 
parágrafo único, CC. 
É a teoria adotada como regra na Constituição 
Federal. 
TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA 
(ato + dano + nexo causal + culpa ou dolo) 
Também chamada de responsabilidade com 
culpa, mista, intermediária ou civilista, apoia-
se na lógica do direito civil, com fundamento 
da responsabilidade na noção de CULPA. 
Teoria adotada apenas nos casos de danos 
por omissão (com divergência jurisprudencial 
e doutrinária) e na ação regressiva. 
 
RESPONSABILIDADENA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
Art. 37, §6º, CF - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
DESDOBRAMENTO EM QUATRO NORMAS 
Expressa adoção da 
teoria da imputação 
volitiva de Otto 
Gierke. 
Pessoas Jurídicas de 
direito público 
respondem 
objetivamente, por 
ostentarem natureza 
pública. 
Pessoas Jurídicas de 
direito privado 
respondem 
objetivamente 
enquanto prestam 
serviço público. 
A responsabilidade 
do agente público é 
subjetiva, pois o 
direito de regresso 
depende de dolo ou 
culpa. 
A Constituição federal adotou como regra: TEORIA OBJETIVA, na modalidade RISCO 
ADMINISTRATIVO. 
 
FUNDAMENTOS DO DEVER DE INDENIZAR 
ATO LESIVO LÍCITO 
O fundamento é o princípio da LEGALIDADE. 
ATO LESIVO ILÍCITO 
O fundamento é a igual repartição dos 
encargos sociais, ideia derivada do princípio 
da ISONOMIA. 
 
EXCLUDENTES DO DEVER DE INDENIZAR 
A responsabilidade objetiva se desdobra em duas teorias: teoria do risco integral e teoria do 
risco administrativo. 
A teoria do risco integral é uma variação 
radical da responsabilidade objetiva, que 
sustenta ser devida a indenização sempre que 
o Estado causar prejuízo a particulares, sem 
qualquer excludente. No Brasil é adotada 
apenas em raras situações excepcionais, 
A teoria do risco administrativo, por sua vez, é 
adotada como regra no Brasil e admite três 
hipóteses que excluem o dever de indenizar 
do Estado, a saber: culpa exclusiva da vítima 
(prejuízo causado pela intenção deliberada do 
próprio prejudicado), força maior 
 
 
31 
 
como por exemplo, em casos de atentados 
terroristas em aeronaves, seguro DPVAT e 
acidentes de trabalho nas relações de 
emprego público. DICA: no caso de dano 
nuclear, apesar de alguns administrativistas 
sustentarem a aplicação da teoria do risco 
integral, considerando a L. 6.653/77, que 
prevê diversas excludentes, impõe-se a 
conclusão de que a reparação por prejuízos 
nucleares, na verdade, sujeita-se à teoria do 
risco administrativo. 
(acontecimento involuntário, imprevisível e 
incontrolável que rompe o nexo causal) e 
culpa de terceiros (quando o prejuízo pode 
ser atribuído a pessoa estranha aos quadros 
da Administração Pública). DICA: nos casos de 
danos ambientais é mais seguro defender a 
aplicação da teoria do risco administrativo 
(posição majoritária). 
 
CARACTERÍSTICAS DO DANO INDENIZÁVEL 
De acordo com a doutrina, para que o dano seja indenizável, deverá ser anormal e específico, 
excedendo o limite do razoável. Presentes os dois atributos, considera-se que o dano é 
antijurídico, produzindo assim o dever de indenizar da Fazenda Pública. 
DANO ANORMAL é aquele que ultrapassa os 
inconvenientes naturais e esperados da vida 
em sociedade. 
DANO ESPECÍFICO é aquele que alcança 
destinatários determinados, ou seja, que 
atinge um indivíduo ou uma classe delimitada 
de indivíduos. 
DICA: para a configuração da responsabilidade estatal é irrelevante a licitude ou ilicitude do 
ato lesivo, bastando que haja um prejuízo anormal e específico de corrente de ação ou omissão 
do agente público para que surja o dever de indenizar. 
 
DANOS POR OMISSÃO 
Ocorrem quando o Estado deixa de agir e, devido a tal inação, não consegue impedir um 
resultado lesivo. 
Nestes casos a doutrina tradicional sempre entendeu pela aplicação da teoria objetiva, mas há 
vários anos Celso Antônio Bandeira de Mello vem sustentando que os danos por omissão 
submetem-se à teoria subjetiva. 
A posição majoritária do STJ é no sentido de que a responsabilidade seria subjetiva (REsp 
1345620/RS). 
Já para o STF a responsabilidade seria objetiva nestes casos, desde que demonstrado o nexo 
causal entre o dano e a omissão específica do Poder Público (ARE 897890 e RE 677283). 
Em linhas gerais, sustenta-se que o Estado só pode ser condenado a ressarcir prejuízos 
atribuídos à sua omissão quando a legislação considera obrigatória a prática da conduta 
omitida, é a chamada “omissão específica”. 
 
TESE DA RESERVA DO POSSÍVEL 
Tornou-se comum a utilização, pela Fazenda Pública, da referida tese como excludente da 
responsabilidade estatal, na implementação de direitos sociais e políticas públicas. A 
jurisprudência do STF admite sua utilização excepcional, desde que haja um justo motivo, 
objetivamente comprovável, cabendo ao Estado demonstrar que não teve como concretizar a 
pretensão solicitada. 
 
 
 
 
 
 
32 
 
RELAÇÕES DE CUSTÓDIA 
A responsabilidade do Estado é mais acentuada do que nas relações de sujeição geral, à medida 
que o ente público tem o dever de garantir a integridade das pessoas e bens custodiados. Por 
isso, a responsabilidade estatal é objetiva inclusive quanto a atos de terceiros. 
DICA 1: quanto à questão de suicídio do preso dentro da cadeia, situação antes considerada 
como culpa exclusiva da vítima - o que afastava a responsabilidade -, hoje, de acordo com o 
STF e com o STJ, enseja responsabilidade objetiva do Estado, em razão de violação do dever 
estatal de zelar pela integridade física e moral do preso sob sua custódia (STF: ARE 700927). 
DICA 2: Atenção! Segundo o STF, “o dever constitucional de proteção ao detento somente se 
considera violado quando possível a atuação estatal no sentido de garantir os seus direitos 
fundamentais, pressuposto inafastável para a configuração da responsabilidade civil objetiva 
estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal. Ad impossibilia nemo tenetur, por 
isso que nos casos em que não é possível ao Estado agir para evitar a morte do detento (que 
ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, 
afastando-se a responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a 
opinio doctorum a teoria do risco integral, ao arrepio do texto constitucional. A morte do 
detento pode ocorrer por várias causas, como, v. g., homicídio, suicídio, acidente ou morte 
natural, sendo que nem sempre será possível ao Estado evitá-la, por mais que adote as 
precauções exigíveis. A responsabilidade civil estatal resta conjurada nas hipóteses em que o 
Poder Público comprova causa impeditiva da sua atuação protetiva do detento, rompendo o 
nexo de causalidade da sua omissão com o resultado danoso. Repercussão geral constitucional 
que assenta a tese de que: em caso de inobservância do seu dever específico de proteção 
previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte 
do detento.” (RE 841526/RS - 03/03/2016 -repercussão geral) 
 
AÇÃO INDENIZATÓRIA 
É aquela proposta pela vítima contra a pessoa jurídica à qual o agente público causador do 
dano pertence. Após o julgamento do RE 327.904/SP, o STF passou a rejeitar a propositura de 
ação per saltum diretamente contra o agente público. 
DICA: O STF considera que a ação regressiva do Estado possui DUPLA GARANTIA, uma em favor 
do Estado, que poderá recuperar o valor pago à vitima, e a outra em favor do agente público, 
que não poderá ser acionado diretamente pela vítima para ressarcimento de prejuízo causado 
no exercício de função pública. 
PRAZO PRESCRICIONAL DENUNCIAÇÃO À LIDE 
De acordo com o disposto no art. 206, §3º, V, 
CC, o prazo prescricional para a propositura 
de ação indenizatória é de três anos contados 
da ocorrência do evento danoso. No mesmo 
sentido vinha se manifestando o STJ (REsp 
698.195/DF). Entretanto, em radical mudança 
de orientação, o STJ passou a sustentar (desde 
23/05/2012) a aplicação do prazo de 5 anos 
para ações indenizatórias propostas contra o 
Estado, previsto no Decreto n. 20.910/32, ao 
argumento de que, sendo o Código Civil uma 
lei de direito privado, não poderia ser aplicada 
a relações jurídicas de direito público 
(AgRg/EREsp 1.200.764/AC). 
O fundamento seria o art. 125 do NCPC, mas 
a doutrina majoritária rejeita a possibilidadede denunciação à lide ao argumento de que a 
inclusão do debate sobre culpa ou dolo na 
ação indenizatória representa um retrocesso 
histórico à fase subjetiva da responsabilidade 
estatal. DICA: A jurisprudência e os concursos 
públicos, entretanto, têm admitido a 
denunciação do agente público à lide como 
uma faculdade em favor do Estado, o qual 
poderia decidir sobre a conveniência ou não, 
de antecipar a discussão a respeito da 
responsabilidade do seu agente, evitando 
com isso, a propositura de ação regressiva. 
 
 
33 
 
(fundamentos: economia processual, 
eficiência e celeridade no ressarcimento dos 
prejuízos causados aos cofres públicos). 
 
AÇÃO REGRESSIVA 
É a ação proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos de culpa 
ou dolo (art. 37, §6º, CF), que tem como finalidade apurar a reponsabilidade pessoal do agente 
público. A ação regressiva possui quatro requisitos para propositura: a) já ter sido o Estado 
condenado na ação indenizatória proposta pela vítima, b) com decisão condenatória transitada 
em julgado; c) comprovação de culpa ou dolo do agente; e d) ausência de denunciação da lide 
na ação indenizatória. 
INEXISTÊNCIA DO 
ELEMENTO SUBJETIVO 
A inexistência do elemento subjetivo (culpa ou dolo) exclui a 
responsabilidade do agente público na ação regressiva. 
PRINCÍPIO DA 
INDISPONIBILIDADE 
A propositura da ação regressiva, quando cabível, é um dever 
imposto à Administração e não uma simples faculdade. 
 
 
 
 
 
 
PRAZO PRESCRICIONAL 
Recentemente o STF decidiu que são prescritíveis as ações de 
reparação de danos à Fazenda decorrentes de ilícito civil. (RE 
669069 MG) [Atenção! Esta decisão não vale para ressarcimento 
proveniente de improbidade administrativa, neste caso a ação é 
imprescritível, com base no art. 37, §5º, CF.] 
Dito isto, importante anotar que há ainda divergência no que 
tange ao prazo prescricional em si, se a prescrição ocorreria em 3 
ou em 5 anos. Neste aspecto o STJ tem entendimento no sentido 
de que o prazo prescricional da Fazenda Pública deve ser o mesmo 
prazo previsto no Decreto 20.910/32, em razão do princípio da 
isonomia, ou seja, 5 (cinco) anos. Já o STF, não se posicionou sobre 
o prazo, apenas definiu que a ação é prescritível, mas, a título de 
esclarecimento, no RE 669069 MG o tribunal de origem adotou o 
prazo de 3 (três) anos. DICA: Quando se tratar de pessoas jurídicas 
de direito privado, o prazo é de três anos, com base no art. 206, 
§3º, CC, contados do trânsito em julgado da decisão condenatória. 
 
RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR ESTATUTÁRIO FEDERAL NA L. 8.112/90 
A tríplice responsabilidade do servidor público federal (civil, penal e administrativa), determina 
que ele responda pelo exercício irregular de suas atribuições, decorrente de ato omissivo ou 
comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros (reforçando 
assim a aplicação da teoria subjetiva nas três esferas). Em princípio os três processos são 
independentes, razão pela qual as sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se. 
DICA: o art. 126, da L. 8.112/90 afirma que a responsabilidade administrativa do servidor será 
afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. 
 
RESPONSABILIDADE DOS CONCESSIONÁRIOS DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
A responsabilidade é DIRETA (responsabilidade primária do concessionário e subsidiária do 
Estado) e OBJETIVA (o pagamento da indenização não depende da comprovação de culpa ou 
dolo). 
 
 
 
 
 
34 
 
RESPONSABILIDADE POR ATOS: 
LEGISLATIVOS REGULAMENTARES JURISDICIONAIS 
A responsabilidade estatal 
por danos causados por leis 
inconstitucionais foi admitida 
pelo STF (RE 153464) desde 
que a vítima demonstre 
especial e anormal prejuízo 
decorrente da norma 
inválida, bem como, desde 
que haja declaração formal 
de inconstitucionalidade da 
lei pelo próprio STF. 
Raciocínio similar pode ser 
aplicado aos atos 
regulamentares e normativos 
expedidos pelo Poder 
Executivo, quando eivados de 
vício de ilegalidade ou se 
foram declarados 
inconstitucionais pelas 
autoridades competentes. 
Quanto às leis de efeitos 
concretos (que possuem 
destinatário determinado), a 
responsabilidade estatal 
independe de declaração de 
inconstitucionalidade. 
Atos tipicamente 
jurisdicionais em princípio 
não produzem direito à 
indenização, entretanto, a 
Constituição Federal prevê 
excepcionalmente, algumas 
possiblidades de 
ressarcimento, tais como a 
do condenado por erro 
judicial e a do que ficar preso 
além do tempo fixado na 
sentença. 
 
RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES 
Os cartórios e ofícios em si são delegações sem personalidade jurídica própria, razão pela qual, 
havendo qualquer prejuízo ao usuário, a responsabilidade é objetiva e direta do titular, 
assegurada ação regressiva deste contra o preposto ou funcionário nos casos de dolo ou culpa 
(art. 22, L. 8.935/94). 
 
DANOS CAUSADOS POR AGENTE FORA DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO 
Estando o agente, no momento em que realizou a ação ensejadora do prejuízo, fora do 
exercício da função pública, seu comportamento não é imputável ao Estado e a 
responsabilidade será exclusiva e subjetiva do agente. 
 
RESPONSABILIDADE SUBISIDIÁRIA VERSUS RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA 
No direito administrativo predomina amplamente a responsabilidade subsidiária (regra geral), 
técnica segundo a qual o legislador elege um devedor principal (responsável direito) e define 
um devedor secundário (responsável subsidiário) que só poderá ser acionado quando houver 
resíduo indenizatório e após o esgotamento patrimonial do devedor principal. DICA: 
solidariedade não se presume, somente sendo cabível se houver expressa previsão legal (no 
direito administrativo é raro, mas existe). 
 
RESPONSABILIDADE NA LEI ANTICORRUPÇÃO - L. 12.846/2013 
Aplica-se a referida lei às sociedades 
empresárias e às sociedades simples, 
personificadas ou não, independentemente 
da forma de organização ou modelo societário 
adotado, bem como a quaisquer fundações, 
associações de entidades ou pessoas, ou 
sociedades estrangeiras que tenham sede, 
filial ou representação no território brasileiro, 
constituídas de fato ou de direito, ainda que 
temporariamente. As pessoas jurídicas serão 
A personalidade jurídica poderá ser 
desconsiderada sempre que utilizada com 
abuso do direito para facilitar, encobrir ou 
dissimular a prática dos atos ilícitos ou para 
provocar confusão patrimonial, sendo 
estendidos todos os efeitos das sanções 
aplicadas à pessoa jurídica, aos seus 
administradores e sócios com poderes de 
administração, observados o contraditório e a 
ampla defesa. 
 
 
35 
 
responsabilizadas objetivamente, nos 
âmbitos administrativo e civil, pelos atos 
lesivos previstos nessa lei, praticados em seu 
interesse ou benefício, exclusivo ou não. 
 
 
 
 
36 
 
7. LICITAÇÃO 
 
LICITAÇÃO 
A licitação é um procedimento obrigatório que antecede a celebração de contratos pela 
Administração Pública. A razão de existir dessa exigência reside no fato de que os imperativos 
da isonomia, impessoalidade, moralidade e indisponibilidade do interesse público, que 
informam a atuação da Administração, obrigam à realização de um processo público para 
seleção imparcial da melhor proposta (não é o melhor preço), garantindo iguais condições a 
todos que queiram concorrer para a celebração do contrato. 
 
FINALIDADE 
1) Buscar a melhor proposta, estimulando a competitividade entre os potenciais 
contratados, a fim de atingir o negócio mais vantajoso para a Administração; 2) Oferecer 
iguais condições a todos que queiram contratar com a Administração, promovendo, em 
nome da isonomia, a possibilidade de participação no certame licitatório de quaisquer 
interessados que preencham as condições previamente fixadas no instrumento 
convocatório. 3) A promoção do desenvolvimento nacional sustentável (inserido pela L. 
12.349/2010) 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
Segundo a CF/88 (art. 22, XXVII),a competência para legislar sobre licitações é privativa 
da União, mas a doutrina considera que a competência é concorrente, sob o argumento 
de que se a União cria somente as normas gerais é porque as regras específicas competem 
às demais entidades federativas. 
 
 
DEVER DE LICITAR 
TEM QUE LICITAR NÃO TEM QUE LICITAR 
O dever de realizar licitação incumbe: 
a) Poder Legislativo; 
b) Poder Judiciário; 
c) Ministério Público; 
d) Tribunais de Contas; 
e) órgãos da Administração Pública direta; 
f) autarquias e fundações públicas; 
g) agências reguladoras e agências executivas; 
h) associações públicas; 
i) consórcios públicos; 
j) fundações governamentais; 
k) empresas públicas; 
l) sociedades de economia mista; 
m) fundos especiais; 
n) fundações de apoio; 
o) serviços sociais do sistema “S”; 
p) conselhos de classe. 
a) empresas privadas; 
b) concessionários e de serviço público; 
c) permissionários de serviço público; 
d) organizações sociais, exceto para 
contratações com utilização direta de verbas 
provenientes de repasses voluntários da 
União; 
e) Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público (Oscips), exceto para 
contratações com utilização direta de verbas 
provenientes de repasses voluntários da 
União; 
f) Ordem dos Advogados do Brasil. 
 
 
 
 
 
 
37 
 
OUTROS CASOS 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - O art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93 dispensa a realização de 
procedimento licitatório para a celebração, pela Administração Pública, de contratos de 
prestação de serviços com as organizações sociais. A autorização de dispensa é concedida à 
Administração Pública, e não às organizações sociais, que, via de regra, não estão obrigadas a 
licitar. Quando a organização social for contratante, não existe previsão genérica no 
ordenamento jurídico de realização de procedimento licitatório. 
ENTIDADES PARAESTATAIS - A doutrina entende que as entidades paraestatais estão sujeitas 
ao dever de realizar licitação, especialmente porque são mantidas com recursos provenientes 
de contribuições de natureza tributária, arrecadadas pelas instituições sindicais junto aos seus 
filiados. A 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, na Decisão n. 47/2005, entendeu, 
entretanto, que o procedimento licitatório a ser observado pelas paraestatais pode ser 
definido nos regimentos internos de cada entidade, não havendo obrigatoriedade de 
cumprimento dos preceitos definidos na Lei n. 8.666/93. 
CONSELHOS DE CLASSE - Os conselhos de classe, como o Conselho Regional de Medicina (CRM) 
e o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (Crea), são tradicionalmente tratados pela 
doutrina como espécies de autarquias profissionais. Assim, pertencem à Administração Pública 
indireta e, por isso, sujeitam-se ao dever de realizar licitação. 
EMPRESAS ESTATAIS EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA - Empresas públicas e 
sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à 
Administração Pública indireta e, nessa condição, encontram-se submetidas ao dever de licitar. 
 
PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO 
Além dos princípios gerais de Direito Administrativo, a licitação está submetida ao seguintes: 
Princípio da ISONOMIA; Princípio da COMPETITIVIDADE (deve restringir o estritamente 
indispensável); Princípio da VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO convocatório (o edital é a lei da 
licitação); Princípio do JULGAMENTO OBJETIVO (não é absoluto); Princípio da INDISTINÇÃO 
(vedadas preferências quanto à naturalidade, à sede e ao domicílio dos licitantes); Princípio da 
INALTERABILIDADE DO EDITAL (ampla publicidade e devolução dos prazos se alterar depois de 
publicado); Princípio do SIGILO DAS PROPOSTAS; Princípio da VEDAÇÃO À OFERTA DE 
VANTAGENS (proíbe propostas vinculadas); Princípio da OBRIGATORIEDADE (é dever do Estado 
licitar); Princípio do FORMALISMO PROCEDIMENTAL (o descumprimento de uma formalidade 
só gera nulidade se comprovar prejuízo); e Princípio da ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA (obriga 
a administração atribuir o objeto ao vencedor). 
 
COMISSÃO DE LICITAÇÃO 
A comissão de licitação, em regra, é composta por três membros, sendo dois deles dos quadros 
permanentes do órgão licitante, nomeados pela autoridade superior dentro da própria 
entidade. Comissão especial- constituída para um certame específico. Comissão permanente - 
que realiza todas as licitações no período de investidura. DICA: os membros da comissão 
respondem solidariamente por todos os atos a ela imputados, salvo se a posição individual 
divergente for manifestada em ata. 
 
TIPOS DE LICITAÇÃO 
 
MENOR PREÇO 
Será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as 
especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço. 
 
 
Exclusivamente para serviços de natureza predominantemente 
intelectual: abertos os envelopes com as propostas será feita a 
 
 
38 
 
 
 
MELHOR TÉCNICA 
avaliação e a classificação e, após, faz-se a abertura das propostas de 
preço dos licitantes que tenham atingido a valorização mínima 
iniciando a negociação, com a proponente melhor classificada, das 
condições estabelecidas, tendo como referência o limite representado 
pela proposta de menor preço entre os licitantes que obtiveram a 
valorização mínima. 
 
 
 
TÉCNICA E PREÇO 
Exclusivamente para serviços de natureza predominantemente 
intelectual: abertos os envelopes com as propostas será feita a 
avaliação e a classificação dessas propostas e após, a valorização das 
propostas de preços; A classificação dos proponentes far-se-á de 
acordo com a média ponderada das valorizações das propostas 
técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no 
instrumento convocatório. 
MAIOR LANCE Critério utilizado exclusivamente para a modalidade leilão. 
OBSERVAÇÃO 
1- Para contratação de bens e serviços de informática, a Lei n. 8.666/93 determina a utilização 
obrigatória do tipo de licitação técnica e preço, permitindo o emprego de outro tipo de 
licitação nos casos indicados em decreto do Poder Executivo (art. 45, § 4º). 
 
MODALIDADES DE LICITAÇÃO 
São os diferentes ritos previstos na legislação para o processamento da licitação. O art. 22 da 
Lei n. 8.666/93 menciona cinco modalidades: CONCORRÊNCIA, TOMADA DE PREÇOS, 
CONVITE, CONCURSO E LEILÃO. A Lei n. 9.472/97 prevê a utilização da con-sulta 
exclusivamente para o âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações – Ana-tel (art. 55). E 
a Lei n. 10.520/2002 disciplina outra modalidade licitatória existente no direito positivo 
brasileiro: o pregão. 
 
SÍNTESE/PALAVRAS-CHAVE 
 
 
 
CONCORRÊNCIA 
quaisquer interessados - requisitos mínimos ampla publicidade - 
grande vulto econômico - (quando antecede concessão e PPP, 
pode inverter as fases) é obrigatória para: compras e alienações 
de imóveis; concessões de direito real de uso; licitações 
internacionais; contratos de empreitada integral; concessões de 
serviço público; e registro de preços. 
TOMADA DE PREÇOS interessados cadastrados - condições do edital 3 dias antes da 
proposta - objetos de vulto intermediário 
 
 
CONVITE 
interessados cadastrados ou não - 3 convidados no mínimo - 
estende-se aos demais cadastrados que demosntrarem interesse 
até - 24 horas antes das propostas - objetos de pequeno vulto - 
não existe edital e sim carta convite 
 
CONCURSO 
quaisquer interessados - trabalho técnico científico ou artístico - 
prêmios ou remuneração conforme edital - comissão não precisa 
ser composta por agentes públicos 
LEILÃO quaisquer interessados - para venda de bens - produtos - 
alienação - dação - maior lance da avaliação 
 
CONSULTA 
realizada por procedimento próprio - aquisição de bens e serviços 
por todas as agências reguladoras - vedada para engenharia 
 
 
39 
 
 
 
PREGÃO 
para todas as esferas federativas - contratação de bens e serviços 
comuns - qualidade - em regra é opcional (obrigatório em âmbito 
federal) - inversão das fases (1- instrumento convocatório /2-
julgamento /3-habilitação /4-adjudicação /5-homologação) 
 
OBSERVAÇÕES 
1- Na modalidade licitatóriadenominada concurso, o critério para julgamento das propostas 
é o melhor trabalho técnico, científico ou artístico (art. 22, § 4º, da Lei n. 8.666/93). Quanto 
ao pregão, a definição da proposta vencedora é baseada no critério do menor lance ou 
oferta (art. 4º, X, da Lei n. 10.520/2002). 
2- O art. 22, § 8º, da Lei n. 8.666/93 proíbe a criação de outras modalidades de licitação ou 
a combinação das existentes. A vedação é dirigida à Administração Pública, mas não impede 
que o legislador crie novas modalidades. 
 
