aula9_diradm_AFT_8519

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AULA 9 
 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
A dita responsabilidade civil do Estado, ou da Administração Pública, é a 
obrigação que ele tem de reparar os danos causados a terceiros em face de 
comportamento imputável aos seus agentes. Para que se caracterize o dever 
de indenizar, independe se houve ação ou omissão, se foi legal ou ilegal, 
material ou jurídico: basta a ocorrência de um ônus maior que o normal para 
aquela situação. Chama-se também de responsabilidade extracontratual 
do Estado. 
Para alguns, diz-se ressarcimento quando resultar de um ato ilícito e 
indenização quando se refere a ato lícito. Para outros, são sinônimos. Em todo 
caso, “é da jurisprudência do Supremo Tribunal que, para a configuração da 
responsabilidade objetiva do Estado não é necessário que o ato praticado seja 
ilícito”1. 
Responsabilidade civil refere-se à esfera econômica, indenização financeira, em 
face de um prejuízo causado a outrem. Não se confunde com as esferas penal 
e administrativa. 
De fato, há possibilidade de responsabilização, baseada num mesmo ato, nas 
três esferas, mas são independentes entre si, como regra. 
Enquanto a responsabilidade penal diz respeito à prática de crimes ou 
contravenções, a administrativa é decorrente de inobservâncias das regras que 
disciplinam as condutas administrativas dos agentes públicos. 
Aqui trataremos apenas do tema relativo à esfera civil e extracontratual, já 
que também os danos advindos de contratos são regidos por princípios 
próprios afeitos aos contratos administrativos. 
Vejamos então uma breve retrospectiva desse instituto, algumas vezes já 
cobrada em provas. 
 
1 EVOLUÇÃO 
 
Historicamente, verifica-se que a responsabilização civil do Estado evoluiu por 
diversas fases, seguindo variadas teorias. 
Assim, sucederam-se no tempo as seguintes teorias: 
I – irresponsabilidade do Estado; 
II – responsabilidade subjetiva do Estado; 
III – responsabilidade objetiva do Estado; 
IV – risco integral. 
 
1 STF, RE-AgR 456.302/RR, relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 16/03/2007. 
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1.1 IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO 
 
Essa primeira teoria teve vigência durante os Estados absolutistas, que 
impunham a figura do rei como o senhor maior das decisões estatais, aquele a 
quem competia dizer o que era certo ou errado. 
Qualquer ação, dele mesmo ou de seus representantes, era tida como legítima, 
não passível de qualquer responsabilização, pois “o rei não pode errar” (do 
inglês: “the king can do no wrong”) ou “o rei não pode fazer mal” (do francês: 
“le roi ne peut mal faire”), ou ainda, “aquilo que agrada ao príncipe tem força 
de lei” (do latim: “quod principi placuit habet legis vigorem”). 
Por sua patente injustiça, essa teoria deixou de existir no século XIX, dando 
lugar à responsabilidade subjetiva do Estado. 
 
1.2 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO 
 
Após o período de irresponsabilidade total do Estado quanto aos prejuízos por 
ele causados, nasceu a responsabilidade subjetiva, ou teoria da culpa 
civil, uma vez que equiparava o Estado ao indivíduo, obrigando a ambos da 
mesma forma, é dizer, sempre que houvesse culpa, haveria o dever de 
indenizar. 
A culpa aqui é vista de maneira ampla, incluindo o dolo (intenção de provocar 
o dano) e a culpa propriamente dita (dano causado por imprudência, 
negligência ou imperícia). 
Assim, caberia ao prejudicado a obrigação de demonstrar a culpa do agente 
público, e o nexo causal entre o dano verificado e sua conduta. 
 
1.3 RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO 
 
De forma diversa da anterior, seguindo a teoria do risco administrativo, em 
havendo um dano provocado pela Administração, ele deve ser reparado, 
independente de dolo ou culpa desta. Diz-se teoria do risco em face da 
existência intrínseca de um risco vinculado à atividade estatal, que deve ser 
suportado pelo próprio Estado. 
Aqui o ônus da prova se inverte. 
Ao prejudicado, basta a prova do dano, da ação administrativa e do nexo 
causal daquele com a conduta do agente público. 
É a Administração Pública que terá que provar a culpa do particular, situação 
em que se livrará da responsabilidade pelos danos, ou a culpa concorrente, 
quando terá minimizada sua responsabilidade. 
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Então, aqui fica clara uma exceção à teoriado risco administrativo: caberá ao 
Estado o dever de indenizar o dano ocorrido independente de seu dolo ou 
culpa, mas não no caso de culpa exclusiva do prejudicado. Em face das 
exceções, chama-se também de teoria do risco administrativo mitigado. 
Assim decidiu o STF: 
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das 
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, 
responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre 
diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação 
administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a 
ação administrativa. Essa responsabilidade objetiva, com base no 
risco administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, 
para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da 
pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público.2 
Outras duas importantes exceções devem ser destacadas: culpa de terceiro e 
caso fortuito/força maior3. Em ambos os casos, vigora a responsabilidade 
subjetiva do Estado, pois esta deve ser comprovada. 
Força maior é o evento imprevisível, inevitável e independente da vontade 
das partes. 
Assim, se cai um raio sobre um carro, não se fala em responsabilidade objetiva 
do Estado, pois não contribuiu de nenhum modo para o dano, inexistindo nexo 
de causalidade entre este e um comportamento da Administração. Igual 
conseqüência existe se há assalto ocorrido no interior de um coletivo, pois, 
segundo o STJ, o fato inteiramente estranho ao transporte em si constitui 
causa excludente da responsabilidade da empresa transportadora4. Noutro 
julgado semelhante, pontuou o STJ que “a empresa só pode ser 
responsabilizada quando a ação de terceiros tiver alguma conexão com o 
transporte”5. 
No entanto, se havia de alguma forma um dever de ação do Estado, e 
este omitiu-se, pode configurar sua responsabilidade, mas, repita-se, 
 
