Gestao_Ambiental_unidade_3

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1ª Edição |Fevereiro| 2014
Impressão em São Paulo/SP
Gestão
ambiental
Benedita de Fátima Delbono
Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353
Coordenação Geral 
Nelson Boni
Professor Responsável
Benedita de Fátima Delbono
Coordenação de Projetos
Leandro Lousada
5HYLVmR�2UWRJUiÀFD
Vanessa Almeida
3URMHWR�*UiÀFR��'LD-
gramação e Capa
Ana Flávia Marcheti
1º Edição: Fevereiro de 2014
Impressão em São Paulo/SP
Gestão ambiental
Sumário
Unidade 3 – Gestão ambiental: planejamen-
to ambiental
3.1. Introdução
3.2. Planejamento
3.3. Recursos naturais
3.4. Planejamento territorial
3.4.1. O Estatuto das Cidades
3.4.2. Planejamento Ambiental e o planejamento das ci-
dades para adequação em razão dos recursos naturais
3.5 Planejamento ambiental
3.5.1. Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)
3.5.2. Instrumentos de Planejamento Ambiental
3.6. Planejamento ambiental no Brasil
3.6.1. Zoneamento Ambiental
3.6.2. Planejamento Urbano Sustentável
3.6.2.1. Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)
3.6.2.2. Planos de Recursos Hídricos
Atividades
Gabarito
5HIHUrQFLDV�ELEOLRJUiÀFDV
05
79
81
Unidade 3
Gestão ambiental : planejamento ambiental
6
7
3.1 Introdução
O presente capítulo toma a gestão ambiental 
sob o ponto de vista do planejamento ambiental.
Assim sendo, toma os conceitos de planeja-
mento; de recursos naturais e a sua exploração, seja 
global ou local. O estudo contempla também o pla-
nejamento territorial, trazendo o estatuto da cidade 
para conhecimento.
Dá-se ênfase ao estudo do planejamento am-
biental, bem como ao planejamento das cidades para 
adequação em razão dos recursos naturais. 
O planejamento ambiental, o Zoneamento 
Ecológico-Econômico (ZEE) e os Instrumentos de 
Planejamento Ambiental não poderiam deixar de ser 
trazidos neste capítulo, além do planejamento am-
biental no Brasil, o qual contempla o Zoneamento 
Ambiental; o Planejamento Urbano Sustentável, o 
Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e os Planos 
de Recursos Hídricos.
3.2. Planejamento
Para que possamos entender a gestão ambiental 
sob o ponto de vista da compatibilização da exploração 
dos recursos naturais, nos planejamentos territoriais, 
necessário se faz entender o conceito de planejamento.
Temos, portanto, a dizer que, em senso comum, 
8
planejamento é uma ferramenta administrativa, que 
possibilita perceber a realidade, avaliar os caminhos, 
construir um referencial futuro, estruturando o trâ-
mite adequado e reavaliar todo o processo a que o 
planejamento se destina . xxxvi
Pode-se dizer que é o lado racional da ação é, 
pois, um processo de deliberação abstrato e explícito 
que escolhe e organiza ações, antecipando os resul-
tados esperados. xxxvii
Esta deliberação busca alcançar, da melhor for-
PD�SRVVtYHO��DOJXQV�REMHWLYRV�SUHGHÀQLGRV�� e�
certo, pois, que algumas ações necessitam de plane-
jamento, mas muitas não. No que se refere ao meio 
ambiente e aos recursos naturais e sua exploração, 
não há a menor dúvida que o planejamento é vital a 
essa atividade.
e�LPSRUWDQWH�TXH�R�SODQHMDPHQWR�VHMD�HQWHQGLGR�
como um processo cíclico e prático das determinações 
do plano, o que lhe garante continuidade, havendo 
uma constante realimentação de situações, propostas, 
resultados e soluções, lhe conferindo assim dinamismo, 
baseado na multidisciplinaridade, interatividade, num 
processo contínuo de tomada de decisão .xxxviii
xxxvi (2004). Automated Planning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
xxxvii Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
xxxviii Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
9
O planejamento é uma ferramenta tão impor-
tante que é nega que o Estado se pauta para dar iní-
cio a sua reconstrução política, econômica e jurídica.