 
MODALIDADES DETERMINADAS PELO VALOR DO OBJETO 
 
OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA DEMAIS OBJETOS 
A) até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil 
Reais) - CONVITE 
B) até R$ 3.300.000,00 (três milhões e 
trezentos mil Reais) - TOMADA DE PREÇO 
C) acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e 
trezentos mil Reais) - CONCORRÊNCIA 
A) até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis 
mil Reais) - CONVITE 
B) até R$ 1.430.000,00 (um milhão, 
quatrocentos e trinta mil Reais) - TOMADA 
DE PREÇOS 
C) acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, 
quatrocentos e trinta mil Reais) - 
CONCORRÊNCIA 
 
OBSERVAÇÕES 
1) se houver fracionamento do objeto, cada parte deverá ser licitada utilizando a 
modalidade cabível para o valor integral (art. 23, § 2º, da Lei n. 8.666/93). Essa regra impede 
que a divisão do objeto funcione como mecanismo de fuga da modalidade correta; 
2) é sempre possível utilizar modalidade mais rigorosa do que a prevista na legislação diante 
do valor do objeto; 
3) admite-se que o legislador estadual ou municipal, no exercício de sua competência para 
criar normas específicas sobre o tema, determine a adoção da concorrência como única 
modalidade licitatória permitida na respectiva esfera federativa; 
4) para contratação de objetos com valor de até 10% da faixa máxima do convite, a 
realização da licitação não é obrigatória. 
5) No caso de consórcios públicos formados por até três entes da Federação, aplica-se o 
dobro dos valores utilizados para definir as faixas de preço das modalidades licitatórias, e o 
triplo, quando formados por maior número. 
 
 
REGISTRO DE PREÇOS 
É um sistema utilizado para compras, obras ou serviços rotineiros no qual, ao invés de fazer 
várias licitações, o Poder Público realiza uma concorrência e a proposta vencedora fica 
registrada, estando disponível quando houver necessidade de contratação pela Administração. 
DICA: mesmo após a efetivação do registro de preços, o Poder Público não é obrigado a 
contratar com o ofertante registrado, mas ele terá preferência na contratação em igualdade 
de condições (art. 15, § 4º). 
 
 
40 
 
 
“CARONA” 
Denomina-se “carona” a utilização, por uma pessoa jurídica ou órgão público, do registro de 
preço realizado por outra entidade estatal. A vantagem é que o caroneiro poderá celebrar 
o contrato de imediato sem necessidade de refazer a licitação. A prática da carona é 
expressamente autorizada, em âmbito federal, pelo art. 22 do Decreto n. 7.892/2013. 
 
 
 
REVOGAÇÃO 
É possível ainda revogar a licitação na hipótese da ocorrência de 
causa superveniente que torne a licitação contrária ao interesse 
público: art. 49 da Lei n. 8.666/93. 
 
ANULAÇÃO 
Se houver algum vício, a autoridade superior pode anular o 
certame ou, preferencialmente, somente os atos prejudicados 
pelo defeito, preservando os demais. 
 
HOMOLOGAÇÃO 
Inexistindo qualquer irregularidade ou acontecimento ensejador 
de revogação, a licitação será aprovada (homologada). Contra 
decisões relativas à homologação cabe recurso no prazo de 
cinco dias úteis, sem efeito suspensivo. 
 
 
RESPONSABILIDADE PRÉ 
NEGOCIAL 
Em regra a mera participação na licitação gera simples 
expectativa de direito à futura contratação, razão pela qual a 
revogação ou anulação do procedimento não ensejaria dever de 
indenizar. Porém, se houver revogação ilícita da licitação, isto é, 
decretada sem a ocorrência do fato superveniente pertinente e 
suficiente para justificar a conduta, os licitantes devem ser 
indenizados desde que comprovados os prejuízos (art. 37, § 6º, 
da CF). 
 
 
 
 
 
 
ADJUDICAÇÃO 
Consiste no ato administrativo declaratório e vinculado de 
atribuição jurídica do objeto da licitação ao vencedor do 
certame, que produz dois efeitos principais: a) atribui o direito 
ao vencedor de não ser preterido na celebração do contrato 
(não tem direito adquirido à celebração do contrato, pois 
mesmo após a adjudicação, a Administração não é obrigada a 
celebrar o contrato. Se, entretanto, houver celebração do 
contrato com preterição da ordem classificatória, é nula a 
contratação, passando o adjudicatário a ter direito adquirido de 
figurar no contrato); b) provoca a liberação dos licitantes 
vencidos. 
DICA: Ultrapassados sessenta dias da data da entrega das 
propostas, sem convocação para a contratação, ficam os 
licitantes liberados dos compromissos assumidos. 
 
CONTRATAÇÃO DIRETA 
 
DISPENSA 
(ex.: compra de objetos de 
pequeno valor) 
Envolve situações em que a competição é possível, mas sua 
realização pode não ser conveniente e oportuna ao interesse 
público. Neste caso, a efetivação da contratação direta é uma 
decisão discricionária da Administração Pública (“dispensável”). 
 
INEXIGIBILIDADE 
São casos em que a realização do procedimento licitatório é 
logicamente impossível por inviabilidade de competição, seja 
porque o fornecedor é exclusivo, seja porque o objeto é singular. 
 
 
41 
 
(ex.: contratação de artista 
consagrado para show da 
Prefeitura) 
A decisão de não realizar o certame é vinculada, à medida que, 
configurada alguma das hipóteses legais, à Administração não 
resta alternativa além da contratação direta. 
 
VEDAÇÃO 
(ex.: compra de vacinas 
durante epidemia) 
São situações excepcionais, identificadas pela doutrina e sem 
previsão expressa na lei, em que a realização do certame 
licitatório violaria o interesse público em razão da extrema 
urgência em obter certos bens ou serviços, incompatível com o 
período de tempo necessário para concluir o procedimento 
licitatório. 
DISPENSADA 
(ex.: alienação de bens 
imóveis provenientes de 
dação em pagamento) 
Não envolvem a possibilidade discricionária, como nas hipóteses 
convencionais de dispensa. Trata--se de situações em que a 
contratação direta é uma decisão vinculada, a realização da 
licitação está de antemão excluída, dispensada. 
OBSERVAÇÃO 
LICITAÇÃO FRACASSADA: aquela em que comparecem interessados, mas nenhum atende às 
necessidades da Administração, caso em que deve ser reaberto um prazo de oito dias úteis 
para apresentação de nova documentação ou melhoria das propostas. LICITAÇÃO DESERTA: 
publica-se o edital, mas não acode nenhum interessado, sendo autorizada contratação direta 
por dispensa de licitação, justificadamente, se não puder ser repetido o certame sem prejuízo 
para a Administração, mantidas, nesse caso, todas as condições preestabelecidas. 
 
REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES (RDC) - LEI N. 12.462/2011 
A utilização do RDC é exclusiva para licitações e contratos vinculados à realização da: Copa das 
Confederações (2013); Copa do Mundo (2014); Jogos Olímpicos e Paralímpicos (2016); obras 
de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da 
Federação distantes até 350 km das cidades-sede dos eventos acima; ações integrantes do 
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC; obras e serviços de engenharia no âmbito do 
Sistema Único de Saúde – SUS; obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e 
reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo; ações no 
âmbito da segurança pública; obras e serviços de engenharia relacionados à mobilidade 
urbana; contrato de locação de bens nos quais o locador realiza prévia aquisição, construção 
ou reforma substancial com ou sem aparelhamento do bem especificado pela Administração; 
e ações em órgãos e entidades dedicados à tecnologia e à inovação. 
 
CARACTERÍSTICAS ESPECIAIS QUANTO AO PROCEDIMENTO 
a)a possibilidade de a administração pública contratar mais de uma empresa ou instituição 
para executar o mesmo serviço (multiadjudicação), desde que não implique perda de 
economia de escala, quando o objeto da contratação puder ser executado de forma 
concorrente e simultânea por mais de um contratado ou a múltipla execução for 
conveniente para atender à administração pública; b) inversão das fases naturais da 
licitação, com o julgamento das propostas precedendo a habilitação; c) uso preferencial do 
RDC eletrônico; d) oferecimento das propostas poderá ser realizado pelo sistema de disputa 
aberto, no qual os licitantes apresentarão suas ofertas por meio de lances públicos e 
sucessivos, crescentes ou decrescentes, conforme o critério de julgamento adotado,- ou no 
modo de disputa fechado, em que as propostas apresentadas pelos licitantes serão sigilosas 
até a data e a hora designadas para que sejam divulgadas; e e) sigilo dos orçamentos até o 
fim da licitação. 
 
 
 
 
42 
 
CRIMES NA LEI N. 8.666/93 
Podem incorrer nessas condutas tanto particulares licitantes quanto agentes públicos. Todos 
os crimes são de ação penal pública incondicionada, e seu cometimento não impede a 
aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. 
 
 
 
43 
 
8. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO 
São todos aqueles firmados pela Administração Pública, incluindo os regidos pelo direito 
privado. Contrato da Administração é gênero, do qual Contratos Administrativos (considerados 
como tais somente os submetidos ao Direito Administrativo) são espécie. 
 
CONTRATO ADMINISTRATIVO 
É o ajuste estabelecido entre a Administração Pública, agindo nessa qualidade, e terceiros, ou 
somente entre entidades administrativas, submetido ao regime jurídico-administrativo para a 
consecução de objetivos de interesse público. 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
Compete privativamente à União criar normas gerais sobre licitações e contratos 
administrativos, de modo que, as outras entidades federativas, possuem competência 
legislativa para expedir regras específicas em matéria de licitações e contratos. 
 
LICITAÇÃO 
Em regra, a celebração do contrato administrativo exige prévia licitação, exceto nos casos 
de contratação direta previstos na legislação. Nas hipóteses em que a realização do 
procedimento licitatório é obrigatória, os concursos têm considerado que o contrato 
administrativo firmado sem observância de prévia licitação possui defeito no plano da 
existência, sendo considerado inexistente, inválido e ineficaz. 
 
CARACTERÍSTICAS 
a) submissão ao Direito Administrativo: os contratos administrativos estão submetidos aos 
princípios e normas de Direito Público, especialmente do Direito Administrativo, sujeitando-
se a regras jurídicas capazes de viabilizar a adequada defesa do interesse público; b) 
presença da Administração em pelo menos um dos polos: todo contrato administrativo 
pressupõe que a Administração Pública figure em, pelo menos, um dos polos relacionais; c) 
desigualdade entre as partes: os contratos administrativos caracterizam-se pela 
verticalidade, pois a Administração Pública ocupa uma posição de superioridade diante do 
particular, revelada pela presença de cláusulas exorbitantes que conferem poderes 
especiais à Administração contratante; d) mutabilidade: no Direito Administrativo a 
legislação autoriza que a Administração Pública promova a modificação unilateral das 
cláusulas do contrato, instabilizando a relação contratual diante de causas supervenientes 
de interesse público; e) existência de cláusulas exorbitantes: as cláusulas exorbitantes são 
disposições contratuais que definem poderes especiais para a Administração dentro do 
contrato, projetando-a para uma posição de superioridade em relação ao contratado; f) 
formalismo: o contrato administrativo não tem forma livre, devendo observar o 
cumprimento de requisitos intrínsecos e extrínsecos; g) bilateralidade: o contrato 
administrativo prevê obrigações para as duas partes; h) comutatividade: normalmente 
existe uma equivalência entre as obrigações das partes contratantes; i) confiança recíproca: 
o contrato administrativo é personalíssimo, celebrado intuitu personae, isso porque o 
preenchimento de determinadas exigências subjetivas e objetivas foi decisivo para 
determinar a escolha do contratado. Por tal razão, a subcontratação total ou parcial não 
 
 
44 
 
prevista no edital de licitação e no contrato, a decretação de falência ou insolvência civil do 
contratado, a dissolução da sociedade e o falecimento do contratado são causas que 
autorizam a rescisão contratual. 
 
 
CONTRATOS CONVÊNIOS 
São caracterizados pela existência de 
interesses contrapostos. 
São ajustes firmados pela Administração 
para mútua cooperação. 
 
CONTRATOS EM ESPÉCIE 
 
CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA 
É o ajuste por meio do qual a Administração seleciona uma empresa privada com a 
finalidade de realizar a construção, reforma ou ampliação de imóvel destinado ao público 
ou ao serviço público. Podem ter basicamente dois regimes de execução: a) regime de 
empreitada: a Administração atribui a execução da obra por conta e risco do contratado, 
mediante remuneração previamente ajustada. O pagamento pode ser realizado por preço 
global ou preço unitário; b) regime de tarefa: consistente na execução de obras de pequeno 
porte com pagamento periódico, após verificação do fiscal do órgão contratante. Em geral, 
o tarefeiro não fornece os materiais, somente a mão de obra e os instrumentos de trabalho. 
CONTRATO DE FORNECIMENTO 
É o contrato administrativo por meio do qual a Administração adquire coisas móveis para 
utilização nas repartições públicas ou estabelecimentos públicos. O contrato pode ser de 
três tipos: a) fornecimento integral: em que a entrega é realizada de uma só vez; b) 
fornecimento parcelado: a entrega fracionada obedece a uma programação prévia. O 
fornecimento é encerrado somente após a entrega final da quantidade contratada; c) 
fornecimento contínuo: a entrega é sucessiva e se estende no tempo. 
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO 
É todo aquele que tem por objeto a prestação de uma atividade destinada a obter 
determinada utilidade de interesse para a Administração Pública ou para a coletividade, 
predominando o fazer sobre o resultado final. Segundo Hely Lopes Meirelles, os serviços 
contratados podem ser de diversos tipos: a) serviços comuns: são aqueles realizáveis por 
qualquer pessoa; b) serviços técnicos profissionais generalizados: exigem alguma habilitação 
específica, mas não demandam maiores conhecimentos; c) serviços técnicos profissionais 
especializados: exigem conhecimento mais apurado do que nos serviços comuns; d) 
trabalhos artísticos: são atividades profissionais relacionadas com escultura, pintura e 
música. 
CONTRATO DE CONCESSÃO 
O nome “concessão” é utilizado pela legislação brasileira para designar diversas espécies de 
contratos ampliativos nos quais a Administração Pública delega ao particular a prestação de 
serviço público, a execução de obra pública ou o uso de bem público. 
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
A concessão de serviço público é o mais importante contrato administrativo brasileiro, 
sendo utilizado sempre que o Poder Público opte por promover a prestação indireta de 
serviço público mediante delegação a particulares. 
CARACTERÍSTICAS: a) exige prévia concorrência pública; b) o concessionário assume a 
prestação do serviço público por sua conta e risco; c) exige lei específica; d) prazo 
determinado; e) admite arbitragem; f) prevê a cobrança de tarifa. INTERVENÇÃO: Visando 
assegurar a adequada prestação do serviço público, bem como o fiel cumprimento da lei 
 
 
45 
 
e das normas contratuais, o poder concedente poderá decretar intervenção na 
concessionária, assumindo temporariamente a gestão da empresa até a normalização da 
prestação. O ato de intervenção é realizado por meio de decreto com a designação do 
interventor, o prazo, osobjetivos e os limites da medida. FORMAS DE EXTINÇÃO: a) 
advento do termo contratual (automática, ipso Iuri); b) encampação ou resgate (lei 
autorizadora e prévia indenização por razões de interesse público); c) caducidade 
(inexecução total ou parcial); d) rescisão por culpa do poder concedente (ação judicial); 
e) anulação (ilegalidade ou defeito); f) falência ou extinção da empresa. SUBCONCESSÃO: 
admite-se desde que autorizada no contrato e prevista no edital. SERVIÇOS PASSÍVEIS DE 
CONCESSÃO: a) serviços públicos não privativos do Estado; b) serviços públicos gerais, ou 
indivisíveis (uti universi). 
CONCESSÃO PRECEDIDA DE OBRA PÚBLICA 
Trata-se, na verdade, de uma concessão comum, mas com a peculiaridade de que, antes 
do início da prestação do serviço, o concessionário constrói uma obra pública cujo uso 
será por ele explorado economicamente. A cobrança pela utilização da obra construída é 
a principal fonte de remuneração do concessionário, nessa modalidade de contrato. 
CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO 
Concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público 
outorga ao particular, mediante prévia licitação, a utilização privativa de um bem público, 
por prazo determinado, de forma remunerada ou não, no interesse predominantemente 
público. 
 
PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
É ato administrativo unilateral, discricionário, intuitu personae e precário que realiza, 
mediante prévia licitação, a delegação temporária da prestação do serviço público. 
CONTRATO DE GERENCIAMENTO 
É aquele em que o Poder Público contratante transfere ao particular gerenciador a condução 
de um empreendimento, reservando para si a competência decisória final. 
CONTRATO DE GESTÃO 
É a terminologia genérica utilizada pela doutrina para designar qualquer acordo operacional 
firmado entre a Administração central e organizações sociais ou agências executivas, para 
fixar metas de desempenho, permitindo melhor controle de resultados. 
TERMO DE PARCERIA 
É o instrumento firmado entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil de 
interesse público – Oscips, caracterizado como um vínculo de cooperação, fomento e 
execução de atividades de interesse público. 
PARCERIA PÚBLICO PRIVADA (PPP) 
Instrumento contratual concebido para incentivar o investimento privado no setor público, 
por meio da repartição objetiva dos riscos entre o Estado (parceiro público) e o investidor 
particular (parceiro privado). Criada pela lei nacional n. 11.079/2004, sendo, portanto, 
aplicável a todas as esferas federativas. VEDAÇÕES À CELEBRAÇÃO DE PPP: a) contrato 
inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais); b) período de prestação do serviço 
inferior a cinco anos; c) tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, 
fornecimento e instalação de equipamentos e a execução de obra pública. MODALIDADES: 
a) concessão patrocinada: é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas, que 
envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária paga 
pelo parceiro público ao parceiro privado; e b) concessão administrativa: é o contrato de 
prestação de serviços de que a administração seja usuária direta ou indireta. 
 
 
46 
 
CONSÓRCIO PÚBLICO 
É possível conceituar consórcio público, como o contrato administrativo multilateral, 
firmado entre entidades federativas, para persecução de objetivos comuns, que resulta na 
criação de uma nova pessoa jurídica de direito público, caso em que recebe o nome de 
associação pública ou de direito privado. A celebração do contrato de consórcio pressupõe, 
inicialmente, a elaboração de um protocolo de intenções a ser subscrito pelos interessados 
e que deverá ser publicado na imprensa oficial. Após isso, o contrato de consórcio será 
celebrado com a ratificação do protocolo de intenções, por meio de lei específica aprovada 
no âmbito de cada entidade consorciada. 
CONTRATO DE CONVÊNIO 
Convênio é o acordo administrativo multilateral firmado entre entidades públicas de 
qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, visando a cooperação 
recíproca para alcançar objetivos de interesse comum a todos os conveniados. 
CONTRATO DE CREDENCIAMENTO 
Credenciamento é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público habilita qualquer 
interessado em realizar determinada atividade, sem necessidade de estabelecer 
competição. 
CONTRATO DE TRABALHOS ARTÍSTICOS 
É o contrato celebrado pelo Poder Público visando à realização de obra de arte. Em regra, 
tal contratação exige prévio procedimento licitatório na modalidade concurso. 
Excepcionalmente, se o profissional do setor artístico for consagrado pela crítica 
especializada ou pela opinião pública, admite-se a contratação direta por inexigibilidade de 
licitação (art. 25, III, da Lei n. 8.666/93). 
CONTRATO DE EMPRÉSTIMO PÚBLICO 
Empréstimo público é o contrato por meio do qual a Administração Pública obtém recursos 
junto a instituições financeiras privadas para atender situações de emergência ou de 
peculiar interesse público. 
 
 
FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
Como regra geral, os contratos administrativos devem ter a forma escrita, sendo nulo e de 
nenhum efeito o contrato verbal com a Administração. Porém, admite-se importante exceção, 
que autoriza a celebração de contrato verbal para pequenas compras de pronto pagamento 
feitas em regime de adiantamento. Consideram-se “pequenas compras” aquelas de até R$ 
4.000,00 (quatro mil reais). 
 
CLÁUSULAS EXORBITANTES 
São regras que conferem poderes contratuais especiais, projetando a Administração Pública 
para uma posição de superioridade diante do particular contratado. São prerrogativas 
decorrentes da supremacia do interesse público sobre o privado e, por isso, são aplicáveis 
ainda que não escritas no instrumento contratual. AS MAIS IMPORTANTES SÃO: Exigência de 
garantia (contratado pode optar por caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro 
garantia ou fiança); alteração unilateral do objeto (pode ser qualitativa ou quantitativa); 
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro; inoponibilidade da exceção do contrato não 
cumprido (somente pode ser invocada após 90 dias de inadimplemento, desde que ausente 
justa causa); rescisão unilateral (por inadimplemento, insolvência ou falência do contratado, 
por desaparecimento do objeto, por razões de interesse público e por caso fortuito ou força 
maior); fiscalização e aplicação de penalidades (garantida defesa, pode aplicar advertência, 
multa, suspensão temporária do direito de licitar e declaração de inidoneidade). 
 
 
47 
 
 
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
O art. 37, XXI, da Constituição Federal, ao disciplinar a obrigatoriedade do procedimento 
licitatório, prescreve que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública, com cláusulas 
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta”. Essa 
referência a “mantidas as condições efetivas da proposta” tornou obrigatória a criação de um 
sistema legal de preservação da margem de lucro do contratado, denominado equilíbrio 
econômico-financeiro. 
CIRCUNSTÂNCIAS EXCEPCIONAIS QUE AUTORIZAM REVISÃO TARIFÁRIA 
1) alteração unilateral do contrato: quando a Administração contratante realiza 
modificações quantitativas ou qualitativas no objeto contratual (art. 65, §§ 1º e 4º, da Lei n. 
8.666/93). São, portanto, circunstâncias internas ao contrato; 2) fato do príncipe: é todo 
acontecimento externo ao contrato e de natureza geral (abrange toda a coletividade) 
provocado pela entidade contratante, “sob titulação jurídica diversa da contratual”; 3) fato 
da Administração: de acordo com Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o 
fato da Administração consiste na ação ou omissão da Administração contratante, sem 
natureza geral, que retarda ou impede a execução do contrato; 4) álea econômica (teoria 
da imprevisão):é o acontecimento externo ao contrato, de natureza econômica e estranho 
à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que cause desequilíbrio contratual. Exemplo: 
aumento de tributo determinado por entidade federativa diversa da administração 
contratante; 5) sujeições imprevistas ou interferências imprevistas: são dificuldades 
imprevisíveis de ordem material; 6) agravos econômicos resultantes da inadimplência da 
Administração: é o atraso no pagamento da remuneração devida ao contratado. 
 
 
DURAÇÃO E EXECUÇÃO DOS CONTRATOS 
O prazo dos contratos administrativos fica adstrito à vigência dos respectivos créditos 
orçamentários, exceto em três casos: I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados 
nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver 
interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II – à 
prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração 
prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais 
vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses; III – ao aluguel de equipamentos 
e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 
quarenta e oito meses após o início da vigência do contrato. A legislação admite a prorrogação 
do contrato administrativo, que deve ser entendida como o aumento do prazo contratual, 
mantidas as mesmas condições anteriores e diante do mesmo contratado, desde que 
justificada por escrito e autorizada pela esfera competente. A prorrogação difere da renovação 
na medida em que esta pressupõe alguma modificação em cláusula contratual, por exemplo, 
no que diz respeito à forma de execução do contrato. EXTINÇÃO: três tipos: a) rescisão 
unilateral: decretada pela administração contratante, sem necessidade de autorização judicial. 
Havendo culpa do contratado, não é devida indenização, aplicando-se a sanção cabível; se não 
houver culpa, como no caso da rescisão motivada por razões de interesse público, cabe 
indenização; b) rescisão amigável: feita administrativamente por acordo entre as partes. Em 
regra, não gera indenização; c) rescisão judicial: determinada pelo poder judiciário em razão 
de inadimplemento do contratante ou do contratado(por inadimplemento do contratado, a 
administração pode optar também por rescindir unilateralmente). 
 
