AULA 07 - A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC)

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Capítulo 7
A atuação do 
Ministério Público 
e o Termo de 
Ajustamento de 
Conduta (TAC)
Após a obtenção das licenças de instalação ou de operação, o em-
preendedor está autorizado a iniciar as obras ou as atividades comer-
ciais do projeto, mas isso não significa que as responsabilidades sobre 
a mitigação dos impactos socioambientais estão findadas, ao contrário. 
O processo de licenciamento estabelece uma série de ações que devem 
ser executadas ao longo da obra e da vida útil do empreendimento para 
o controle e monitoramento das ações que têm potencial para causar 
impactos. Portanto, vários programas que foram estabelecidos na LI po-
dem ter continuidade na fase de operação, e outros podem ser incluídos 
ou alterados, de acordo com a avaliação de mitigação dos impactos.
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Neste capítulo, serão discutidas as responsabilidades do empreen-
dedor, dos técnicos das consultorias e das agências de licenciamen-
to perante as ações de controle e as consequências da não execução 
das ações de mitigação estabelecidas; as formas de controle e a im-
portância da reavaliação da ação de mitigação a partir da análise de 
sua efetividade; as leis que definem as punições por crimes ambientais 
e aquelas que definem multas e sanções; as atribuições do Ministério 
Público e sua atuação nos processos de licenciamento e no controle so-
cial dos impactos causados pelas empresas; e os instrumentos aplica-
dos pelo Ministério Público para a prevenção ou correção dos impactos 
socioambientais – aqueles decorrentes de acidentes ou os decorrentes 
de contaminações crônicas ao longo do tempo, com destaque para o 
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
No panorama dos processos de licenciamentos ambientais brasilei-
ros, entender a intervenção do MP no processo de judicialização do li-
cenciamento ou nas ações extrajudiciais é bastante importante, dado o 
elevado número de processos judicializados no Brasil, seja pela análise 
subjetiva que o licenciamento permite, seja pela negligência na realiza-
ção dos Estudos de Impacto Ambiental e na etapa pós-licença, aspecto 
de maior interesse nesta obra. Vamos aos detalhes dos temas destaca-
dos para este capítulo.
1 Identificação de não conformidades
As licenças ambientais emitidas pelos órgãos competentes têm for-
ça de lei e devem ser atendidas plenamente. No capítulo 6, foi apresen-
tada a estrutura da Licença de Operação, na qual constam as condicio-
nantes relacionadas ao atendimento da legislação, ao cumprimento do 
PBA e à apresentação de relatórios das atividades.
Ao ter a licença ambiental publicada, o empreendimento está apto 
para iniciar as obras ou a operação e, concomitantemente, deve iniciar 
a execução das atividades previstas no PBA para mitigar os impactos.
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A dinâmica entre as atividades impactantes e as ações de mitigação 
é um ponto de atenção, e muitas vezes as ações ocorrem de modo de-
salinhado após a emissão da licença ambiental. O atraso no início das 
atividades de monitoramento e controle pode comprometer de modo 
significativo a mitigação dos impactos e pode ser decorrente da demora 
de autorizações específicas ou da priorização de contratações vincula-
das à obra, e não ao controle ambiental. 
Para evitar que a implantação ou a operação seja iniciada com essa 
defasagem, deve-se estabelecer as responsabilidades para essa fase. 
Ao se estabelecer que os impactos são causados pela empresa ou ati-
vidade, deduz-se que a responsabilidade de financiar essas atividades e 
garantir que elas sejam executadas de modo adequado, e em tempo, é 
do empreendedor.
Empresas especializadas em consultoria ambiental farão, também, 
parte desse processo, sejam as empresas que atendem a todas as 
espe cialidades necessárias à condução das condicionantes do licencia-
mento, sejam aquelas compostas por especialistas em apenas um ou 
alguns componentes, como as especializadas em estudos de fauna, de 
qualidade do ar e de modelagem hidrológica. Empresas e técnicos devem 
estar comprometidos com excelência técnica na execução das atividades 
de monitoramento e controle pelas quais são responsáveis. Os profissio-
nais consolidam a responsabilidade técnica por meio do recolhimento 
da Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), registrada nos respec-
tivos conselhos de classe para as profissões reconhecidas por lei. Todos 
devem ter, ainda, o Cadastro Técnico Federal (CTF) registrado no Ibama, 
e, para alguns estados, há a necessidade do Cadastro Técnico Estadual 
(CTE). Esses documentos têm como objetivo garantir a rastreabilidade 
dos técnicos que respondem pelos monitoramentos e controles.