�$SyV�R�ÀP�GD�3ULPHLUD�*XHUUD�0XQGLDO��FRP�
a crise de 1929, a antiga União Soviética tornou-se a 
primeira nação a aplicar o planejamento como ferra-
menta de reconstrução .
Segundo Dias (2003), "como instrumento go-
vernamental de orientação econômica" o planeja-
mento da URSS teve a sua construção de forma sis-
temática e centralizada, o que deu ao planejamento 
um caráter centralizador e demasiadamente contro-
lador dentro da ótica dos países de economia livre.xl
Essa ferramenta chamada planejamento tam-
bém fora usada após a Segunda Guerra Mundial, sua 
prática foi estendida aos países do bloco comunis-
ta e iniciada em países de economias mais abertas, 
chegando, segundo Dias (2003), à França e ao Japão 
tendo a sua aplicação em países "subdesenvolvidos" 
apenas na década de 1950 a 1960.
O planejamento teve e tem destaque interna-
cional quando diante de cenários de crises globais.
Ultimamente, fala-se muito em planejamento 
quanto ao mercado em face da necessária contenção 
para não afetar a economia, pois, as crises de mer-
xl Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
10
cado têm sido as principais motivadoras da adoção 
do planejamento por diversos países. Nesse sentido, 
podemos citar como exemplo o que ocorreu outrora 
nas crises do México em 1994-1995, a dos "Tigres 
Asiáticos" e outras economias do Sudeste Asiático 
em 1997-1998, da Rússia e do Brasil, em 1998-1999, 
e a recente crise da Argentina de 2001-2002 que im-
pulsionaram governos para atuarem orientando suas 
economias; segundo Ángel (2003).xli
Planejamento se divide em três níveis, ou tipos:
º planejamento estratégico;
º tático; e
º operacional.
2�SODQHMDPHQWR�HVWUDWpJLFR�FRQVLGHUD�R�WRGR��e�
comum em empresas, elaborado pelos níveis hierár-
quicos mais altos da organização. Relaciona-se com 
objetivos de longo prazo e com estratégias e ações 
para alcançá-los.
O segundo nível de planejamento é denomina-
GR�WiWLFR��e�DTXHOH�FXMD�DWXDomR�RFRUUH�HP�FDGD�iUHD�
funcional da empresa, compreendendo os recursos 
HVSHFtÀFRV�� 6HX�GHVHQYROYLPHQWR� VH� Gi� SHORV� QtYHLV�
xli Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
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organizacionais intermediários, tendo como objetivo 
D� XWLOL]DomR� HÀFLHQWH� GRV� UHFXUVRV� GLVSRQtYHLV� FRP�
projeção em médio prazo. Em grandes empresas, 
LGHQWLÀFD�VH� IDFLOPHQWH� HVWH� QtYHO� GH� SODQHMDPHQWR��
ele acontece nos escritórios e superintendências re-
JLRQDLV�� ([HPSOLÀFDQGR�� 1R� %DQFR� GR� %UDVLO�� HVVH�
planejamento ocorre nas superintendências estaduais. 
Seus planos de ação são desenvolvidos como forma 
e apoio às unidades operacionais (agências) num mo-
vimento sinérgico, objetivando o cumprimento dos 
objetivos e das metas estabelecidos no planejamento 
operacional (conceituado a seguir). xlii
Planejamento operacional corresponde a um 
conjunto de partes homogêneas do planejamento 
WiWLFR��RX�VHMD��LGHQWLÀFD�RV�SURFHGLPHQWRV�H�SURFHV-
VRV� HVSHFtÀFRV� UHTXHULGRV� QRV� QtYHLV� LQIHULRUHV� GD�
organização, apresentando planos de ação ou planos 
RSHUDFLRQDLV��e�HODERUDGR�SHORV�QtYHLV�RUJDQL]DFLR-
nais inferiores, com foco nas atividades rotineiras da 
empresa, portanto, os planos são desenvolvidos para 
períodos de tempo bastante curtos.
Temos também o:
º Planejamento urbano
xlii Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
12
Planejamento urbano é outro tipo de planejamen-
to que, para gestão ambiental, é de suma importância.
No Brasil, destaca-se o planejamento municipal 
e o metropolitano, sendo, respectivamente, de com-
petência e execução dos municípios, na forma da 
Lei, notadamente das leis orçamentárias e, no caso 
da organização territorial, por meio dos Planos Di-
retores Municipais. Todos os municípios brasileiros, 
com mais de 20.000 habitantes, deverão elaborar, 
com a participação da sociedade, seus respectivos 
planos diretores até outubro de 2006, sob pena de 
improbidade administrativa do prefeito e auxiliares. 