 
 
48 
 
EXTINÇÃO DO CONTRATO E O DEVER DE INDENIZAR 
Para que a extinção contratual gere direito à indenização em favor do contratado, exige-se a 
ocorrência simultânea das seguintes condições: 1) extinção antecipada e anômala; 2) relação 
jurídica não precária, pois estas são caracterizadas pela ausência de expectativa à permanência 
do vínculo; 3) boa-fé do contratado. 
 
ANULAÇÃO DO CONTRATO E INDENIZAÇÃO 
Ocorrendo extinção motivada em defeito (ilegalidade) contratual, a Administração tem o dever 
de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada 
e por outros prejuízos regularmente comprovados, exceto se o contratado deu causa ao vício. 
Se o contratado deu causa à anulação (má-fé), deve ser indenizado somente pelo que já houver 
executado. 
 
 
 
 
49 
 
9. AGENTES PÚBLICOS 
 
AGENTES PÚBLICOS 
“Todos aqueles que exercem função pública, ainda que em caráter temporário ou sem 
remuneração”. 
ESPÉCIES DE AGENTES PÚBLICOS 
AGENTES POLÍTICOS 
Os agentes políticos exercem uma função pública (munus publico) de alta direção do Estado. 
Ingressam, em regra, por meio de eleições, desempenhando mandatos fixos ao término dos 
quais sua relação com o Estado desaparece automaticamente. A vinculação dos agentes 
políticos com o aparelho governamental não é profissional, mas institucional e estatutária. 
OCUPANTES DE CARGO EM COMISSÃO 
Tais cargos estão reservados a atribuições de direção, chefia e assessoramento e são 
acessíveis sem concurso público, mas providos por nomeação política. De igual modo, a 
exoneração é ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do cargo 
imotivadamente, sem necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e direito ao 
devido processo legal. DICA: Entretanto, se a autoridade competente apresentar um motivo 
para a exoneração e o motivo for comprovadamente falso ou inexistente, o desligamento 
será nulo em razão da teoria dos motivos determinantes. 
CONTRATADOS TEMPORÁRIOS 
A Constituição Federal prescreve que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo 
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. 
Regulamentando o referido dispositivo, foi promulgada a Lei n. 8.745/93, que somente é 
aplicável às pessoas de direito público de âmbito federal. O recrutamento para contratação 
temporária prescinde de concurso público, mas por processo seletivo simplificado (art. 3º). 
DICA: Entretanto, nos casos de calamidade pública ou emergência ambiental o processo 
seletivo simplificado é dispensado. 
AGENTES MILITARES 
Aqueles que compõem os quadros permanentes das forças militares possuem vinculação 
estatutária, e não contratual, mas o regime jurídico é disciplinado por legislação específica 
diversa da aplicável aos servidores civis. DICA: formam uma categoria à parte entre os 
agentes políticos na medida em que suas instituições são organizadas com base na 
hierarquia e na disciplina 
 
SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS 
Os servidores estatutários são selecionados por concurso público para ocupar cargos 
públicos, tendo vinculação de natureza estatutária não contratual, e adquirem estabilidade 
após se sujeitarem a um estágio probatório. Como não se trata de vinculação contratual, 
pode haver alteração unilateral no regime aplicável aos servidores estatutários. Entretanto, 
as alterações unilaterais, inerentes ao regime estatutário, não podem prejudicar direitos 
adquiridos. 
CARGOS VITALÍCIOS CARGOS EFETIVOS 
É o caso dos membros dos Tribunais de 
Contas. E, embora atualmente sejam 
considerados agentes políticos, magistrados 
e membros do Ministério Público também 
É a condição de todos os cargos públicos, 
com exceção dos três vitalícios. Os cargos 
efetivos têm estágio probatório maior, de 
três anos. Após o estágio probatório, o 
 
 
50 
 
são vitalícios. Nos cargos vitalícios, o estágio 
probatório é reduzido, tendo duração de 
somente dois anos, após o qual o agente 
adquire vitaliciedade, podendo perder o 
cargo unicamente por meio de sentença 
judicial transitada em julgado; 
servidor adquire estabilidade, podendo 
perder o cargo por quatro formas: a) 
sentença judicial transitada em julgado; b) 
processo administrativo disciplinar; c) 
avaliação de desempenho; d) para redução 
de despesas com pessoal. 
 
EMPREGADOS PÚBLICOS 
Os empregados públicos ingressam por meio de concurso público para ocupar empregos 
públicos, tendo uma vinculação contratual com o Estado regida pela Consolidação das Leis 
do Trabalho – CLT. Por isso, são conhecidos como “celetistas”. Além das pessoas de direito 
privado, admite-se contratação por regime de emprego também nas pessoas jurídicas de 
direito público, desde que para funções materiais subalternas. DICA: No julgamento do 
Recurso Extraordinário 589.998, o plenário do Supremo Tribunal Federal considerou 
obrigatória a motivação da dispensa unilateral de empregado por empresa pública e 
sociedade de economia mista tanto da União quanto dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
 
PARTICULARES EM COLABORAÇÃO (AGENTES HONORÍFICOS) 
Os particulares, em colaboração com a Administração, constituem uma classe de agentes 
públicos, em regra, sem vinculação permanente e remunerada com o Estado, para Hely 
Lopes Meirelles, são “agentes honoríficos”, exercendo função pública sem serem servidores 
públicos. DICA: mesmo atuando temporariamente e sem remuneração, podem praticar ato 
de improbidade administrativa. 
 
 
CONCURSO PÚBLICO 
Concurso público é o procedimento administrativo instaurado pelo PoderPúblico para 
selecionar os candidatos mais aptos ao exercício de cargos e empregos públicos. A realização 
de concurso público é um imperativo, entre outros, dos princípios da isonomia, 
impessoalidade, moralidade, legalidade e meritocracia (art. 37, II, da CF), minimizando os riscos 
de contratações baseadas em preferências pessoais ou interesses ilegítimos. DICA: a 
Constituição de 1988 não admite concurso público exclusivamente de títulos, sistema de 
seleção hoje ilegítimo e que já foi aceito em nosso ordenamento. 
 
VALIDADE DO CONCURSO 
Nos termos do art. 37, III, da Constituição Federal e com igual teor, o art. 12 da Lei n. 
8.112/90: será de até dois anos, prorrogável uma única vez por igual período. 
Art. 37, IV, CF/88: “durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele 
aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com 
prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira”. 
 
DIREITO DE NOMEAÇÃO 
A aprovação em concurso público, como regra, gera simples expectativa de direito à 
nomeação. Porém, haverá direito subjetivo (ou direito adquirido) à nomeação nas seguintes 
hipóteses excepcionais: 
1) Preterição da ordem classificatória (gera direito imediato à posse para todos os 
preteridos, exceto se a preterição ocorreu pela via judicial); 
 
 
51 
 
2) Contratação temporária para a mesma função (direito imediato à posse do mesmo 
número de contratados); 
3) Aprovação dentro do número de vagas anunciadas no edital (direito à posse surge com a 
proximidade do encerramento do prazo de validade do concurso); 
4) Requisição de servidores para exercício da mesma tarefa a ser provida pelo concurso 
(direito imediato à posse do mesmo número de requisitados); 
5) Desistência do candidato aprovado na posição imediatamente anterior (direito imediato 
à posse do mesmo número de desistentes); 
6) Convocação dos candidatos para apresentar documentos necessários à nomeação 
(direito imediato à posse dos convocados); 
7) Prática de qualquer ato inequívoco que torne incontestável a necessidade do 
preenchimento de novas vagas. 
 
DIREITO SUMULAR 
Súmula Vinculante 44: “Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação 
de candidato a cargo público”. 
Súmula n. 683: “O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima 
em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das 
atribuições do cargo a ser preenchido”; 
Súmula n. 684: “É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a 
concurso público”. 
 
JURISPRUDÊNCIA 
• A 1ª Turma do STJ firmou entendimento no sentido de que “sem base legal ou 
editalícia não é possível pretender vaga para o provimento em lotação com vacância 
potencial no futuro”. 
• No julgamento do RMS 41.792, a 1ª Turma do STJ considerou que não há ilegalidade 
em edital de concurso que preveja opção do candidato ser alocado ao final da fila 
de aprovados se manifestar desinteresse na vaga ofertada no momento da 
convocação. 
• No julgamento do RMS 23106, a 5ª Turma do STJ entendeu que a Administração 
Pública tem o dever de intimar pessoalmente o candidato quando houver decurso 
de tempo razoável entre a homologação do resultado e a data da nomeação. 
• A 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.086.075, em 
15-6-2016, entendeu que não existe fundamentação jurídica válida para considerar 
que um candidato com tatuagens tenha menor aptidão física em relação a outros 
concorrentes do certame. 
 
 
CARGO PÚBLICO: CRIAÇÃO / EXTINÇÃO 
Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura 
organizacional que devem ser cometidas a um servidor, sendo criado e extinto por lei, com 
denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter 
efetivo ou em comissão. Somente ao Poder Legislativo compete a geração de despesa pública. 
Desse modo, a criação de cargo, emprego ou funções sempre depende de lei, com projeto de 
iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Em consequência, aplicando-se o princípio da 
simetria das formas, cabe também à lei transformar ou extinguir cargos, empregos ou funções. 
DICA: Estando vago, e somente nessa hipótese, poderá ser extinto o cargo ou a função, 
mediante decreto nos termos do art. 84, VI, b, da CF. Obs.: quanto às empresas estatais vem 
 
 
52 
 
predominando nos concursos públicos a esdrúxula orientação segundo a qual a criação de 
empregos públicos nas empresas públicas e sociedades de economia mista não depende de 
lei. 
 
ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS 
Em regra, o ordenamento jurídico brasileiro proíbe a acumulação remunerada de cargos ou 
empregos públicos. A Constituição Federal prevê um rol taxativo de casos excepcionais em que 
a acumulação é permitida. Importantíssimo destacar que, em qualquer hipótese, a acumulação 
só será permitida se houver compatibilidade de horários e observado o limite máximo de dois 
cargos. 
As únicas hipóteses de acumulação constitucionalmente autorizadas são: a) a de dois cargos 
de professor; b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; c) a de dois cargos 
ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas, inclusive 
militares; d) a de um cargo de vereador com outro cargo, emprego ou função pública; e) a de 
um cargo de magistrado com outro no magistério; e f) a de um cargo de membro do Ministério 
Público com outro no magistério. DICA: A proibição de acumular cargos atinge também 
empregos e funções públicas na Administração Pública indireta, isto é, nas autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações 
governamentais, bem como nas suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou 
indiretamente, pelo poder público. 
 
REGIME ESTATUTÁRIO FEDERAL (L. 8.112/90) 
Trata--se de lei aplicável somente no âmbito federal, sujeitando especificamente os ocupantes 
de cargos públicos e cargos em comissão da União, bem como suas pessoas jurídicas de direito 
público, isto é, as autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas 
federais. 
 
SERVIDOR PÚBLICO 
É a pessoa legalmente investida em cargo público. Para ocupar cargo público, o 
ordenamento jurídico exige que ocorra o provimento, isto é, que seja praticado um ato 
administrativo constitutivo hábil a promover o ingresso no cargo. 
 
TIPOS DE PROVIMENTO 
a) quanto à durabilidade: o provimento pode ser: 1) DE CARÁTER EFETIVO, quando 
relacionado a cargo público permanente, que garanta estabilidade ou vitaliciedade ao seu 
titular; ou 2) EM COMISSÃO, quando promova o ingresso em cargo público destituído de 
estabilidade, podendo o servidor ser exonerado ad nutum; 
b) quanto à preexistência de vínculo: o provimento pode ser: 1) ORIGINÁRIO: é o tipo de 
provimento que não depende de vinculação jurídica anterior com o Estado. Exemplo: 
nomeação em caráter efetivo; 2) DERIVADO: constitui o provimento que pressupõe relação 
jurídica anterior com o Estado. Exemplos: promoção, remoção, readaptação (decorre de 
limitação na capacidade física ou mental), reversão (decorre do retorno à atividade do 
servidor aposentado por invalidez), aproveitamento (retorno do servidor em 
disponibilidade), reintegração (reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente 
ocupado) e recondução (retorno do servidor estável ao cargo). 
 
 
 
 
 
53 
 
DISPONIBILIDADE 
A disponibilidade é o direito exclusivo de servidores estáveis (já confirmados na carreira) a 
permanecer temporariamente sem exercer suas funções, garantida remuneração 
proporcional ao tempo de serviço, nas seguintes hipóteses: 
a) extinção do cargo ou declaração de sua desnecessidade, até seu adequado 
aproveitamento em outro cargo (art. 41, § 3º, da CF); b) reintegração do servidor que 
anteriormente ocupava o cargo (art. 28, § 2º, da Lei n. 8.112/90). 
DICA 1: nos casos dos servidores emestágio probatório, semelhante proteção não existe. 
Sendo extinto o cargo, cabe exoneração de ofício (Súmula 22 do STF). DICA 2: A 
disponibilidade com fins punitivos, ou empregada fora das duas hipóteses legais 
mencionadas, caracteriza desvio de finalidade ensejador de nulidade do ato e da 
caracterização de improbidade administrativa. 
 
SAÍDA DO CARGO 
Exoneração é a saída não punitiva do 
servidor que deixa o cargo público e pode ser 
voluntária. 
Demissão é a saída punitiva compulsória 
decorrente de uma decisão administrativa 
ou judicial. 
 
VACÂNCIA 
Hipóteses em que ocorre a vacância de cargo público: a) exoneração; b) demissão; c) 
promoção; d) readaptação; e) aposentadoria; f) posse em outro cargo inacumulável; g) 
falecimento. 
REMOÇÃO 
É o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou 
sem mudança de sede. 
REDISTRIBUIÇÃO 
É o deslocamento de cargo de provimento efetivo para outro órgão ou entidade do mesmo 
Poder. 
 
PROCEDIMENTOS PARA APLICAÇÃO DE SANÇÕES DISCIPLINARES 
Havendo descumprimento de algum dever ou proibição, o servidor estará sujeito à 
instauração de processo administrativo disciplinar para apuração da falta cometida e 
aplicação da pena mais apropriada. A aplicação de qualquer punição ao agente público 
pressupõe a instauração de processo administrativo com garantia de contraditório e a ampla 
defesa, sob pena de nulidade da sanção aplicada. DICA: É desnecessária a presença de 
advogado em PAD (SV n.5 - “a falta de defesa técnica por advogado no processo 
administrativo disciplinar não ofende a Constituição”). 
A Lei n. 8.112/90 prevê dois procedimentos diferentes para aplicação de sanções 
disciplinares: a sindicância e o processo administrativo disciplinar (PAD). Observe--se que a 
autoridade que tiver ciência da infração é obrigada a promover sua apuração imediata, 
utilizando um dos dois instrumentos mencionados (art. 143 da Lei n. 8.112/90). 
SINDICÂNCIA 
A sindicância constitui um procedimento sumário instaurado para apurar infrações que 
comportem a pena máxima de suspensão por até trinta dias. 
Após toda a apuração, que não pode exceder o prazo de trinta dias prorrogável por igual 
período, a sindicância poderá resultar em: I – arquivamento do processo; II – aplicação de 
penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias; III – instauração de processo 
disciplinar. Como se nota, não é obrigatória a instauração prévia de sindicância. Assim, 
 
 
54 
 
nada impede que a autoridade inicie diretamente o processo administrativo disciplinar 
sem sindicância anterior. 
 
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR 
O processo administrativo disciplinar (PAD) deve ser utilizado para apuração de ilícitos 
que ensejarem penalidades mais severas do que a suspensão por trinta dias, incluindo 
demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, e destituição de cargo em 
comissão. 
O processo disciplinar será conduzido por comissão formada por três servidores estáveis 
designados mediante portaria pela autoridade competente, sendo que o presidente da 
comissão deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível 
de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. 
DICA 1: manifestação final da comissão processante é um relatório conclusivo quanto à 
inocência ou responsabilidade do servidor, mas a decisão final sobre a aplicação, ou não, 
de sanção ao servidor nunca é tomada pela comissão processante, cabendo a esta 
encaminhar o relatório para a autoridade competente, nos termos da lei, para realizar o 
julgamento relativo à aplicação da penalidade cabível. DICA 2: é de competência exclusiva 
do Presidente da República, em âmbito federal, aplicar a pena de demissão a servidores 
da Administração Direta da União. Por simetria, nas demais entidades federativas a 
competência para demitir servidores da Administração direta é exclusiva de 
Governadores e Prefeitos. 3uarde: pena máxima, autoridade máxima! DICA 3: O processo 
disciplinar poderá ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando se 
aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou 
a inadequação da penalidade aplicada. 
 
 
 
 
 
 
55 
 
10. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Os agentes públicos podem praticar, no exercício das funções estatais, condutas violadoras do 
Direito, capazes de sujeitá-los à aplicação das mais diversas formas de punição. Se o 
comportamento causar prejuízo patrimonial, pode ser proposta uma ação civil visando à 
reparação do dano. Sendo praticada conduta tipificada como crime, instaura-se um processo 
penal tendente à aplicação de sanções restritivas da liberdade. Já na hipótese de infração de 
natureza funcional, o Poder Público poderá instaurar um processo administrativo que, em caso 
de condenação do agente, resulta na fixação de sanções relacionadas ao cargo público, como 
advertência, suspensão e até demissão do servidor. 
 
BASE CONSTITUCIONAL 
O dever de punição dos atos de improbidade administrativa tem fundamento constitucional 
no art. 37, § 4º, da CF/88: trata-se de norma de eficácia limitada cuja aplicabilidade somente 
ganhou alcance prático com a promulgação da Lei n. 8.429/92, Lei de Improbidade 
Administrativa, que definiu contornos concretos para o princípio da moralidade 
administrativa, com base no enunciado no art. 37, caput, da CF de 1988. 
A Constituição de 1988 definiu como princípio vinculante para a Administração Pública 
direta e indireta de cada um dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios o 
dever de respeito à moralidade administrativa (art. 37, caput), bem como as sanções 
aplicáveis aos atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º). O Texto Maior estabelece 
dois mecanismos processuais principais: a) ação popular; e b) ação de improbidade 
administrativa. 
 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
A Constituição Federal de 1988 não definiu claramente de quem é a competência para criar 
leis punitivas contra a prática de atos de improbidade administrativa. Entretanto, tendo em 
vista a natureza das penas previstas, deve-se concluir que o tema é de competência legislativa 
privativa da União. 
 
SUJEITO ATIVO 
O art. 1º da LIA prescreve que o ato de improbidade administrativa pode ser praticado por 
“qualquer agente público, servidor ou não”. O sujeito ativo do ato de improbidade será sujeito 
passivo da ação de improbidade (art. 17 da LIA). A menção a “qualquer agente público” significa 
que os atos de improbidade podem ser praticados por todas as categorias de agentes públicos, 
incluindo servidores estatutários, empregados públicos celetistas, agentes políticos, 
contratados temporários e particulares em colaboração com a Administração, tais como os 
requisitados de serviço (mesários e conscritos, por exemplo). A LIA aplica-se também a 
funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro setor, como as assistenciais, e 
pessoas componentes do sistema “S”. 
 
SUJEITO PASSIVO 
Sujeito passivo é a entidade que sofre as consequências do ato de improbidade administrativa. 
O sujeito passivo do ato de improbidade será sujeito ativo da ação de improbidade (art. 17 da 
LIA). Conforme o disposto no art. 1º da Lei n. 8.429/92, podem ocupar essa condição pessoas 
 
 
56 
 
jurídicas organizadas nas seguintes categorias: a) administração pública direta; b) 
administração pública indireta; c) empresas incorporadas ao patrimônio público ou de 
entidade cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do 
patrimônio ou da receita anual; d) entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, 
fiscal ou creditício, provenientes de órgãos públicos; e e) entidades cuja criação ou custeio o 
erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual. 
 
IMPRIBIDADE IMPRÓPRIA 
(Quando particulares estão sujeitos à LIA) 
Somente em quatro hipóteses particulares (não agentes), sejam pessoas físicas oujurídicas, 
podem ser punidos por improbidade (imprópria). 1. Quando induzem o agente à pratica do 
ato; 2. Quando concorrem para o ato; 3. Quando figuram como beneficiários do ato; e 4. 
Quando forem sucessores de quem praticou o ato, até o limite da herança. 
DICA: Em qualquer caso, o particular não pode responder sozinho nas ações de improbidade. 
 
OS AGENTES POLÍTICOS 
A Lei n. 8.429/92 não faz qualquer restrição do seu alcance quanto aos agentes políticos. 
Entretanto, há quem defenda que a Lei de Improbidade não se aplica aos agentes políticos 
quando a mesma conduta já for punida pela Lei dos Crimes de Responsabilidade – Lei n. 
1.079/50, sob pena de, o fazendo, incorrer em bis in idem. 
No entanto, esta não é a atual posição dos tribunais superiores (STF e STJ), pois ambos 
entendem não haver fundamento constitucional para o alegado bis in idem (STF. Plenário. Pet 
3923 QO, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgado em 13/06/2007; e STJ. 2ª Turma. AgInt no REsp 
1607976/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 17/10/2017). 
Desta forma, o entendimento atual é no sentido de que os agentes políticos submetem-se, em 
regra, às punições por ato de improbidade administrativa, sem prejuízo de também poderem 
ser punidos por crimes de responsabilidade (é o chamado “duplo regime sancionatório” de 
acordo com a jurisprudência). DICA: há uma exceção: o Presidente da República não está 
sujeito ao duplo grau sancionatório, seu julgamento se dá em regime especial pelo Senado 
Federal, conforme dispõe o art. 86, CF/88. (STJ. 1ª Turma. AgRg no REsp 1099900/MG, Rel. 
Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 16/11/2010). 
 
ESPÉCIES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA e SANÇÕES CABÍVEIS 
Todas as sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade 
do fato (art. 12, II, LIA). Todas as modalidades estão sujeitas a: ressarcimento integral do dano 
quando houver; perda da função pública; e perda dos bens ou valores acrescidos ao 
patrimônio, quando for o caso. DICA: as penalidades se diferenciam apenas em relação ao 
tempo de suspensão dos direitos políticos; ao tempo da proibição de contratar com o Poder 
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, 
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário; bem como ao valor 
da multa civil (quadro abaixo). 
Art. 9º - atos que importam ENRIQUECIMENTO ILÍCITO: 
• MAIOR GRAVIDADE; 
• COM LESÃO FINANCEIRA (AO ERÁRIO); 
• COM ACRÉSCIMO PATRIMONIAL. 
“AUFERE DOLOSAMENTE UMA VANTAGEM PATRIMONIAL INDEVIDA” Em razão do exercício 
de cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública (rol exemplificativo). 
 
 
57 
 
• SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: DE OITO A DEZ ANOS; 
• MULTA CIVIL de até TRÊS VEZES o VALOR DO ACRÉSCIMO patrimonial; 
• PROIBIÇÃO DE CONTRATAR pelo PRAZO DE DEZ ANOS. 
Art. 10 - atos que CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO: 
• GRAVIDADE INTERMEDIÁRIA; 
• COM LESÃO FINANCEIRA; 
• SEM ACRÉSCIMO PATRIMONIAL. 
Exige-se, para caracterizar a prática de improbidade, nesses casos, a COMPROVAÇÃO EFETIVA 
DE DANO AO ERÁRIO (STJ: REsp 1.127.143), diante da impossibilidade de condenação ao 
ressarcimento por dano hipotético ou presumido (STJ: REsp 1.038.777). 
• SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS: DE CINCO A OITO ANOS; 
• MULTA CIVIL de até DUAS VEZES o VALOR DO DANO; 
• PROIBIÇÃO DE CONTRATAR pelo PRAZO DE CINCO ANOS. 
Art. 11 - atos que ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
• MENOR GRAVIDADE; 
• SEM LESÃO FINANCEIRA; 
• SEM ACRÉSCIMO PATRIMONIAL. 
“ATENTAM DOLOSAMENTE CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”, violando 
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade. (rol exemplificativo). 
• SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS DE TRÊS A CINCO ANOS; 
• MULTA CIVIL de até CEM VEZES o VALOR DA REMUNERAÇÃO percebida pelo agente; 
• PROIBIÇÃO DE CONTRATAR, pelo PRAZO DE TRÊS ANOS. 
 
O PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA 
No julgamento do Recurso Especial n. 892.818-RS, o Superior Tribunal de Justiça afastou a 
aplicação do princípio da insignificância na prática de atos de improbidade administrativa. O 
Tribunal entendeu que nos atos de improbidade está em jogo a moralidade administrativa, 
“não se admitindo que haja apenas um pouco de ofensa, sendo incabível o julgamento basear-
se exclusivamente na ótica econômica”. Na mesma esteira, o STJ vem sustentando que a LIA 
não deve ser aplicada para punir meras irregularidades administrativas, erros toleráveis ou 
transgressões disciplinares (REsp 1.245.622). 
 
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E MEDIDAS CAUTELARES 
Tendo ciência da prática de ato de improbidade, qualquer pessoa pode representar à 
autoridade administrativa competente para que realize as investigações pertinentes (art. 14). 
A representação deverá ser feita por escrito ou, se oral, reduzida a termo e assinada, devendo 
obrigatoriamente conter a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua 
autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento (art. 14, § 1º). 
 
Se houver fundados indícios de responsabilidade, a comissão processante representará ao 
Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a 
decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente 
ou causado dano ao patrimônio público (art. 16). 
 
O Ministério Público e a pessoa jurídica prejudicada pela improbidade poderão, quando for o 
caso, formular pedido de MEDIDA CAUTELAR PREPARATÓRIA OU INCIDENTAL PARA: a) 
indisponibilidade dos bens do indiciado, recaindo sobre parcela de seu patrimônio que 
 
 
58 
 
assegure integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do 
enriquecimento ilícito (art. 7º da LIA); b) sequestro, investigação, exame ou bloqueio de bens 
(art. 16 da LIA); c) bloqueio de contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo 
indiciado no exterior (art. 16, § 2º, da LIA). 
 
AÇÃO JUDICIAL DE IMPROBIDADE 
A efetiva aplicação das sanções previstas na LIA é de competência privativa do Poder Judiciário, 
não podendo ser realizada pela Administração Pública (STF, RTJ, 195/73). É cabível a 
propositura de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, diante da natureza 
difusa do interesse tutelado (STJ: REsp 507.142). A ação de improbidade administrativa deve 
ser proposta na primeira instância, e sua tramitação segue o rito ordinário, aplicando-se 
subsidiariamente as regras da Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85). Não há foro 
determinado por prerrogativa de função na ação de improbidade (STF, ADI 2.860). 
Quanto à legitimidade ativa, somente o Ministério Público (legitimidade universal) e a pessoa 
jurídica prejudicada (legitimidade circunstancial) podem propor ação de improbidade 
administrativa. Quando não for autor, o Ministério Público obrigatoriamente atuará como 
fiscal da lei, sob pena de nulidade do processo. 
INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS DOSIMETRIA DA PENA 
Atualmente, uma única conduta 
praticada pelo agente público pode 
desencadear seis processos distintos de 
responsabilização: 
 
1) Civil; 
2) Penal; 
3) Administrativo disciplinar; 
4) Improbidade administrativa; 
5) Responsabilidade política (L. 1.079/50); 
6) Processo de controle. 
 
Como regra, o resultado em um processo 
não interfere nos demais. 
 
Sabe-se, porém, que a absolvição criminal 
por negativa de autoria ou ausência de 
materialidade faz coisa julgada na civil e 
no administrativo (art. 126 da Lei n. 
8.112/90). Sendo o processo penal a 
esfera mais “garantista” e que busca a 
verdade real, deve-se concluir que a 
sentença penal absolutória, desde que 
fundamentada na negativa de autoria ou 
ausência de materialidade, impede a 
condenação do agente, pelo mesmo fato, 
na ação de improbidade administrativa. 
Segundo prescreve a LIA, na fixação das penas por 
ato de improbidade, o juiz levará em conta a 
extensão do dano causado, assim como o proveito 
patrimonial obtido pelo agente (art. 12,parágrafo 
único). É indispensável, sob pena de nulidade, a 
indicação das razões para aplicação de cada uma 
das penas, levando em conta os princípios da 
proporcionalidade e razoabilidade (REsp 658.389). 
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o 
entendimento no sentido de que, uma vez 
caracterizado o prejuízo ao erário, o 
ressarcimento é obrigatório e não pode ser 
considerado propriamente 
uma sanção, mas uma consequência imediata e 
necessária do ato questionado. Desse modo, uma 
condenação fundamentada no art. 10 da LIA (ato 
que causa lesão ao erário) deve obrigatoriamente 
resultar na aplicação da pena de ressarcimento do 
valor exato do prejuízo, além de mais alguma 
sanção prevista no art. 12. Enquanto a pena de 
multa civil cumpre o papel de verdadeiramente 
sancionar o agente ímprobo, o ressarcimento 
serve para caucionar o rombo consumado em 
desfavor do erário (REsp 622.234). A sanção de 
perda da função pública não tem incidência sobre 
aposentados, por falta de previsão na LIA (STJ: 
REsp 1.186.123). 
 
 
 
 
 
59 
 
 DEVIDO PROCESSO LEGAL 
A condenação pela prática de ato de improbidade administrativa e a aplicação das sanções 
correspondentes SOMENTE SERÃO LEGÍTIMAS SE HOUVER ESTRITA OBSERVÂNCIA DO RITO 
ESPECÍFICO previsto na Lei n. 8.429/92. Qualquer tentativa de punir a prática de improbidade 
por meio de outros procedimentos, de qualquer natureza, acarreta flagrante 
inconstitucionalidade por representar violação ao princípio do devido processo legal (art. 5º, 
LIV, da CF). 
 
PRESCRIÇÃO 
As sanções decorrentes de improbidade administrativa poderão ser propostas: a) até cinco 
anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de 
confiança. O prazo, assim, para políticos e comissionados não começa a fluir do ato em si. 
Havendo reeleição, o prazo se inicia a partir do encerramento do último mandato (STJ: REsp 
1.107.833); e b) dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas 
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo 
efetivo ou emprego. Em regra, tal prazo também é de 5 anos. Nesse caso, o prazo corre a partir 
da data em que foi praticado o ato de improbidade. 
DICA: quando se tratar de ato que cause prejuízo ao erário, a ação de improbidade é 
imprescritível, para fins exclusivos de aplicação da pena de ressarcimento, em atenção ao 
disposto no art. 37, §5º, CF/88. Este é o entendimento adotado há muito pelo STJ (2ª Turma, 
REsp 1069779 julgado em 30/09/1998; STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1442925/SP, julgado em 
16/09/2014) e também pelo STF (STF. 1ª Turma. AI 744973 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 
25/06/2013) 
 
 DOLO 
É ponto pacificado na doutrina e jurisprudência que não há responsabilidade objetiva na Lei 
de Improbidade (STJ: REsp 414.697). Atos de improbidade que importam enriquecimento do 
agente (art. 9º) e os que atentam contra princípios da Administração (art. 11) só podem ocorrer 
diante de condutas dolosas. Porém, os atos de improbidade que causam lesão ao erário (art. 
10) admitem forma culposa ou dolosa. Segundo o STJ, a conduta culposa ocorre quando o 
agente não pretende atingir o resultado danoso, mas atua com negligência, imprudência ou 
imperícia (REsp 1.127.143). 
 
 LEI DA FICHA LIMPA 
Em termos práticos, segundo o art. 1º, I, l, da Lei Complementar n. 135/2010, tornaram-se 
inelegíveis todos os agentes públicos condenados em segunda instância por ato doloso de 
improbidade administrativa, ainda que a decisão não tenha transitado em julgado. A 
inelegibilidade começará a contar da data da condenação e permanecerá em vigor durante o 
cumprimento da pena somado ao prazo de 8 anos. 
Importante notar que nem toda condenação por improbidade é punida pela Lei da Ficha Limpa. 
Para que a nova regra incida, devem estar presentes simultaneamente os seguintes requisitos: 
1) condenação por improbidade em órgão judicial colegiado; 2) uma das penas aplicadas pelo 
órgão colegiado deve ter sido a de suspensão dos direitos políticos; 3) caracterização de ato 
doloso de improbidade; 4) enquadramento da conduta no art. 9º da Lei n. 8.429/92 como ato 
de improbidade que importe enriquecimento ilícito do agente; e 5) lesão financeira ao erário. 
 
 
 
 
 
60 
 
 DANOS MORAIS 
Existe controvérsia jurisprudencial quanto à possibilidade de condenação por danos morais na 
ação de improbidade administrativa. A 1ª Turma do STJ rejeita tal possibilidade, considerando 
incompatível o dano moral, qualificado pela noção de dor e sofrimento psíquico, e a natureza 
transindividual da referida ação (REsp 821.891). Em sentido contrário, a 2ª Turma admite 
condenação por dano moral, quer pela frustração causada pelo ato ímprobo à comunidade, 
quer pelo desprestígio efetivo causado à entidade pública lesada (REsp 960.926). 
 
IMPROBIDADE TENTADA 
O STJ considerou que é punível a tentativa de improbidade nos casos em que as condutas não 
se realizam por motivos alheios à vontade do agente, com fundamento na ocorrência da ofensa 
aos princípios da Administração Pública. (Resp 1.014.161) 
 
FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO 
Não existe foro por prerrogativa de função em ação de improbidade administrativa proposta 
contra agente político, pois esta possui natureza civil e o foro por prerrogativa de função é 
previsto apenas para infrações penais comuns. STF. Plenário. Pet 3240/DF, Rel. para acórdão 
Min. Roberto Barroso, julgado em 10/05/2018. 
 
 
 
61 
 
11. RELAÇÃO JURÍDICA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
TEORIA DA RELAÇÃO JURÍDICA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ou TEORIA DA RELAÇÃO JURÍDICO-
ADMINISTRATIVA 
È uma forma de estudar o Direito Administrativo a partir das diversas espécies de vinculações 
intersubjetivas surgidas no exercício da função administrativa. Trata-se de uma abordagem que 
posiciona a pessoa, o sujeito de direito, como o conceito central do direito administrativo, 
enfatizando a necessidade de a Administração Pública atuar pautada na observância dos direitos 
e garantias fundamentais do administrado. 
 
VANTAGENS DA TEORIA 
O Direito Administrativo sempre foi estudado 
a partir da teoria do ato administrativo, muito 
útil para compreender as manifestações 
unilaterais e impositivas do Poder Público, mas 
a referida teoria se mostra insuficiente diante 
das atuações diversificadas de uma 
Administração Pública moderna, tais como, 
atividades de fomento, contratos multilaterais, 
acordos de cooperação e a gestão consensual 
do interesse público. Neste momento a teoria 
da relação jurídica de administração pública 
aparece como uma nova e promissora 
perspectiva de compreensão das formas de 
atuação da Administração Pública. 
 
 
 
 
DICA: (CESPE) Realçar a condição de parte na 
relação é a tendência que vem sendo chamada 
de “PERSONALIZAÇÃO DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO”, como consequência do 
princípio democrático e do maior respeito aos 
direitos fundamentais. 
 
CONCEITOS DOUTRINÁRIOS 
Relações de Administração Pública são todas as vinculações intersubjetivas estabelecidas no 
exercício da função administrativa. 
 CRITÉRIOS 
SUBJETIVO MISTO FORMAL 
Elemento fundamental: 
presença necessária da 
Administração em um dos 
polos relacionais. 
Utiliza o critério subjetivo 
aliado a um elemento 
finalístico: ter como escopo a 
proteção de interesses 
individuais ou sociais. 
Elemento decisivo: sua sujeição 
aos princípios e normas do 
Direito Administrativo. 
NOSSO CONCEITO 
Adotando o critério formal, consideramos que relação de administração pública é o vínculo 
jurídico regido pelo Direito Administrativo que surge como efeito direto da lei ou da prática de 
ato administrativo, consistente na ligação concreta e imediata entre dois ou mais sujeitos de 
direito, sendo que pelo menos um deles se encontra no exercício da função administrativa, e 
caracterizado pela existência de um complexo de poderes e deveres unidos em torno de uma 
finalidade pública. 
 
 
 
 
 
62 
 
 
CLASSIFICAÇÕES DA TEORIA 
QUANTO AO ALCANCEINTERNAS EXTERNAS 
Vínculos jurídicos estabelecidos somente entre 
entidades e agentes pertencentes ao Estado. 
Alcançam pessoas privadas, vinculando-as ao 
Estado ou a entidades governamentais. 
QUANTO À ESTRUTURA 
DE COORDENAÇÃO DE SUBIRDINAÇÃO 
Presença de interesses convergentes entre as 
partes envolvidas no vínculo. 
Existência de interesses conflitantes entre as 
partes. 
QUANTO À PRESENÇA DA ADMINISTRAÇÃO 
DIRETAS INDIRETAS 
Vínculos jurídicos que importam 
relacionamento imediato entre o Estado e o 
particular. 
Sem a presença do Estado em nenhum dos 
polos, na medida em que, a vinculação com o 
particular é assumida por uma pessoa jurídica 
privada, por delegação estatal. 
QUANTO AO OBJETO 
PESSOAIS REAIS 
Envolvem o comportamento de um sujeito em 
relação ao outro. 
Têm por objeto determinado bem. 
QUANTO À DURAÇÃO 
INSTANTÂNEAS PERMANENTES 
Decorrem de um evento determinado e 
extinguem imediatamente após a cessação do 
acontecimento que lhes deu causa. 
Tem duração que se prolonga no tempo. 
QUANTO ÀS PARTES ENVOLVIDAS 
SIMPLES PLÚRIMAS/MULTILATERAIS 
Relações jurídicas comuns, estabelecidas de 
modo direto e imediato entre dois sujeitos de 
direito ocupando posições recíprocas e 
antagônicas. Caracteriza-se pela presença de 
interesses jurídicos contrapostos. 
Vínculos jurídicos unindo três ou mais sujeitos 
de direito em torno de interesses comuns. 
Caracterizam-se, em regra, pela ausência de 
interesses conflitantes (relações de 
coordenação, podendo haver, 
excepcionalmente, interesses contrapostos. 
QUANTO À RECIPROCIDADE 
UNILATERAIS BILATERAIS/COMPLEXAS 
Vínculos raríssimos, em que somente um dos 
sujeitos tem direitos, ocupando 
exclusivamente uma posição ativa diante da 
outra parte, o sujeito passivo detentor de uma 
condição passiva pura. Ex.: doação em favor do 
poder público. 
Existência de posições de vantagem: direitos 
conferidos em favor das duas partes, direitos e 
deveres recíprocos, simultâneos e interligados, 
não havendo como qualificar sujeito ativo e 
passivo. 
QUANTO AOS EFEITOS 
AMPLIATIVAS RESTRITIVAS 
Relações jurídicas advindas da prática de ato 
que aumenta a esfera de interesses do 
particular. 
Decorrem da expedição de atos administrativos 
limitadores da esfera de interesses do 
particular. 
 
 
 
63 
 
QUANTO À POSIÇÃO DAS PARTES 
VERTICAIS DE DIREITO 
PÚBLICO 
HORIZONTAIS DE DIREITO 
PÚBLICO 
HORIZONTAIS DE DIREITO 
PRIVADO 
As relações jurídicas da 
Administração Pública, em 
regra, estão submetidas 
predominantemente ao 
Direito Público, cujos 
princípios e normas projetam 
a entidade estatal a uma 
posição de superioridade 
jurídica perante o particular. 
Algumas relações jurídicas 
pertinentes ao Direito 
Administrativo não 
manifestam a posição de 
superioridade característica 
dos vínculos estabelecidos 
entre Administração e 
particulares. São relações 
jurídico-administrativas sem 
verticalidade. 
Em casos raros, a 
Administração Pública 
estabelece uma relação jurídica 
predominantemente 
submetida ao Direito Privado, 
situa-ção em que deixa de 
ocupar sua característica 
posição de superioridade para 
igualar-se, quanto às 
prerrogativas jurídicas 
envolvidas, em vinculação 
horizontal diante do particular. 
QUANTO AO NÍVEL DE ORGANIZAÇÃO 
ENTIDADE x ENTIDADE ENTIDADE x AGENTE ENTIDADE x PARTICULAR 
São as relações 
administrativas internas, 
diretas e permanentes, 
estabelecidas entre pessoas 
jurídicas de direito público. 
Podem classificar-se como 
relações de coordenação ou 
de subordinação. 
São relações internas, de 
subordinação, diretas, 
pessoais, permanentes e 
complexas, envolvendo uma 
pessoa jurídica pertencente 
ao Estado e a um agente 
público. 
São relações externas, de 
subordinação, diretas, simples e 
complexas, ligando uma pessoa 
jurídica de direito público e um 
particular. 
AGENTE x AGENTE AGENTE x PARTICULAR PARTICULARxPARTICULAR 
São vínculos jurídicos 
internos, pessoais e simples, 
estabelecidos na intimidade 
do aparelho estatal, ligando 
dois ou mais agentes públicos. 
Constituem relações jurídicas 
externas entre um agente 
público, no exercício de 
função estatal, e um 
particular. 
Pode ocorrer de a relação de 
administração pública ser 
estabelecida somente entre 
pessoas privadas. São casos 
raros em que um particular 
assume transitoriamente o 
exercício de função pública, 
relacionando-se com outros 
particulares sob regime de 
Direito Administrativo. 
 
QUANTO AO REGIME JURÍDICO 
RELAÇÕES DE SERVIÇO 
PÚBLICO 
RELAÇÕES DE POLÍCIA RELAÇÕES DE FOMENTO 
Surgem no contexto da 
prestação de serviços públicos 
e são caracterizadas pela 
presença de diversos direitos 
subjetivos em favor do 
usuário, exercitáveis contra o 
Estado (prestação direta) ou 
Decorrem das limitações 
administrativas à liberdade e à 
propriedade privadas. 
Exemplo: vinculação 
decorrente do guinchamento 
de veículo estacionado em 
local proibido. 
Constituem vínculos 
intersubjetivos externos, de 
coordenação, diretos, pessoais, 
simples, ampliativos e 
complexos, nascidos como 
consequência do desempenho 
de tarefas estatais de incentivo 
a setores sociais. 
 
 
64 
 
contra um concessionário 
(prestação indireta). 
 
DIVERSAS MODALIDADES DE PODERES E DEVERES 
PODERES (situações subjetivas ativas) DEVERES (situações subjetivas passivas) 
a) direito subjetivo; 
b) potestade; 
c) interesse legítimo; 
d) interesse simples; 
e) expectativa de direito; 
f) poder-dever; 
g) prerrogativa funcional; 
h) direito adquirido. 
a) obrigação; 
b) dever stricto sensu; 
c) sujeição; 
d) encargo; 
e) ônus; 
f) carga. 
 
NASCIMENTO DAS RELAÇÕES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS 
Somente fatos jurídicos podem criar, modificar e extinguir relações jurídicas. 
PELA OCORRÊNCIA 
DE UM FATO 
ADMINISTRATIVO 
PELA PRÁTICA DE 
ATO 
ADMINISTRATIVO 
POR FORÇA DE LEI COMO PRESSUPOSTO 
NO TEXTO 
CONSTITUCIONAL 
Ocorre quando um 
acontecimento 
destituído de 
voluntariedade, 
podendo ser uma 
conduta humana ou 
um evento da 
natureza, promove a 
interligação de 
sujeitos de direito. É o 
caso, por exemplo, da 
queda de árvore 
situada em área 
pública, causando 
prejuízo patrimonial 
ao particular; 
Forma natural de 
surgimento das 
relações jurídico-
administrativas, isto 
é, mediante a 
expedição de 
manifestações 
infralegais no 
exercício da função 
administrativa 
tendentes a instituir, 
com fundamento na 
lei, relações jurídicas. 
A relação jurídico-
administrativa nasce 
como efeito direto da 
lei. É o que ocorre 
com a relação jurídica 
de supervisão 
ministerial, instituída 
pela legislação que 
rege a atuação das 
entidades públicas 
pertencentes à 
administração 
indireta; 
Relações jurídicas de 
administração pública 
que nascem como 
consequência imediata 
de normas existentes 
na Constituição 
Federal. Exemplo: a 
relação de 
subordinação 
hierárquica entre o 
Presidente da 
República e Ministros 
de Estado (art. 76 da 
CF). 
 
MODIFICAÇÃO DAS RELAÇÕES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS 
As modificações podem ser subjetivas ou objetivas. Nas subjetivas ocorre uma substituição nos 
polos relacionais; já nas objetivas, altera-se o conteúdo do vínculo subjetivo. Em termos gerais, a 
modificação de relações jurídicas de Direito Administrativo ocorre também pela superveniência 
de fatos administrativos, pela prática de atos administrativos e por força de lei ou da Constituição 
Federal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
65 
 
EXTINÇÃO DAS RELAÇÕES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS 
Há casos de relações jurídico-administrativas programadas para uma extinção automática, ipso 
iure, como ocorre nos vínculos submetidos a termo final ou condição resolutiva. 
Nas demais hipóteses, a extinção de relação dependerá da ocorrência de um fato novo ou da 
expedição de um ato administrativo extintivo. Nada impede, também, que a extinção seja 
promovida diretamente pela lei ou pela Constituição Federal. 
Excepcionalmente, deve-se admitir a extinção de relações jurídico-administrativas por decisão do 
Poder Judiciário,como ocorre na hipótese de anulação judi-cial de ato administrativo, implicando 
a extinção ipso iure de eventual relação jurídica decorrente do ato anulado. 
 
 
 
66 
 
12.BENS PÚBLICOS 
 
BENS PÚBLICOS 
O art. 98 do Código Civil afirma que “são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a 
que pertencerem”. Entre os administrativistas, porém, o conceito apresentado pelo legislador civil 
não é aceito por todos os autores. É possível agrupar as diferentes opiniões sobre o alcance do 
conceito de bens públicos em algumas correntes principais: a) corrente exclusivista: para alguns 
doutrinadores, o conceito de bens públicos deve estar necessariamente vinculado à ideia de 
pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas de direito público; b) corrente inclusivista: os 
defensores dessa concepção consideram que são bens públicos todos aqueles que pertencem à 
Administração Pública direta e indireta; e c) corrente mista: adotando um ponto de vista 
intermediário, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que são bens públicos todos os que 
pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os que estejam afetados à prestação de 
um serviço público. 
 
DOMÍNIO PÚBLICO 
Em sentido amplo, domínio público é o poder de senhorio que o Estado exerce sobre os bens 
públicos, bem como a capacidade de regulação estatal sobre os bens do patrimônio privado. Em 
sentido estrito, a expressão domínio público compreende o conjunto de bens móveis e imóveis, 
corpóreos e incorpóreos, pertencentes ao Estado. Nesta última acepção, portanto, domínio público 
é o mesmo que patrimônio público. 
 
RES NULLIUS 
Além dos bens do domínio privado e dos bens do domínio público, existe ainda uma terceira categoria 
formada pelas coisas sem dono (res nullius) ou bens adéspotas, sobre as quais não há qualquer 
disciplina específica do ordenamento jurídico, incluindo os bens inapropriáveis, como a luz, e os bens 
condicionadamente inapropriáveis, como os animais selvagens. 
 