A Lei de Crimes Ambientais (BRASIL, 1998) define responsabili-
dades das pessoas jurídicas e das pessoas físicas autoras, coauto-
ras ou partícipes do mesmo fato, o que permite que empresas sejam 
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responsabilizadas criminalmente pelos danos que seus empreendimen-
tos possam causar ao ambiente.
A terceira parte do processo de responsabilização no atendimen-
to às licenças ambientais é do órgão licenciador, dos órgãos inter-
venientes (Fundação Nacional do Índio – FUNAI, Fundação Cultural 
Palmares, Ministério da Saúde e Instituto do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional – Iphan, Instituto Chico Mendes de Conservação da 
Biodiversidade – ICMBio, Ministério da Saúde – MS) e das equipes téc-
nicas e gestores dessas instituições, que têm a função de acompanhar 
a execução das atividades de mitigação, avaliar se a execução está ade-
quada e, principalmente, se está ocorrendo a mitigação conforme o de-
sejado e, se não estiver, indicar as alterações necessárias.
A quarta parte é composta pela população ou pelas organizações 
sociais. Como abordado no capítulo 3, existem mecanismos que pro-
piciam a participação da sociedade e garantem o acompanhamento 
das atividades, a verificação da mitigação dos impactos e se impactos 
não previstos estão afetando a comunidade ou o ambiente no entorno. 
No caso de não conformidade, é necessário comunicar o órgão licen-
ciador e reivindicar que as ações sejam executadas adequadamente. 
Historicamente, este ator é o menos ouvido e o mais ignorado no pro-
cesso, seja por falta de informações, seja pela invisibilidade dentro do 
processo de licenciamento. Nota-se, porém, que paulatinamente ações 
de fortalecimento desses grupos têm surgido, seja pela ação de organi-
zações não governamentais como o Instituto Socioambiental (ISA) ou 
o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), entre outros, seja por 
meio de normativas, como a Instrução Normativa no 2/2012, que es-
tabelece as bases técnicas para programas de educaçãoambiental e 
prevê a organização de processos de ensino-aprendizagem visando à 
participação dos grupos sociais das áreas de influência na definição, 
formulação, implementação, monitoramento e avaliação dos projetos 
socioambientais de mitigação e/ou compensação, exigidos como con-
dicionantes de licença.
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Ao se definir as responsabilidades, há dois atores centrais na execu-
ção das atividades, o empreendedor e as consultorias. E para verificar 
a adequação da execução das atividades existem processos de con-
trole. Segundo Sánchez (2013), os instrumentos de acompanhamento 
podem ser agrupados da seguinte forma:
Figura 1 – Agrupamento dos instrumentos de acompanhamento
O monitoramento está previsto em vários programas, indicando 
quais parâmetros analisar, em que intervalo de tempo ou frequên-
cia e os locais onde devem ocorrer as amostragens ou pesquisas. 
O empreendedor/consultoria deve coletar as informações e analisá-las 
em relação ao atendimento aos limites legais e às mudanças ao longo 
do tempo ou da localização, e o órgão licenciador deve cobrar os resul-
tados, avaliar e aprovar as análises apresentadas. A não conformidade 
apresentada nos resultados deve ser justificada, e, se for consequência 
das atividades da empresa, devem ser providenciadas as medidas ade-
quadas para reduzir ou eliminar o impacto.
1. Monitoramento
2. Supervisão, fiscalização ou auditoria 
3. Documentação e análise
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A supervisão, fiscalização ou auditoria comumente estão estabele-
cidas no Programa de Gestão Ambiental (PGA), um dos programas do 
PBA. Alguns podem apresentar detalhamento para a fase de implanta-
ção com o Plano de Gestão Ambiental de Construção (PGAC) e para 
a fase de operação com o Plano de Gestão Ambiental da Operação 
(PGAO), cuja estrutura estabelece uma série de atividades de controle 
documental e de resultados para atendimento legal. O PGA pode ser 
elaborado de acordo com a ISO 90011 prevendo auditorias ambientais 
(ABNT, 2015a) ou na ISO 14001 no sistema de gestão ambiental (ABNT, 
2015b), prevendo ações de análise de não conformidade com identifi-
cação das causas, definição de responsáveis e prazo, além de estabe-
lecer plano de ação corretivo. Os processos de fiscalização e auditoria 
são periódicos, e as auditorias devem ser planejadas com auditores 
internos e com auditores externos. O resultado desse processo deve 
ser divulgado para os colaboradores da cadeia de responsabilidade e 
apresentado ao órgão licenciador de modo regular.