Já o planejamento metropolitanoé de competência 
dos Estados, nos termos do artigo 25 § 3º da Consti-
tuição Federal do Brasil e deve tratar das funções pú-
blicas de interesse comum de municípios integrantes 
das regiões metropolitanas.
O Planejamento Urbano teve o seu conceito 
ampliado a partir do Código das Cidades. Hoje, a 
disciplina acadêmica é, antes de tudo, um método de 
atuação no ambiente urbano, lida basicamente com 
os processos de produção, estruturação e apropria-
ção do espaço urbano. Sob este ponto de vista, os 
planejadores podem antever os possíveis impactos, 
positivos e negativos, causados por um plano de de-
senvolvimento urbano, que hoje toma o meio am-
biente como ponto fulcral de qualquer ação. 
 Os planejadores urbanos trabalham, geralmen-
13
te, para a municipalidade local, buscando melhorias 
na qualidade de vida das comunidades. Uma co-
munidade é vista por um planejador urbano como 
um sistema, em que todas as suas partes dependem 
umas das outras, notadamente, no que se refere aos 
seus recursos naturais. 
 Historicamente, o Planejamento Urbano trabalha 
com o desenho urbano e o projeto das cidades, agindo 
diretamente no ordenamento físico das mesmas, de-
senvolvendo projetos em que o meio ambiente natural 
QHOH�LGHQWLÀFDGR�WHQKD�D�FRPSHWHQWH�SURWHomR��
 Entretanto, na visão de Kohlsdorf (1985), sen-
do o fenômeno urbano visto como algo dinâmico, a 
cidade passa a ser vista como o produto de um de-
terminado contexto histórico, e não mais como um 
modelo ideal a ser concebido pelos urbanistas. Isso 
leva à busca de solução dos problemas práticos, con-
cretos, buscando estabelecer mecanismos de controle 
dos processos urbanos ao longo do tempo. A cidade 
real passa a ser o foco, em vez da cidade ideal. 
 Dentro dessa concepção, o planejamento pode 
VHU�GHÀQLGR�FRPR�XP�FRQMXQWR�GH�Do}HV�FRQVLGHUDGDV�
mais adequadas para conduzir a situação atual na dire-
ção dos objetivos desejados, contudo, o meio ambiente 
e a qualidade de vida é que garante a sustentabilidade. 
 Na concepção mais tradicional, em que o urba-
nista deveria “projetar” a cidade, o que seria o ideal, 
não é o que contamos na realidade como disse Ko-
14
hlsdorf (1985), pois essa mudança somente se con-
solidou com o advento do planejamento sistêmico, 
onde a cidade é um sistema composto por partes 
(atividades humanas e os espaços que as suportam) 
intimamente conectadas (vias de circulação) por 
isso, para intervir nesse sistema, além do enfoque es-
pacial dos arquitetos, dominante até então, se faz ne-
cessário reconhecer o caráter dinâmico e sistêmico 
das cidades por meio da colaboração de sociólogos, 
historiadores, administradores, economistas, juristas, 
geógrafos, psicólogos e ambientalistas. 
 Neste sentido, algumas etapas que devem ser 
seguidas durante o processo de planejamento, por 
H[HPSOR�� DYDOLDomR� SUHOLPLQDU� GR� VLVWHPD� LGHQWLÀ-
FDQGR� SRWHQFLDOLGDGHV� H� GHÀFLrQFLDV�� IRUPXODomR�
dos objetivos; descrição e simulação do sistema; 
GHÀQLomR�GH�DOWHUQDWLYDV�� DYDOLDomR�GDV� DOWHUQDWLYDV��
seleção das alternativas e implementação. 
Não se exclui o impacto ambiental, o impacto 
de vizinhança, dentre outros que se faz necessário a 
consecução do um ambiente sadio.
 Para auxiliar nas etapas de planejamento do es-
paço urbano, diversas abordagens metodológicas têm 
sido propostas com o uso do geoprocessamento. 