2 STF, RE 217.389/SP, relator Ministro Néri da Silveira, publicação DJ 24/05/2002. 
3 A doutrina é divergente ao conceituar o que seria um caso fortuito ou a força maior. A 
legislação, em geral, os trata sempre juntos, sem diferenciar o que seria um ou outro (apenas a 
título de exemplo, citem-se os arts. 246, 393, 399 e 583, todos do Código Civil). Da mesma 
forma, as provas de concursos não costumam dar tratamento diferenciado entre eles. Assim 
sendo, neste trabalho, vamos considerá-los como sinônimos. Nos termos do parágrafo único do 
art. 393 do Código Civil, “o caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos 
efeitos não era possível evitar ou impedir.” 
4 STJ, REsp 435.865/RJ, relator Ministro Barros Monteiro, publicação DJ 12/05/2003. 
5 No caso em questão, o STJ decidiu que a Companhia de Trens Urbanos - CBTU não deve pagar 
pensão à família de um menor assassinado no interior de um dos vagões da empresa. STJ, REsp 
142.186/SP, relator Ministro Hélio Quaglia Barbosa, publicação DJ 19/03/2007: 
RESPONSABILIDADE CIVIL. HOMICÍDIO NO INTERIOR DE VAGÃO. CASO FORTUITO OU FORÇA 
MAIOR. EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE. RECURSO PROVIDO. O fato de terceiro, que não 
exime de responsabilidade a empresa transportadora, é aquele que guarda uma relação de 
conexidade com o transporte. Recurso conhecido e provido. 
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será subjetiva. Dita omissão deve ser comprovada (imprudência, negligência 
ou imperícia). 
Vamos supor a existência de uma árvore que já ameaça cair, em face de sua 
inclinação e alguns pedidos de vizinhos para que a Prefeitura a retire. Se, com 
um vendaval (força maior), essa árvore cai sobre um veículo, poderá ficar 
configurada a responsabilidade da Administração em face de sua omissão. De 
igual forma, enchente costumeira que inunda um bairro em face da não 
limpeza de um córrego pelo órgão competente também pode gerar um dever 
de indenizar. 
Note-se que é uma exceção dentro da exceção. Se há força maior, afasta-
se a responsabilidade. No entanto, se esse evento se une à omissão estatal 
para provocar o dano, há o dever de indenizar. 
Mas não se diz que há responsabilidade objetiva, aplicando-se a teoria da 
culpa do serviço público, mais precisamente, da falta do serviço (do 
francês: “faute du service”). Diz-se que há culpa anônima, pois não 
dependeu da ação de algum agente público, mas sim da omissão estatal. 
Então, no caso presente, vige a responsabilidade subjetiva do Estado. 
Dessa mesma espécie revela-se o mau funcionamento da segurança pública 
quando, por exemplo, há prejuízos decorrentes de ação de terceiros, como o 
caso de ação de multidão. A responsabilidade será imputada ao Estado. 
Veja exemplos jurisprudenciais: 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FAUTE DU SERVICE PUBLIC 
CARACTERIZADA. ESTUPRO COMETIDO POR PRESIDIÁRIO, 
FUGITIVO CONTUMAZ, NÃO SUBMETIDO À REGRESSÃO DE REGIME 
PRISIONAL COMO MANDA A LEI. CONFIGURAÇÃO DO NEXO DE 
CAUSALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. Impõe-
se a responsabilização do Estado quando um condenado submetido a 
regime prisional aberto pratica, em sete ocasiões, falta grave de 
evasão, sem que as autoridades responsáveis pela execução da pena 
lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional aplicável à 
espécie. Tal omissão do Estado constituiu, na espécie, o fator 
determinante que propiciou ao infrator a oportunidade para praticar 
o crime de estupro contra menor de 12 anos de idade, justamente 
no período em que deveria estar recolhido à prisão. Está configurado 
o nexo de causalidade, uma vez que se a lei de execução penal 
tivesse sido corretamente aplicada, o condenado dificilmente teria 
continuado a cumprir a pena nas mesmas condições (regime 
aberto), e, por conseguinte, não teria tido a oportunidade de evadir-
se pela oitava vez e cometer o bárbaro crime de estupro.6 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO PODER 
PÚBLICO: DETENTO FERIDO POR OUTRO DETENTO. 
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FALTA DO 
 
6 STF, RE 409.203/RS, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 20/04/2007. 
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SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º. Tratando-se de ato omissivo do poder 
público, a responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que 
exige dolo ou culpa, em sentido estrito, esta numa de suas três 
vertentes -- a negligência, a imperícia ou a imprudência -- não 
sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser 
atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço.A 
falta do serviço -- faute du service dos franceses -- não dispensa o 
requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre 
ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a 
terceiro. Detento ferido por outro detento: responsabilidade civil do 
Estado: ocorrência da falta do serviço, com a culpa genérica do 
serviço público, por isso que o Estado deve zelar pela integridade 
física do preso.7 
O Estado responde objetivamente pelos seus atos e de seus agentes 
que nessa qualidade causem a terceiros e, por omissão, quando 
manifesto o dever legal de impedir o ato danoso, hipótese em que a 
sua responsabilidade é subjetiva decorrente de imperícia ou dolo.8 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE 
DO ESTADO POR OMISSÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. 
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. 1. A responsabilidade civil do 
Estado por omissão é subjetiva, mesmo em se tratando de 
responsabilidade por dano ao meio ambiente, uma vez que a 
ilicitude no comportamento omissivo é aferida sob a perspectiva de 
que deveria o Estado ter agido conforme estabelece a lei. 2. A União 
tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes à extração 
mineral, de forma que elas sejam equalizadas à conservação 
ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada à categoria constitucional, 
encontrando-se inscrita no artigo 225, §§ 1º, 2º e 3º da Carta 
Magna. 3. Condenada a União a reparação de danos ambientais, é 
certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os custos 
de tal reparação, como se fora auto-indenização. Esse desiderato 
apresenta-se consentâneo com o princípio da eqüidade, uma vez que 
a atividade industrial responsável pela degradação ambiental – por 
gerar divisas para o país e contribuir com percentual significativo de 
geração de energia, como ocorre com a atividade extrativa mineral – 
a toda a sociedade beneficia. 4. Havendo mais de um causador de 
um mesmo dano ambiental, todos respondem solidariamente pela 
reparação, na forma do art. 942 do Código Civil. De outro lado, se 
diversos forem os causadores da degradação ocorrida em diferentes 
locais, ainda que contíguos, não há como atribuir-se a 
responsabilidade solidária adotando-se apenas o critério geográfico, 
por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em um determinado 
lugar por atividade poluidora realizada em outro local.9 
 
7 STF, RE 382.054/RJ, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 01/10/2004. 
8 STJ, REsp 614.048/RS, relator Ministro Luiz Fux, publicação DJ 02/05/2005. 
9 STJ, REsp 647.493/SC, relator Ministro João Otávio de Noronha, DJ 22/10/2007. 
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A outra exceção diz respeito à culpa do particular ou de terceiro, com a 
exceção da exceção prevista acima. 
Se o condutor de um carro da polícia choca-se, durante uma perseguição, com 
o carro de um particular, caberá à Administração Pública ressarcir os prejuízos 
ao interessado, independente de haver culpa ou não do motorista do carro 
oficial. 
Por outro lado, se o particular avançou o sinal vermelho e veio a abalroar um 
carro público, haverá culpa do particular, e este deverá indenizar a 
Administração. Neste caso, caberá prova de culpa, pois a responsabilidade do 
administrado é sempre subjetiva. 
Se ficar constatada que a culpa é parte do agente público, parte do particular, 
a responsabilidade se dividirá entre este e o Estado, à medida da participação 
de cada um no evento danoso10. Chama-se de culpa concorrente. 
Com a adoção da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, busca-
se a divisão dos prejuízos causados por algum ato seu com todos os 
cidadãos, e não apenas penalizando aquele que sofreu o dano. A coletividade 
se une para usufruir das benesses de uma vida em comum, mas também, 
assim como divide as vantagens, deve dividir esse ônus: é a aplicação do 
princípio da isonomia ou da igualdade. Note-se que tal princípio justifica a 
divisão entre todos, é dizer, o Estado vai ressarcir o prejudicado e toda a 
sociedade vai pagar por isso. Mas não há igualdade entre o particular e a 
Administração Pública, pelo contrário. Reconhece-se a superioridade estatal, 
por isso a responsabilidade é objetiva, cabendo ao Poder Público a prova de 
culpa do particular: não seria justo, além do prejuízo, ainda imputar ao 
particular a tarefa de provar sua inocência. 
Exemplificando, destaco dois recentes julgados do STJ acerca do tema: 
RESPONSABILIDADE. ESTADO. MORTE. DETENTO. 
A Turma, por maioria, firmou cuidar-se de responsabilidade objetiva 
do Estado a morte de detendo ocorrida dentro das dependências da 
carceragem estatal.11 
RESPONSABILIDADE. ESTADO. NOMEAÇÃO TARDIA. 
O pleito dos autores cinge-se ao fato de não terem sido nomeados 
na data devida, por erro da Administração, posteriormente 
reconhecido pela via judicial, motivo pelo qual requerem indenização 
do Estado, com fulcro na teoria da responsabilidade objetiva. O Min. 
Relator entendeu assistir razão aos recorrentes. Consta dos autos 
que a tardia nomeação dos autores resultou de ato ilícito da 
Administração, a saber, ilegalidade na correção das provas do 
certame, razão pela qual os candidatos, ora recorrentes, deixaram 
de exercer o cargo para o qual restaram aprovados em concurso 
 