O estabelecimento do PGA pode ser decorrente do licenciamento 
ambiental ou de outras atividades da empresa, como a busca por cer-
tificação ambiental (ISO 14001) ou pelas certificações do IFC,2 ou ain-
da a observância das diretrizes de responsabilidade social (ISO 26000). 
Todas as inciativas podem ser integradas e podem contribuir para a re-
dução dos impactos socioambientais (SÁNCHEZ, 2013).
A documentação deve ser entendida como a organização de laudos, 
relatórios, ofícios, cartas e pareceres que evidenciem as ações execu-
tadas, de acordo com cronograma, e devem permitir rápida análise do 
1 ISO é a sigla de International Organization for Standardization. A ISO 9001 é uma norma de padronização 
para um determinado serviço ou produto, certificação obtida por empresa que cumpre determinados 
requisitos. A ISO 14001 é uma ferramenta que objetiva identificar, priorizar e gerenciar riscos ambientais e 
estabelecer compromissos voltados à prevenção da poluição e a melhorias contínuas.
2 International Finance Corporation (IFC) é a instituição membro do Grupo Banco Mundial voltada para 
o fortalecimento do setor privado nos países em desenvolvimento. Tem como prioridades, entre outras: 
abordar a mudança climática e assegurar a sustentabilidade; abordar as restrições ao crescimento do setor 
privado em infraestrutura, saúde, educação e na cadeia de suprimentos alimentares; desenvolver mercados 
financeiros locais; e criar relacionamentos de longo prazo com clientes de mercados emergentes.
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estado da arte do licenciamento observando as não conformidades 
de modo ágil. A organização pode ser realizada de modo físico ou di-
gital com pastas e controle em planilhas. Mais recentemente, diversas 
empresas têm aplicado sistema de gestão digital dos documentos e 
licenças, por meio do desenvolvimento de programas computacionais 
que sistematizam as evidências, controlam prazos e produzem gráfi-
cos que sumarizam e sintetizam os resultados, ferramenta que pode 
agilizar, produzir e acompanhar indicadores ambientais de forma mais 
eficiente.
Mesmo com procedimentos e ferramentas que permitem reduzir os 
impactos socioambientais, as empresas ainda têm negligenciado o in-
vestimento financeiro ou de recursos humanos nas ações de mitigação, 
sendo corriqueiro que não conformidades ou impactos significativos 
estejam presentes nas implantações e operações de empreendimentos 
ou atividades submetidas à avaliação de impacto ambiental (AIA).
PARA SABER MAIS 
Para conhecer um pouco mais sobre sistema de gestão ambiental, leia 
a norma ISO 14001:2015, publicada pela ABNT (2015b).
Já sobre as certificações preconizadas pelo IFC, leia a publicação: IFC 
performance standards on environmental and social sustainability (IFC, 
2012), disponível no sítio eletrônico do IFC.
 
2 Sanções e penalidades
Atender integralmente às condicionantes da licença ambiental é 
uma obrigação, e o não atendimento torna o responsável técnico pela 
empresa suscetível à aplicação de sanções e penalidades.
Para a aplicação das penalidades sobre o impacto no patrimônio 
ambiental e cultural, duas leis federais são fundamentais: a Política 
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Nacional de Meio Ambiente, Lei no 6.938/1981 (BRASIL, 1981), e a Lei 
de Crimes Ambientais, Lei no 9.605/1998 (BRASIL, 1998).
A PNMA cita a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento 
ambiental como instrumentos da política, e no art. 3o, inciso IV, define 
poluidor “como a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, 
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degra-
dação ambiental” (BRASIL, 1981).
No art. 14, estão definidas as multas, sanções e penalidades para os 
causadores da degradação ambiental:
Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação 
federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas 
necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e da-
nos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará 
os transgressores:
I – à multa simples ou diária, nos valorescorrespondentes, no míni-
mo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis 
do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidên-
cia específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua 
cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito 
Federal, Territórios ou pelos Municípios;
II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedi-
dos pelo Poder Público;
III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financia-
mento em estabelecimentos oficiais de crédito;
IV – à suspensão de sua atividade. (BRASIL, 1981)
A Lei de Crimes Ambientais, no capítulo II, estrutura e define a apli-
cação das penas para os causadores de poluição contra a fauna, flora, 
ordenamento urbano e patrimônio cultural. O quadro 1 apresenta as pe-
nalidades previstas nessa lei.