 A principal demanda pelos Sistemas de Infor-
PDomR�*HRJUiÀFD��6,*��RFRUUH�HP�IXQomR�GR�FUHV-
FLPHQWR�DFHOHUDGR�GDV�FLGDGHV��TXH�PRGLÀFD�R�VHX�
espaço em um curto período de tempo. 
15
A partir de ferramentas destinadas ao geren-
ciamento de dados espaciais, os SIGs dão suporte 
ao planejamento urbano, pelos quais derivam novas 
informações por meio da análise de dados espaciais. 
Estas, por sua vez, auxiliam nos estudos das 
consequências das alterações na paisagem, advindas 
do crescimento. 
 O mapeamento temático, utilizado pelos ór-
gãos de planejamento, caracteriza a distribuição 
dos atributos nas unidades espaciais, por exemplo, 
a densidade populacional. Neste sentido, as análises 
espaciais e avaliações de diversas naturezas têm o 
objetivo de geração de subsídios para o Planejamen-
to Urbano.
 Entretanto, para que o gerenciamento urba-
no atinja um nível de gestão adequado, é necessário 
promover constante atualização da base de dados, de 
modo a incorporar a variável tempo no processo, pois 
a gestão acontece em escala temporal mais reduzida, 
na forma de acompanhamento da dinâmica urbana. 
 Contudo, é fundamental a todos estes estudos 
que urbanistas e gestores obtenham uma visão ho-
lística do meio urbano, por meio do desenvolvimen-
to de trabalhos em equipes multidisciplinares, assim 
como a participação efetiva da sociedade.
Outro importante tipo de planejamento é o:
º Planejamento ambiental
16
O planejamento ambiental é um conceito utili-
zado no contexto de diversas áreas do conhecimento 
para se referir a processos e mecanismos de sistema-
tização de ações que visam atingir metas e objetivos 
GH�FDUiWHU�DPELHQWDO��6XDV�GHÀQLo}HV��LQVWUXPHQWRV�H�
metodologias têm sido discutidos desde pelo menos 
a década de 1970 xliii
Nos termos de Silva e Santos , planejamento 
ambiental é "um processo contínuo que envolve 
coleta, organização e análise sistematizada das in-
formações, por meio de procedimentos e métodos, 
para se chegar a decisões ou escolhas acerca das me-
lhores alternativas para o aproveitamento dos recur-
sos disponíveis em função de suas potencialidades, 
H� FRP� D� ÀQDOLGDGH� GH� DWLQJLU�PHWDV� HVSHFtÀFDV� QR�
futuro, tanto em relação a recursos naturais quanto 
à sociedade."xliv
Já Assunçãoxlv diz que o termo Planejamento Am-
biental surgiu no início do século XIX, com pensado-
res como John Ruskin, na Inglaterra, Viollet-le – Duc, 
na França, e Henry David Thoreau, George Perkins 
xliii Ghallab, M., Nau, D. S., and Traverso, P. (2004). Automated Plan-
ning: Theory and Practice. ISBN 1-55860-856-7
xliv SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
xlv Selman, P. (1999). Three decades of environmental planning: what 
have we really learned? Planning Sustainability (pp. 148-174). London 
and New York: Routledge
17
Marsh, Frederick Law Olmsted e outros, nos EUA.
6HQGR�FHUWR�SDUD�D�FLWDGD�DXWRUD�TXH�D�GHÀQLomR�
de Planejamento Ambiental parte do princípio do pla-
nejamento da valoração e conservação do meio am-
biente de um determinado território como base de au-
tossustentação da vida e das interações que a mantém, 
ou seja, das relações ecossistêmicas.
Por seu turno, Florianoxlvi GHÀQH� 3ODQHMDPHQWR�
Ambiental como uma organização do trabalho de uma 
equipe para consecução de objetivos comuns, de forma 
que os impactos resultantes, que afetam negativamente 
o ambiente em que vivemos, sejam minimizados e que 
os impactos positivos sejam maximizados
e�LPSRUWDQWH�FRQVLGHUDU�TXH�RV�LPSDFWRV�DP-
bientais podem tanto ocorrer no ambiente natural 
TXDQWR�DUWLÀFLDO��WHQGR�HVWH�~OWLPR�FRPR�VXELWHP��R�
ambiente urbano.