10 Código Civil, art. 945: Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua 
indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do 
autor do dano. 
11 STJ, REsp 944.884/RS, relator para acórdão Ministro Luiz Fux, publicação DJ 17/04/2008. 
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público, por terem sido preteridos por outros candidatos, razão pela 
qual incide o artigo 37, § 6º, da CF/1988, que responsabiliza 
objetivamente o Estado por danos causados aos seus administrados. 
Indubitável a manifesta violação dos direitos dos autores no que 
tange à observância da ordem classificatória do certame, vez que a 
posterior deliberação da comissão de concurso no sentido de nomear 
candidatos antes mesmo da análise do pedido judicial de anulação 
de certas questões, pleito, diga-se de passagem, que logrou êxito 
perante este Superior Tribunal, afronta os princípios da legalidade e 
isonomia. É cediço que o candidato preterido tem direito à nomeação 
na hipótese de inobservância da ordem dos concursos e da 
classificatória, dentro do prazo de validade, havendo, fora desses 
casos, tão-somente, expectativa de direito à nomeação. É cabível, in 
casu, a condenação do Estado ao pagamento de indenizaçãoaos 
candidatos que foram preteridos na ordem classificatória do 
concurso, por erro da Administração. Não há qualquer óbice jurídico 
para que o valor da indenização corresponda aos vencimentos e 
demais vantagens inerentes ao cargo, porquanto seria o valor que 
teriam percebido à época, caso observada a ordem classificatória do 
certame.12 
Por fim, cite-se a responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais. 
Em ambos os casos, a regra é a irresponsabilidade estatal por esses atos. 
A produção legislativa de um Estado é feita com base em sua soberania, 
limitada apenas pelas normas constitucionais. As leis produzidas, revogadas, 
alteradas, são abstratas, atingindo a todos indistintamente, e poderão causar 
ônus à população que não fazem jus a qualquer reparação de eventuais danos. 
No entanto, entende-se como possível a responsabilização do Estado no 
caso de edição de leis inconstitucionais ou leis de efeitos concretos. Este 
tipo de lei não tem as características de generalidade e impessoalidade, 
atingindo pessoa certa, como no caso da lei que desapropria determinado 
bem: se há prejuízo decorrente da mesma, cabe indenização. 
No que pertine aos atos jurisdicionais, a regra, repita-se, é a 
irresponsabilidade. Quando profere uma sentença, uma parte sempre perderá 
e outra ganhará, e por óbvio que aquela não pode pleitear ressarcimento dos 
danos pelo Estado. Contudo, a própria Carta Maior prevê a responsabilização 
estatal, mas apenas na esfera penal: 
Art. 5º (...) 
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim 
como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença. 
Nessas duas hipóteses, nos termos da jurisprudência do STF13, fica patente 
que a responsabilidade civil do Estado é objetiva e independe de dolo ou culpa 
do magistrado: 
 
12 STJ, REsp 825.037/DF, relator Ministro Luiz Fux, julgamento em 23/10/2007. 
13 STF, RE 505.393/PE, relator Ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 05/10/2007. 
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Erro judiciário. Responsabilidade civil objetiva do Estado. 
Direito à indenização por danos morais decorrentes de condenação 
desconstituída em revisão criminal e de prisão preventiva. CF, art. 
5º, LXXV. C.Pr.Penal, art. 630. 1. O direito à indenização da vítima 
de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido, previsto no 
art. 5º, LXXV, da Constituição, já era previsto no art. 630 do C. Pr. 
Penal, com a exceção do caso de ação penal privada e só uma 
hipótese de exoneração, quando para a condenação tivesse 
contribuído o próprio réu. 2. A regra constitucional não veio para 
aditar pressupostos subjetivos à regra geral da responsabilidade 
fundada no risco administrativo, conforme o art. 37, § 6º, da Lei 
Fundamental: a partir do entendimento consolidado de que a 
regra geral é a irresponsabilidade civil do Estado por atos de 
jurisdição, estabelece que, naqueles casos, a indenização é 
uma garantia individual e, manifestamente, não a submete à 
exigência de dolo ou culpa do magistrado. 3. O art. 5º, LXXV, 
da Constituição: é uma garantia, um mínimo, que nem impede a lei, 
nem impede eventuais construções doutrinárias que venham a 
reconhecer a responsabilidade do Estado em hipóteses que não a de 
erro judiciário stricto sensu, mas de evidente falta objetiva do 
serviço público da Justiça. (grifou-se) 
No mesmo sentido é a regra do Código Civil: 
Art. 954. A indenização por ofensa à liberdade pessoal consistirá no 
pagamento das perdas e danos que sobrevierem ao ofendido, e se 
este não puder provar prejuízo, tem aplicação o disposto no 
parágrafo único do artigo antecedente14. 
Parágrafo único. Consideram-se ofensivos da liberdade pessoal: 
I - o cárcere privado; 
II - a prisão por queixa ou denúncia falsa e de má-fé; 
III - a prisão ilegal. 
Mas o princípio da responsabilidade objetiva do Estado não se aplica a todos os 
atos do Poder Judiciário, mas apenas aos casos expressamente declarados em 
lei. No julgamento do RE 429.518/SC15 ficou assentado que: 
O decreto judicial de prisão preventiva, quando suficientemente 
fundamentado e obediente aos pressupostos que o autorizam, não 
se confunde com o erro judiciário a que alude o inc. LXXV do art. 5º 
da Constituição da República, mesmo que o réu ao final do processo 
venha a ser absolvido ou tenha sua sentença condenatória 
reformada na instância superior. 
Interpretação diferente implicaria a total quebra do princípio do livre 
convencimento do juiz e afetaria irremediavelmente sua segurança 
 
