Aula 7 Medidas compensadoras

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Capítulo 7
Medidas 
compensatórias
Neste capítulo vamos apresentar e explorar o conceito de medidas 
compensatórias e seus objetivos. Além disso, será abordada a relação 
entre essas medidas e os impactos, quando elas são recomendadas na 
legislação brasileira e como tem sido sua aplicação nos casos de licen-
ciamento ambiental em alguns contextos no país.
1 Conceito de medidas compensatórias e 
seus objetivos 
Após propor medidas mitigadoras, visando evitar, minimizar e corrigir 
efeitos de impactos adversos, é preciso analisar os impactos residuais, 
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.uma vez que esses, remanescentes, podem ser considerados não mi-
tigáveis e, para esses casos, só resta propor que sejam apresentadas 
medidas compensatórias. 
A compensação vem com o reconhecimento de que, em muitos ca-
sos, não é possível eliminar completamente um impacto ou mesmo re-
duzi-lo a níveis aceitáveis. A lógica que fundamenta essa aplicação é 
que a medida compensatória deve oferecer um benefício equivalente 
ou maior do que a perda ou o dano que serão causados por um impacto 
negativo inevitável. A figura 1 mostra uma representação da importân-
cia de um impacto negativo sem mitigação, da redução de seu alcance 
após a aplicação de medidas mitigadoras e corretivas e, por fim, mostra 
que a medida compensatória causaria um impacto com importância 
equivalente à do impacto residual.
Figura 1 – Hierarquia de mitigação e compensação
Positivo
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Negativo
Impacto sem
mitigação
Impacto residual
Efeito da medida
mitigadora
Efeito da medida
mitigadora
Impacto residual
Efeito da medida
corretiva
Ganhos adicionais
Efeito da medida
compensatória
Fonte: adaptado de Business and Biodiversity Offsets Programme (2012a). 
A compensação é considerada a última alternativa a ser adotada – pri-
meiro é preciso evitar o impacto, minimizar ou corrigir seus efeitos, sem-
pre respeitando a hierarquia de mitigação. A compensação deve oferecer 
ganhos que sejam, ao menos, equivalentes às perdas, mas há os casos 
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em que os benefícios são considerados maiores que as perdas, e geram 
os chamados “ganhos adicionais” (que no inglês são chamadas de addi-
tional conservation actions – ACA), como mostra a figura 1.
Seguindo esse raciocínio de ganhos equivalentes ou ganhos adicio-
nais, para os casos de compensação ecológica relacionados à perda de 
biodiversidade, são definidos dois tipos de compensação. No primeiro, 
há proteção de áreas que possuem funções ecológicas semelhantes à 
mesma área geográfica afetada, e na base de um para um, ou seja, com 
a área de compensação do mesmo tamanho que a área afetada; esse 
tipo de compensação é chamado de like for like (SÁNCHEZ, 2013). O 
segundo tipo ocorre quando um resultado melhor pode ser alcançado 
se a compensação privilegiar a restauração ou proteção de uma área ou 
recurso de maior valor ambiental, o que poderia ser identificado em es-
tratégias de desenvolvimento regional como áreas prioritárias para pro-
teção (HAYES; MORRISON-SAUNDERS, 2007; MORRISON-SAUNDERS; 
POPE, 2013). Esse tipo de compensação é chamado de like for better e, 
geralmente, demanda a proteção de áreas maiores do que a área afeta-
da, em uma proporção maior que um para um.
Alguns autores argumentam que a compensação em áreas do mes-
mo tamanho é insuficiente para cobrir os danos ecológicos da supres-
são de uma área, até porque raramente há estudo detalhado sobre os 
habitats, impedindo que seja comprovado que há equivalência ecoló-
gica entre a área afetada e a área da compensação (SÁNCHEZ, 2013).
Por isso, tem sido frequente a ideia de que se deve buscar evitar a 
perda líquida de habitats, expressa no conceito de no net loss. Isso signi-
fica admitir perdas localizadas, mas sempre acompanhadas de medidas 
compensatórias, que, ao final, seriam ganhos suficientes para não haver 
uma perda global. Do ponto de vista da conservação, não haver perdas 
líquidas, ou alcançar ganhos líquidos, significa que não haverá redução 
na diversidade de espécies e tipos de vegetação, que há viabilidade em 
longo prazo para as espécies e tipos de vegetação presentes em uma 
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.área; e que haverá funcionamento de conjuntos de espécies e ecossis-
temas, incluindo processos ecológicos e evolutivos (BUSINESS AND 
BIODIVERSITY OFFSETS PROGRAMME, 2012a).
