Direito Administrativo Módulo 4

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Direito Administrativo - Prof. Evandro Borges 
 
4. Atos Administrativos 
 
Introdução 
A Administração Pública manifesta-se através de atos administrativos, atos esses que 
dispõem de certas características e gozam de determinadas prerrogativas que a colocam 
em posição de superioridade em relação ao particular. Assim, é importante conhecer a 
fundo as peculiaridades e os fundamentos legitimadores dos atos administrativos, para 
que a necessária superioridade do Mandamus Público se dê, dentro dos limites legais de 
um Estado Democrático de Direito, movido unicamente pelos interesses públicos e não 
como manifestação autoritária e gratuita da força estatal (que aí deixa de ser legítima, 
para tornar-se arbitrária). 
 
4.1 Conceito 
 Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração 
Pública, objetivando: adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos 
ou impor obrigação aos administrados e a si própria. 
 
4.2 Características 
• Presença da Administração Pública 
• Sujeição ao regime jurídico de direito público 
• Sujeição ao controle interno e externo 
 
4.3 Requisitos (elementos essenciais) do Ato Administrativo 
Além dos requisitos de validade indispensáveis aos atos jurídicos de uma forma 
geral (agente capaz, objeto lícito e forma prescrita e não defesa em lei), destacamos aqui 
também os requisitos específicos do ato administrativo, que podem ser memorizados 
por meio da forma ff. com: 
 
Finalidade 
Forma 
Competência 
Objeto 
Motivo 
 
Finalidade: é o objetivo do ato, que deve estar em conformidade com a vontade da lei e 
com a realização do interesse público, sob pena de configurar-se desvio de finalidade, 
ensejando a anulação do ato. 
 
Forma: é a maneira pela qual o ato se exterioriza. Como regra, o ato administrativo exige 
forma escrita. 
 
Competência: é o poder atribuído, por meio de lei, ao agente ou órgão público para o 
desempenho específico de suas funções. Importante frisar que a competência pode ser 
delegada ou avocada. 
 
 
 
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Objeto: é aquilo que o ato determina, ou seja, o ato que cria, modifica, resguarda ou 
extingue na ordem jurídica. Ex.: a construção de uma escola ou de um hospital público. 
 
Motivo: é a indicação de fato e de direito que enseja a edição do ato administrativo (fato 
em virtude do qual agiu a administração). Em regra, a motivação é obrigatória, sendo 
dispensada apenas em casos especiais. A vinculação do agente público à veracidade 
dos motivos alegados recebe o nome de Teoria dos motivos determinantes,, segundo a 
qual o motivo sempre deve ser verdadeiro, sob pena de anulação do ato (ainda que tal 
ato não tivesse motivação obrigatória). 
 
Saiba disto! 
Delegação de competência é o meio pelo qual o superior hierárquico (delegante) 
transfere atribuições suas ao subordinado (delegado), não podendo ser objeto de 
delegação: a edição de atos de caráter normativo; a decisão de recursos administrativos; 
além das matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
 
Avocação é o fenômeno inverso da delegação, em que a autoridade superior chama 
para si o poder de decisão acerca de assuntos de competência do subordinado. 
 
 
4.4 Atributos do Ato Administrativo 
Para fácil assimilação, podemos memorizar a palavra PAI. 
 
Presunção de Legalidade 
Autoexecutoriedade 
Imperatividade 
 
Presunção de Legitimidade (veracidade e legalidade): presume-se que todos os atos 
administrativos sejam verdadeiros e praticados conforme a lei. Trata-se de presunção 
relativa - juris tantun, pois admite prova em contrário. 
 
Autoexecutoriedade: a administração pode executar diretamente seus atos e compelir o 
administrado ao cumprimento de suas determinações, independentemente de ordem 
judicial, inclusive com uso de força, se necessário. 
 
Imperatividade: a administração pode impor unilateralmente e coercitivamente as suas 
determinações, válidas desde que dentro da lei. 
 
4.5 Classificação dos Atos Administrativos 
 
4.5.1 Quanto ao regramento (ou quanto ao grau de liberdade) 
 
Atos vinculados: são atos cuja prática é compulsória na forma disciplinada por lei, não 
dando margem alguma para liberdade decisória. A administração os edita sem qualquer 
avaliação subjetiva. 
 
Atos discricionários: são aqueles que, embora regulados em lei, permitem ao gestor 
certa margem de liberdade ao serem editados, ou seja, são praticados ou não, conforme 
 
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a avaliação subjetiva (juízo de valor) que o gestor faz quanto à conveniência, 
oportunidade e necessidade de sua prática (Mérito Administrativo). 
 
Saiba disto! 
Mérito Administrativo é a valoração (análise pessoal e intransferível) que o gestor faz, 
no caso em concreto, sobre a conveniência, oportunidade e necessidade do ato a ser 
editado. A análise de mérito só é possível nos atos discricionários. 
Assim: o ato vinculado só apresenta o aspecto da legalidade; já o ato discricionário 
apresenta tanto o aspecto da legalidade como o de mérito. 
O aspecto da legalidade pode ser revisto pelo judiciário, o mérito não! 
 