14 CC, art. 953, parágrafo único. Se o ofendido não puder provar prejuízo material, caberá ao 
juiz fixar, eqüitativamente, o valor da indenização, na conformidade das circunstâncias do caso. 
15 STF, RE 429.518/SC, relator ministro Carlos Velloso, publicação DJ 28/10/2004. 
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para avaliar e valorar as provas, bem assim para adotar a 
interpretação da lei que entendesse mais adequada ao caso 
concreto. 
Tal decisão ficou assim ementada: 
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE 
CIVIL DO ESTADO PELOS ATOS DOS JUÍZES. C.F., art. 37, § 6º. A 
responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos dos 
juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em lei. 
Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro 
judiciário — C.F., art. 5º, LXXV — mesmo que o réu, ao final da ação 
penal, venha a ser absolvido. 
Sobre outro julgado, veja a notícia publicada no sítio do STJ: 
RESPONSABILIDADE CIVIL. ESTADO. ATUAÇÃO. MAGISTRADO. 
REPARAÇÃO. DANOS. 
O Tribunal a quo, lastreado na prova dos autos, concluiu que a ora 
recorrente, injustamente, acusou o ora recorrido de crime 
gravíssimo, porque, por ofício, informou à autoridade policial que ele 
seria autor de um delito, quando jamais poderia fazê-lo ante as 
provas existentes. A Turma, ao prosseguir o julgamento, por 
maioria, entendeu que a magistrada responde pelos danos causados 
quando, por meio de ofício, afirma o cometimento de crime por outra 
pessoa sem qualquer resquício de prova, respaldo fático ou jurídico. 
Na espécie, não são admitidos os danos materiais, pois não 
comprovados, efetivamente, os prejuízos patrimoniais. Quanto aos 
danos morais, a Turma, fixou-os em 50 mil reais. Assim, por 
maioria, conheceu em parte do recurso e, nessa parte, deu-lhe 
parcial provimento.16 
Também é possível a indenização em caso de revisão criminal, nos termos do 
art. 630, CPP, recepcionado pela CF/88, tratando-se aqui também de 
responsabilidadecivil objetiva: 
Art. 630. O tribunal, se o interessado o requerer, poderá reconhecer 
o direito a uma justa indenização pelos prejuízos sofridos. 
§ 1o Por essa indenização, que será liquidada no juízo cível, 
responderá a União, se a condenação tiver sido proferida pela justiça 
do Distrito Federal ou de Território, ou o Estado, se o tiver sido pela 
respectiva justiça. 
§ 2o A indenização não será devida: 
a) se o erro ou a injustiça da condenação proceder de ato ou falta 
imputável ao próprio impetrante, como a confissão ou a ocultação de 
prova em seu poder; 
b) se a acusação houver sido meramente privada. 
 
16 STJ, REsp 299.833/RJ , relator Ministro Castro Meira, julgado em 14/11/2006. 
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A seguir é reproduzida notícia veiculada no Informativo 473, do STF: 
Responsabilidade Civil do Estado: Revisão Criminal e Prisão 
Preventiva 
A Turma, por maioria, negou provimento a recurso extraordinário 
interposto contra acórdão do TRF da 5ª Região que condenara a 
União ao pagamento de indenização por danos morais em favor do 
recorrido, reitor de universidade federal à época dos fatos. No caso, 
este, preso preventivamente, fora denunciado, com vice-reitor e 
diretora de contabilidade, por peculato doloso consistente na suposta 
apropriação de remuneração paga a servidores-fantasmas inseridos 
na folha de pagamento da instituição. O extinto Tribunal Federal de 
Recursos - TFR mantivera a sentença de 1º grau que desclassificara 
a imputação para o delito de peculato culposo. Ocorre que, 
posteriormente, o TCU, em tomada de contas especial, eximira o 
recorrido e o vice-reitor de toda responsabilidade pelo episódio, o 
que ensejara, por parte deste último, pedido de revisão criminal que, 
deferido pela Corte a quo, absolvera-o. Em conseqüência disso, o 
recorrido propusera, então, ação ordinária de indenização por danos 
morais, decorrentes não apenas da condenação, desconstituída em 
revisão criminal, mas também da custódia preventiva. Alegava-se, 
na espécie, contrariedade ao art. 5º, LXXV, da CF (“o Estado 
indenizará o condenado por erro judiciário, assim como que ficar 
preso além do tempo fixado na sentença;”). Entendeu-se que se 
trataria de responsabilidade civil objetiva do Estado. Aduziu-se 
que a constitucionalização do direito à indenização da vítima 
de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido (art. 
5º, LXXV), reforçaria o que já disciplinado pelo art. 630 do 
CPP (“O tribunal, se o interessado o requerer, poderá 
reconhecer o direito a uma justa indenização pelos prejuízos 
sofridos.”), elevado à garantia individual. No ponto, embora se 
salientando a orientação consolidada de que a regra é a 
irresponsabilidade civil do Estado por atos de jurisdição, 
considerou-se que, naqueles casos, a indenização constituiria 
garantia individual, sem nenhuma menção à exigência de dolo ou de 
culpa do magistrado, bem como sem o estabelecimento de 
pressupostos subjetivos à responsabilidade fundada no risco 
administrativo do art. 37, § 6º, da CF. Salientou-se, ainda, que 
muito se discute hoje sobre o problema da prisão preventiva 
indevida e de outras hipóteses de indenização por decisões errôneas 
ou por faute de service da administração da Justiça, as quais não se 
encontram expressamente previstas na legislação penal.17 
(grifou-se) 
 