Entretanto, é necessário destacar que nem sempre é possível aten-
der a essas premissas de equivalência ecológica e ganhos líquidos. 
Para evidenciar esses casos, diferenciam-se as compensações in-kind 
(mesmo tipo), que seriam as que ocorrem para uma área com caracte-
rísticas semelhantes às da área de impacto, e as compensações out- 
-of-kind (de outro tipo), quando as ações ocorrem em áreas com carac-
terísticas/feições distintas da área impactada. Um exemplo é a vege-
tação de canga, que ocorre nos campos rupestres ferruginosos, áreas 
com concentrações elevadas de ferro no solo. Esse tipo de solo é típico 
de áreas em que há depósitos de minério de ferro, e o desenvolvimento 
de atividades de mineração nessas áreas demanda a remoção da vege-
tação de canga. Como essa vegetação sempre ocorre em área de inte-
resse para exploração mineral, a compensação usualmente é admitida 
em áreas com outros tipos de ecossistemas (JACOBI; CARMO, 2008). 
Isso faz com que os benefícios gerados, mesmo que maiores, não se-
jam capazes de oferecer equivalência ecológica, o que faz desse caso 
uma compensação out-of-kind.
Pode ocorrer também de haver uma espécie endêmica, e para a qual 
a execução de um projeto pode colocar em risco a existência da espé-
cie, podendo levar à perda de biodiversidade insubstituível (por exem-
plo, extinção global de uma espécie). Nesses casos, nenhuma medida 
de compensação de biodiversidade poderia contrabalancear a perda. 
Espécies ou comunidades que já estejam em risco também podem ser 
severamente afetadas caso um projeto de compensação não seja efi-
caz. Por isso, esse tipo de impacto é suficiente para demonstrar que não 
há viabilidade ambiental de um projeto que tenha sido submetido ao li-
cenciamento. Há limites para a compensação e eles precisam observar 
o contexto em cada caso. Em 2016, foi arquivado o pedido de licença 
prévia para a UHE (usina hidrelétrica) de São Luiz do Tapajós, pois o 
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parecer da Funai (Fundação Nacional do Índio) indicou que o projeto 
demandaria a remoção permanentede aldeias do povo Munduruku na 
terra indígena Sawré Muybu, no oeste do Pará, o que não é permitido 
pela Constituição. Nesse caso, trata-se de um impacto não compensá-
vel, e que inviabilizou o projeto da forma como foi apresentado.
Medidas compensatórias são empregadas em várias partes do mundo 
com foco em impactos relacionados à perda de biodiversidade, incluindo 
áreas com vegetação e alagadas (SÁNCHEZ, 2013; CHISHOLM; JESUS, 
2017; EMBERTON; WENNING; TREWEEK, 2017). Há também experiên-
cias de compensação relacionadas à perda de patrimônio cultural (con-
siderando o patrimônio espeleológico) e a impactos sociais (VANCLAY et 
al., 2015). Mais recentemente, medidas para compensar impactos sobre 
mudanças climáticas, com projetos de captura e aumento do estoque de 
carbono, também têm se destacado (WILSON; MINAS, 2017). 
No caso de impactos sociais, aplica-se a mesma lógica da hierarquia 
de mitigação, mas há especificidades que precisam ser levadas em con-
sideração durante o planejamento das medidas (VANCLAY et al., 2015). 
No caso de projetos que exigem reassentamento de comunidades, não 
é suficiente que seja oferecida apenas uma nova casa a cada família 
afetada. É preciso oferecer soluções adequadas para garantir a melho-
ria ou pelo menos o restabelecimento de condições de vida e meios de 
subsistência. A localização e as características do novo assentamento 
também devem ser discutidas com as comunidades – é preciso con-
siderar se havia, por exemplo, proximidade com rios ou cachoeiras ou 
áreas de lazer que eram frequentadas pela população, se havia acesso a 
plantas medicinais ou outros hábitos importantes para as comunidades 
afetadas e que possam ser reproduzidos em um novo local.
É comum que em casos de compensação na forma de pagamentos 
em dinheiro, em substituição a fontes de renda perdidas, as pessoas 
criem novas rotinas sem o trabalho, que podem significar aumento de 
alcoolismo ou práticas de vícios que desestruturam famílias e comuni-
dades, e podem ainda levar a problemas de saúde e segurança. Realizar 
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.pagamentos em grandes quantidades de dinheiro de uma vez também 
pode gerar efeitos adversos – a experiência mostra que há um aumento 
imediato da inflação local, que os gastos são feitos de forma impru-
dente em bens de consumo em vez do investimento na restauração ou 
melhoria de meios de subsistência sustentáveis, o que leva ao empo-
brecimento de comunidades (VANCLAY et al., 2015). Faz-se necessário 
que as propostas de compensação reúnam um conjunto de interven-
ções, considerando de forma ampla suas condições de vida e meios de 
subsistência, e observem também os impactos sobre as comunidades 
de acolhimento (aquelas que receberão as pessoas que estão sendo 
reassentadas), propondo também benefícios e benfeitorias para elas.