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A aplicação das penalidades pode se dar em três esferas: na cível, 
aplicada independentemente de culpa, tem caráter de reparação ou re-
cuperação; na esfera administrativa, aplicam-se principalmente multas 
e suspensão da atividade econômica; e, na penal, quando comprovada 
a culpa ou dolo, pode levar à prisão ou restrição dos responsáveis pela 
empresa.
Quadro 1 – Sanções previstas na Lei de Crimes Ambientais na esfera civil, administrativa e criminal
SANÇÕES
ESFERA CIVIL
Independe da 
existência de culpa
Reparação civil decorrente do dano causado, com indenizações à comunidade 
atingida.
Recuperação ambiental da área atingida pelo acidente.
ESFERA 
ADMINISTRATIVA
Advertência.
Multa simples entre R$ 50,00 e R$ 50.000.000,00.
Multa diária.
Suspensão de venda e fabricação do produto.
Embargo de obra ou atividade.
Demolição de obra.
Suspensão parcial ou total de atividades.
Restritiva de direitos:
• Cancelamento de licença.
• Perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em 
estabelecimentos oficiais de crédito.
• Proibição de participação em licitações públicas por até 3 anos.
ESFERA PENAL
Aplicada quando 
comprovada a 
existência de culpa 
ou dolo
Penas privativas de liberdade (prisão ou reclusão) para pessoas físicas.
Penas restritivas de direito.
Prestação de serviços à comunidade.
Interdição temporária de direitos.
Suspensão total ou parcial da atividade.
Ressarcimento à vítima ou à entidade pública com fim social a importância que 
varia de 1 a 360 salários mínimos.
Recolhimento domiciliar.
Fonte: adaptado de Firjan (2004).
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Além das duas normas que estruturam as penalidades em caso de 
dano ambiental e cultural, deve-se destacar que todas as demais legis-
lações que tratam especificamente de algum componente ambiental ou 
social devem ser atendidas plenamente. Caso ocorra o contrário, os res-
ponsáveis podem ser acionados pela Lei de Crimes Ambientais. 
NA PRÁTICA 
Omissão de informação no licenciamento da UHE de Barra Grande 
(2004/2005)
O licenciamento da Usina Hidrelétrica de Barra Grande é emblemático 
e teve grande repercussão na mídia, ao se identificar que o EIA omitiu 
a ocorrência de florestas de araucária na área do reservatório. O Ibama 
multou em R$ 10 milhões a empresa responsável pela elaboração do 
EIA e cassou seu registro no Cadastro Técnico Federal, proibindo-a de 
elaborar estudos ambientais para novos empreendimentos. O Ibama co-
municou as irregularidades ao Ministério Público Federal e solicitou a 
apuração de responsabilidade penal dos agentes públicos e privados 
que causaram o dano ambiental. As apurações de responsabilidades 
administrativas e penais de servidores do órgão público, da empresa 
de consultoria e da empresa responsável pela usina, levaram à assina-
tura, em setembro de 2004, de um Termo de Ajustamento de Conduta. 
Um segundo TAC foi assinado em dezembro de 2004, incluindo o Movi-
mento dos Atingidos por Barragens (MAB) e concedendo indenização à 
população atingida pelo empreendimento. O documento permitiu o fun-
cionamento da hidrelétrica, mas exigiu adoção de medidas mitigadoras 
do dano ambiental. Entre elas, a compra em outra localidade de área 
idêntica a ser alagada pelo reservatório e a formação de um banco de 
sementes e mudas para preservar o material genético das florestas que 
foram alagadas (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2005).
 
3 O papel do Ministério Público
O marco legal da proteção judicial do meio ambiente pelo Ministério 
Público é a Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981). Essa 
norma, em seu art. 14, atribuiu competência expressa e exclusiva para 
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a atuação do Ministério Público da União e dos Estados, estabelecendo 
sua legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, 
por danos causados ao meio ambiente (BRASIL, 1981).
Santos (1990 apud FURUITI, 2009) constatou a participação decisiva 
do Ministério Público do Estado de São Paulo nos conflitos socioam-
bientais ocorridos em Cubatão na década de 1980.3 A autora aponta 
que também foi fundamental o papel da instituição na elaboração do 
anteprojeto da Lei da Ação Civil Pública que antecipou atribuições ao 
MP posteriormente ratificadas pela Constituição Federal de 1988: ao 
MP “foi conferida a legitimidade para a defesa de interesses transin-
dividuais (meio ambiente, consumidor e patrimônio cultural), além de 
ter-lhe atribuído competência para instrumentos jurídicos para o exercí-
cio dessas funções” (FURUITI, 2009, p. 65).