17 STF, RE 505.393/PE, relator ministro Sepúlveda Pertence, publicação DJ 05/10/2007. 
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Ainda sobre a responsabilidade por atos jurisdicionais constitucionalmente 
prevista, acrescente-se importante julgado do STJ, magistral aula sobre a 
dignidade da pessoa humana: 
AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DECORRENTE DE ATOS 
PRATICADOS PELO PODER JUDICIÁRIO. MANUTENÇÃO DE CIDADÃO 
EM CÁRCERE POR APROXIMADAMENTE TREZE ANOS (DE 
27/09/1985 A 25/08/1998) À MINGUA DE CONDENAÇÃO EM PENA 
PRIVATIVA DA LIBERDADE OU PROCEDIMENTO CRIMINAL, QUE 
JUSTIFICASSE O DETIMENTO EM CADEIA DO SISTEMA 
PENITENCIÁRIO DO ESTADO. ATENTADO À DIGNIDADE DA PESSOA 
HUMANA. 
1. Ação de indenização ajuizada em face do Estado, objetivando o 
recebimento de indenização por danos materiais e morais 
decorrentes da ilegal manutenção do autor em cárcere por quase 13 
(treze) anos ininterruptos, de 27/09/1985 a 25/08/1998, em cadeia 
do Sistema Penitenciário Estadual, onde contraiu doença pulmonar 
grave (tuberculose), além de ter perdido a visão dos dois olhos 
durante uma rebelião. 
2. A Constituição da República Federativa do Brasil, de índole pós-
positivista e fundamento de todo o ordenamento jurídico expressa 
como vontade popular que a República Federativa do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, 
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como um dos 
seus fundamentos a dignidade da pessoa humana como instrumento 
realizador de seu ideário de construção de uma sociedade justa e 
solidária. 
3. Consectariamente, a vida humana passou a ser o centro de 
gravidade do ordenamento jurídico, por isso que a aplicação da lei, 
qualquer que seja o ramo da ciência onde se deva operar a 
concreção jurídica, deve perpassar por esse tecido normativo-
constitucional, que suscita a reflexão axiológica do resultado judicial. 
4. Direitos fundamentais emergentes desse comando maior erigido à 
categoria de princípio e de norma superior estão enunciados no art. 
5.º da Carta Magna, e dentre outros, os que interessam o caso sub 
judice destacam-se: 
XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e 
moral; (...) 
LIII - ninguém será processado nem sentenciado senão pela 
autoridade competente; 
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o 
devido processo legal; 
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www.pontodosconcursos.com.brLV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, 
com os meios e recursos a ela inerentes; (...) 
LVII - ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado 
de sentença penal condenatória; (...) 
LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem 
escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo 
nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, 
definidos em lei; (...) 
LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade 
judiciária; 
LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a lei 
admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança; 
5. A plêiade dessas garantias revela inequívoca transgressão aos 
mais comezinhos deveres estatais, consistente em manter-se, sem o 
devido processo legal, um ser humano por quase 13 (treze) anos 
consecutivos preso, por força de inquérito policial inconcluso, sendo 
certo que, em razão do encarceramento ilegal, contraiu o autor 
doenças, como a tuberculose, e a cegueira. 
6. Inequívoca a responsabilidade estatal, quer à luz da legislação 
infraconstitucional (art. 159 do Código Civil vigente à época da 
demanda) quer à luz do art. 37 da CF/1988, escorreita a imputação 
dos danos materiais e morais cumulados, cuja juridicidade é 
atestada por esta Eg. Corte (Súmula 37/STJ). 
7. Nada obstante, o Eg. Superior Tribunal de Justiça invade a seara 
da fixação do dano moral para ajustá-lo à sua ratio essendi, qual a 
da exemplariedade e da solidariedade, considerando os consectários 
econômicos, as potencialidades da vítima, etc, para que a 
indenização não resulte em soma desproporcional. 
8. In casu, foi conferida ao autor a indenização de R$ 156.000,00 
(cento e cinqüenta e seis mil reais) de danos materiais e R$ 
1.844.000,00 (um milhão, oitocentos e quarenta e quatro mil reais) 
de danos morais. 
9. Fixada a gravidade do fato, a indenização imaterial revela-se 
justa, tanto mais que o processo revela o mais grave atentado à 
dignidade humana, revelado através da via judicial. 
10. Deveras, a dignidade humana retrata-se, na visão Kantiana, na 
autodeterminação; na vontade livre daqueles que usufruem de uma 
vivência sadia. É de se indagar, qual a aptidão de um cidadão para o 
exercício de sua dignidade se tanto quanto experimentou foi uma 
"morte em vida", que se caracterizou pela supressão ilegítima de 
sua liberdade, de sua integridade moral e física e de sua inteireza 
humana? 
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11. Anote-se, ademais, retratar a lide um dos mais expressivos 
atentados aos direitos fundamentais da pessoa humana. Sob esse 
enfoque temos assentado que "a exigibillidade a qualquer tempo dos 
consectários às violações dos direitos humanos decorre do princípio 
de que o reconhecimento da dignidade humana é o fundamento da 
liberdade, da justiça e da paz, razão por que a Declaração Universal 
inaugura seu regramento superior estabelecendo no art. 1º que 
'todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos'. 
Deflui da Constituição federal que a dignidade da pessoa humana é 
premissa inarredável de qualquer sistema de direito que afirme a 
existência, no seu corpo de normas, dos denominados direitos 
fundamentais e os efetive em nome da promessa da inafastabilidade 
da jurisdição, marcando a relação umbilical entre os direitos 
humanos e o direito processual". (REsp 612.108/PR, Rel. Min. LUIZ 
FUX, Primeira Turma, DJ 03.11.2004) 
12. Recurso Especial desprovido.18 
Outra regra de responsabilização, aqui pessoal do juiz, é encontrada no art. 
133 do Código de Processo Civil, nos casos de atuação do magistrado com dolo 
ou fraude, ou se ele se recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, 
providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. Nesses 
casos, responderá por perdas e danos. 
Não se confundam atos legislativos com atos praticados pelo Legislativo; 
atos jurisdicionais com atos praticados pelo Judiciário. 
Em cada caso, se o ato é praticado na função administrativa, haverá 
normalmente a incidência da responsabilidade objetiva do Estado, porque 
são atos administrativos praticados pelo Legislativo ou pelo Judiciário. 
Assim, para que fique claro, o Legislativo pratica atos administrativos e atos 
legislativos. Aos primeiros aplica-se a teoria objetiva, aos últimos, só por 
exceção, caso seja a lei inconstitucional ou de efeitos concreto. Idêntico 
raciocínio cabe para o Judiciário. 
 
1.4 RISCO INTEGRAL 
 
Segundo a teoria do risco integral, que aqui cita-se por questões meramente 
didáticas, a Administração Pública sempre responderia pelos danos causados 
aos particulares, sem qualquer exceção. 
Como visto acima, a responsabilidade objetiva faz com que o Estado indenize 
os prejuízos causados, independente de dolo ou culpa. Vimos algumas 
exceções: culpa da vítima ou de terceiros e força maior. 
É a inexistência dessas exceções que nos leva ao risco integral. 
 
18 STJ, REsp 802.435/PE, relator Ministro Luiz Fux, publicação DJ 30/10/2006. 
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Assim, poderia o particular atirar seu carro contra um caminhão dos bombeiros 
e ao Estado caberia suportar ambos os prejuízos. 
Pela evidente injustiça, tal teoria não é adotada. 
Contudo, para parte da doutrina há uma exceção à regra. 
Seria caso de responsabilidade integral do Estado em face de danos 
nucleares: ainda que haja culpa do particular, se o dano é nuclear, à 
Administração cabe o dever de indenizar (CF/88, art. 21, XXIII, d19). 
A Lei nº 6.453/77 e o Decreto nº 911/93, tratam da responsabilidade civil por 
danos nucleares. 
 
2 A RESPONSABILIDADE NO BRASIL 
 
Expressamente, a primeira teoria, da irresponsabilidade do Estado, nunca foi 
adotada pelo Brasil. Por outro lado, as Constituições de 1824 e 1891 nada 
previam acerca da responsabilidade do Estado. Algumas leis esparsas tratavam 
de sua responsabilidade solidária com funcionários. 
O Código Civil de 1916 assim determinava, em seu art. 15: 
Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente 
responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade 
causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito 
ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra 
os causadores do dano. 
A doutrina não era unânime ao analisar tal artigo, alguns alegando que se 
tratava da teoria civilista, posto que o ato do funcionário deveria ser provado 
como “contrário ao direito ou faltandoa dever prescrito por lei”, outros que se 
tratava da teoria objetiva. 
Nas Constituições seguintes (1934, 1946 e 1967) passou a constar a 
responsabilidade solidária dos funcionários com o Estado, prevendo também a 
ação regressiva no caso de culpa. A partir de então, passa a vigorar a teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado pois, se a ação regressiva contra o 
funcionário só cabe nos casos de culpa, pressupõem-se que contra o Estado 
não se exige a prova de sua culpa para caber a indenização. 
Reafirmando: no caso da objetiva, independe de dolo ou culpa, na subjetiva, 
fundamental a prova de que houve dolo ou culpa. 
Nossa atual Lei Maior tratou do tema em seu art. 37, § 6º, da seguinte forma: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
 
19 Art. 21. Compete à União: (...) XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de 
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, 
atendidos os seguintes princípios e condições: (...) d) a responsabilidade civil por danos 
nucleares independe da existência de culpa. 
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agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Como bem delineado, duas teorias são previstas nesse parágrafo: 
I – teoria da responsabilidade objetiva do Estado; 
II – teoria da responsabilidade subjetiva do agente. 
Ademais, ainda contém outras regras importantes: 
I – atinge tanto as pessoas jurídicas de direito público quanto de direito 
privado, desde que prestadoras de serviços públicos, como empresas 
públicas, permissionárias ou concessionárias. Ressalte-se que a 
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras 
de serviço público é objetiva relativamente tanto aos usuários do serviço 
quanto a terceiros não-usuários (STF, RE 591.874/MS, 26/08/2009, 
Informativos 557 e 563)20. Por outro lado, se desempenham atividade 
 