2 Relação entre o impacto e a medida 
compensatória 
A lógica adotada na figura 1 é útil para pensar nos casos em que há 
uma relação direta entre o impacto e a medida compensatória. Ela de-
monstra que é essencial que o benefício oferecido pela compensação 
seja, ao menos, equivalente ao dano causado. Isso se aplica aos casos 
de compensação florestal e também à compensação espeleológica, 
mas não é o que ocorre em todos os casos de compensação.
Em alguns casos de compensação social, o órgão ambiental pode 
exigir a implantação de programas de saneamento básico amplos com 
coleta de resíduos, programa de reciclagem, instalação de redes coleto-
ras de esgoto e estações de tratamento nas comunidades afetadas, ain-
da que o empreendimento não seja o responsável pela ausência desses 
sistemas/ações. Esses casos são relevantes no licenciamento ambien-
tal brasileiro, mas mantêm certa distância da fundamentação teórica de 
como devem ser planejadas as medidas compensatórias.
Para explorar como deve ser demonstrada a relação entre o impacto 
e a medida mitigadora, bem como os outros elementos relevantes para 
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sua proposição, vamos tomar como exemplo os impactos relacionados 
à perda de biodiversidade, que ocorre em muitos empreendimentos, 
principalmente, como parte da limpeza e preparação do terreno para 
o início das atividades das obras, quando é necessário que seja feita 
supressão de vegetação. Há uma série de boas práticas que são reco-
mendadas para a definição de medidas compensatórias, que auxiliam a 
identificar as melhores opções de acordo com o impacto causado. Com 
destaque, estão as iniciativas do Programa Empresas e Compensação 
da Biodiversidade (Business and Biodiversity Offsets Programme, BBOP). 
Esse programa é uma colaboração de mais de 80 organizações e indi-
víduos líderes, incluindo empresas, instituições financeiras, agências 
governamentais e organizações da sociedade civil, e que visa desen-
volver e testar as melhores práticas para compensação de biodiver-
sidade e bancos de conservação em todo o mundo (BUSINESS AND 
BIODIVERSITY OFFSETS PROGRAMME, s.d.).
O manual do BBOP para compensação traz diretrizes para o desenho 
de propostas de compensação e cálculo de compensações baseada em 
princípios, critérios e indicadores. Os princípios são declarações funda-
mentais sobre os resultados desejados, critérios são as condições que 
devem ser cumpridas para alcançar um princípio e os indicadores são 
métricas que permitem avaliar se um critério específico foi ou não aten-
dido (BUSINESS AND BIODIVERSITY OFFSETS PROGRAMME , 2012b). 
A aplicação dos princípios deve permear toda a elaboração do Estudo 
de Impacto Ambiental, e não apenas ser aplicado na etapa de elabora-
ção das propostas de medidas mitigadoras; assim sendo, o material 
apresenta qual deve ser a preocupação da equipe em cada etapa da 
elaboração do EIA para que os melhores resultados sejam alcançados. 
Os princípios propostos pelo BBOP são os seguintes (BUSINESS AND 
BIODIVERSITY OFFSETS PROGRAMME, 2012b):
1. Aderência à hierarquia de mitigação, com apresentação de relatos 
sobre medidas preventivas, mitigatórias e corretivas relacionadas 
ao impacto que foram adotadas;
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.2. Reconhecimento de que há limites do que pode ser compensado;
3. Consideração do contexto do estudo, incluindo a escala da paisa-
gem e as prioridades regionais para a conservação;
4. Não deve haver perda líquida e, preferencialmente, deve haver ga-
nhos líquidos de biodiversidade;
5. Os resultados devem superar o que ocorreria naturalmente em um 
cenário sem intervenção do projeto e das medidas de compensa-
ção – deve haver resultados de conservação adicionais;
6. Deve haver participação das partes interessadas, desde a avalia-
ção do impacto, e seleção de áreas até o monitoramento;
7. A implantação deve considerar princípios de equidade, comparti-
lhando entre as partes interessadas os direitos e responsabilida-
des, riscos e recompensas associados a um projeto de desenvolvi-
mento e compensados de forma justa e equilibrada, com especial 
atenção aos direitosde povos indígenas e comunidades locais;
8. O projeto e a implementação de uma compensação de biodiversi-
dade devem basear-se em uma abordagem de gestão adaptativa, 
incorporando monitoramento e avaliação com o objetivo de ga-
rantir resultados de longo prazo;
9. Deve haver mecanismos de transparência, capazes de tornar pú-
blicos os processos de planejamento, implantação e também da 
divulgação dos resultados;
10. O processo deve ser fundamentado no conhecimento científico e 
considerar o conhecimento tradicional.