4.5.2 Quanto aos destinatários 
 
Atos Gerais: são aqueles editados sem um destinatário específico, ou seja, são dirigidos 
a destinatários indeterminados, geram efeitos em abstrato. 
Ex.: edital de Concurso Público. 
 
Atos Individuais: são aqueles editados com destinatário específico (pessoas 
determinadas), gerando efeito no caso concreto. 
Ex.: permissão para uso de bem público. 
 
4.5.3 Quanto ao alcance (ou quanto aos efeitos sob terceiros) 
 
Atos Internos: são aqueles que geram efeitos apenas no âmbito dos órgãos e agentes 
da Administração Pública e não produzem efeitos para terceiros. 
Ex.: pareceres; memorandos. 
 
Atos Externos: são aqueles que produzem efeitos para além da Administração Pública, 
alcançando terceiros. 
Ex.: permissão de uso; desapropriação. 
 
4.5.4 Quanto ao objeto (ou quanto às prerrogativas da Administração) 
 
Atos de Império: São aqueles praticados sob o regime de prerrogativas públicas. A 
administração de forma unilateral impõe sua vontade sobre os administrados (princípio da 
supremacia dos interesses públicos). 
Ex: Interdição de estabelecimento comercial por irregularidades sanitárias. 
 
Atos de Gestão: são praticados sem o uso das prerrogativas administrativas (praticados 
sob regime de direito privado). Obs.: para muitos autores, não são atos administrativos 
propriamente ditos, mas atos da Administração. 
Ex.: contratos de locação em que a Administração é locatária. 
 
Atos de Expediente: são aqueles destinados ao desenvolvimento rotineiro das 
atividades administrativas, sem caráter vinculante e sem forma especial. 
Ex.: despachos. 
 
 
 
 
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4.5.5 Quanto à Formação (ou quanto à composição da vontade) 
 
Atos Simples: são aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único 
órgão (singular ou colegiado). 
Ex.: nomeação feita pelo Presidente da República. 
 
Atos Complexos: são aqueles que decorrem da conjugação de vontades de mais de um 
órgão administrativo. As vontades são simultâneas e homogêneas e se unem para formar 
um único ato. 
Ex.: portaria interministerial. 
 
Atos Compostos: são aqueles que decorrem da manifestação de vontade de mais de 
um órgão, mas de forma sequencial. 
Ex.: nomeação do Procurador-Geral da República. 
 
4.5.6 Quanto aos efeitos (ou quanto ao conteúdo) 
 
Atos Constitutivos: são os que criam, modificam ou extinguem um direito ou uma 
situação jurídica individual para seu destinatário em relação à Administração. 
Ex.: licenças, nomeações. 
 
Atos Declaratórios: são os que visama preservar direitos, afirmando a preexistência de 
uma situação de fato ou de direito. 
Ex.: homologação; anulação. 
 
4.5.7 Quanto à eficácia 
 
Atos Válidos: são os que contêm todos os requisitos necessários à sua eficácia. 
 
Atos Nulos: são os que nascem afetados de vícios insanáveis, por ausência ou defeito 
substancial em seus elementos constitutivos. Não produzem efeitos jurídicos válidos. 
 
4.6. Espécies de atos administrativos 
 
Normativos: contêm comando geral visando à concreta aplicação da lei. Detalha melhor 
o que a lei previamente estabeleceu. 
Ex.: decretos, regulamentos. 
 
Ordinários: visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional 
de seus agentes. 
Ex.: instruções normativas, circulares, ordens de serviço. 
 
Negociais: declara a vontade da administração para concretizar negócios com 
particulares, nas condições previamente impostas pela Administração Pública. 
Ex.: autorização, permissão de uso, concessão de serviço. 
 
Enunciativos: todos aqueles que a administração se limita a certificar ou atestar um fato, 
ou então a emitir uma opinião acerca de um determinado tema. 
Ex.: certidão, emissão de atestado, parecer. 
 
 
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Punitivos: os que contêm sanção imposta pelo poder público em razão de infração 
funcional. Imposta de forma unilateral. 
Ex.: suspensão de servidor. 
 
Atos atípicos (atos da administração): são os atos de direito privado praticados pela 
administração, não envolvem os poderes/prerrogativas estatais e fica o poder público no 
mesmo nível do particular, como nos atos regidos pelo direito civil ou comercial, ou seja, 
regidos pelo direito privado e não pelo público (há forte corrente que entende que a 
administração nunca fica realmente no mesmo nível das demais pessoas, mesmo nos 
atos de direito privado). 
4.7 Formas de Atos Administrativos 
Decreto: é a forma pela qual são expedidos os atos de competência privativa ou 
exclusiva do Chefe do Executivo. Tem a função de promover a fiel execução da lei. 
 