20 Quarta-feira, 26 de Agosto de 2009 
Prestadora de serviço público tem responsabilidade objetiva em relação a terceiros 
não-usuários 
O Supremo Tribunal Federal (STF) definiu que há responsabilidade civil objetiva (dever de 
indenizar danos causados independente de culpa) das empresas que prestam serviço público 
mesmo em relação a terceiros, ou seja, aos não-usuários. A maioria dos ministros negou 
provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 591874 interposto pela empresa Viação São 
Francisco Ltda. 
O recurso, com repercussão geral reconhecida por unanimidade da Corte, se baseou em 
acidente ocorrido no ano de 1998 na cidade de Campo Grande, no Mato Grosso do Sul, entre 
ônibus e ciclista, vindo este a falecer. 
O RE discutiu se a palavra “terceiros”, contida no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição 
Federal também alcança pessoas que não se utilizam do serviço público. Isto porque a empresa 
alegava que o falecido não era usurário do serviço prestado por ela. 
Voto vencedor 
O relator, ministro Ricardo Lewandowski, negou seguimento ao recurso, tendo sido 
acompanhado pela maioria dos votos. Para ele, é obrigação do Estado reparar os danos 
causados a terceiros em razão de atividades praticadas por agentes. “Hoje em dia pode-se dizer 
que a responsabilidade é a regra e a irresponsabilidade é exceção”, disse. 
Segundo o relator, a Constituição Federal estabeleceu em seu artigo 37, parágrafo 6º, que a 
responsabilidade civil do estado e da pessoa jurídica de direto privado prestadora de serviço 
público é objetiva em relação a terceiros. Lewandowski ressaltou que a força maior e a culpa 
exclusiva da vítima podem ser excludentes de responsabilidade do Estado “quando o nexo causal 
entre a atividade administrativa e o dano dela resultante não fica evidenciado”. 
Ao citar Celso Antonio Bandeira de Mello, o ministro Ricardo Lewandowski asseverou que a 
Constituição Federal não faz qualquer distinção sobre a qualificação do sujeito passivo do dano, 
ou seja, “não exige que a pessoa atingida pela lesão ostente a condição de usuário do serviço”. 
Assim, salientou que “onde a lei não distingue, não cabe ao interprete distinguir”. 
Em seguida, o relator afirmou ser irrelevante se a vítima é usuária do serviço ou um terceiro em 
relação a ele, bastando que o dano seja produzido pelo sujeito na qualidade de prestadora de 
serviço público. 
“Penso que não se pode interpretar restritivamente o alcance do dispositivo. O texto magno, 
interpretado à luz do princípio da isonomia, não permite que se faça qualquer distinção dos 
chamados ‘terceiros’, isto é, entre os usuários e não-usuários do serviço público”, disse o 
ministro. Isto porque todas as pessoas podem sofrer dano em razão da ação administrativa do 
Estado, seja ela realizada diretamente ou por pessoa jurídica de direito privado. 
Ele destacou que a natureza do serviço público, por definição, tem caráter geral e, por isso, 
estende-se indistintamente a todos os cidadãos beneficiários diretos ou indiretos da ação estatal. 
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econômica de natureza privada, ficarão sujeitas à responsabilidade 
própria do direito privado; 
II – necessidade de nexo causal entre a ação pública e o dano ao 
particular; 
III – que o agente aja na condição de agente público, independente de 
sua ação ser legal, legítima, dentro de suas competências ou finalidades 
públicas. Havendo atuação na qualidade de agente público, haverá dever 
de indenizar eventuais danos. Assim, se um policial rodoviário, fardado, 
fora do seu expediente, causa um dano ao particular, estará agindo com a 
aparência de servidor público, cabendo indenização. Se esse mesmo 
agente, fora do serviço e sem farda, causa algum prejuízo, como não tem 
qualquer relação com sua função pública, responderá ele pelo dano 
causado, sem se falar de responsabilidade estatal. De igual forma, se o 
motorista da Administração Pública, usando o carro oficial para realizar, 
por exemplo, serviço particular seu, chocar-se com outro carro, haverá 
responsabilidade do Poder Público. O mesmo motorista, dirigindo seu 
carro pessoal num domingo, fora do serviço, responde sozinho por algum 
dano causado. Veja exemplos dos nossos tribunais superiores: 
A ação indenizatória foi movida em benefício do menor, então com 
três anos, que viu ambos os pais falecerem em razãodo acidente de 
trânsito causado por servidor militar à frente da condução de veículo 
pertencente ao Exército, em uso particular (mudança residencial) 
autorizado pela unidade em que servia. (...) Isso posto, faz-se 
necessário anotar que, em nosso sistema jurídico, a responsabilidade 
do Poder Público é objetiva ao adotar-se a teoria do risco 
administrativo e que a condição de agente público, quando 
contribui de modo determinante para a conduta lesiva, é 
causa para a responsabilização estatal, dispensado que os 
 
“Não ficou evidenciado nas instâncias ordinárias que o acidente fatal que vitimou o ciclista 
ocorreu por culpa exclusiva da vítima ou em razão de força maior”, avaliou o ministro. De acordo 
com ele, ficou comprovado nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao 
terceiro não-usuário do serviço público, “sendo tal condição suficiente para estabelecer, a meu 
ver, a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado”. 
O inteiro teor do voto do Ministro Relator foi reproduzido no Informativo 563, de 21/10/2009. 
Veja jurisprudência anterior do STF, RE 262.651/SP, 16/11/2004, já cobrada em 
concursos anteriores. Assim, com a atual alteração de entendimento, a questão volta a 
ser interessante para concursos. O caso concreto anterior envolvia uma empresa de ônibus, 
concessionária de serviço público, e um particular que sofreu dano em seu veículo, em face de 
acidente entre este e um dos ônibus da concessionária. Segundo decidiu o STF “a 
responsabilidade objetiva das prestadoras de serviço público não se estende a terceiros não-
usuários, já que somente o usuário é detentor do direito subjetivo de receber um serviço público 
ideal, não cabendo ao mesmo, por essa razão, o ônus de provar a culpa do prestador do serviço 
na causação do dano.” Assim se manifestou o relator: 
“A ‘ratio’ do dispositivo constitucional que estamos interpretando parece-me mesmo esta: 
porque o ‘usuário é detentor do direito subjetivo de receber um serviço público ideal’, não se 
deve exigir que, tendo sofrido dano em razão do serviço, tivesse de provar a culpa do prestador 
desse serviço. Fora daí, vale dizer, estender a não-usuários do serviço público prestado pela 
concessionária ou permissionária a responsabilidade objetiva – CF, art. 37, § 6º – seria ir além 
da ‘ratio legis’.” 
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danos sejam apenas decorrentes do exercício da atividade 
funcional, quanto mais se não é classificado como terceiro o agente 
público que tem a posse do veículo. Responde a Administração pelos 
danos decorrentes do acidente, mesmo que tenha autorizado a 
posse do veículo a seu agente, sabedora que se utilizaria em uso 
particular.21 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. C.F., art. 37, § 6º. 
Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma da 
corporação militar: incidência da responsabilidade objetiva do 
Estado, mesmo porque, não obstante fora do serviço, foi na 
condição de policial-militar que o soldado foi corrigir as 
pessoas. O que deve ficar assentado é que o preceito inscrito no 
art. 37, § 6º, da C.F., não exige que o agente público tenha 
agido no exercício de suas funções, mas na qualidade de 
agente público.22 
DISPARO DE ARMA DE FOGO PERTENCENTE À CORPORAÇÃO. 
POLICIAL MILITAR EM PERÍODO DE FOLGA. Caso em que o policial 
autor do disparo não se encontrava na qualidade de agente 
público. Nessa contextura, não há falar de responsabilidade 
civil do Estado.23 
(grifou-se) 
Por outro lado, se não há qualquer vínculo entre a atividade desenvolvida 
e a Administração Pública, inexiste deve de indenizar. É o caso do policial 
de fato (que se fazia passar por policial), morto em horário em que 
prestava serviço, em face de interesse privado, decorrente de ciúme de 
sua ex-companheira. No julgamento em comento, o STF considerou 
inexistente o nexo de causalidade entre a atividade de policial exercida 
pela vítima e sua morte, independentemente do fato daquela exercer a 
função de modo irregular. Asseverou-se, além de ser o motivo privado, o 
agente causador do óbito era estranho aos quadros da Administração 
Pública24. 
IV – a expressão “agente” inclui toda sorte de colaboradores, sejam eles 
servidores efetivos ou contratados, em comissão, políticos, particulares, 
desde que prestando serviços públicos. 
V – a responsabilidade objetiva alcança os atos praticados, não a omissão 
Estatal, como citado. A responsabilidade objetiva, baseada no risco 
administrativo, tem lugar perante a ação estatal, enquanto que a 
omissão, como visto acima, é parte da responsabilidade subjetiva, 
 