Há outros guias que podem ser consultados, com diretrizes que se as-
semelham às do BBOP, como o Guia de Plano de Gestão da Biodiversidade 
do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável 
(WORLD BUSINESS COUNCIL FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, 
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2014), e o Guia do Usuário para Compensação da Biodiversidade do 
Banco Mundial (WORLD BANK GROUP, 2016). 
Outros autores também destacam que é importante que as perdas e 
os ganhos de biodiversidade devam ser mensuráveis e comparáveis em 
tipo e valor; que é importante que sempre haja ganhos adicionais com 
as medidas, e que os ganhos devem ser de longo prazo ou duradouros 
(GARDNER et al., 2013). Idealmente, todas as propostas de compen-
sação devem ser planejadas considerando as boas práticas, além de 
justificativas quando alguma delas não for atendida.
Projetos de compensação relacionados a outros tipos de impactos 
que não os relacionados à perda de biodiversidade devem seguir tam-
bém boas práticas que demonstrem a relação entre danos causados e 
benefícios recebidos observando as especificidades de cada contexto. 
3 Como as medidas compensatórias têm sido 
adotadas em licenciamentos no Brasil
No Brasil, o licenciamento ambiental segue as regulamentações 
legais definidas para vários tipos de compensação e também têm 
sido propostos planos de compensação para casos específicos. Os ti-
pos de compensação que vamos explorar nas próximas seções são: 
a compensação monetária prevista na Lei do Snuc, diferentes casos de 
compensação florestal, a compensação espeleológica, a compensação 
social e a compensação financeira.
3.1 Compensação monetária
A Lei Federal no 9.985/2000 define o Sistema Nacional de Unidades 
de Conservação (Snuc) e determina em seu artigo 36 que, nos casos 
de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo im-
pacto ambiental, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e 
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.manutenção de unidade de conservação (UC) mediante o pagamento 
de um valor proporcional ao investimento no projeto. Se houver UCs na 
área de influência do empreendimento, elas deverão ser beneficiárias 
da compensação ambiental, se não houver, a UC escolhida deve ser do 
grupo de proteção integral.
O cálculo do valor dessa compensação monetária é feito com base 
em uma fórmula definida no Decreto Federal no 4.340/2002, que con-
sidera o somatório dos investimentos necessários para implantação 
do empreendimento (sem considerar os custos do licenciamento am-
biental) e o grau de impacto nos ecossistemas, que incluirá estimati-
vas do impacto sobre a biodiversidade, do comprometimento de área 
prioritária e da influência em unidades de conservação, sendo que to-
dos esses componentes da equação têm valores definidos a partir de 
características preestabelecidas (BRASIL, s.d.). O valor a ser pago pelo 
empreendedor pode variar, conforme a definição do Decreto Federal 
no 6.848/2009, de 0 a 0,5% do valor de investimento do empreendimento. 
O uso dos recursos pelas UCs deve também seguir uma ordem de 
prioridade, de acordo com o Decreto Federal no 4.340/2002, e contem-
plar regularização fundiária e demarcação de terras; elaboração, revisão 
ou implantação de plano de manejo; aquisição de bens e serviços ne-
cessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unida-
de, compreendendo sua área de amortecimento; desenvolvimento de 
estudos necessários à criação de nova unidade de conservação; e de-
senvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de 
conservação e área de amortecimento. 
Esse mesmo decreto estabelece a instituição da câmara de com-
pensação ambiental no âmbito federal, como parte do Ministério 
do Meio Ambiente, que deve atuar para definir prioridades e diretrizes 
para aplicação dos recursos da compensação ambiental e também para 
avaliar e auditar a metodologia e os procedimentos de cálculo da com-
pensação ambiental, entre outras atividades. Seguindo essa mesma dire-
triz, os estados também vêm definindo câmaras de compensação para 
gestão da compensação ambiental prevista no Snuc (SÃO PAULO, s.d.).