Desde a ratificação de seu papel, a partir do advento da Lei da Ação 
Civil Pública (BRASIL, 1985), o MP assume verdadeiro protagonismo 
nas questões relacionadas ao meio ambiente, dispondo, inclusive, de 
instrumentos extraprocessuais para o cumprimento de sua função. 
Milaré (2014 apud Pinheiro, [s.d.]) destaca a ação civil pública e o in-
quérito civil como importantes instrumentos de intervenção do MP na 
matéria ambiental, além dos acordos extrajudiciais que possuem força 
de título executivo.
Furuiti (2009) aponta que, a partir de 1985, o MP passou a se fa-
zer sempre presente nas ações civis públicas, seja como sujeito ativo 
da ação, seja como fiscal da lei ou como assistente litisconsorcial4 das 
ações judiciais que envolvam a proteção do meio ambiente.
3 O município de Cubatão (SP) ficou conhecido, na década de 1980, como Vale da Morte em razão da 
poluição atmosférica e degradação socioambiental, consequências da implantação do polo petroquímico 
em área de estuário no sopé da Serra do Mar. Foi considerado o município mais poluído do Brasil e do 
mundo. Em 1986, foi proposta pelo MPE ação civil pública que foi julgada em 2017, com a condenação de 
24 empresas do polo industrial.
4 Litisconsorte é a “pessoa que, juntamente com outra, demanda alguém ou é parte em juízo” (MICHAELIS, 
2018).
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O texto constitucional atribui ao MP os princípios institucionais da 
unidade, da indivisibilidade e da independência funcional, sendo asse-
gurada, ainda, “a autonomia funcional e administrativa, que corresponde 
à liberdade que a instituição MP tem de tomar suas decisões em face de 
outros órgãos ou instituições do Estado” (FURUITI, 2009, p. 69). O alto 
grau de autonomia em relação aos três poderes (Executivo, Legislativo 
e Judiciário) faz com que seja chamado, por alguns autores, de “quarto 
poder”. A expressão denota um certo conflito. Furuiti (2009) mostra o 
incômodo manifesto por agentes do Poder Executivo em relação ao afã 
dos promotores na condução de vários procedimentos, o que, em várias 
situações, afastaria o MP de seu papel equacionador, criaria ingerência 
nos órgãos licenciadores e provocaria insegurança jurídica fazendo até 
com que o empreendedor busque o MP para ter certeza sobre o resul-
tado do processo de licenciamento ambiental. Em razão do princípio 
da autonomia do MP, ocorrem, segundo a autora, situações esdrúxulas, 
como o questionamento técnico e jurídico de um licenciamento pelo 
promotor de justiça de uma comarca local, após a aprovação de sua 
viabilidade ambiental pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente do 
Estado de São Paulo (Consema), com a presença do representante do 
Ministério Público do Estado de São Paulo (MPE-SP) como conselheiro 
da instituição no órgão colegiado.5
A ingerência do MP provocaria também a judicialização do licen-
ciamento ambiental, transpondo a discussão da esfera administrativa 
para a esfera judicial. Por outro lado, Moraes (2005 apud FURUITI, 2009, 
p. 89) coloca-se favorável à ação do MP por entender que ela ocorre em 
razão das limitações do licenciamento ambiental e do EIA, 
[...] como a baixa qualidade dos estudos apresentados, a dubiedade 
do papel das audiências públicas, a insegurança quanto ao papel 
do órgão ambiental licenciador (imparcialidade em contraposição 
5 O empreendimento em questão é a UTE Santa Branca, estudo de caso do trabalho referenciado.
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à defesa de interesses políticos setorizados), a burocracia exagera-
da, morosidade e os altos custos.
O entendimento corrente entre os promotores é que a atuação do 
Ministério Público na proteção do meio ambiente deve se dar na forma 
mais ampla possível, “não só na reparação quando o dano se configu-
rar, nas hipóteses de responsabilização administrativa, civil ou criminal, 
mas, sobretudo, na atuação preventiva, com a finalidade precípua de 
impedir que o dano ocorra” (TARIN; QUELHAS, 2011, p. 5).