BENS PÚBLICOS 
 
DA UNIÃO 
 
DOS ESTADOS 
DO DF, MUNICÍPIOS 
E TERRITÓRIOS 
Art. 20, CF/88 
PALAVRAS CHAVE: terras 
devolutas: defesa e 
preservação/correntes de água: 
domínio ou fronteira /ilhas: 
fronteira/ilhas oceânicas e 
costeiras, excluídas a sede de 
Municípios, exceto áreas afetadas 
ao serviço público e à unidade 
ambiental federal/recursos 
naturais: plataforma continental e 
ZEE/mar territorial /terrenos de 
marinha/energia 
hidráulica/minerais/cavidades 
Art. 26, CF/88 
Os bens públicos pertencentes aos 
Estados são, basicamente, aqueles que 
não se classificam como bens federais. 
PALAVRAS CHAVE: águas superficiais 
/subterrâneas /fluentes, 
emergentes/em depósito, exceto as 
decorrentes de obras da União/e 
Quando não compreendidas de alguma 
forma entre as da União: áreas nas ilhas 
oceânicas e costeiras que estiverem no 
seu domínio, as ilhas fluviais e lacustres 
e as terras devolutas. DICA: terras 
devolutas quando indispensáveis à 
A Constituição 
Federal de 1988 não 
faz referência aos 
bens públicos do 
Distrito Federal, dos 
Municípios e dos 
Territórios, devendo 
ser assim 
considerados todos 
aqueles onde se 
encontram instaladas 
suas respectivas 
repartições públicas, 
bem como os 
 
 
67 
 
/sítios arqueológicos/terras 
tradicionalmente ocupadas pelos 
índios. 
defesa das fronteiras, das fortificações 
e construções militares e das vias 
federais de comunicação e à 
preservação ambiental, pertencem à 
União. 
equipamentos 
destinados à 
prestação dos 
serviços públicos de 
sua competência. 
 
BENS PÚBLICOS 
DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE CONCESSIONÁRIOS E PERMISSIONÁRIOS 
As pessoas jurídicas de direito público 
pertencentes à Administração Indireta, como 
autarquias e fundações públicas, têm seu 
patrimônio composto por bens públicos. Assim, 
todos os prédios, bens e equipamentos 
destinados ao suporte material de suas 
atividades finalísticas são bens públicos de 
propriedade dessas pessoas descentralizadas. Já 
em relação às pessoas jurídicas de direito privado 
da Administração Descentralizada, como 
empresas públicas e sociedades de economia 
mista, sendo aplicada a regra do art. 98 do Código 
Civil, os bens pertencentes ao seu patrimônio não 
seriam bens públicos. 
Embora seja possível que pessoas jurídicas da 
Administração Indireta sejam beneficiárias da 
outorga de concessões e permissões, como regra 
geral as concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos são pessoas jurídicas privadas 
que não pertencem à estrutura estatal. Por isso, 
como pessoas privadas, e à luz do art. 98 do 
Código Civil, os bens pertencentes às 
concessionárias e permissionárias de serviço 
público não são bens públicos. DICA: para os 
adeptos da corrente mista, minoritária para fins 
de provas e concursos, os bens das 
concessionárias e permissionárias afetados à 
prestação de serviços públicos seriam bens 
públicos. 
 
CLASSIFICAÇÃO 
QUANTO À TITULARIDADE 
Os bens públicos se dividem EM FEDERAIS, ESTADUAIS, DISTRITAIS, TERRITORIAIS ou MUNICIPAIS, de 
acordo com o nível federativo da pessoa jurídica a que pertençam. 
QUANTO À DISPONIBILIDADE 
Os bens públicos podem ser classificados em: a) bens indisponíveis por natureza: aqueles que, devido 
à sua intrínseca condição não patrimonial, são insuscetíveis a alienação ou oneração. Os bens 
indisponíveis por natureza são necessariamente bens de uso comum do povo, destinados a uma 
utilização universal e difusa. São naturalmente inalienáveis. É o caso do meio ambiente, dos mares e 
do ar; b) bens patrimoniais indisponíveis: são aqueles dotados de uma natureza patrimonial, mas, por 
pertencerem às categorias de bens de uso comum do povo ou de uso especial, permanecem 
legalmente inalienáveis enquanto mantiverem tal condição. Por isso, são naturalmente passíveis de 
alienação, mas legalmente inalienáveis. Exemplos: ruas, praças, estradas e demais logradouros 
públicos; c) bens patrimoniais disponíveis: são legalmente passíveis de alienação. É o caso dos bens 
dominiais, como as terras devolutas. 
QUANTO À DESTINAÇÃO 
USO COMUM DO POVO USO ESPECIAL DOMINICAIS 
Também chamados de bens do 
domínio público são aqueles 
abertos a uma utilização 
universal, por toda a população, 
como os logradouros públicos, 
praças, mares, ruas, florestas, 
meio ambiente etc. Enquanto 
Também chamados de 
bens do patrimônio 
administrativo, são aqueles 
afetados a uma destinação 
específica. Fazem parte do 
aparelhamento 
administrativo, sendo 
Também chamados de bens do 
patrimônio público disponível ou 
bens do patrimônio fiscal, são todos 
aqueles sem utilidade específica, 
podendo ser utilizados em qualquer 
fim ou, mesmo, alienados pela 
Administração. A Administração 
 
 
68 
 
mantiverem essa qualidade, 
não podem ser alienados ou 
onerados (art. 100 do CC). 
Somente após o processo de 
desafetação, sendo 
transformados em dominicais, 
poderiam ser alienados. Assim, 
tais bens fazem parte do 
patrimônio público 
indisponível. 
Os bens de uso comum do povo 
admitem utilização gratuita ou 
remunerada, conforme for 
estabelecido legalmente pela 
entidade cuja administração 
pertencerem (art. 103 do CC). 
considerados instrumentos 
para execução de serviços 
públicos. Enquanto 
mantiverem essa 
qualidade, não podem ser 
alienados ou onerados (art. 
100 do CC), compondo o 
denominado patrimônio 
público indisponível. A 
alienação de tais bens 
somente será possível com 
sua transformação, via 
desafetação, em bens 
dominicais. 
pode, em relação aos bens 
dominicais, exercer poderes de 
proprietário, como usar, gozar e 
dispor. Assim, os bens dominicais 
podem ser alienados, nos termos do 
disposto na legislação, por meio de 
compra e venda, doação, permuta, 
dação (institutos de direito privado), 
investidura e legitimação da posse 
(institutos de direito público). 
Observação: O patrimônio público disponível é formado pelos bens públicos dominicais,isto é, 
aqueles suscetíveis de alienação. Ao contrário, o patrimônio público indisponível é formado pelos 
bens de uso comum do povo e pelos bens de uso especial porque, enquanto mantiverem essa 
condição, são insuscetíveis de alienação. 
 
ATRIBUTOS 
Os bens públicos são dotados de um regime jurídico especial que os diferencia dos bens particulares. 
As principais características normativas desse regime diferenciado são: 
INALIENABILIDADE e 
IMPENHORABILIDADE 
IMPRESCRITIBILIDADE NÃO ONERABILIDADE 
A inalienabilidade significa que os 
bens públicos não podem ser 
vendidos livremente. Isso porque a 
legislação estabelece condições e 
procedimentos especiais para a 
venda de tais bens. Decorre da 
inalienabilidade a conclusão de que 
os bens públicos não podem ser 
embargados, hipotecados, 
desapropriados, penhorados, 
reivindicados, usufruídos, nem objeto 
de servidão. O atributo da 
impenhorabilidade decorre do fato 
de que os bens públicos não podem 
ser objeto de constrição judicial. A 
impenhorabilidade é uma 
decorrência lógica da inalienabilidade 
na medida em que, por ser 
insuscetível a alienação, a penhora 
sobre bem público constitui medida 
inútil. 
 Quanto à imprescritibilidade, 
seu significado é que os bens 
públicos não estão submetidos à 
possibilidade de prescrição 
aquisitiva ou, em uma palavra, os 
bens públicos não se sujeitam a 
usucapião (arts. 183, § 3º, 191, 
parágrafo único, da Constituição, 
e 102 do CC). Segundo a corrente 
majoritária, a imprescritibilidade 
é atributo de todas as espécies 
de bens públicos, incluindo os 
dominicais. Exceção a essa regra 
vem prevista no art. 2º da Lei n. 
6.969/81, que admite usucapião 
especial sobre terras devolutas 
localizadas na área rural. 
O atributo da não 
onerabilidade reafirma 
que nenhum ônus real 
pode recair sobre bens 
públicos. 
 
 
 
69 
 
ALIENAÇÃO 
A alienação de bens públicos depende do cumprimento de condições específicas definidas pelo art. 
17 da Lei n. 8.666/93, que variam conforme o tipo de bem e a pessoa a quem pertençam: 1) no caso 
de bens imóveis pertencentes a órgãos da Administração Direta, autarquias e fundações públicas: a) 
interesse público devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) autorização legislativa; d) licitação 
na modalidade concorrência; 2) no caso de bens imóveis 
 pertencentes a empresas públicas, sociedades de economia mista e paraestatais: a) interesse público 
devidamente justificado; b) avaliação prévia; c) licitação na modalidade concorrência; 3) no caso de 
bens móveis, independentemente de a quem pertençam: a) interesse público devidamente 
justificado; b) avaliação prévia; c) licitação em qualquer modalidade. 
 
AFETAÇÃO e DESAFETAÇÃO 
Se o bem está vinculado a uma finalidade pública qualquer, diz-se estar afetado; se não tiver tal 
vinculação, está desafetado. 
A doutrina majoritária entende que a desafetação ou desconsagração, compreendida como o 
processo de transformação do bem de uso comum ou de uso especial em bem público dominical, só 
pode ser promovida mediante lei específica. Trata-se de lei de conteúdo muito simples, promulgada 
para mudar a categoria do bem público. 
 
FORMAS DE USO 
LEMBREM-SE: as formas de uso não devem ser confundidas com as espécies de bens públicos, apesar 
de os termos “uso comum” e “uso especial” serem utilizados tanto para designar espécies de bens 
quanto forma de uso. 
USO COMUM: USO ESPECIAL USO 
COMPARTILHADO 
USO PRIVATIVO 
É aquele aberto à 
coletividade, sem 
necessidade de 
autorização estatal. 
O uso comum dos 
bens públicos pode 
ser gratuito ou 
remunerado (art. 103 
do CC); 
Utilização 
submetida a 
regras 
específicas e 
consentimento 
estatal. Pode ser 
gratuito ou 
remunerado. 
Quando pessoas 
jurídicas públicas ou 
privadas precisam 
usar bens 
pertencentes a 
outras pessoas 
governamentais. 
Quando a utilização do bem 
público é outorgada 
temporariamente a determinada 
pessoa, mediante instrumento 
jurídico específico, excluindo-se a 
possibilidade de uso do mesmo 
bem pelas demais pessoas. 
 
INSTRUMENTOS DE OUTORGA DE USO PRIVATIVO 
Os bens públicos de qualquer espécie podem ter o seu uso privativo outorgado temporariamente, 
em caráter precário, a determinados particulares. Tal possibilidade se estende a bens públicos de uso 
comum, de uso especial ou até dominicais. A outorga sempre depende de ato administrativo formal 
e envolve um juízo discricionário por parte da Administração, que avaliará a conveniência e a 
oportunidade do deferimento do pedido. 
AUTORIZAÇÃO 
É o ato administrativo unilateral, discricionário, precário e sem licitação por meio do qual o Poder 
Público faculta o uso de bem público a determinado particular em atenção a interesse 
predominantemente privado. 
PERMISSÃO 
É o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual o Poder Público defere o uso 
privativo de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente 
 
 
70 
 
público. Ao contrário da autorização que faculta o uso da área, na permissão existe uma 
obrigatoriedade na utilização do bem público objeto da permissão; 
CONCESSÃO 
É o contrato administrativo bilateral pelo qual o Poder Público outorga, mediante prévia licitação, o 
uso privativo e obrigatório de bem público a particular, por prazo determinado. O uso do bem pelo 
concessionário deve respeitar a destinação prevista no ato de concessão, podendo a utilização ser 
gratuita ou remunerada por parte do concessionário. Como a concessão é outorgada por prazo 
determinado, a sua rescisão antecipada pode ensejar dever de indenizar, desde que não tenha havido 
culpa do concessionário. Na concessão, há preponderância do interesse público sobre o interesse do 
particular concessionário. Existe previsão de outorga gratuita ou remunerada, por prazo certo ou 
indeterminado. Exemplo dessa espécie de contrato: concessão de jazida (art. 176 da CF); 
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO 
Prevista no Decreto-Lei n. 271/67, a concessão de direito real de uso pode recair sobre terrenos 
públicos ou espaço aéreo. As finalidades específicas dessa outorga são: regularização fundiária, 
urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, 
preservação das comunidades tradicionais ou outras modalidades de interesse social em áreas 
urbanas (art. 7º do Decreto-Lei n. 271/67). Sendo direito real, ao contrário da concessão simples de 
uso comum, que é direito pessoal, a concessão de direito real de uso pode ser transferida por ato 
inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária (art. 7º, § 4º, do Decreto-Lei n. 271/67). 
AFORAMENTO PÚBLICO 
É outra modalidade de uso privativo de bens públicos imóveis, consistente em um direito real 
administrativo de posse, uso, gozo e relativa disposição sobre a coisa, mantendo o Estado o domínio 
direto, e o particular (foreiro ou enfiteuta), o domínio útil. 
 
FORMAS DE AQUISIÇÃO E ALIENAÇÃO 
A aquisição de bens públicos pode-se dar por meio de: a) contrato; b) usucapião (art. 1.238 do CC); 
c) desapropriação (art. 5º, XXIV, da CF); d) acessão (art. 1.248 do CC); e) aquisição causa mortis; f) 
arrematação; g) adjudicação (art. 876 do NCPC); h) resgate na enfiteuse (art. 693 do antigo CC); i) 
dação em pagamento (art. 156, XI, do CTN); j) por força de lei (aquisição ex vi legis). Já os principais 
institutos de alienação são: a) venda (art. 17 da Lei n. 8.666/93); b) doação a outro órgão ou entidade 
da administração pública (art. 17, I, b, da Lei n. 8.666/93); c) permuta (art. 17, I, c, da Lei n. 8.666/93); 
d) dação em pagamento (art. 356 do CC); e) concessão de domínio (art. 17, § 2º, da Lei n. 8.666/93); 
f) investidura (art. 17, § 3º, da Lei n. 8.666/93); g) incorporação; h) retrocessão (art. 519 do CC); e i) 
legitimação de posse (art. 1º da Lei n. 6.383/76). 
 
 
 
71 
 
13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
O fundamento jurídico geral que autoriza o Estado brasileiroa intervir na propriedade de particulares 
é o princípio da função social da propriedade, estabelecido no art. 5º, XXIII, da CF/88. DICA: Embora 
a própria Constituição assegure o direito de propriedade (art. 5º, XXII), trata-se de um direito relativo, 
na medida em que o seu exercício, para ser legítimo, deve se compatibilizar com os interesses da 
coletividade. 
 
REQUISITOS PARA CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL 
Convém salientar que, para o Direito Administrativo, deve ser utilizado o critério da destinação, a fim 
de diferenciar imóvel urbano do rural. 
PROPRIEDADE URBANA PROPRIEDADE RURAL 
A propriedade urbana cumpre sua 
função social quando atende às 
exigências fundamentais de 
ordenação da cidade expressas no 
plano diretor (art. 182, § 2º, da CF). 
Já a propriedade rural cumpre a função social quando atende 
simultaneamente, segundo critérios e graus definidos em lei, 
aos seguintes requisitos (art. 186 da CF): 1) aproveitamento 
racional e adequado; 2) utilização adequada dos recursos 
naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 3) 
observância da legislação trabalhista; 4) exploração que 
favoreça o bem-estar de proprietários e trabalhadores. 
 
FORMAS DE DOMÍNIO 
SUPRESSIVAS NÃO SUPRESSIVAS 
O Estado intervém na propriedade 
modificando a titularidade da coisa, 
resultando na sua transformação em bem 
público. É caso da desapropriação, do confisco 
(art. 243 da CF) e da pena de perdimento de 
bens (art. 5º, XLVI, b, da CF); 
A intervenção estatal ocorre mantendo o bem no 
domínio privado. São formas não supressivas de 
domínio: o poder de polícia, a servidão, o 
tombamento, a requisição e a ocupação temporária. 
 
FORMAS ILÍCITAS DE INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE 
Como regra geral, os instrumentos de intervenção do Estado na propriedade privada têm seu uso 
autorizado e disciplinado pelo próprio ordenamento jurídico. Entretanto, há casos como o do 
apossamento administrativo, também chamado de desapropriação indireta, em que a intervenção 
estatal é realizada por meio de um ato ilícito violador da ordem jurídica. 
 
PROCEDIMENTOS, ATOS E FATOS ADMINISTRATIVOS INTERVENTIVOS 
PROCEDIMENTO 
ADIMINISTRATIVO 
ATO GERAL 
UNILATERAL 
ATO INDIVIDUAL 
UNILATERAL 
FATO ADMINISTRATIVO 
Assim como 
acontece com a 
desapropriação, 
cuja taxonomia 
(natureza jurídica) 
corresponde a uma 
sequência 
Em outros casos, a 
intervenção estatal 
na propriedade 
privada concretiza-se 
a partir de atos 
administrativos geral 
e unilaterais 
Existem também 
instrumentos de 
intervenção estatal 
na propriedade que 
são veiculados por 
meio de atos 
individuais (porque 
A intervenção estatal na 
propriedade privada pode dar-se 
como decorrência de um 
acontecimento material 
relevante para o Direito 
Administrativo, um fato 
administrativo. É o que ocorre 
 
 
72 
 
encadeada de atos 
administrativos 
(rito) tendentes à 
transformação do 
bem expropriado 
em bem público. 
interventivos, como 
ocorre nas 
manifestações do 
poder de polícia ou 
limitação 
administrativa. 
dirigidos a bem 
determinado) e 
unilaterais. 
no apossamento administrativo 
(desapropriação indireta). 
 
AUTOINTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE 
A figura da “autointervenção” pode ser reconhecida nas hipóteses raras em que os mecanismos 
estatais de intervenção na propriedade alcançam o próprio patrimônio público. É o Estado definindo 
regras de autolimitação para cumprimento da função social da propriedade pública e favorecimento 
do interesse coletivo. A autointervenção também é compatível com os institutos da desapropriação, 
servidão e tombamento. 
 
Tem-se AUTOINTERVENÇÃO PRÓPRIA 
quando a propriedade pública objeto da 
intervenção pertence à mesma pessoa estatal 
interveniente. 
Já na AUTOINTERVENÇÃO IMPRÓPRIA, o bem 
público objeto da intervenção pertence a 
pessoa estatal diversa daquela autora da 
intervenção. 
 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
É o procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente bem de terceiro 
em propriedade pública, pagando indenização prévia, justa e em dinheiro. Trata-se da modalidade 
mais agressiva de intervenção do Estado na propriedade privada, na medida em que suprime o 
domínio do bem expropriado, razão pela qual é o único instrumento de intervenção que garante 
prévia indenização (art. 5º, XXIV, da CF). 
 
A desapropriação constitui também a única modalidade interventiva na propriedade com 
natureza jurídica de procedimento administrativo, estando por isso obrigada a garantir 
contraditório e ampla defesa ao expropriado (art. 5º, LV, da CF). 
 
DIRETA INDIRETA 
Quando o procedimento é realizado de forma 
lícita, em conformidade com o devido 
processo legal, especialmente atendendo às 
regras impostas pela Lei Geral de 
Desapropriação (Decreto-Lei n. 3.365/41). 
É o esbulho possessório praticado pelo 
Estado quando invade área privada sem 
observância do devido processo legal. 
 
 
CONFISCO 
É a supressão punitiva de propriedade privada pelo Estado sem pagamento de indenização, com 
regime jurídico disciplinado pelo art. 243 da Constituição Federal, cuja redação foi recentemente 
modificada pela Emenda Constitucional n. 81/14. 
Existem agora duas hipóteses ensejadoras de confisco, podendo recair sobre propriedades urbanas 
ou rurais onde forem localizadas: a) culturas ilegais de psicotrópicos (drogas); b) exploração de 
trabalho escravo, na forma da lei. 
A EC 81/2014 modificou também a destinação dos bens confiscados: os bens imóveis confiscados 
serão destinados à reforma agrária e a programas de habitação popular. Já no caso dos bens móveis 
objeto de confisco, reverterão a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. 
 
 
 
73 
 
 
PERDIMENTO DE BENS 
É a modalidade interventiva que implica a supressão compulsória de propriedade privada pelo Estado 
como consequência pela prática de crime. Como o perdimento tem natureza sancionatória, não se 
cogita de qualquer indenização devida pela perda da propriedade. 
 
PODER DE POLÍCIA (LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA) 
Consiste em restrições gerais impostas pelo Estado sobre liberdade e propriedade privadas, em 
benefício do interesse público. Entre os instrumentos de intervenção do Estado na propriedade 
privada, o poder de polícia é o único que atinge as propriedades em geral, na medida em que cria 
limitações aplicáveis simultaneamente a um conjunto indeterminado de bens móveis ou imóveis. 
O poder de polícia desdobra-se em três atividades estatais fundamentais: • Limitar 
• Fiscalizar 
• Sancionar 
Características 
a) manifesta-se por meio de atividades administrativas ou legislativas 
b) é sempre geral 
c) não gera direito a indenização 
d) atinge liberdade e propriedade 
e) é um direito pessoal, e não real f) regula a prática de ato ou a abstenção de fato 
g) atividade restritiva 
h) é externo 
i) é discricionário 
j) é indelegável a particulares 
 
 
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 
É um direito real público sobre propriedade alheia, restringindo seu uso em favor do interesse 
público, beneficiando entidade pública ou delegada. Diferentemente da desapropriação, a servidão 
não altera a propriedade do bem, mas somente cria restrições na sua utilização, transferindo a 
outrem as faculdades de uso e gozo. 
Decorrente da supremacia do interesse público sobre o privado, a servidão, em regra, independe de 
registro para produzir seus efeitos regulares, pois sua eficácia resulta diretamente do ato de 
instituição. 
A base normativa do instituto está nos arts. 1.378 a 1.389 do Código Civil. No entanto, a servidão 
administrativa não possui exatamente o mesmo regime jurídico da servidão privada, na medida em 
que aquela atende ao interesse público e sofre maior influência das regras do direito administrativo, 
ao passo que esta é instituída em favor do interesse privado e submete-se exclusivamente às regras 
civilísticas. 
Ao contrário da limitação administrativa, a servidão atinge bem determinado, gravando-o com 
restrição específica que não se estende aos demais bens. 
Sendo umarestrição especial, a servidão pode gerar direito a indenização, desde que o prejudicado 
demonstre significativo prejuízo decorrente da limitação imposta. Porém, a regra é não haver 
indenização. 
 
TOMBAMENTO 
É um instrumento específico de intervenção na propriedade, instituído com a finalidade de 
preservação histórica, cultural, arqueológica, artística, turística ou paisagística do próprio bem 
 
 
74 
 
tombado. Posicionamentos minoritários consideram que a natureza jurídica do tombamento 
seria de limitação administrativa (poder de polícia). 
Trata-se da única forma de intervenção na propriedade autorreferente, pois, enquanto os 
outros instrumentos visam a tutela de interesses públicos gerais, o tombamento volta-se para 
a conservação e preservação da própria coisa. 
Assim como a servidão, e diferente dos demais instrumentos de intervenção na propriedade, 
o tombamento tem natureza de direito real, porque grava diretamente o bem em si, e não a 
figura do proprietário. 
A disciplina normativa do tombamento é realizada pelo Decreto-Lei n. 25/37, que prevê o 
tombamento voluntário, realizado por iniciativa do proprietário, e o tombamento compulsório, 
imposto administrativamente se o dono, após notificação, se opuser à inscrição da coisa no 
Livro do Tombo. 
O tombamento pode recair sobre bens móveis ou imóveis, públicos ou privados, cuja 
conservação seja de interesse da coletividade (art. 1º do Decreto-Lei n. 25/37), sendo 
obrigatória a efetivação do registro de sua instituição no cartório competente. 
O tombamento não transforma a coisa tombada em bem público, mantendo-a no domínio do 
seu proprietário. Nada impede, por isso, que o bem tombado seja gravado com ônus ou 
encargos, como hipoteca, penhora e penhor, mas sujeita o dono a uma série de restrições 
extensivas também a terceiros. 
Havendo interesse do proprietário em alienar onerosamente o bem tombado, deverá oferecê-
lo à União, ao Estado e ao Município, nessa ordem, para que exerçam, pelo mesmo preço, o 
direito de preferência na aquisição da coisa (art. 22). 
Desaparecendo o interesse público na manutenção do tombamento, é possível proceder à sua 
extinção, de ofício ou a requerimento da parte interessada, denominada destombamento. 
 
TOMBAMENTO DE USO 
No julgamento do RE 219.292/00, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NEGOU A EXISTÊNCIA no 
direito brasileiro do chamado tombamento de uso, que consiste no emprego do instituto 
para restringir o uso de bem imóvel a uma certa destinação. 
 