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É importante lembrarmos que, mesmo que a compensação monetá-
ria nesse caso tenha como objetivo beneficiar UCs, não há relação dire-
ta nem equivalência entre os impactos do empreendimento e os benefí-
cios obtidos com a compensação. O valor da compensação e o objetivo 
de sua aplicação são definidos com base em critérios gerais e não têm 
foco em um impacto de perda de biodiversidade. Um empreendimento 
que tenha esse tipo de impacto deverá, portanto, observar a legislação 
incidente sobre seu contexto.
Em decorrência da aplicação dessa legislação, há tanto suporte para 
a manutenção das atividades de UCs já existentes como também 
para a criação de novas unidades, como é o caso da Estação Ecológica 
do Barreiro Rico, em São Paulo, que foi estabelecida a partir do paga-
mento da compensação do licenciamento da expansão de uma indús-
tria siderúrgica em Piracicaba, e também do Parque Estadual da Lagoa 
do Açu, no Rio de Janeiro, que foi regularizado a partir da compensação 
paga no licenciamento do Porto do Açu.
3.2 Compensação florestal
As intervenções e supressões de vegetação sempre demandam auto-
rização do órgão ambiental responsável e podem precisar de reposição 
florestal. No caso de áreas de preservação permanente (APP), o novo 
Código Florestal, Lei Federal no 12.651/2012, define que a intervenção ou 
a supressão de vegetação nativa em APP só pode ser autorizada em ca-
sos de projetos ou atividades que tenham objetivos que se enquadrem 
como de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental 
(art. 8o), e determina que os requerimentos de supressão sejam acompa-
nhados de “reposição ou compensação ambiental”. 
A Resolução Conama no 369/2006 prevê que, nesses casos, as 
medidas de caráter compensatório consistem na efetiva recuperação 
ou recomposição de APP e determina que devem ocorrer na mesma 
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.sub-bacia hidrográfica, com prioridade para a área de influência do em-
preendimento ou em cabeceiras dos rios. 
IMPORTANTE 
As áreas de preservaçãopermanente (APP) estão definidas no artigo 4o 
da Lei Federal no 12.651/2012 e incluem: as faixas marginais de qual-
quer curso d’água natural perene e intermitente, que variam de 30 a 500 
metros dependendo da largura do rio; as áreas no entorno dos lagos e 
lagoas naturais; as áreas no entorno das nascentes e dos olhos d’água 
perenes, no raio mínimo de 50 metros; as encostas ou partes destas 
com declividade superior a 45 graus; as restingas, manguezais em toda 
a sua extensão; as bordas dos tabuleiros ou chapadas; topo de morros, 
montes, montanhas e serras; as áreas em altitude superior a 1.800 me-
tros; e as faixas laterais de veredas. 
 
Outras áreas também podem ser declaradas como APPs, confor-
me artigo 6o, visando proteção contra erosão, abrigar exemplares da 
fauna ou da flora ameaçados de extinção e proteger áreas úmidas, 
entre outras finalidades.
Também deve haver compensação para o caso de supressão de ve-
getação nativa para uso alternativo do solo, o que significa a substitui-
ção dessa vegetação para o exercício de atividades antrópicas como 
agropecuárias, industriais, de geração e transmissão de energia, de 
mineração e transporte, assentamentos urbanos ou outras formas de 
ocupação humana, como define o novo Código Florestal no artigo 3o. 
Essa lei prevê que a supressão de vegetação nativa para uso alternativo 
do solo dependerá do cadastramento do imóvel no Cadastro Ambiental 
Rural (CAR) e de prévia autorização do órgão estadual competente do 
Sisnama, e indica que, no caso de reposição florestal, devem ser priori-
zados os projetos que contemplem a utilização de espécies nativas do 
mesmo bioma onde ocorreu a supressão (art. 26). 
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A reposição florestal é a compensação do volume de matéria-prima 
extraído de vegetação natural pelo volume de matéria-prima resultante 
de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cober-
tura florestal (BRASIL, 2016). Na prática, portanto, a supressão e a repo-
sição devem ser indicadas pelo órgão ambiental responsável e há uma 
variedade de normas por estado e bioma a serem observadas. 
Se houver supressão de indivíduos de espécies ameaçadas de extinção, 
segundo listas oficiais, ou espécies migratórias, o novo Código Florestal 
determina que a autorização para supressão dependerá da adoção de me-
didas compensatórias e mitigadoras que assegurem a conservação da 
espécie (cf. art. 27). A instrução normativa (IN) no 2/2015 do Ministério do 
Meio Ambiente (MMA) define que, no âmbito do licenciamento ambiental, 
quando houver supressão de vegetação em área de ocorrência de espécies 
da fauna e da flora ameaçadas de extinção, devem ser avaliadas as alterna-
tivas locacionais do empreendimento ou atividade e, também, a relevância 
da área, objeto do processo de licenciamento ambiental, para a conserva-
ção das espécies ameaçadas e o risco de extinção de cada espécie. 