No caso específico do licenciamento ambiental, a atuação do MP 
ocorre na fiscalização dos processos de licenciamento, sobretudo os de 
maior impacto ambiental potencial ou aqueles projetos sobre os quais 
haja algum interesse político e/ou suspeita de pressão sobre os órgãos 
licenciadores (FURUITI, 2009). Também há o acompanhamento do MP 
nos processos de implantação do sistema de gestão ambiental nos mu-
nicípios, preconizado pela Lei Complementar no 140/2011, condição para 
que o município atue no licenciamento ambiental (PINHEIRO, [s.d.]).
Quanto à estrutura para cumprimento de sua função constitucional, 
o MPE-SP, por exemplo, conta com promotorias de justiça em todo o 
Estado, junto às comarcas judiciais, inclusive com Promotorias de Justiça 
do Meio Ambiente. Os promotores de justiça são os representantes locais 
do MP. Especificamente em relação à defesa do meio ambiente, um pro-
motor ou um grupo de promotores de justiça atua de forma especializada 
nos processos. Desde 2009, existe no estado de São Paulo os Grupos 
de Atuação Especial de Defesa do Meio Ambiente (GAEMAs). Para cada 
grupo, são destacados promotores de justiça para a atuação especializa-
da e exclusiva em meio ambiente.
Os processos de licenciamento ambiental são, frequentemente, mui-
to criticados por promotores do Ministério Público, tanto o federal quan-
to os estaduais. As críticas referem-se aos diagnósticos, à análise de 
impactos, às propostas de compensação e mitigação e às audiências 
públicas, seja cobrando sua realização, seja desaprovando seu formato, 
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sobretudo em relação à participação dos principais atingidos por deter-
minado empreendimento. Em 2004, o Ministério Público Federal publi-
cou um estudo sobre as principais deficiências dos Estudos de Impacto 
Ambiental analisados pela instituição (MPF, 2004 apud SÁNCHEZ, 
2013). O quadro 2 traz as falhas elencadas especificamente em rela-
ção às medidas de mitigação aos impactos dos empreendimentos e às 
ações de monitoramento.
Quadro 2 – Deficiências das medidas de mitigação e compensação em EIAs no Brasil
ELEMENTO DO EIA PRINCIPAIS DEFICIÊNCIAS
Mitigação e 
compensação de 
impactos
Proposição de medidas que não são a solução para a mitigação do impacto
Indicação de medidas mitigadoras pouco detalhadas
Indicações de obrigações ou impedimentos, técnicos e legais, como propostas 
de medidas mitigadoras
Ausência de avaliação da eficiência das medidas mitigadoras propostas
Deslocamento compulsório de populações: propostas iniciais de 
compensação de perdas baseadas em diagnósticos inadequados
Não incorporação de propostas dos grupos sociais afetados, na fase de 
formulação do EIA
Proposição de Unidade de Conservação de uso sustentável para aplicação dos 
recursos [da compensação ambiental], em casos não previstos pela legislação
Programa de 
monitoramento e 
acompanhamento 
ambiental
Erros conceituais na indicação de monitoramento
Ausência de programa de monitoramento de impactos específicos
Fonte: adaptado de Sánchez (2013).
4 Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e 
outros instrumentos utilizados pelo MP
Para cumprir as atribuições decorrentes da Constituição Federal de 
1988, o Ministério Público dispõe de uma gama de instrumentos que 
vão dos tradicionais recursos ao judiciário, por meio da propositura de 
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ação civil pública ou ação penal, a alternativas inovadoras para solução 
de conflitos por via extrajudicial.
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é um dos instrumentos 
considerados inovadores. Surgido no ordenamento jurídico como um 
meio alternativo de resolução de conflitos no âmbito dos direitos coleti-
vos, o TAC torna-se célere por evitar o desgaste de tempo que submeter 
a questão ao aparelho judiciário ocasiona. Ou seja, o TAC possibilita a 
efetivação extrajudicial da tutela de direitos, entre eles o ambiental, o 
que contribui para desafogar a máquina judiciária (HASEMANN, 2010).
De fato, diante do contexto de ineficiência do Poder Judiciário em 
solucionar conflitos ambientais, instrumentos como o inquérito civil e o 
Termo de Ajustamento de Conduta “notabilizam-se como dois dos mais 
eficientes instrumentos ao alcance do MP para dirimir, ainda extrajudi-
cialmente, essas intercorrências” (MILARÉ,2014 apud PINHEIRO, [s.d.]).