21 STJ, REsp 866.450/RS, relator Ministro Herman Benjamin, julgado em 24/04/2007, noticiado 
no Informativo 318 do STJ. 
22 STF, RE 160.401/SP, relator Ministro Carlos Velloso, publicação DJ 04/06/1999. 
23 STF, RE 363.423/SP, relator Ministro Carlos Britto, publicação DJ 14/03/2008, Informativos 
370 e 498. 
24 STF, RE 341.776/CE, relator Ministro Gilmar Mendes, publicação DJ 03/08/2007, noticiado no 
Informativo 463 do STF: Responsabilidade civil do Estado. Morte. Vítima que exercia atividade 
policial irregular, desvinculada do serviço público. Nexo de causalidade não configurado. 
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havendo necessidade de comprovação de que o Estado deveria ter agido 
e foi omisso. 
Acrescente-se a recente previsão do novo Código Civil brasileiro, de 2002: 
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente 
responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem 
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores 
do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. 
Note que, diferentemente da CF/88, o CC/02 não fez menção à 
responsabilidade de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço 
público. 
Por fim, cite-se a responsabilidade especial prevista no art. 21, XXIII, da 
CF/88, sobre o dano nuclear: 
Art. 21. Compete à União25: 
(...) 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer 
natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o 
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio 
de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes 
princípios e condições: 
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será 
admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso 
Nacional; 
b) sob regimede permissão, são autorizadas a comercialização e a 
utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas 
e industriais; 
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, 
comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou 
inferior a duas horas; 
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da 
existência de culpa; 
Repetindo a norma genérica do § 6º do art. 37, CF/88, foram mantidas as 
mesmas características da regra geral, ou seja, a responsabilidade é objetiva, 
cabendo regresso contra o agente em caso de culpa ou dolo. A Lei nº 6.453/77 
e o Decreto nº 911/93, tratam da responsabilidade civil por danos nucleares. 
Note que, nos casos da alínea “c”, esse tipo de responsabilidade objetiva será 
repassado também àqueles que, sob regime de concessão ou permissão, 
receberem autorização para utilização de radioisótopos. 
Importante relembrar que parte da doutrina entende ser essa uma exceção à 
regra, tratando-se de responsabilidade integral do Estado. Assim, ainda 
que haja culpa do particular, se o dano é nuclear, à Administração cabe o 
dever de indenizar. 
 
25 Nos termos da nova redação dada pela EC nº 49/2006. 
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3 AÇÃO DE INDENIZAÇÃO 
 
Uma vez havido o dano, como ressabido, caberá reparação do mesmo pela 
Administração, se houver nexo de causalidade entre este e uma ação estatal, 
afastadas a culpa do particular e a força maior. 
Duas são as possibilidades para tal: 
I – administrativa: se reconhecido o dano pelo Poder Público, e 
havendo acordo entre as partes, pode haver indenização 
diretamente pela via administrativa. Por exemplo, durante uma obra 
pública, um trator da prefeitura, numa manobra, acaba atirando uma 
pedra contra uma casa, danificando uma janela. A prefeitura, ou a 
empresa contratada para realizar a obra pública, pode indenizar 
diretamente o proprietário que teve seu bem avariado. 
II – judicial: não havendo acordo entre as partes, o particular pode 
interpor ação de reparação de danos, junto ao Judiciário, contra a 
pessoa jurídica causadora do dano. Esta tem direito de regresso 
contra o servidor que ocasionou o prejuízo, se houver dolo ou culpa. 
No que pertine à esfera judicial, o entendimento que vigora, de longa data, é o 
de que o particular pode propor a ação em litisconsórcio passivo facultativo, ou 
seja, se quiser, pode acionar o Estado e o agente público, ao mesmo tempo 
(STF, RE 90.071/SC, publicação DJ em 26/09/198026). 
Julgado recente do STF, todavia, lançou nova linha de raciocínio sobre o tema, 
decidindo que a vítima do dano não pode ajuizar ação, diretamente, contra o 
agente público (STF, RE 327.904, julgamento em 15/08/2006, publicação DJ 
08/09/200627). Tal decisão concentrou-se no fato de envolver agente político 
(Prefeito28). Entendeu-se que, se eventual prejuízo ocorresse por força de agir 
 
26 RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO 
MOVIDA CONTRA O ENTE PÚBLICO E O FUNCIONÁRIO CAUSADOR DO DANO. POSSIBILIDADE. 
O fato de a Constituição Federal prever direito regressivo às pessoas jurídicas de direito público 
contra o funcionário responsável pelo dano não impede que este último seja acionado 
conjuntamente com aquelas, vez que a hipótese configura típico litisconsórcio facultativo. 
27 No caso, a recorrente propusera ação de perdas e danos em face de prefeito, pleiteando o 
ressarcimento de supostos prejuízos financeiros decorrentes de decreto de intervenção editado 
contra hospital e maternidade de sua propriedade. Esse processo fora declarado extinto, sem 
julgamento de mérito, por ilegitimidade passiva do réu, decisão mantida pelo Tribunal de Justiça 
local. Considerou-se que, na espécie, o decreto de intervenção em instituição privada seria ato 
típico da Administração Pública e, por isso, caberia ao Município responder objetivamente 
perante terceiros. (STF, Informativo 436, de 14 a 18/08/2006). 
28 Em outra decisão, no mesmo sentido, estava envolvido magistrado: STF, RE 228.977/SP, 
relator Ministro Néri da Silveira, publicação DJ 12/04/2002 – A autoridade judiciária não tem 
responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais praticados. Os magistrados enquadram-se na 
espécie agente político, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados 
de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e 
legislação específica. 3. Ação que deveria ter sido ajuizada contra a Fazenda Estadual - 
responsável eventual pelos alegados danos causados pela autoridade judicial, ao exercer suas 
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O conteúdo deste curso é de uso exclusivo de Anna Flávia Siqueira Paiva de Souza, CPF:03611083461, vedada, por
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tipicamente funcional, não haveria como se extrair do dispositivo constitucional 
a responsabilidade per saltum da pessoa natural do agente. Dessa forma, em 
princípio, não se pode incluir nessa interpretação o mesmo alcance para as 
demais categorias de agentes. 
Não se manifestou esse Tribunal sobre a possibilidade de a vítima do dano 
ingressar simultaneamente contra a Administração e o agente, formando 
litisconsórcio. No entanto, quando o STF diz que o art. 37, § 6º, consiste 
também em uma garantia para o agente público, que “somente responde 
administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional 
pertencer”, conclui-se que não poderia ele responder diretamente à pessoa que 
sofreu o dano, nem mesmo em litisconsórcio com a Administração. 
Ressalte-se que tal decisão foi proferida em uma Turma, enquanto a anterior, 
era do Pleno. Em face do tempo transcorrido entre ambas e da inovação agora 
implementada, é bastante possível que se consagre o novo entendimento, 
afastando a possibilidade de ação diretamente contra o agente causador do 
dano, quando, repita-se, o prejuízo advém de conduta de agente político, cuja 
vontade se confunde com a vontade do Estado. 
Mais recentemente, em 29/09/2008, a 1ª Turma do STF, novamente 
enfrentando o tema em questão, decidiu de igual maneira, deixando mais clara 
sua posição. 
De acordo com o Ministro Marco Aurélio, relator, “verificado o dano em razão 
de ato comissivo – responsabilidade objetiva – ou omissivo – subjetiva – em 
serviço, ao beneficiário da norma constitucional não cabe escolher contra 
quem proporá a ação indenizatória – se contra o Estado, ou quem lhe faça 
o papel, ou o servidor. De legitimação passiva concorrente não se trata. 
Em bom vernáculo, o servidor, ante a relação jurídica mantida com o tomador 
de serviços, perante este responde.A dualidade admitida na origem cria um 
terceiro sistema ao atribuir ao agente uma obrigação que não tem – de 
responder junto ao terceiro, e não ao tomador dos serviços, de forma 
regressiva, pelo dano causado. Os atos praticaram o foram personificando a 
pessoa jurídica de direito público e é esta a parte legítima para responder á 
ação indenizatória”. (grifou-se) 
É o seguinte o teor do acórdão: 
RESPONSABILIDADE - SEARA PÚBLICA - ATO DE SERVIÇO - 
LEGITIMAÇÃO PASSIVA. Consoante dispõe o § 6º do artigo 37 da 
Carta Federal, respondem as pessoas jurídicas de direito público e as 
de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, descabendo 
concluir pela legitimação passiva concorrente do agente, 
inconfundível e incompatível com a previsão constitucional de 
 