Essa IN (art. 5o, par. único) determina que a definição das medidas de 
mitigação e compensação nesses casos deverá (BRASIL, 2015)
[…] guardar relação direta com os impactos identificados para a es-
pécie, observar a categoria de risco de extinção de cada espécie e as 
ações indicadas nos Planos de Ação Nacionais para Conservação de 
Espécies Ameaçadas – PAN, quando existentes.
Dessa forma, a IN solicita a equivalência ecológica para os casos 
de supressão de espécies ameaçadas de extinção. 
Adicionalmente, o novo Código Florestal prevê que a reserva legal 
pode ser instituída em área de compensação, o que seria uma área adicio-
nal de proteção, sem relação com os impactos de um empreendimento.
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.Outro dispositivo importante para a compensação florestal é a Lei 
da Mata Atlântica, Lei Federal no 11.428/2006, que define que a supres-
são de vegetação primária e secundária nos estágios avançado e médio 
nesse bioma, autorizadas legalmente, sejam compensadas. O artigo 17 
dessa lei diz que deve ser feita a 
[…] destinação de área equivalente à extensão da área desmata-
da, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia 
hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia hidrográ-
fica. (BRASIL, 2006)
Para saber se uma área está no bioma da mata atlântica, o Decreto 
Federal no 6.660/2008 estabeleceu o Mapa da Área de Aplicação da Lei 
no 11.428, de 2006, que indica a localização e os limites das formações 
florestais nativas e ecossistemas do bioma. Observando a hierarquia de 
mitigação, a lei também procura proteger o que restou da mata atlântica 
ao estabelecer que quaisquer novos empreendimentos sejam preferen-
cialmente implementados em áreas já substancialmente alteradas ou de-
gradadas. Para os casos de supressão de exemplares de espécies da flo-
ra nativa ameaçadas de extinção da mata atlântica, a Resolução Conama 
no 300/2002 determina que a emissão de autorização fica condicionada 
à reposição florestal obrigatória da espécie suprimida. 
Seguindo o ordenamento jurídico federativo, os estados podem deta-
lhar essas previsões legais, mas não contradizer nem ser mais permissi-
vos. Como exemplo, o estado de São Paulo apresenta na Resolução SMA 
no 7/2017 (alterada pela Resolução SMA no 20/2017) o regramento para 
a compensação ambiental decorrente de supressão de vegetação nativa, 
corte de árvores isoladas e intervenção em APP, apresentando índices 
para compensação muito maiores do que 1:1 – para cada árvore isolada 
que for suprimida pode ser exigido o replantio de até 30 mudas, a depen-
der das características da espécie e da área. Por isso, é importante que se 
observe em cada caso qual é a legislação mais restritiva vigente.
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3.3 Compensação espeleológica
O Decreto Federal no 6.640/2008 instituiu formas de compensação 
de danos ambientais relacionadas especificamente à conservação do 
patrimônio espeleológico no licenciamento ambiental. Esse decreto, 
que altera o Decreto no 99.556/1990 sobre a proteção de cavidades na-
turais subterrâneas, introduziu o novo conceito de relevância das cavi-
dades naturais, que passaram a ser classificadas em graus máximo, 
alto, médio e baixo de relevância, sendo somente as de máxima relevân-
cia protegidas de impactos negativos irreversíveis.
Quando um empreendimento ocasionar impacto negativo irreversível 
em cavidade natural subterrânea, que significa a supressão de uma ca-
verna, é necessário adotar medidas e ações para assegurar a preserva-
ção de duas cavidades naturais subterrâneas caso a cavidade suprimida 
seja de alta relevância. A cavidade a ser protegida como forma de com-
pensação deverá ter o mesmo grau de relevância, mesma litologia, atribu-
tos similares, em área contínua e no mesmo grupo geológico da cavidade 
que sofreu o impacto. Quando não houver cavidades com essas caracte-
rísticas, o decreto indica que o Instituto Chico Mendes poderá definir, de 
comum acordo com o empreendedor, outras formas de compensação.
Se a cavidade suprimida for classificada como de média relevância, o 
empreendedor deverá adotar medidas e financiar ações que contribuam 
para a conservação e o uso adequado do patrimônio espeleológico bra-sileiro. No caso de grau de relevância baixo, o empreendedor não estará 
obrigado a adotar medidas e ações para assegurar a preservação de 
outras cavidades naturais subterrâneas. 