Mazzilli (2007, p. 386) destaca que, entre outras características, o 
TAC é tomado por termo por um dos órgãos públicos legitimados à 
ação civil pública; não há necessidade de ser colhido ou homologado 
em juízo, nem a presença de advogados ou testemunhas; o causador 
do dano assume, por meio do termo, o compromisso de ajustar sua 
conduta às obrigações legais; no próprio TAC é prevista a pena cabível; 
o termo deve contar a obrigação certa quanto à sua existência, determi-
nada quanto ao seu objeto e qual a obrigação exigível.
O MP está apto a celebrar o TAC tanto na esfera judicial – que de-
mandará homologação de juiz – quanto na esfera extrajudicial – que 
demandará homologação do Conselho Superior do Ministério Público. 
O órgão de gestão ambiental poderá assinar junto o TAC, e estará, as-
sim, a Administração Pública envolvida na solução da questão.
Celebrado, o TAC tem valor de título executivo extrajudicial, “que pode 
ser acionado para provocar a aplicação das sanções nele previstas, caso 
o compromitente não cumpra suas obrigações” (FURUITI, 2009, p. 75).
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O TAC, entretanto, não tem entendimento consensual na literatura ju-
rídica, conforme apontam Viégas, Pinto e Garzon (2014), com relação a 
várias questões, incluindo terminologia, legitimidade para a propositura 
do Termo de Ajustamento de Conduta e natureza jurídica.
Os autores problematizam a convicção de que o TAC seja um ins-
trumento eficiente e eficaz de proteção dos interesses transindividuais, 
propalado como um dos mais eficientes na prevenção e reparação a 
interesses e direitos difusos e coletivos, ressaltando-se sua celeridade 
em relação à decisão judicial transitada em julgado. Afirmam que:
A sobrevalorização do aspecto da celeridade na aplicação de ins-
trumentos extrajudiciais usados com o propósito de proteger in-
teresses e direitos transindividuais corre o risco de “subverter os 
fundamentos de um procedimento justo” e obscurecer o foco do 
acesso à justiça colocando em jogo, dessa forma, a “morosidade 
necessária” (Sousa Santos et al., 1996) para a obtenção de um 
resultado socialmente tido por justo. (VIÉGAS; PINTO; GARZON, 
2014, p. 135)
Outro instrumento é o inquérito civil (IC), que é um procedimento 
investigatório cuja instauração, condução e arquivamento são de 
competência exclusiva do MP. Foi previsto inicialmente na Lei Federal 
no 7.347/1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública, e depois foi 
consagrado pela Constituição Federal de 1988.
Mazzilli define o IC como:
Uma investigação administrativa a cargo do Ministério Público, 
destinada basicamente a colher elementos de convicção para 
eventual propositura de ação civil pública; subsidiariamente, serve 
ainda para que o Ministério Público: a) prepare a tomada de com-
promissos de ajustamento de conduta ou realize audiências pú-
blicas e expeça recomendações dentro de suas atribuições; colha 
elementos necessários para o exercício de qualquer ação pública 
ou para se aparelhar para o exercício de qualquer outra atuação a 
seu cargo. (MAZZILLI, 2007, p. 421)
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Mais um instrumento de atuação extrajudicial do MP é a recomen-
dação, que tem o objetivo de mudar a atitude do destinatário, levando-o 
a praticar ou deixar de praticar determinados atos em benefício da me-
lhoria dos serviços públicos e de relevância pública ou do respeito aos 
interesses, direitos e bens defendidos pela instituição, atuando como 
instrumento de prevenção de responsabilidades ou correção de condu-
tas. A recomendação pode se dar nos autos de inquérito civil, de pro-
cedimento administrativo ou procedimento preparatório (CNMP, 2018).
O MP pode, ainda, requisitar a instauração de sindicâncias adminis-
trativas e inquéritos policiais, assim como ajuizar ações de improbidade 
em face do agente público que conduz o processo de licenciamento 
ambiental, em casos que entenda haver desvio de conduta (FURUITI, 
2009).
São diversos os instrumentos jurídicos aplicáveis para se evitar a 
ocorrência de impactos socioambientais ou efetivar sua compensa-
ção, se já ocorridos. O custo de compensação é elevado e pouco se 
recupera dos danos ambientais e sociais. Portanto, o princípio da pre-
caução e a mitigação prévia devem ser premissas dos profissionais 
que trabalham no licenciamento ambiental, independentemente de 
seu posto de trabalho. 