atribuições -, a qual, posteriormente, terá assegurado o direito de regresso contra o magistrado 
responsável, nas hipóteses de dolo ou culpa. 
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ressarcimento - direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa.29 
Assim, nos termos dessas decisões, o art. 37, § 6º, da CF/88, consagra dupla 
garantia: uma em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória 
contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste 
serviço público; outra, em prol do servidor estatal, que somente responde 
administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional 
pertencer. O particular que sofra o dano não pode, então, ajuizar ação, 
diretamente, contra o agente público; o agente público somente responde, 
regressivamente, à pessoa jurídica a cujos quadros funcionais pertencer. 
A doutrina discute, também, a aplicação da denunciação da lide30, nos 
termos do art. 70, III, do CPC. Havendo ação do particular contra o Estado, a 
este caberia a denunciação da lide àquele que estiver obrigado a indenizar, em 
ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda. Vários são os 
argumentos contrários e a favor, mas, apenas para resumir, veja-se que, se a 
ação se baseia na culpa anônima, ou seja, se não se alega que houve culpa 
do agente, não caberia a denunciação. Por outro lado, caberia se 
houvesse argüição da culpa dele, bem assim a propositura da ação contra 
ambos (litisconsórcio passivo) ou somente contra o funcionário. 
Para que fique claro, vamos resumir os caminhos possíveis: 
I – acordo administrativo; 
II – ação judicial: (i) contra a Administração Pública, somente; (ii) contra 
a Administração Pública em litisconsórcio passivo facultativo com o 
agente; (iii) contra o agente, somente. 
Note que cada uma dessas opções é de escolha do particular. Claro que optar 
por acionar a responsabilidade apenas do agente não é a melhor escolha, 
posto que é subjetiva, enquanto que contra a Administração é objetiva, além 
do fato de esta ser sempre solvente, ou seja, pagar se for essa a decisão final, 
o que pode não acontecer se o executado for o agente. 
Acrescente-se que, no primeiro caso, proposta a ação contra a Administração 
Pública, podem surgir outros caminhos: (i) a Administração Pública prova culpa 
do particular ou força maior e nada paga; (ii) fica provada a culpa anônima e 
só a Administração paga; (iii) há argüição de culpa do agente e a 
Administração denuncia a lide e tudo se decide no mesmo processo; (iv) não 
há denunciação da lide e a Administração propõe, ao fim, ação regressiva 
contra o agente. 
Ressalte-se que, na esfera federal, a Lei nº 8.112/90 assim definiu a questão: 
Art. 122, § 2º. Tratando-se de dano causado a terceiros, 
responderá o servidor perante a Fazenda Pública, em ação 
regressiva. 
 
29 STF, RE 344.133/PE, relator Ministro Marco Aurélio, publicação DJ 14/11/2008, Informativos 
519 e 528. 
30 Segundo Fábio Milman, denunciação da lide é ação de regresso proposta antecipadamente, 
condicionada à sucumbência do litisdenunciante (seja autor ou réu) na demanda principal. 
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O direito de requerer a indenização prescreve em cinco anos, e aplica-se 
tanto à Administração Pública quanto às pessoas privadas prestadoras de 
serviços públicos (art. 1º-C, da Lei nº 9.494/97, acrescentado pela Medida 
Provisória nº 2.180-35/2001). Por outro lado, o direito de regresso da 
Administração Pública nunca prescreve (art. 37, § 5º, CF/88)31. 
Ao requerer a indenização cabe ao prejudicado a demonstração do prejuízo, 
não só daquilo que perdeu ou despendeu, mas, eventualmente, também 
daquilo que deixou de ganhar, como lucros cessantes, como pode ser 
exemplificado no caso de um táxi ser danificado por outro veículo público. Pode 
também incluir o dano moral, se houver. 
 
4 RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO 
 
A responsabilidade pelos danos causados pelos agentes públicos ou 
prestadores de serviços públicos é objetiva do Estado. 
Então, o Estado sempre deverá reparar os danos advindos dessa 
responsabilidade, exceto nos casos de força maior e culpa exclusiva do 
particular. 
No entanto, quando há participação dolosa ou culposa do agente na ocorrência 
do dano, este deverá responder perante a Administração Pública, posto que 
contribuiu, no final das contas, para um prejuízo estatal, já que o particular foi 
indenizado. 
Daí decorre a possibilidade de o Estado cobrar de seu agente o prejuízo que 
teve com essa indenização, sempre que provado que houve dolo ou 
culpa: como se disse, é a chamada responsabilidade subjetiva do agente. 
Essa responsabilização é efetivada através da ação de regresso, nos termos do 
art. 37, § 6º, CF/88, vista no item seguinte. 
Veja-se uma hipótese de responsabilidade do agente, objeto da recente 11ª 
Súmula Vinculante (decisão de 13/08/2008): 
Só é lícito o uso de algemas em caso de resistência e de fundado 
receio de fuga ou de perigo à integridade física própria ou alheia, por 
parte do preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por 
escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar civil e penal do 
agente ou da autoridade e de nulidade da prisão ou do ato 
processual a que se refere, sem prejuízo da responsabilidade civil do 
Estado. 
Como se vê, a responsabilidade do agente não se limita à esfera cível. Por um 
mesmo ato, poderá responder também no âmbito penal e administrativo, que, 
regra geral, são independentes entre si, podendo cumular-se (Lei nº 8.112/90, 
art.