 
REQUISIÇÃO 
É a utilização transitória, onerosa, compulsória, pessoal (não real), discricionária e 
autoexecutável de um bem privado pelo Estado em situações de iminente perigo público. 
Quanto ao regime jurídico aplicável, a requisição pode ser civil ou militar. 
Trata-se de instituto a ser utilizado como instrumento de exceção, na medida em que depende 
da ocorrência de situação emergencial. 
Baseada na supremacia do interesse público sobre o privado, a força requisitória pode recair 
sobre bem móvel, imóvel e semovente. 
Em casos excepcionais, deve-se considerar possível também a requisição, pela União, de bens 
públicos estaduais ou municipais, assim como, pelo Estado, de bens municipais, adotando-se 
analogicamente a regra de desapropriações de bens públicos prevista no art. 2º, § 2º, do 
Decreto-Lei n. 3.365/41. 
 
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA 
Ocupação provisória ou temporária é a modalidade de intervenção do Estado na propriedade 
de bens particulares em apoio à realização de obras públicas ou à prestação de serviços 
públicos, mediante utilização discricionária, autoexecutável, remunerada ou gratuita e 
transitória. Pode ter como objeto bem móvel ou imóvel. Não tem natureza real. 
 
 
75 
 
A instituição pode ocorrer mediante ato formal, na hipótese de apoio à desapropriação, ou 
pela simples ocupação material, dispensando formalidade, nas situações desvinculadas de 
desapropriação. 
Quanto ao motivo, a ocupação difere da requisição, pois dispensa a caracterização de iminente 
perigo público, podendo ser realizada em qualquer situação de necessidade vinculada à obra 
ou serviço público. 
A respeito da indenização, quando a ocupação for vinculada à desapropriação, o art. 36 do 
Decreto-Lei n. 3.365/41 fala em ocupação remunerada, devendo-se considerar obrigatória a 
indenização. Nas demais hipóteses, a regra é a ausência de indenização, exceto se o 
proprietário demonstrar algum prejuízo especial decorrente do uso compulsório do bem. 
 
 
 
76 
 
14. DESAPROPRIAÇÃO 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
A desapropriação ou expropriação é a mais agressiva forma de intervenção do Estado na 
propriedade privada. Consiste no procedimento excepcional de transformação compulsória de 
bens privados em públicos, mediante o pagamento de indenização. 
 
CONCEITO 
Procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente bem de 
terceiro em propriedade pública, com fundamento na necessidade pública, utilidade pública 
ou interesse social, pagando indenização prévia, justa e, como regra, em dinheiro. DICA: o 
pagamento da indenização em títulos da dívida é uma punição imposta pelo ordenamento 
jurídico diante do descumprimento da função social da propriedade (ex.: reforma agrária 
[art. 184, CF) e política urbana [art. 183, §4º, III, CF]) 
 
CARACTERÍSTICA MAIS IMPORTANTE 
A característica mais importante da desapropriação reside no fato de ser uma FORMA 
ORIGINÁRIA DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE, na medida em que a aquisição não está 
vinculada à situação jurídica anterior. Assim, o bem expropriado ingressa no domínio público 
livre de ônus, gravames ou relações jurídicas, de natureza real ou pessoal, que 
eventualmente o atinjam. 
 
FUNDAMENTOS 
A competência expropriatória está constitucionalmente reconhecida no art. 5º, XXIV, da 
CF/88. O fundamento político do poder de suprimir compulsoriamente a propriedade 
privada decorre, em primeiro lugar, do domínio eminente (dominium eminens) que o Estado 
exerce sobre todos os bens situados em seu território. Além disso, a competência 
expropriatória encontra respaldo, também, no supraprincípio da supremacia do interesse 
público sobre o privado e na necessidade de que todo imóvel atenda à função social da 
propriedade. 
 
 
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR 
A competência para criar leis sobre desapropriação é privativa da União (art. 22, II, da CF). 
DICA: NÃO CONFUNDIR! 
A competência para legislar não se confunde 
com a competência para desapropriar, 
compreendida como a habilitação jurídica 
para expedir o decreto expropriatório ou a 
lei expropriatória declarando a utilidade 
pública, a necessidade pública ou o interesse 
social de determinado bem. 
Outra coisa é a competência para promover 
a desapropriação, que consiste em executar 
atos materiais e concretos de transformação 
de bem privado em público. União, Estados, 
Distrito Federal, Municípios, Territórios, 
autarquias, concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos podem 
exercer referida atribuição. 
 
 
 
 
 
 
77 
 
BASE CONSTITUCIONAL 
a) art. 5º, XXIV: define os três fundamentos ensejadores da desapropriação: necessidade 
pública, utilidade pública e interesse social. Além disso, determina que, como regra geral, a 
indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro; b) art. 22, II: fixa a competência privativa da 
União para legislar sobre desapropriação; c) art. 182, § 4º, III: permite que o Município 
promova desapropriação sancionatória urbanística do imóvel não edificado, subutilizado ou 
não utilizado, com pagamento mediante títulos da dívida pública com prazo de resgate de até 
dez anos; d) art. 184: define a competência exclusiva da União para desapropriar por interesse 
social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, 
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até 
vinte anos; e) art. 184, § 5º: embora o dispositivo fale em “isenção”, na verdade a referida 
norma delimita a imunidade tributária deimpostos federais, estaduais e municipais sobre 
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária; f) art. 185: 
impede que a desapropriação para reforma agrária recaia sobre: 1) pequena e média 
propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra e 2) 
propriedade produtiva; g) art. 243: prevê o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal 
de plantas psicotrópicas empregadas na produção de drogas, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. 
 
NORMATIZAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL 
a) Decreto-Lei n. 3.365/41: embora discipline especificamente a desapropriação por utilidade 
pública, o Decreto-Lei n. 3.365 é considerado a lei geral de desapropriações, contendo as 
normas mais importantes sobre o procedimento expropriatório em nosso país; b) Lei n. 
4.132/62: define os casos de desapropriação por interesse social; c) Lei n. 8.629/93: 
regulamenta os dispositivos constitucionais referentes à reforma agrária; d) Lei Complementar 
n. 76/93: disciplina o procedimento especial de rito sumário da desapropriação para fins de 
reforma agrária; e) Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): o Estatuto da Cidade regulamenta 
a desapropriação urbanística (art. 8º), de competência do Município, como importante 
instrumento de política urbana; f) Lei n. 10.406/2002 (Código Civil): o novo Código Civil possui 
diversos dispositivos tratando do tema desapropriação, entre eles: 1) art. 519 (define um caso 
de tredestinação lícita ao permitir que o bem expropriado receba destinação diversa daquela 
prevista inicialmente no decreto expropriatório); 2) art. 1.228, § 3º (faz referência à 
desapropriação como forma de privação da propriedade); 3) art. 1.275 (inclui a desapropriação 
entre os institutos de perda da propriedade). 
 
INSTITUTOS AFINS 
a) REQUISIÇÃO: prevista no art. 5º, XXV, da CF, a requisição é um instrumento de uso transitório 
da propriedade privada ou de serviços pelo Estado, em situações de iminente perigo público, 
garantindo indenização posterior somente se houver prejuízo. Em razão disso, a requisição 
possui quatro diferenças fundamentais em relação à desapropriação: 1) quanto à durabilidade: 
a requisição é transitória; a desapropriação, definitiva; 2) quanto ao motivo: a requisição 
ocorre em situações de iminente perigo público; a desapropriação tem como fundamentos a 
necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social; 3) quanto à natureza jurídica: a 
requisição é ato unilateral, discricionário e autoexecutável; a desapropriação é procedimento 
administrativo; 4) quanto ao objeto: a requisição pode recair sobre bens ou serviços; a 
desapropriação, somente sobre bens e outros direitos, nunca incidindo sobre serviços; 5) 
quanto ao status do bem: na requisição o bem permanece como propriedade particular; na 
desapropriação, ingressa no domínio público; 6) quanto à indenização: na requisição a 
 
 
78 
 
indenização é posterior e paga somente se houver prejuízo; na desapropriação, é prévia e 
devida sempre. b) OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA: assim como ocorre com a requisição, a ocupação 
temporária difere da desapropriação por ser transitória, ter natureza de ato administrativo 
isolado e não envolver obrigatoriedade de indenização, ao passo que a desapropriação é 
definitiva, tem natureza de procedimento administrativo e sempre gera direito a indenização; 
c) CONFISCO: previsto no art. 243 da Constituição Federal, o confisco é a perda definitiva, e 
sem qualquer indenização, dos bens utilizados para o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas, 
que serão especificamente destinados ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos 
alimentícios e medicamentosos. d) DESAPROPRIAÇÃO PRIVADA: o instituto conhecido como 
“desapropriação privada”, prevista no art. 1.228, § 4º, do Código Civil, não constitui verdadeira 
desapropriação, na medida em que é promovida judicialmente, atendendo a requisitos e 
objetivos bastante diferentes daqueles próprios do procedimento expropriatório 
convencional. Na desapropriação privada tampouco se faz necessário o enquadramento em 
um dos fundamentos constitucionais (art. 5º, XXIV, da CF) ensejadores da desapropriação 
administrativa: utilidade pública, necessidade pública ou interesse social. 
 
FUNDAMENTOS NORMATIVOS 
O art. 5º, XXIV, da CF prevê três fundamentos da desapropriação: necessidade pública, 
utilidade pública ou por interesse social. 
 
NECESSIDADE PÚBLICA 
As hipóteses de necessidade pública envolvem situações de emergência, que exigem a 
transferência urgente e imprescindível de bens de terceiros para o domínio público, 
propiciando uso imediato pela Administração. 
O art. 5º do Decreto-Lei n. 3.365/41, entre os casos de utilidade pública, prevê hipóteses 
que melhor se enquadrariam como de necessidade pública, tais como as previstas nas 
alíneas a, b e c, respectivamente: a) segurança nacional; b) defesa do Estado; e c) socorro 
público em caso de calamidade. 
 
UTILIDADE PÚBLICA 
Os casos de desapropriação por utilidade pública ocorrem quando a aquisição do bem é 
conveniente e oportuna, mas não imprescindível. 
Enquanto na necessidade pública a desapropriação é a única solução administrativa para 
resolver determinado problema, na utilidade pública a desapropriação se apresenta como a 
melhor solução. 
 
INTERESSE SOCIAL 
A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da 
propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social (art. 1º da Lei n. 4.132/62 - o art. 
2º traz hipóteses consideradas de interesse social). Tal modalidade expropriatória possui 
caráter eminentemente sancionatório, representando uma punição ao proprietário de 
imóvel que descumpre a função social da propriedade. Importante destacar também que os 
bens desapropriados por interesse social não são destinados à Administração Pública, mas, 
sim, à coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos. 
Cumpre destacar que a Lei Complementar n. 76/93 estabelece procedimento contraditório 
especial de rito sumário para a desapropriação por interesse social para fins de reforma 
agrária. 
 
 
 
79 
 
MODALIDADES DE DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL 
a) EXTRAORDINÁRIA: fundamentada nos 
arts. 182, § 4º, e 184 da CF, tem caráter 
sancionatório, pagando indenização prévia, 
justa, mas não em dinheiro (títulos da 
dívida). A competência para sua realização 
é privativa da União, quando para fins de 
reforma agrária, ou do Município, se 
voltada para atender à política urbana; 
b) ORDINÁRIA (GERAL): lastreada no art. 5º, 
XXIV, da CF e na Lei n. 4.132/62, é de 
competência comum da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios e Territórios, podendo recair 
sobre imóveis a fim de dar à propriedade 
uso de melhor interesse coletivo (STJ: REsp 
20.896/SP). DICA: Nesse caso, a 
indenização será prévia, justa e em 
dinheiro, mas os bens não poderão ser 
destinados à reforma agrária nem à política 
urbana, devendo ser adotada qualquer 
outra destinação elencada no art. 2º da Lei 
n. 4.132/62. 
 
 
 
OBJETO 
A força expropriante do Estado pode recair sobre qualquer tipo de bem ou direito. Na longa 
lista dos bens e direitos suscetíveis à desapropriação, merecem destaque: a) bens imóveis; 
b) móveis; c) semoventes; d) posse; e) usufruto; f) domínio útil; g) subsolo; h) espaço aéreo; 
i) águas; j) ações de determinada empresa; k) bens públicos;) cadáveres. 
EXCEÇÕES GERAIS 
A doutrina identifica algumas exceções gerais que excluem definitivamente da força 
expropriante certos bens ou direitos, tais como: a) dinheiro (na medida em que é o 
instrumento de pagamento da indenização); b) direitos personalíssimos (por constituírem 
res extra commercium); c) pessoas: as pessoas físicas ou jurídicas (porque são sujeitos de 
direitos); d) órgãos humanos (res extra commercium - não há impedimento após falecimento 
da pessoa); e) bens móveis livremente encontrados no mercado (sobpena de violação do 
dever de licitar). 
EXCEÇÕES ESPECÍFICAS 
Impedem que determinada modalidade expropriatória alcance alguns objetos, como: a) 
desapropriação para reforma agrária (art. 184 da CF): essa espécie expropriatória não pode 
recair sobre bens móveis, nem sobre imóveis urbanos, nem sobre imóveis rurais produtivos 
(art. 185 da CF). É vedado também desapropriar, para fins de reforma agrária, a pequena e 
média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra 
(art. 185, I, da CF); b) desapropriação para política urbana (art. 182, § 4º, III, da CF): a 
desapropriação para política urbana, de competência do Município, não pode incidir sobre 
bens móveis nem sobre imóveis rurais; c) desapropriação de bens públicos (art. 2º, § 2º, do 
Decreto-Lei n. 3.365/41): a desapropriação de bens públicos é permitida pela Lei Geral de 
Desapropriações (Decreto-Lei n. 3.365/41) quando realizada de cima para baixo, isto é, por 
entes federativos “superiores” sobre os “inferiores”. Assim, é vedada tal desapropriação em 
relação a bens pertencentes a entidades federativas superiores. 
 
 
ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO 
Para reforma agrária (art. 184 da CF); Para política urbana (art. 182, § 4º, III, da CF); De bens 
públicos (art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei n. 3.365/41); Indireta ou Apossamento Administrativo 
(prática imoral e amplamente vedada pela legislação brasileira); Por zona (art. 4º do Decreto-
Lei n. 3.365/41); e Confiscatória (art. 243 da CF). 
 
 
80 
 
 
DESAPROPRIAÇÃO ORDINÁRIA DESAPROPRIAÇÃO EXTRAORDINÁRIA 
Denomina-se ordinária a desapropriação 
comum, realizada por qualquer entidade 
federativa (competência comum), com 
fundamento na necessidade ou utilidade 
públicas. Não tem caráter sancionatário. Suas 
normas gerais estão previstas no art. 5º, XXIV, 
da CF e no Decreto-Lei n. 3.365/41, sendo a 
indenização sempre prévia, justa e em 
dinheiro. 
Desapropriação extraordinária é aquela 
revestida de natureza sancionatória 
(desapropriação-pena), sendo uma punição 
para a hipótese de descumprimento da 
função social da propriedade. Por isso, a 
indenização é prévia, justa, mas não em 
dinheiro. A competência para a 
desapropriação extraordinária é privativa da 
União, no caso de imóveis rurais, e dos 
Municípios, para imóveis urbanos. 
 
FASES DA DESAPROPRIAÇÃO 
FASE DECLARATÓRIA FASE EXECUTÓRIA 
É iniciada com a expedição do decreto 
expropriatório ou a publicação da lei 
expropriatória. Como regra, a desapropriação 
instaura-se com a expedição do decreto 
expropriatório pelo Presidente da República, 
Governador, Interventor ou Prefeito (art. 6º 
do Decreto-Lei n. 3.365/41). Entretanto, 
excepcionalmente o Poder Legislativo poderá 
tomar a iniciativa da desapropriação por meio 
da promulgação de lei específica, cumprindo, 
neste caso, ao Executivo praticar os atos 
necessários à sua efetivação. 
A expedição do decreto produz os seguintes 
efeitos: a) submete o bem a um regime 
jurídico especial; b) declara a destinação 
pretendida para o objeto expropriado; c) fixa 
o estado da coisa para fins de indenização; d) 
autoriza o direito de penetração (se houver 
abuso ou excesso de poder no exercício do 
direito de penetração, cabe indenização por 
perdas e danos, sem prejuízo da ação penal 
cabível) e) inicia o prazo de caducidade; f) 
preenchido o requisito legal de comprovada 
urgência, autoriza a imissão provisória na 
posse; g) determina a entidade federativa 
com precedência sobre o bem. 
Após manifestar o interesse no imóvel, por 
meio da expedição do decreto expropriatório, 
inicia-se a fase executória, na qual o Poder 
Expropriante passa a tomar as medidas 
concretas para incorporação do bem no 
domínio público. 
É realizada uma primeira oferta pelo bem, 
que, uma vez aceita pelo particular 
expropriado, consuma a mudança de 
propriedade, denominando-se 
desapropriação amigável. Na hipótese de o 
expropriado não aceitar o valor oferecido, 
encerra-se a etapa administrativa da fase 
executória e tem início a fase judicial, com a 
propositura, pelo Poder Público, da ação de 
desapropriação. 
Na ação de desapropriação, nos termos do 
art. 9º do Decreto-Lei n. 3.365/41, é vedado 
ao Poder Judiciário avaliar se estão presentes, 
ou não, as hipóteses de utilidade pública. 
A regra impede que o Poder Judiciário 
ingresse na análise do mérito do decreto 
expropriatório, isto é, no juízo de 
conve-niência e oportunidade de realizar-se a 
desapropriação, sob pena de invadir a 
independência do Poder Executivo. 
 
RETROCESSÃO (ART. 519 do CC) 
Retrocessão é a reversão do procedimento expropriatório, devolvendo-se o bem ao antigo 
dono, pelo preço atual, se não lhe for atribuída uma destinação pública. 
 
 
 
 
 
81 
 
DESISTÊNCIA DA DESAPROPRIAÇÃO 
A Administração só pode desistir da desapropriação até o momento de incorporação do bem 
ao patrimônio público, isto é, até a data da tradição do bem móvel ou, no caso de bem imóvel, 
até o trânsito em julgado da sentença ou do título resultante do acordo. 
 
DIREITO DE EXTENSÃO 
Na hipótese de a desapropriação recair sobre uma parte do imóvel, tornando inaproveitável o 
remanescente, tem o proprietário o direito de pleitear a inclusão da área restante no total da 
indenização. Desse modo, a desapropriação parcial transforma-se em desapropriação da área 
total. 
 
 
 
82 
 
15. ESTATUTO DA CIDADE 
 
ESTATUTO DA CIDADE 
Tem natureza jurídica de lei nacional e não simplesmente lei federal, sendo aplicável 
simultaneamente a todos os âmbitos federativos. 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL L. 10.257/2001 
O art. 182 estabelece que a política de 
desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes 
gerais fixadas em lei, tem por objetivo o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da 
cidade e garantir o bem estar de seus 
habitantes. 
Conhecida por “Estatuto da Cidade”, a 
referida lei estabelece normas de ordem 
pública e interesse social que regulam o uso 
da propriedade urbana em prol do bem 
coletivo, da segurança e do bem estar dos 
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. 
 
DIRETRIZES DA POLÍTICA URBANA (art. 2º do Estatuto): O Estatuto tem por objetivo central 
compatibilizar o direito de propriedade com a função socioambiental do imóvel urbano. 
 
INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA (art. 4º do Estatuto) o Estatuto divide em três tipos: 
instrumentos gerais (art. 4º, I a III); institutos tributários e financeiros (art. 4º, IV); e institutos 
jurídicos e políticos (art. 4º, V). 
 
INSTRUMENTOS COM TRATAMENTO NORMATIVO ESPECIAL 
 
PARCELAMENTO, 
EDIFICAÇÃO OU 
UTILIZAÇÃO 
COMPULSÓRIA 
 
 
IPTU PROGRESSIVO 
NO TEMPO 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
URBANÍSTICA 
 
USUCAPIÃO 
ESPECIAL DE IMÓVEL 
URBANO 
 
Função social do 
imóvel urbano: 
exigências 
fundamentais do art. 
182, § 2º, da CF; 
 Se o aproveitamento 
do imóvel for inferior 
ao mínimo definido 
no plano diretor ou 
na legislação dele 
decorrente, o 
Município poderá 
utilizar este 
instrumento, desde 
que nos termos de lei 
municipal específica 
para áreas incluídas 
no plano diretor. 
É a segunda medida 
adotada pelo 
Município com o 
objetivo de forçar o 
uso adequado do 
solo urbano e pode 
ocorrer somente se 
for descumprida a 
determinação de 
parcelamento, 
edificação ou 
utilização 
compulsória, 
mediante a 
majoração da 
alíquota pelo prazo 
máximo de cinco 
anos consecutivos. 
Sendo insuficientes 
as providências 
anteriores, 
decorridos cinco anos 
de cobrança do IPTU 
progressivo sem que 
o proprietário tenha 
cumprido a 
obrigação, o 
Município poderá 
efetivar a 
desapropriação 
urbanística. 
É medida de caráter 
punitivo, o que se vê 
pelo fato de que a 
indenização não é 
paga em dinheiro, 
Aquele que possuir 
como sua área ou 
edificação urbana de 
até duzentos e 
cinquenta metros 
quadrados, por cinco 
anos, 
ininterruptamente e 
sem oposição, 
utilizando-a para sua 
moradia ou de sua 
família, adquirir-lhe-á 
o domínio, desde que 
não seja proprietário 
de outro imóvelurbano ou rural. 
Este direito não será 
reconhecido ao 
 
 
83 
 
O proprietário será 
então notificado pelo 
Poder Executivo 
municipal para o 
cumprimento da 
ordem, devendo a 
notificação ser 
averbada no cartório 
de registro de 
imóveis (art. 5º, § 2º). 
O valor da alíquota 
fixada em cada ano 
não excederá a duas 
vezes o valor 
referente ao ano 
anterior, respeitada a 
alíquota máxima de 
15%. 
mas em títulos da 
dívida pública, a 
serem resgatados no 
prazo de até dez 
anos, em prestações 
anuais, iguais e 
sucessivas, 
assegurados o valor 
real da indenização 
(valor da base de 
cálculo do IPTU, não 
podendo comportar 
expectativas de 
ganhos, lucros 
cessantes e juros 
compensatórios.) e 
os juros legais de 6% 
ao ano. 
 
mesmo possuidor 
mais de uma vez e na 
pendência da ação 
ficarão sobrestadas 
quaisquer outras 
ações, petitórias ou 
possessórias, 
relativamente ao 
imóvel usucapiendo. 
A usucapião especial 
de imóvel urbano 
poderá ser invocada 
como matéria de 
defesa, valendo a 
sentença que a 
reconhecer como 
título para registro no 
cartório de registro 
de imóveis. 
 
DIREITO DE SUPERFÍCIE 
O proprietário urbano poderá conceder (gratuita ou onerosamente) a outrem o direito de 
superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura 
pública registrada no cartório de registro de imóveis, abrangendo o direito de utilizar o solo, o 
subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno. Extingue-se o direito de superfície pelo advento 
do termo ou pelo descumprimento das obrigações contratuais. 
 
DIREITO DE PREEMPÇÃO 
Em áreas delimitadas nos termos de lei municipal, baseada no plano diretor, o Poder Público 
municipal tem preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre 
particulares, por prazo não superior a cinco anos, conforme fixado em lei municipal, sendo 
possível sua renovação após um ano do encerramento da primeira vigência e será exercido 
sempre que o Poder Público necessitar de áreas com a finalidade de regularização fundiária; 
execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituição de reserva 
fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana; implantação de equipamentos 
urbanos e comunitários; criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de 
unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; e proteção de 
áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. 
 
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR 
Também denominada solo criado, permite que o município “venda” a particulares o direito de 
construir acima dos limites máximos admitidos pela legislação municipal, mediante 
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. Lei municipal específica estabelecerá as 
condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração 
de uso. 
 
 
 
 
 
84 
 
OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS 
São um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com 
a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, 
com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias 
sociais e a valorização ambiental. A operação urbana consorciada deve ser aprovada por meio 
de lei específica municipal. 
 
TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR 
Com base em lei municipal específica, poderá o proprietário de imóvel urbano, privado ou 
público, autorizado a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito 
de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o 
referido imóvel for considerado necessário para fins de: implantação de equipamentos 
urbanos e comunitários; preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, 
ambiental, paisagístico, social ou cultural; servir a programas de regularização fundiária, 
urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. 
 
ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA 
É uma exigência, baseada em lei municipal, definida como condição prévia para obtenção de 
licenças e autorizações de empreendimentos e atividades, públicos ou privados, com potencial 
para afetar o bem-estar da cidade. O EIV deverá contemplar os efeitos positivos e negativos 
quanto à qualidade de vida da população, sendo obrigatória análise de: adensamento 
populacional; equipamentos urbanos e comunitários; uso e ocupação do solo; valorização 
imobiliária; geração de tráfego e demanda por transporte público; ventilação e iluminação; 
paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. 
 
PLANO DIRETOR 
Instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, é uma lei municipal 
que estabelece as regras básicas sobre uso e ocupação do solo urbano, visando a proteção da 
qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas. A aprovação de 
um plano é obrigatória somente para as cidades: com mais de vinte mil habitantes; integrantes 
de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; onde o Poder Público municipal pretenda 
utilizar os instrumentos de política urbana; integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
inseridas na área de influência de empreen-dimentos ou atividades com significativo impacto 
ambiental de âmbito regional ou nacional; e incluídas no cadastro nacional de Municípios com 
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou 
processos geológicos ou hidrológicos correlatos. 
 
GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE 
Os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade enumeram alguns instrumentos para implementar a 
gestão democrática da cidade, tais como: a) órgãos colegiados de política urbana, nos níveis 
nacional, estadual e municipal; b) debates, audiências e consultas públicas; c) conferências 
sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; d) iniciativa 
popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. 
 
 
 
85 
 
16. SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
A CF estabeleceu uma divisão clara entre dois setores de atuação: o domínio econômico (arts. 
170 a 174) e o serviço público (arts. 175 e 176). 
DOMÍNIO ECONÔMICO SERVIÇOS PÚBLICOS 
O domínio econômico ou ordem econômica é 
o campo de atuação próprio dos particulares, 
tendo como fundamentos a valorização do 
trabalho humano e a livre-iniciativa. O Estado 
atua no domínio econômico como agente 
normativo e regulador. A exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado, ressalvados 
os casos previstos na Constituição Federal, só 
será permitida quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo (art. 173). Nessas 
hipóteses, a atuação estatal na exploração 
direta de atividade econômica ocorrerá por 
meio das empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
 
Já o campo dos serviços públicos é próprio do 
Estado, somente se admitindo prestação de 
serviços públicos por particulares quando 
houver expressa delegação estatal, como 
ocorre nas concessões e permissões. 
 
CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO 
Em síntese, reunindo os mais importantes elementos conceituais apresentados pela doutrina, 
é possível definir serviço público como: toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou 
pela Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e 
comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário, sendo prestada pelo 
Estado ou por seus delegados, e submetida predominantemente aos princípios e normas de 
direito público. 
 
SERVIÇO PÚBLICO UTI UNIVERSI SERVIÇO PÚBLICO UTI SINGULI 
Os serviços públicos uti universi, ou serviços 
gerais, não criam vantagens particularizadas 
para cada usuário, tornando-se impossível 
estabelecer um valor justo que possa ser 
cobrado do beneficiário como remuneração 
pela prestação. Daí por que os serviços 
públicos uti universi não podem ser dados em 
concessãonem remunerados pela cobrança 
de taxas. São prestados diretamente pelo 
Estado e custeados pela receita proveniente 
de impostos. Exemplos: atividade 
jurisdicional, varrição de ruas, iluminação 
pública, limpeza pública etc. 
Os serviços públicos uti singuli, ou serviços 
individuais, são prestados de modo a criar 
benefícios individuais a cada usuário, 
podendo ser concedidos e custeados pela 
cobrança de taxas. Exemplos: energia 
residencial, água canalizada, transporte 
coletivo, telefonia fixa etc. 
 
DICA: Os serviços de coleta, remoção e 
tratamento de lixo são considerados uti 
singuli pelo Supremo Tribunal Federal, de 
acordo com a Súmula Vinculante 19. 
 
 
 
86 
 
 
TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO 
Serviço público só pode, por definição, ser titularizado por pessoa jurídica de direito público. 
Assim, observada a repartição de competências determinada pela Constituição e pela 
legislação, a titularidade de serviços públicos somente pode ser atribuída à União, Estados, 
Distrito Federal, Municípios, Territórios, autarquias, associações públicas ou fundações 
públicas. Por isso, os instrumentos normativos de delegação de serviços públicos, como 
concessão e permissão, transferem apenas a prestação temporária, nunca delegam a 
titularidade do serviço público. 
FEDERAIS ESTADUAIS MUNICIPAIS DISTRITAIS 
Art. 21, X a XII, CF/88. 
PALAVRAS CHAVE: 
Serviço postal. 
Correio aéreo. 
Telecomunicações. 
Radiodifusão. 
Instalações de 
energia elétrica. 
Navegação aérea. 
Infraestrutura 
aeroportuária. 
Transporte. 
Explorar os portos; 
“Serviços” de polícia 
marítima; 
“Serviços” e 
instalações nucleares 
de qualquer 
natureza. 
Art. 25, § 2º, CF/88. 
Explorar 
diretamente, ou 
mediante concessão, 
os serviços locais de 
gás canalizado, na 
forma da lei; 
Art. 30, CF/88. 
a) organizar e 
prestar, diretamente 
ou sob regime de 
concessão ou 
permissão, os 
serviços públicos de 
interesse local, 
incluído o de 
transporte coletivo, 
que tem caráter 
essencial; 
b) prestar, com 
cooperação técnica e 
financeira da União e 
do Estado, serviços 
de atendimento à 
saúde da população. 
Art. 32, § 1º, CF/88. 
Ao Distrito Federal, 
são atribuídas as 
competências 
legislativas 
reservadas aos 
Estados e 
Municípios. Pode-se 
afirmar, com base 
nessa norma, que 
cabe ao Distrito 
Federal prestar todos 
os serviços públicos 
de competência 
estadual e municipal. 
DICA: Os serviços públicos notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por 
delegação do Poder Público (art. 236 da CF). Tais serviços são os de organização técnica e 
administrativa destinados a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia 
dos atos jurídicos (art. 1º da Lei n. 8.935/94). 
 
PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO 
1. ADEQUAÇÃO: de acordo com o disposto no art. 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95, serviço adequado 
é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, 
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas (art. 6º, § 1º, da Lei n. 
8.987/95); 
2. OBRIGATORIEDADE: o Estado tem o dever jurídico de promover a prestação do serviço 
público, não sendo essa prestação uma simples faculdade discricionária; 
3. ATUALIZAÇÃO, MODERNIDADE OU ADAPTABILIDADE: a técnica empregada na prestação do 
serviço público, embora não tenha de ser a mais avançada disponível, precisa mostrar-se 
compatível com o estágio de desenvolvimento tecnológico vigente à época da prestação. Em 
termos práticos, o princípio da atualização proíbe o retrocesso da técnica; 
4. UNIVERSALIDADE OU GENERALIDADE: a prestação do serviço público deve ser estendida à 
maior quantidade possível de usuários; 
 
 
87 
 
5. MODICIDADE DAS TARIFAS: significa que o valor exigido do usuário a título de remuneração 
pelo uso do serviço deve ser o menor possível, reduzindo-se ao estritamente necessário para 
remunerar o prestador com acréscimo de pequena margem de lucro; 
6. CORTESIA: significa que o serviço e as informações de interesse do usuário devem ser 
prestados com polidez e educação; 
7. TRANSPARÊNCIA: o usuário tem direito de receber do poder concedente e da concessionária 
informações para defesa de interesses individuais ou coletivos (art. 7º, III, da Lei n. 8.987/95); 
8. CONTINUIDADE: significa que a prestação do serviço público não pode sofrer interrupção, 
devendo ser promovida de forma contínua e sem intervalos. DICA: a Lei de Concessões admite 
expressamente que o inadimplemento é causa de interrupção da prestação de serviço, desde 
que observada a necessidade de prévio aviso; 
9. IGUALDADE: os serviços públicos devem ser prestados de modo isonômico a todos os 
usuários, sem privilégios ou discriminações. 
10. MOTIVAÇÃO: todas as decisões relacionadas com a prestação do serviço devem ser 
fundamentadas; 
11. CONTROLE: as condições de prestação do serviço público estão sujeitas a fiscalização por 
parte da própria Administração (controle interno) e pela via judicial (controle externo); 
12. REGULARIDADE: a prestação do serviço deve observar as condições e horários adequados 
diante dos interesses da coletividade, sem atrasos ou intermitências; 
13. EFICIÊNCIA: o serviço público deve ser prestado buscando a melhor qualidade e os mais 
altos índices de aproveitamento possíveis; 
14. SEGURANÇA: a prestação do serviço não pode colocar em risco a integridade dos usuários 
ou a segurança da coletividade. 
 
SERVIÇOS ESSENCIAIS 
São disciplinados pela Lei n. 7.783/89: a) tratamento e abastecimento de ÁGUA; produção e 
distribuição de ENERGIA ELÉTRICA, GÁS e COMBUSTÍVEIS; b) ASSISTÊNCIA médica e hospitalar; 
c) distribuição e comercialização de MEDICAMENTOS e ALIMENTOS; d) FUNERÁRIOS; e) 
TRANSPORTE COLETIVO; f) captação e tratamento de ESGOTO E LIXO; g) TELECOMUNICAÇÕES; 
h) guarda, uso e controle de substâncias radioa-tivas, equipamentos e materiais NUCLEARES; 
i) processamento de dados ligados a serviços essenciais; j) controle de TRÁFEGO AÉREO; k) 
COMPENSAÇÃO BANCÁRIA. 
DICA: No caso de greve em algum desses serviços, os sindicatos, os empregadores e os 
trabalhadores ficam obrigados a garantir a prestação dos serviços indispensáveis ao 
atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim entendidas as que, não 
atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da 
população (art. 11). 
 
FORMAS DE PRESTAÇÃO 
 
DIRETA 
 
INDIRETA POR OUTORGA 
INDIRETA POR DELEGAÇÃO 
OU COLABORAÇÃO 
é aquela realizada pelo 
próprio Estado 
(Administração Pública 
direta). Se houver cobrança 
em troca da prestação direta, 
a remuneração terá natureza 
tributária de taxa. A 
Se houver lei específica nesse 
sentido, a prestação de 
serviços públicos pode ser 
realizada por meio de pessoas 
jurídicas especializadas 
criadas pelo Estado (é o que 
ocorre com as autarquias, 
É realizada, após regular 
licitação, por meio de 
concessionários e 
permissionários, desde que a 
delegação tenha previsão em 
lei específica (concessão) ou 
autorização legislativa 
 
 
88 
 
prestação direta pode ser 
realizada de dois modos: a) 
pessoalmente pelo Estado: 
quando promovida por 
órgãos públicos da 
Administração Direta. b) com 
o auxílio de particulares: os 
prestadores são selecionados 
por procedimento licitatório, 
celebrando contrato de 
prestação de serviços. 
A responsabilidade pela 
reparação de danos é do 
Estado. 
fundações públicas, 
associações públicas, 
empresas públicas e 
sociedades de economia 
mista). A remuneração paga 
pelo usuário ao prestador 
tem natureza de taxa. A 
responsabilidade pela 
reparação de danos 
decorrentes da prestação de 
serviços outorgados é 
objetiva e direta do 
prestador, e não da 
Administração Direta. Porém, 
o Estado responde 
subsidiariamente. 
(permissão). Só pode ocorrer 
em relação a serviços 
públicos uti singuli. A 
remuneração paga pelo 
usuário tem natureza jurídica 
de tarifa ou preço público. A 
responsabilidade por danos 
causados a usuários ou 
terceiros em razão da 
prestação do serviçoé direta 
e objetiva do concessionário 
ou permissionário, 
respondendo o Estado 
somente em caráter 
subsidiário. 
 
FORMAS DE REMUNERAÇÃO 
TARIFA TAXA IMPOSTO 
Também chamada de preço 
público, é a remuneração 
paga pelo usuário quando 
serviço público uti singuli é 
prestado indiretamente, por 
delegação, nas hipóteses de 
concessão e permissão. É 
uma contrapartida sem 
natureza tributária, motivo 
pelo qual, pode ser majorada 
imediatamente por ato 
administrativo do poder 
concedente, sem 
necessidade de observância 
do intervalo de não surpresa 
característico da 
anterioridade tributária 
É uma contrapartida 
tributária utilizada nas 
hipóteses de prestação direta 
pelo Estado de serviço 
público uti singuli. Também 
serão remunerados por taxas 
os serviços públicos 
outorgados a pessoas 
jurídicas da Administração 
Indireta. Em razão de sua 
natureza tributária, somente 
podem ser criadas ou 
majoradas por meio de lei 
(art. 150, I, da CF), e sua 
cobrança está submetida ao 
intervalo mínimo imposto 
pelo princípio da 
anterioridade (art. 150, III, b e 
c, da CF). 
No caso de serviços públicos 
uti universi, não se pode falar 
propriamente em 
remuneração, mas em 
prestação custea-da pelas 
receitas provenientes de 
impostos. Um exemplo é o 
serviço de limpeza e 
conservação de logradouros 
públicos. 
 
CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS 
QUANTO À ESSENCIALIDADE 
QUANTO À ADEQUAÇÃO 
 
QUANTO À FINALIDADE 
a) serviços públicos 
propriamente ditos: são 
privativos do Poder Público 
por serem considerados 
indispensáveis para 
sobrevivência do grupo social 
a) serviços próprios do 
Estado: são aqueles 
vinculados às atribuições 
essenciais do Poder Público, 
sendo em regra prestados 
diretamente pelo Estado, de 
a) serviços administrativos: 
prestados para atender 
necessidades internas da 
Administração. Exemplo: 
imprensa oficial; b) serviços 
industriais: consistem na 
 
 
89 
 
e do próprio Estado. 
Exemplo: defesa nacional; b) 
serviços de utilidade pública: 
não é indis-pensável para a 
sociedade, mas conveniente 
e oportuna na medida em 
que facilita a vida do 
indivíduo. Exemplo: energia 
elétrica. 
modo gratuito ou mediante 
baixa remuneração. Exemplo: 
segurança pública; b) serviços 
impróprios do Estado: não 
afetam substancialmente as 
necessidades da coletividade 
e podem ter a prestação 
outorgada a entidades 
estatais descentralizadas ou 
delegada a particulares. 
exploração de atividades 
econômicas pelo Estado, 
produzindo renda e lucro 
para o prestador. 
 
 
 
90 
 
17. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
SERVIÇO PÚBLICO 
É “toda atividade material ampliativa, definida 
pela lei ou pela Constituição como dever 
estatal, consistente no oferecimento de 
utilidades e comodidades ensejadoras de 
benefícios particularizados a cada usuário, 
sendo prestada pelo Estado ou por seus 
delegados, e submetida predominantemente 
aos princípios e normas de direito público”. 
ATIVIDADE ECONÔMICA 
 
NATUREZA TRIPARTITE 
As atividades integrantes do domínio 
econômico subdividem-se em três categorias: 
a) produção; b) comercialização; c) prestação 
de serviços (art. 173, § 1º, da Constituição 
Federal). 
 
REGIME JURIDICO 
A atividade econômica é regida por princípios 
e normas de direito privado (Direitos Civil e 
Empresarial). 
 
 
 
DOMÍNIO ECONÔMICO 
Considera-se “domínio econômico” o 
conjunto de atividades constitucionalmente 
reservadas à iniciativa privada. 
 
ATIVIDADES ESTATAIS INTERVENTIVAS NO 
DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
As formas de intervenção do Estado do 
domínio econômico desdobram-se em três 
espécies de atividades estatais interventivas: 
a) exploração direta de atividade econômica; 
b) poder de polícia (fiscalização de agentes 
econômicos); 
c) fomento a setores econômicos. 
 
Exploração direta 
Nos termos do art. 173 da Constituição 
Federal, ressalvados os casos previstos 
constitucionalmente, a EXPLORAÇÃO 
DIRETA DE ATIVIDADE ECONÔMICA pelo 
Estado somente é permitida nos casos de 
imperativo da segurança nacional ou 
relevante interesse coletivo. 
 
Personificação e exercício de direito 
 
ORDEM ECONÔMICA 
Já “ordem econômica” é o complexo de 
princípios e normas jurídicas que disciplinam 
as atividades econômicas. 
 
PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA 
Os princípios informadores da ordem 
econômica estão elencados no art. 170 da 
Constituição Federal, a saber: 
“I – soberania nacional; 
II – propriedade privada; 
III – função social da propriedade; 
IV – livre concorrência; 
V – defesa do consumidor; 
VI – defesa do meio ambiente, inclusive 
mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços 
e de seus processos de elaboração e 
prestação; 
VII – redução das desigualdades regionais e 
sociais; 
VIII – busca do pleno emprego; 
IX – tratamento favorecido para as empresas 
de pequeno porte constituídas sob as leis 
brasileiras e que tenham sua sede e 
administração no País. 
 
 
91 
 
Como as atividades econômicas são 
exploradas em regime privado, é impossível 
às entidades federativas, que são pessoas 
jurídicas de direito público, atuarem 
pessoalmente nesse setor. Por isso, o 
ordenamento jurídico exige que as 
entidades federativas criem empresas 
estatais de direito privado especializadas 
na exploração direta de atividade 
econômica. Existem duas espécies de 
empresas estatais capacitadas para a 
exploração de atividade econômica: 
empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
Embora estejam submetidas a deveres 
tipicamente públicos (fazer licitação, 
realizar concurso para seleção de pessoal, 
controle pelos Tribunais de Contas, 
sujeição ao teto remuneratório etc.), as 
empresas estatais explora-doras de 
atividades econômicas sujeitam-se ao 
regime jurídico privado quanto a direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários (art. 173, § 1º, II, da CF). 
Empresas estatais exploradoras de 
atividade econômica não gozam tampouco 
de imunidade. 
 
Poder de polícia 
A segunda modalidade de atuação estatal 
interventiva no domínio econômico 
consiste no exercício do poder de polícia, 
ou seja, o desenvolvimento das tarefas de 
limitação, fiscalização e sanção sobre os 
agentes econômicos de mercados 
específicos. Trata-se da chamada polícia da 
economia. 
 
Fomento a setores econômicos 
A terceira forma de intervenção do Estado 
no domínio econômico consiste nas 
atividades administrativas de fomento por 
meio das quais são promovidas ações e 
programas de incentivo a setores 
específicos da economia. 
 
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre 
exercício de qualquer atividade econômica, 
independentemente de autorização de 
órgãos públicos, salvo nos casos previstos em 
lei”. 
 
Em 17 de junho de 2015, foi aprovada a 
Súmula Vinculante 49 do Supremo Tribunal 
Federal: “Ofende o princípio da livre 
concorrência lei municipal que impede a 
instalação de estabelecimentos comerciais 
do mesmo ramo em determinada área”. 
 
FUNÇÕES DO ESTADO NA ORDEM 
ECONÔMICA 
Em termos gerais, o art. 174 da Constituição 
Federal preceitua que como agente 
normativo e regulador da atividade 
econômica cabe ao Estado exercer, na forma 
da lei, as funções de: a) fiscalização; b) 
incentivo; c) planejamento. 
 
 
 
 
 
92 
 
ATIVIDADES ECONÔMICAS SOB MONOPÓLIO 
A Constituição Federal de 1988 criou uma categoria especial de atividades econômicas sob o 
monopólio da União. Não são serviços públicos porque tais atividades não criam comodidades 
e utilidades fruíveis individualmente pelos usuários. Também não são atividades econômicas 
comuns na medida em que seu exercício é vedado a particulares. 
De acordo com o art. 177 da CF, constituem monopólio da União: 
“I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; 
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; 
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades 
previstasnos incisos anteriores; 
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de 
petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, 
seus derivados e gás natural de qualquer origem; 
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio 
de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja 
produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão”. 
 
INFRAÇÕES CONTRA A ORDEM ECONÔMICA 
Instituído pela recente Lei n. 12.529/2011, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência é 
formado pelo Cade e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da 
Fazenda, tendo como finalidades a prevenção e a repressão contra a ordem econômica (art. 
1º). 
 
 
 
93 
 
18. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO 
 
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO 
CONCEITO OBJETIVOS NATUREZA JURÍDICA 
O tema controle da 
Administração estuda os 
instrumentos jurídicos de 
fiscalização sobre a atuação 
dos agentes, órgãos e 
entidades componentes da 
Administração Pública 
Têm como objetivos 
fundamentais garantir o 
respeito aos direitos 
subjetivos dos usuários e 
assegurar a observância das 
diretrizes constitucionais da 
Administração. 
Os mecanismos de controle 
têm natureza jurídica de 
princípio fundamental da 
Administração Pública. 
 
CLASSIFICAÇÃO 
QUANTO AO ÓRGÃO 
CONTROLADOR 
 
QUANTO À EXTENSÃO 
 
QUANTO À NATUREZA 
a) controle legislativo: 
realizado pelo parlamento 
com auxílio dos Tribunais de 
Contas; 
b) controle judicial: 
promovido por meio das 
ações constitucionais perante 
o Poder Judiciário. O controle 
judicial pode ser exercido a 
priori ou a posteriori. O 
controle judicial sobre a 
atividade administrativa é 
sempre realizado mediante 
provocação da parte 
interessada; 
c) controle administrativo: é o 
controle interno no âmbito 
da própria Administração. 
Pode ser realizado de ofício 
ou por provocação da parte 
interessada. 
a) controle interno: realizado 
por um Poder sobre seus 
próprios órgãos e agentes. 
Exemplo: controle exercido 
pelas chefias sobre seus 
subordinados; e 
b) controle externo: quando o 
órgão fiscalizador se situa 
fora do âmbito do Poder 
controlado. Exemplo: 
anulação judicial de ato da 
Administração. 
a) controle de legalidade: 
analisa a compatibilidade da 
atuação administrativa com o 
ordenamento jurídico. O 
controle de legalidade pode 
ser exercido pela própria 
Administração ou pelo Poder 
Judiciário. e 
b) controle de mérito: é 
exercido somente pela 
própria Administração 
quanto aos juízos de 
conveniência e oportunidade 
de seus atos. Não se admite 
controle do mérito de atos 
administrativos pelo Poder 
Judiciário, exceto quanto aos 
atos praticados pelo próprio 
Judiciário no exercício de 
função atípica. 
 
QUANTO AO ÂMBITO 
QUANTO AO MOMENTO DE 
EXERCÍCIO 
 
QUANTO À INICIATIVA 
a) controle por subordinação: 
realizado por autoridade 
hierarquicamente superior 
àquele que praticou o ato 
controlado. e 
b) controle por vinculação: é 
o poder de influência 
exercido pela Administração 
a) controle prévio: também 
chamado de controle a priori, 
é aquele realizado antes do 
ato controlado. 
b) controle concomitante: 
promovido 
concomitantemente à 
a) controle de ofício: é 
realizado sem necessidade de 
provocação da parte 
interessada. e 
b) controle provocado: 
aquele que depende da 
iniciativa da parte 
interessada. Exemplo: ações 
 
 
94 
 
direta sobre as entidades 
descentralizadas, não se 
caracterizando como 
subordinação hierárquica. 
execução da atividade 
controlada. e 
c) controle posterior: 
conhecido também como 
controle a posteriori, é 
realizado após a prática do 
ato controlado. 
constitucionais para controle 
judicial da Administração 
Pública. 
 
CONTROLE ADMINISTRATIVO 
O controle administrativo é fundamentado no poder de autotutela que a Administração exerce 
sobre seus próprios atos. Tem como objetivos a confirmação, correção ou alteração de 
comportamentos administrativos. Os meios de controle administrativo são a supervisão 
ministerial sobre as entidades descentralizadas e o controle hierárquico típico dos órgãos da 
Administração direta. 
 
a) recurso hierárquico próprio: é aquele 
endereçado à autoridade superior à que 
praticou o ato recorrido. Como tal recurso é 
inerente à organização escalonada da 
Administração, pode ser interposto sem 
necessidade de previsão legal; 
b) recurso hierárquico impróprio: dirigido à 
autoridade que não ocupa posição de 
superioridade hierárquica em relação a 
quem praticou o ato recorrido. Tal 
modalidade de recurso só pode ser 
interposta mediante expressa previsão legal. 
 