A legislação prevê que, em casos de impactos negativos irreversíveis 
em cavidades naturais subterrâneas causados pelo empreendimento, a 
compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 18 de 
julho de 2000, deverá ser prioritariamente destinada à criação e imple-
mentação de unidade de conservação em área de interesse espeleoló-
gico, sempre que possível na região do empreendimento.
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3.4 Compensação social
Os impactos de um grande empreendimento sobre as comunidades 
locais também têm levado os órgãos ambientais a demandar medidas 
compensatórias. O aumento populacional decorrente da instalação de 
um empreendimento comumente gera sobrecarga na infraestrutura, prin-
cipalmente de saúde, educação, segurança, habitação e saneamento. As 
medidas compensatórias para esses impactos visam ampliar a capaci-
dade de atendimento dos serviços públicos na área afetada, incluindo a 
construção de hospitais e escolas, a doação de viaturas e ambulâncias e 
a implantação de estações de tratamento de esgotos ou aterros sanitá-
rios. Nem sempre as medidas guardam relação direta com um impacto 
específico do empreendimento.
Esse tipo de medida é considerado, muitas vezes, como uma inver-
são de papéis, com o setor privado assumindo a responsabilidade pela 
garantia de direitos sociais que, legalmente, deveriam ser oferecidos 
pelo estado. De toda forma, é preciso reconhecer que um novo empre-
endimento de grande porte que se avizinha a comunidades pouco de-
senvolvidas se tornará um fator decisivo para o futuro naquela região. 
E se os indicadores econômicos, sociais e ambientais forem ruins, e 
houver pouca capacidade de propor e executar planejamentos eficazes 
e eficientes, então aumentam as chances de o empreendimento apro-
fundar alguns dos problemas existentes. 
Em contextos assim, é improvável que o licenciamento ambiental 
sozinho seja capaz de garantir a melhoria da qualidade de vida das co-
munidades por meio de suas condicionantes. O sucesso nesses casos 
só é possível se houver uma estratégia de governança integrada, da 
qual o empreendimento deve ser parte da solução (GIBSON et al., 2005; 
DUARTE, 2013). Esse tipo de articulação, no entanto, tem se mostrado 
bastante difícil de ser desenvolvido, havendo vários casos de empreen-
dimentos que não executam ou não têm êxito na implantação das me-
didas mitigadoras e compensatórias relacionadas a impactos sociais.
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PARA SABER MAIS
O documentário Belo Monte: depois da inundação mostra uma série de 
problemas com a execução das medidas mitigadoras e compensatórias 
no caso do Complexo Hidrelétrico de Belo Monte. Do lado do empreen-
dedor, é possível verificar o cumprimento de dezenas de condicionantes 
em relatórios independentes disponibilizados publicamente. O atraso, 
a implantação parcial de medidas e também novos impactos não pre-
vistos e não mitigados a tempo resultam na manifestação de impactos 
adversos significativos que causam danos sociais e ambientais que não 
deveriam ocorrer no contexto do licenciamento ambiental. 
 
Em casos em que há interferência nas atividades de pesca artesanal, 
têm sido solicitados planos de compensação específicos, visando mi-
tigar impactos do impedimento temporário gerado à atividade. Nessas 
situações, a aplicação da compensação está baseada na Política 
Nacional de Educação Ambiental, Lei no 9.795/1999, e pelo Decreto 
no 4.281/2002, que a regulamenta, e nas Notas Técnicas CGPEG/DILIC 
no 1/2010 e 2/2010. Os planos de compensação da atividade pesqueira 
(PCAP) têm sido amplamente adotados de forma a fomentar projetos 
locais voltados ao fortalecimento da atividade de pesca artesanal e ao 
uso sustentável dos recursos pesqueiros.
Um elemento fundamental na implantação de medidas de mitiga-
ção ou compensação com comunidades afetadas é a priorização de 
processos participativos desde o início do planejamento das ações. As 
comunidades impactadas podem não concordar que os impactos cau-
sados estejam sendo contrabalanceados com as medidas, e condicio-
nantes que sejam tomadas como já tendo sido cumpridas podem ainda 
ser motivo de insatisfação entre os afetados. Como exemplo, há ca-
sos de realocação de comunidades para novos bairros, criados com in- 
fraestrutura mais adequada que a da situação anterior – com siste-
ma de esgotamento sanitário, fornecimento de água potável, energia, 
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.telefonia e arruamento –, mas aos quais a comunidade não se adapta. 
Essa situação já ocorreu em uma série de casos, como na UHE Itapebi, 
UHE Santo Antônio e UHE Irapé. 