NA PRÁTICA 
Um exemplo da aplicação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) 
é o apresentado pelo MPE e MPF no Pará, visando à adoção de medidas 
emergenciais para precaução, prevenção e cessação de danos ambien-
tais e humanitários decorrentes dos impactos ambientais e sociais vin-
culados à atividade industrial da Empresa Hydro Alunorte em Barcarena 
– PA. As instituições constataram, em procedimentos investigatórios, o 
lançamento de efluentes não tratados no rio Pará, em desacordo com 
as licenças e outorgas existentes, fato assumido, posteriormente, pela 
empresa. O TAC tem caráter preliminar e emergencial; preliminar por-
que se refere àquilo que foi levantado até o momento de sua proposi-
ção; emergencial porque visa ao rápido atendimento às comunidades 
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atingidas pelo vazamento, em sua necessidade de acesso a água potá-
vel e alimento, visto que muitos são pescadores na área afetada, além 
de atendimento médico. O TAC define, então, que as compromissárias, 
de forma imediata, devem fornecer água e alimentação às comunida-
des, após cadastro também sob sua responsabilidade. Várias medidas, 
relacionadas aos direitos humanos das populações, de monitoramento 
do impacto sobre o ambiente, do processo produtivo, incluindo segu-
rança das barragens e Planos de Ação Emergencial, foram indicadas no 
instrumento. O TAC deixa claro que não afasta qualquer ação judicial, 
nem mesmo mitiga qualquer decisão judicial ou administrativa já exis-
tente e que, por si, não implica quitação de qualquer obrigação. Também 
estabelece que as empresas depositem 5% dos valores relativos ao be-
nefício total derivado da isenção fiscal da qual são beneficiárias, valor 
que será aprovisionado a fim de assegurar ações futuras de recompo-
sição de danos socioambientais; cria um comitê de acompanhamento 
do TAC, com participação da sociedade civil, e estabelece multa diária 
de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) por obrigação descumprida. A 
minuta do TAC foi apresentada em março de 2018 (BRASIL, 2018). No 
final de julho de 2018, quatro meses após sua apresentação, ainda não 
havia sido assinado o TAC (G1 PA, 2018).
 
Considerações finais
O processo de licenciamento ambiental estabelece nas licenças 
ambientais emitidas (LI e LO) todas as ações necessárias para serem 
executadas na mitigação dos impactos previstos. Evidentemente, pelo 
estabelecimento prévio dos impactos associado ao baixo registro e sis-
tematização de informação do históricoda eficiência das medidas de 
mitigação, mudanças são permitidas, se justificadas. Além das ações 
declaradas nas licenças, foi possível verificar que existem métodos e 
procedimentos que podem auxiliar no gerenciamento dessas atividades 
e documentos que garantem a redução dos impactos.
No Brasil, existem leis que estabelecem conceitos e estruturam o 
licenciamento ambiental, definem os crimes ambientais e as sanções 
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e penalidades associadas, porém o cumprimento das licenças e das 
legislações vigentes nem sempre é adequado, e, sistematicamente, têm 
sido registrados contaminações e acidentes em obras e empresas, afe-
tando a biota, os rios, o solo e a população humana. Nesse aspecto, a 
fiscalização, que é pouco aplicada no Brasil, pode ser um passo funda-
mental para reduzir as não conformidades observadas no licenciamento 
ambiental.
Decorrente dos impactos causados pelas empresas, a atuação do 
Ministério Público, consolidada pela Constituição Federal, é frequen-
te e intensa, aplicando diversos instrumentos judiciais previstos na lei 
brasileira.
Certamente, o desempenho ético e responsável de todos os agen-
tes do processo de licenciamento ambiental, antes e depois das obras 
e ao longo da vida útil do empreendimento, é muito importante para 
reduzir as ações civis públicas e, principalmente, aumentar a eficiência 
e eficácia das medidas de mitigação de impactos sociais e ambientais 
causados pelas empresas no Brasil.
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Plano Básico Ambiental e monitoramento Ma
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.VIÉGAS, Rodrigo Nuñez; PINTO, Raquel Giffoni; GARZON, Luis Fernando Novoa. 
Negociação e acordo ambiental: o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) 
como forma de tratamento de conflitos ambientais. Rio de Janeiro: Fundação 
Heinrich Böll, 2014. Disponível em: <https://br.boell.org/sites/default/files/ 
negociacao_e_acordo_ambiental_tac_bollbrasil.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2018.