 
CONTROLE LEGISLATIVO 
O controle legislativo é realizado no âmbito dos parlamentos e dos órgãos auxiliares do Poder 
Legislativo. Sua abrangência inclui o controle político sobre o próprio exercício da função 
administrativa e o controle financeiro sobre a gestão dos gastos públicos dos três Poderes. 
 
TRIBUNAIS DE CONTAS 
Importantes auxiliares do Poder Legislativo no controle externo das atuações 
administrativas são os Tribunais de Contas. Os Tribunais de Contas têm competência para 
fiscalização de quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, públicas ou privadas que utilizem 
dinheiro público, incluindo as contas do Ministério Público e Defensorias, do Poder 
Legislativo e do Poder Judiciário. 
 
Os Tribunais de Contas têm taxinomia (natureza jurídica) de órgãos públicos primários 
despersonalizados. São chamados de órgãos “primários” ou “independentes” porque seu 
fundamento e estrutura encontram-se na própria Constituição Federal, não se sujeitando a 
qualquer tipo de subordinação hierárquica ou funcional a outras autoridades estatais. 
 
Embora não pertençam a nenhum dos três Poderes, os Tribunais de Contas tiveram aspectos 
do seu regime jurídico constitucionalmente aproximados a órgãos do Poder Judiciário. 
 
De acordo com o Ministro Ayres Britto, a função de controle externo exercida pelo Tribunal 
de Contas é marcada pelo atributo da indispensabilidade ou rigorosa essencialidade à luz da 
Constituição de 1988. 
 
 
 
95 
 
 
CARACTERÍSTICAS DO PROCESSO DE CONTROLE 
ALCANCE DA 
IMPUTAÇÃO DE 
DÉBITO 
a) podem ser instaurados de ofício; b) o julgamento deve 
obedecer a critérios objetivos de ordem técnico-jurídica, e não 
parâmetros políticos; c) não é obrigatória a participação de 
advogados; d) inexiste a figura de “litigantes”; e) cabe medida 
cautelar para determinar o afastamento temporário do 
responsável, se existirem indícios suficientes de que, 
prosseguindo no exercício de suas funções, possa retardar ou 
dificultar a realização de auditoria ou inspeção, causar novos 
danos ao erário ou inviabilizar o seu ressarcimento (art. 273 do 
Regimento Interno do TCU); f) as decisões definitivas têm 
natureza administrativa e são irretratáveis quanto ao mérito, 
cabendo, porém, recurso ao Judiciário no caso de lesão ou 
ameaça a direito; g) o processo é independente em relação às 
demais instâncias de responsabilização (penal, civil, 
administrativa, política e por improbidade); h) a decisão de que 
resulte imputação de débito ou multa tem força de título 
executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF). 
A decisão do Tribunal 
de Contas que resulta 
na imputação de 
débito (condenação a 
pagar) pode atingir 
órgãos públicos e 
pessoas, físicas ou 
jurídicas (públicas ou 
privadas), que 
utilizem, gerenciem 
ou administrem bens, 
valores ou dinheiro 
público (art. 70, 
parágrafo único, da 
Constituição Federal). 
 
COMPETÊNCIA FISCALIZADORA E CORRETIVA EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS 
O art. 113, § 2º, da Lei n. 8.666/93 confere aos Tribunais de Contas e demais órgãos 
integrantes do sistema de controle interno competência para solicitar cópia de edital de 
licitação já publicado com o objetivo de realizar seu exame, podendo também determinar 
a adoção de medidas corretivas de cumprimento obrigatóriopara todos os órgãos e 
entidades da Administração Pública, desde que a solicitação seja motivada e casuística 
(Supremo Tribunal Federal). 
 
 
 
CONTROLE JUDICIAL 
O controle judicial das atividades administrativas é realizado sempre mediante provocação, 
podendo ser prévio ou posterior. As mais importantes ações judiciais de controle da 
Administração Pública são: a) Mandado de segurança; b) Habeas corpus; c) Ação popular; d) 
Mandado de injunção; e) Habeas data; f) Ação civil pública; g) Ação de improbidade; h) 
Processo de responsabilidade administrativa, civil e penal por abuso de autoridade. 
 
PRESCRIÇÃO NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Como regra, o prazo para interposição de recursos administrativos é de cinco dias. Já o prazo 
para propositura de ações judiciais, tanto pela Administração quanto pelo administrado, em 
regra, é de cinco anos. Importante destacar que as hipóteses de suspensão e interrupção do 
prazo prescricional previstas na legislação civil também são aplicáveis às ações judiciais 
pertinentes ao Direito Administrativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
96 
 
COISA JULGADA ADMINISTRATIVA 
É comum encontrar na doutrina e na jurisprudência referências à denominada “coisa julgada 
administrativa”, característica atribuída a determinada decisão tida como imutável após o 
escoamento de todos os prazos para interposição de recursos administrativos. Entretanto, 
convém esclarecer que, tecnicamente, decisões administrativas não transitam em julgado, na 
medida em que sempre podem ser objeto de revisão perante o Poder Judiciário. O que pode 
haver é uma preclusão administrativa impeditiva de revisão da decisão por parte da 
Administração. Porém, mesmo no caso de ocorrer tal preclusão, a decisão será passível de 
controle judicial, não sendo correto considerá-la imutável ou transitada em julgado. 
 
 
 
97 
 
19. PROCESSO ADMINISTRATIVO 
 
PROCESSO ADMINISTRATIVO 
NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
O princípio do devido processo legal está 
enunciado no art. 5º, LIV, da Constituição 
Federal. 
A obrigatoriedade do devido processo não só 
é aplicável inicialmente à seara jurisdicional, 
mas também vincula a Administração Pública 
e o Poder Legislativo. 
Além do devido processo legal, o art. 5º, LV, 
da Constituição Federal prescreve que aos 
litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, são assegurados o 
contraditório e a ampla defesa, com os meios 
e recursos a ela inerentes. 
 
SÃO APLICÁVEIS AO PROCESSO 
ADMINISTRATIVO: 
Devido processo legal formal 
(obrigatoriedade de observância do rito 
para a tomada de decisão;) e Devido 
processo legal material ou substantivo (A 
decisão final do processo deve ser razoável 
e proporcional.) 
 
A Lei n. 9.784/99 estabelece normas básicas 
sobre o processo administrativo e contém 
normas de direito administrativo processual e 
material. É uma lei aplicável exclusivamente 
ao âmbito da União, possuindo natureza 
jurídica de lei federal na medida em que, 
como regra, não vincula Estados, Distrito 
Federal e Municípios. A Lei n. 9.784/99 
também é aplicável ao Legislativo e ao Judiciário 
quando atuarem no exercício de função atípica. 
 
INCIDÊNCIA DA LEI N. 9.784/99 SOBRE 
OUTRAS ENTIDADES FEDERATIVAS 
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o 
entendimento no sentido de considerar a 
L.9,784/99 aplicável subsidiariamente a 
todas as entidades federativas que não 
possuam lei própria de processo 
administrativo (AgRg no Ag 935624/RJ), 
especialmente quanto ao prazo de 5 anos 
que a Administração tem para anular seus 
atos defeituosos. 
 
 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
Processo é uma relação jurídica, razão pela qual “processo administrativo” significa o vínculo 
jurídico entre a Administração e o usuário, estabelecido para a tomada de uma decisão. Ao 
passo que procedimento administrativo é a sequência ordenada de atos tendentes à tomada 
da decisão. 
 
ESPÉCIES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO 
INTERNOS ou EXTERNOS RESTRITIVOS ou AMPLIATIVOS 
Processos internos são aqueles instaurados 
dentro do ambiente estatal. Exemplo: 
sindicância. Os externos são aqueles que 
envolvem particulares. 
Processos restritivos ou ablatórios são 
aqueles que impõem limitações à esfera 
privada de interesse e dividem-se em 
meramente restritivos, como as revogações, e 
sancionadores, como a sindicância. Processos 
ampliativos são voltados à expansão da esfera 
privada de interesses e podem ser divididos 
em: a) de iniciativa do próprio interessado,- 
como no pedido de licença; b) de iniciativa da 
Administração, como a licitação; c) 
concorrenciais, como o concurso público; d) 
 
 
98 
 
simples ou não concorrenciais, como o pedido 
de autorização de uso. 
 
PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
(art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99) 
a) LEGALIDADE: definida como o dever de atuação conforme a lei e o direito; 
b) FINALIDADE: atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de 
poderes ou competências, salvo autorização em lei; 
c) IMPESSOALIDADE: objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção 
pessoal de agentes ou autoridades; 
d) MORALIDADE: atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; 
e) PUBLICIDADE: divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo 
previstas na Constituição; 
f) RAZOABILIDADE OU PROPORCIONALIDADE: adequação entre meios e fins, vedada a 
imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente 
necessárias ao atendimento do interesse público; 
g) OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO: indicação dos pressupostos de fato e de direito que 
determinarem a decisão; 
h) SEGURANÇA JURÍDICA: observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos 
administrados, bem como interpretação da norma administrativa da forma que melhor 
garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova 
interpretação; 
i) INFORMALISMO: adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de 
certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; 
j) GRATUIDADE: proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em 
lei; 
k) OFICIALIDADE OU IMPULSO OFICIAL: impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem 
prejuízo da atuação dos interessados; 
l) CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA: garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de 
alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que 
possam resultar sanções e nas situações de litígio. 
 
CONCEITOS 
ÓRGÃO ENTIDADE AUTORIDADE 
Unidade de atuação 
integrante da estrutura da 
Administração direta e da 
estrutura da Administração 
indireta. 
Unidade de atuação dotada 
de personalidade jurídica. 
Servidor ou agente público 
dotado de poder de decisão. 
 
INSTAURAÇÃO DO PROCESSO 
A Administração Pública, ao contrário do Poder Judiciário, constitui um organismo estatal 
dinâmico, podendo sempre agir de ofício, isto é, sem necessidade de provocação. 
Por isso, o art. 5º da Lei n. 9.784/99 afirma que o processo administrativo pode iniciar-se de 
ofício ou a pedido do interessado. 
A Administração está proibida de recusar sem motivo o recebimento de documentos (art. 6º, 
parágrafo único, da Lei n. 9.784/99). Como regra, o requerimento do interessado deve ser 
formulado por escrito, sendo obrigatória a indicação dos seguintes elementos: 
 
 
99 
 
 
órgão ou 
autoridade 
administrativa a 
que se dirige 
identificação do 
interessado ou 
de quem o 
represente 
domicílio do 
requerente ou 
local para 
recebimento de 
comunicações 
formulação do 
pedido, com 
exposição dos 
fatos e de seus 
fundamentos 
data e 
assinatura do 
requerente ou 
de seu 
representante 
 
Atenção: Súmula 624, STJ (14/05/2018): “Desde que devidamente motivada e com amparo em 
investigação ou sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar 
com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutelaimposto à 
Administração”. 
 
LEGITIMADOS PARA O PROCESSO 
 
O art. 9º da Lei n. 9.784/99 define como legitimados no processo administrativo: 
a) titulares dos direitos e interesses que iniciem o processo, podendo ser pessoas físicas ou 
jurídicas; 
b) terceiros interessados que, sem terem iniciado o processo, possuem direitos ou interesses 
que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; 
c) organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; 
d) pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos. 
 
Importante destacar que a capacidade, para fins de processo administrativo, é conferida aos 
maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio (art. 10 da 
Lei n. 9.784/99). 
 
 
COMPETÊNCIA 
A competência administrativa é irrenunciável e deve ser exercida pelo órgão legalmente 
habilitado para seu cumprimento, exceto nos casos de delegação e avocação. 
 
Na delegação, um órgão administrativo ou seu titular transferem temporariamente parte da 
sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
Em nenhuma hipótese, podem ser objeto de delegação: a) a edição de atos de caráter 
normativo; b) a decisão de recursos administrativos; c) as matérias de competência exclusiva 
do órgão ou autoridade. 
A delegação é revogável a qualquer tempo por vontade unilateral da autoridade delegante. 
Em sentido contrário, na avocação o órgão ou seu titular chamam para si, em caráter 
excepcional e temporário, competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
DICA: O processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau 
hierárquico para decidir (art. 17 da Lei n. 9.784/99). 
 
 
 
 
 
 
 
100 
 
IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
IMPEDIMENTO SUSPEIÇÃO 
Fica impedido de atuar em processo 
administrativo o servidor ou autoridade que: 
a) tenha interesse direto ou indireto na 
matéria; b) tenha participado ou venha a 
participar como perito, testemunha ou 
representante, ou se tais situações ocorrem 
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente 
e afins até o terceiro grau; c) esteja litigando 
judicial ou administrativamente com o 
interessado ou respectivo cônjuge ou 
companheiro. 
Relaciona-se com a condição da autoridade 
ou servidor que tenha amizade íntima ou 
inimizade notória com algum dos 
interessados ou com os respectivos cônjuges, 
companheiros, parentes e afins até o terceiro 
grau. 
 
FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS 
A regra geral é que os atos do 
processo administrativo não 
dependem de forma 
determinada, exceto quando a 
lei expressamente a exigir, 
devendo ser produzidos por 
escrito, em vernáculo, com a 
data e o local de sua realização 
e a assinatura da autoridade 
responsável. 
 
Os atos do processo administrativo 
devem ser realizados em dias úteis, 
no horário normal de funcionamento 
da repartição na qual tramitar o 
processo. Salvo disposição legal em 
contrário, os atos das autoridades e 
dos administrados participantes do 
processo devem ser praticados no 
prazo de cinco dias, salvo motivo de 
força maior. 
 
Quanto ao lugar, os 
atos do processo 
devem ser realizados 
de preferência na 
sede do órgão 
competente, 
cientificando-se o 
interessado se outro 
for o local de 
realização. 
 
COMUNICAÇÃO DOS ATOS 
O órgão competente promoverá a intimação do interessado para ciência de decisão ou a 
efetivação de diligências. A intimação deverá conter: 
a) identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa; 
b) finalidade da intimação; 
c) data, hora e local em que deve comparecer; 
d) se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar; 
e) informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento; 
f) indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes. 
 
INSTRUÇÃO DO PROCESSO 
A instrução do processo, realizada para comprovar os fatos alegados, é promovida de ofício, 
sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias. 
 
São inadmissíveis no 
processo administrativo 
as provas obtidas por 
meios ilícitos. 
Cabe ao interessado o 
ônus de provar os fatos 
que tenha alegado. 
Somente poderão ser 
recusadas, mediante decisão 
fundamentada, as provas 
propostas pelos interessados 
quando sejam ilícitas, 
impertinentes, 
Na hipótese em que deva ser 
obrigatoriamente ouvido um 
órgão consultivo, o parecer 
deverá ser emitido no prazo 
máximo de quinze dias, salvo 
norma especial ou comprovada 
necessidade de maior prazo. 
 
 
101 
 
desnecessárias ou 
protelatórias. 
 
 
DEVER DE DECIDIR 
A Administração Pública tem o dever de emitir decisão expressa nos processos administrativos 
e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência. 
Encerrada a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta 
dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. 
 
DESISTÊNCIA 
O art. 51 da Lei n. 9.784/99 afirma que o interessado poderá, mediante manifestação escrita, 
desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis. 
 
RECURSOS ADMINISTRATIVOS 
Todas as decisões adotadas em processos administrativos podem ser objeto de recurso quanto 
a questões de legalidade e de mérito, devendo o recurso ser dirigido à autoridade que proferiu 
a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade 
superior. O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, 
salvo disposição legal diversa (art. 57 da Lei n. 9.784/99). 
LEGITIMADOS PRAZO NÃO SERÁ CONHECIDO 
a) os titulares de direitos e 
interesses que forem parte no 
processo; 
b) aqueles cujos direitos ou 
interesses forem 
indiretamente afetados pela 
decisão recorrida; 
c) as organizações e 
associações representativas, 
no tocante a direitos e 
interesses coletivos; 
d) os cidadãos ou 
associações, quanto a direitos 
ou interesses difusos. 
dez dias, contado a partir da 
ciência ou divulgação oficial 
da decisão recorrida, 
devendo ser decidido, exceto 
se a lei não fixar prazo 
diferente, no prazo máximo 
de trinta dias. 
a) fora do prazo; 
b) perante órgão 
incompetente; 
c) por quem não seja 
legitimado; 
d) após exaurida a esfera 
administrativa. 
PERMISSÃO DA REFORMATIO IN PEJUS 
O art. 64 da Lei n. 9.784/99 assevera que “o órgão competente para decidir o recurso poderá 
confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a 
matéria for de sua competência”. Desse modo, pode-se constatar que o dispositivonão proíbe 
a reformatio in pejus nos processos administrativos, isto é, não há impedimento a que a decisão 
do recurso agrave a situação do recorrente, exigindo-se apenas que ele seja cientificado para 
que formule suas alegações antes da decisão 
 
DOS PRAZOS 
A regra geral do art. 66 assegura que os prazos começam a correr a partir da data da 
cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do 
vencimento. 
 
 
 
102 
 
Considera-se prorrogado o 
prazo até o primeiro dia útil 
seguinte se o vencimento 
cair em dia em que não 
houver expediente ou este 
for encerrado antes da hora 
normal. 
 
Os prazos expressos em dias contam-se 
de modo contínuo. Já os prazos fixados 
em meses ou anos contam-se de data a 
data. Se no mês do vencimento não 
houver o dia equivalente àquele do 
início do prazo, tem-se como termo o 
último dia do mês. 
 
Salvo motivo de 
força maior 
devidamente 
comprovado, os 
prazos processuais 
não se 
suspendem. 
 
 
 
 
103 
 
20. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
 
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000 
BASES CONSTITUCIONAIS 
A LRF posiciona-se dentro do ordenamento jurídico, fixando normas gerais sobre finanças 
públicascuja observância é obrigatória para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios. Foi promulgada para fins de regulamentar o art. 163 da Constituição Federal de 
1988 e regulamenta também o art. 169 da CF. Desta forma, cumpre uma dupla função 
atribuída pelo constituinte: estabelecer normas gerais em matéria de finanças públicas e criar 
limites ao gasto com funcionalismo público. 
 
COMPATIBILIDADE COM A L. 4.320/64 
O conteúdo da Lei n. 4.320/64 é bem mais abrangente do que o da Lei de Responsabilidade 
Fiscal, na medida em que dispõe sobre todos os institutos fundamentais do Direito Financeiro, 
tais como receita e despesa, disciplinando, ainda, todo o sistema orçamentário nacional. 
 
OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
De acordo com o disposto no seu art. 1º, podem ser enumerados como objetivo central da Lei 
Complementar n. 101/2000 ao definirem normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal. 
PRESSUPOSTOS PARA A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL 
1) ação planejada e transparente; 2) prevenção de riscos; 3) correção de desvios capazes de 
afetar o equilíbrio das contas públicas; 4) cumprimento de metas e resultados entre receitas e 
despesas; e 5) obediência a limites quanto: a) à renúncia de receita; b) à geração de despesas 
com pessoal, da seguridade social e outras; c) às dívidas consolidada e mobiliária; d) às 
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) à concessão de garantia; f) à 
inscrição em Restos a Pagar. 
 
NATUREZA JURÍDICA E ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA LRF 
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem natureza jurídica de lei nacional, aplicando-se 
simultaneamente aos Três Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, inclusive 
às respectivas administrações públicas diretas e indiretas, mesmo quando houver prestação 
de serviços públicos mediante terceirização. 
 
CONCEITO DE RECEITA CORRENTE LÍQUIDA 
É o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, 
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, 
deduzidos: a) os valores constitucionalmente definidos como repartição de receitas entre as 
entidades federativas; b) o montante arrecadado com as contribuições sociais. 
 
PLANEJAMENTO E SISTEMA ORÇAMENTÁRIO NA LRF 
Adotando as bases do sistema orçamentário estabelecido pelo art. 165 da Constituição 
Federal, a LRF cria regras a respeito dos três tipos de leis orçamentárias existentes no Brasil: a) 
Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); c) Lei Orçamentária Anual 
(LOA). 
 
 
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PPA LDO LOA 
O PPA estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da 
Administração Pública 
Federal para as despesas de 
capital e outras delas 
decorrentes, bem como para 
as relativas aos programas de 
duração continuada. 
A LDO compreenderá as 
metas e prioridades da 
Administração Pública 
Federal, incluindo as 
despesas de capital para o 
exercício financeiro 
subsequente, orientará a 
elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na 
legislação tributária e 
estabelecerá a política de 
aplicação das agências 
financeiras oficiais de 
fomento (art. 165, § 2º, da 
CF). 
Obrigatoriamente 
compreenderá: a) o 
orçamento fiscal referente 
aos Poderes da União, seus 
fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e 
indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo 
Poder Público; b) o 
orçamento de investimento 
das empresas em que a 
União, direta ou 
indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com 
direito a voto; c) o orçamento 
da seguridade social, 
abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração 
direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo 
Poder Público. 
 
RENÚNCIA DE RECEITA 
A LRF estabelece diversas restrições à outorga de incentivos fiscais, considerados pela lei como 
renúncia de receita. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, 
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de 
cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, bem como outros 
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (art. 14, § 1º). Após a promulgação 
da LRF, qualquer incentivo fiscal enquadrado nas hipóteses acima mencionadas deve ser 
considerado ilegítimo, exceto se preencher os requisitos previstos no art. 14 da Lei. 
 
GERAÇÃO DE DESPESA PÚBLICA 
Art. 15 - “serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a 
geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17”. 
 
DESPESA OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO 
Considera-se despesa corrente obrigatória de caráter continuado a despesa derivada de lei, 
medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de 
sua execução por um período superior a dois exercícios. 
 
DESPESAS COM PESSOAL 
Entende-se como despesa total com pessoal “o somatório dos gastos do ente da Federação 
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou 
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, 
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, 
 
 
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reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de 
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às 
entidades de previdência” (art. 18). 
ÍNDICES MÁXIMOS DE DESPESAS COM PESSOAL (art. 19) 
Os índices máximos da despesa com pessoal são os seguintes: 
 a) União: 50%; b) Estados: 60%; c) Municípios: 60%, não podendo exceder os seguintes 
percentuais dos limites globais: 
ESFERA FEDERAL ESFERA ESTADUAL ESFERA MUNICIPAL 
a) 2,5% para o Legislativo, 
incluído o Tribunal de Contas 
da União; b) 6% para o 
Judiciário; 
c) 40,9% para o Executivo; 
d) 0,6% para o Ministério 
Público da União. 
a) 3% para o Legislativo, 
incluído o Tribunal de Contas 
do Estado; b) 6% para o 
Judiciário; 
c) 49% para o Executivo; 
d) 2% para o Ministério 
Público dos Estados. 
a) 6% para o Legislativo, 
incluído o Tribunal de Contas 
do Município, quando 
houver; b) 54% para o 
Executivo. 
CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL 
DESPESA TOTAL COM PESSOAL SUPERAR 95% 
DOS LIMITES ACIMA MENCIONADOS FICAM 
PROIBIDOS: 
NÃO SENDO REDUZIDOS OS GASTOS COM 
PESSOAL AOS LIMITES REFERIDOS 
1) Concessão de vantagem, aumento, reajuste 
ou adequação de remuneração a qualquer 
título, salvo os derivados de sentença judicial 
ou de determinação legal ou contratual, 
ressalvada a revisão prevista no inc. X do art. 
37 da Constituição; 
2) Criação de cargo, emprego ou função; 
3) Alteração de estrutura de carreira que 
implique aumento de despesa; 
4) Provimento de cargo público, admissão ou 
contratação de pessoal a qualquer título, 
ressalvada a reposição decorrente de 
aposentadoria ou falecimento de servidores 
das áreas de educação, saúde e segurança; 
5) Contratação de hora extra, salvo no caso do 
disposto no inc. II do § 6º do art. 57 da 
Constituição e as situações previstas na lei de 
diretrizes orçamentárias. 
 
(art. 22 da LRF) 
a) Redução em pelo menos 20% das despesas 
com cargos em comissão e funções de 
confiança; 
b) Exoneração dos servidores não estáveis. Se 
as medidas adotadas não forem suficientes, o 
servidor estável poderá perder o cargo, desde 
que ato normativo motivado de cada um dos 
Poderes especifique a atividade funcional, o 
órgão ou a unidade administrativa objeto da 
redução de pessoal (art. 169, § 4º, da CF). 
 
(§§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição 
Federal, com redação dada pela Emenda n. 
19/98)