Isso pode acontecer por uma série de motivos, incluindo a localiza-
ção do novo assentamento, a ausência de elementos naturais antes 
disponíveis e o tipo de casas construídas. Por isso, é fundamental que 
as medidas relacionadas aos impactos sociais sejam elaboradas com 
participação das comunidades afetadas, pois ainda que na visão dos 
técnicos uma solução ótima esteja sendo oferecida, é fundamental con-
siderar que nesses casos a opinião e a satisfação da comunidade em 
questão é que definirá o sucesso das medidas implantadas.
3.5 Compensação financeira
Um último tipo de compensação é o pagamento de royalties. A 
compensação financeira foi prevista na Constituição Federal de 1988, 
em seu artigo 20, § 1o, e regulamentada pela Lei no 7.990/1989. Ela 
corresponde à indenização aos estados, ao Distrito Federal e aos mu-
nicípios, bem como a órgãos da administração direta da União, pelo 
resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídri-
cos para fins de geração de energia elétrica e de recursos minerais em 
seus respectivos territórios.
O pagamento dos royalties ocorre mensalmente e seus valores são 
proporcionais ao valor da produção do empreendimento. Como exem-
plo, os municípios que tiveram áreas alagadas pelos reservatórios ou 
que abrigam a casa de máquinas serão compensados pelo uso da água 
dos rios para a geração de energia elétrica. Os recursos que são arre-
cadados dessa forma podem ser aplicados, por exemplo, em investi-
mentos em infraestrutura, mas não podem ser usados para abatimento 
de dívidas (a não ser que o credor seja a União e suas entidades) e no 
pagamento do quadro permanente de pessoal.
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Esse tipo de compensação geralmente não é contabilizado no licen-
ciamento ambiental, nem está associado diretamente a impactos do 
empreendimento. No entanto, alguns empreendedores entendem que 
esse pagamento poderia ser considerado comocompensação social e 
substituir os programas sociais que se estendem pelo período de opera-
ção do empreendimento. Assim, em vez de o empreendedor assumir a 
responsabilidade de ações relacionadas a direitos sociais, haveria ape-
nas o pagamento dos valores e a responsabilidade seria dos governos. 
Considerações finais
As medidas compensatórias estão na ponta da hierarquia de mitigação, 
como última alternativa, mas são fundamentais em casos em que há impac-
tos inevitáveis que ainda são significativos, mas foram considerados aceitá-
veis. É muito importante que sempre sejam buscadas formas de minimizar 
ao máximo a magnitude e importância dos impactos, para só então aplicar 
a compensação, que não deve se tornar uma moeda de troca para permitir 
a ocorrência de quaisquer impactos sem um adequado planejamento.
Na prática, a decisão sobre quando um impacto pode ser compensa-
do não é simples, uma vez que isso está ligado a definir quais deles são 
ou não aceitáveis. Se um impacto residual é considerado não aceitável, 
isso pode levar ao indeferimento do pedido da licença; mas se for con-
siderado aceitável, então as medidas compensatórias precisam gerar 
benefícios para que não se concretize um dano ambiental ou social.
As medidas de compensação no Brasil, definidas em âmbito federal, 
incluem a compensação monetária prevista na Lei do Snuc, compen-
sações florestais definidas no novo Código Florestal e na Lei da Mata 
Atlântica e em algumas resoluções Conama, compensação espeleoló-
gica no caso de supressão de cavidades naturais, compensação social 
e também financeira. Dentre esses tipos, somente as florestais que de-
correm de supressão da vegetação e a espeleológica estão diretamente 
associadas aos impactos do empreendimento. A compensação social 
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.pode ou não estar associada a esses impactos e as compensações 
monetária e financeira são definidas com base em outros critérios, e a 
aplicação dos recursos obtidos nesses pode não estar relacionada aos 
danos que se manifestaram concretamente.
A aplicação da hierarquia de mitigação é demandada em vários ca-
sos, mas os mecanismos para assegurar que sua aplicação seja satis-
fatória ainda não estão estabelecidos (GIBSON et al., 2005; DUARTE, 
2013). As boas práticas internacionais, no entanto, oferecem procedi-
mentos e princípios a serem observados para auxiliar na definição de 
medidas de compensação que sejam capazes de contrabalancear os 
danos causados. A aplicação dessa lógica é fundamental para garantir 
que a prática no planejamento de empreendimentos esteja voltada à 
busca de melhores soluções, ao contrário de ser apenas uma forma 
permissiva de viabilizar projetos com impactos sociais e/ou ambientais 
em níveis não aceitáveis. 
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