Portaria: é a forma pela qual a autoridade de nível inferior ao Chefe do Executivo fixa 
normas gerais para disciplinar conduta de seus subordinados. 
 
Alvará: é a forma pela qual são expedidas as licenças e autorizações. Estas são 
conteúdo, ao passo que o Alvará é forma. 
 
Ofício: é a forma pela qual são expedidas comunicações administrativas externas entre 
autoridades ou entre autoridades e particulares. 
 
Memorando: é a forma pela qual são expedidas comunicações administrativas internas 
entre setores de um mesmo órgão ou entre servidores de uma mesma repartição. 
 
Parecer: é a forma pela qual os órgãos consultivos firmam manifestações opinativas a 
cerca de questões que lhes são postas a exame. Não vincula a autoridade. 
 
Ordem de serviço: é a forma pela qual as autoridades firmam determinações para que 
as pessoas realizem atividades a que estão obrigadas. 
 
Despacho: é a forma pela qual são firmadas decisões por autoridades em 
requerimentos, papéis, expedientes, processo e outros. Despacho normativo é aquele 
firmado em caso concreto com uma extensão do decidido para todos os casos análogos. 
 
4.8 Convalidação dos Atos Administrativos 
 
Convalidação (ou saneamento) é o meio pelo qual é suprimido o vício existente 
em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. Os atos nulos 
(eivados de nulidade absoluta) não podem ser convalidados. Quanto aos atos anuláveis 
(aqueles que possuem uma nulidade relativa), surgem dois posicionamentos: 
 
• Teoria Monista (seguida por Hely Lopes Meirelles) entende que todo o ato 
administrativo que afronta a lei é nulo, não havendo hipótese de convalidação; 
 
• Teoria Dualista (que tem como precursor José Cretella Júnior) entende que os 
atos administrativos que afrontam a lei podem ser nulos ou anuláveis, sendo estes 
passíveis de convalidação quando não gerarem lesão ao interesse público. 
 
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A Lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) albergou a teoria 
dualista ao estabelecer, em seu art. 55, que “em decisão na qual se evidencie não 
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que 
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração". 
 
4.9 Extinção dos Atos Administrativos 
 
Anulação (ou Invalidação): ocorre por questões de ilegalidade do ato, podendo ser feita 
pela própria Administração (controle interno) ou pelo Poder Judiciário. A anulação do ato 
opera efeitos retroativos (ex tunc). 
 
Revogação: ocorre quando o ato for legal, porém inconveniente e/ou inoportuno para a 
Administração. Podemos dizer que, quando o ato foi editado, atendia aos anseios da 
Administração e da sociedade, mas, com o passar dos anos, tornou-se obsoleto, sem 
serventia, desatualizado, portanto deverá ser revogado. A revogação somente pode ser 
realizada pela própria Administração, operando efeitos não retroativos (ex nunc). 
 
Cassação: é o desfazimento do ato quando o seu beneficiário descumpre os requisitos 
que permitem a manutenção do ato e seus efeitos. Ex.: cassação da licença para 
funcionamento de hotel por haver se convertido em casa de tolerância. 
 
Contraposição: implica edição de dois atos administrativos em tempos diferentes, e o 
segundo ato, em razão de seu conteúdo ou competência, retira automaticamente o 
primeiro do ordenamento. Ex.: uma exoneração de servidor que tem efeitos contrapostos 
aos da nomeação. 
 
Caducidade (ou decadência): ocorre quando a norma jurídica que sustentava o ato 
administrativo foi revogada ou alterada. O ato sem base legal deixa de gerar efeitos. Ex.: 
um parque de diversões que tem de ir para outro lugar face à nova lei de zoneamento. 
 
 
Saiba disto! 
Diferenças essenciais entre ANULAÇÃO e REVOGAÇÃO 
 
 Forma de extinção Motivo Competência 
 
Efeitos 
 
ANULAÇÃO Ilegalidade 
• A própria Administração (autotutela) 
• O Poder Judiciário 
 
ex tunc 
(retroage a data 
do ato anulado) 
 
REVOGAÇÃO 
 
Inconveniência 
ou 
inoportunidade 
 
• Apenas a própria Administração 
 (pois envolve análise de mérito) 
ex nunc 
(não retroage) 
 
Conclusão 
Os atos jurídicos, de uma forma geral, resultam da manifestação de vontade das partes, 
obedecidos certos requisitos de validade (agente capaz; objeto lícito; e forma prescrita ou 
não proibida em lei). Já o ato administrativo (espécie do gênero ato jurídico) reveste-se, 
complementarmente, de Características; Requisitos; e Atributos próprios que, em razão 
 
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da supremacia do interesse público, culminam por colocar a Administração em posição 
de superioridade em relação ao particular, sendo que tal desequilíbrio em favor do Poder 
Público é justamente o que distingue o ato administrativo dos atos jurídicos privados. 
 
Dica de Leitura 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato Administrativo e Direito dos Administrados. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. 
 
 
Referências 
 
REALE, Miguel. Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro: 
Forense, 1980. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 
2009.