�����5HFXUVRV�QDWXUDLV
Os Recursos Naturais são elementos da natu-
reza com utilidade para o Homem, com o objetivo 
do desenvolvimento da civilização, sobrevivência e 
conforto da sociedade em geral.
xlvi Silva, J. d. S. V. d., & Santos, R. F. d. (2004). Zoneamento para Plane-
jamento Ambiental: Vantagens e Restrições de Métodos e Técnicas. Ca-
dernos de Ciência e Tecnologia, 21(2), 221-263. (citação na página 223
18
�2V�UHFXUVRV�QDWXUDLV�VmR�ÀQLWRV�H�R�ULWPR�DFH-
lerado de utilização desses recursos pode levar ao 
seu esgotamento.
Importante considerar que, historicamente, os 
povos buscavam áreas planas e próximas a rios ou 
ODJRV�SDUD� VH�À[DUHP�� WHQGR� HP�YLVWD� TXH� H[LVWHP�
áreas no planeta que são hostis a ocupação huma-
na, como exemplo temos: os desertos; as montanhas 
com altitude elevada; as áreas localizadas nos polos.
Tais áreas são designadas como anecúmenas, 
ou seja, é a área da superfície terrestre emersa que 
não seja habitada pelo homem de formapermanen-
te, opondo-se ao termo ecúmeno que designa uma 
área onde o homem já permaneceu no passado ou 
permanece no presente. 
Regiões enecúmenas estão geralmente localiza-
GDV��FRPR�GLWR��HP�GHVHUWRV��HP�ÁRUHVWDV�PXLWR�GHQ-
sas, em altitudes muito elevadas ou em altas latitudes 
onde as condições climatéricas, o relevo, a hidrogra-
ÀD��HQWUH�RXWURV��LPSHGHP�D�SHUPDQrQFLD�KXPDQD�H�
a prática de atividades como a agricultura.
Em face dos avanços tecnológicos tem sido 
possível ao homem ocupar regiões que antes lhe es-
tavam vedadas, levando a que os limites das regiões 
anecúmenas venham se reduzindo gradualmente.
Temos para citar como regiões anecúmenas na 
atualidade as seguintes: a Antarctica, algumas regiões 
em torno do Ártico, os cumes das grandes cadeias 
19
montanhosas, alguns desertos mais agrestes e as áre-
DV�GH�ÁRUHVWD�PDLV�GHQVD��FRPR�D�$PD]{QLD�
O termo recurso natural surgiu pela primeira 
vez na década 1970, por E.F. Schumacher, no seu 
livro intitulado Small is Beautiful.
Os recursos naturais incluem tudo o que aju-
da a manter a vida, como o solo, a radiação solar, a 
água, o ar, os combustíveis e os minerais, as plantas 
H�RV�DQLPDLV��0DV��VmR�ÀQLWRV��HQWUHWDQWR��VH�À]HUPRV�
uma gestão cuidadosa desses recursos, poderemos 
continuar a aproveitá-los, sem comprometer a nos-
sa qualidade de vida e a de gerações futuras. Podem 
ser renováveis, como a energia do Sol e do vento. Já 
a água, o solo e as árvores, que estão sendo consi-
derados limitados, são chamados de potencialmente 
renováveis. E ainda não renováveis, como o petróleo 
e minérios em geral. 
Esses recursos são componentes, materiais ou 
QmR��GD�SDLVDJHP�JHRJUiÀFD��PDV�TXH�DLQGD�QmR�WH-
nham sofrido importantes transformações pelo tra-
balho humano e cuja própria gênese é independente 
do homem, mas aos quais lhes foram atribuídos, his-
toricamente, valores econômicos, sociais e culturais. 
Portanto, só podem ser compreendidos a partir da 
relação homem-natureza. 
Nem todos os recursos que a natureza oferece 
ao ser humano podem ser aproveitados em seu es-
tado natural. Quase sempre o ser humano precisa 
20
trabalhar para transformar os recursos naturais em 
bens capazes de satisfazer alguma necessidade hu-
mana. Os recursos hídricos, por exemplo, têm de 
ser armazenados e canalizados, quer para consumo 
humano direto, para irrigação, quer para geração de 
energia hidrelétrica. 
Os recursos podem ser: 
º Renováveis: elementos naturais que usados 
da forma correta podem se renovar. Exemplos: ani-
mais, vegetação, água. 
º Não renováveis: aqueles que de maneira algu-
ma não se renovam, ou demoram muito tempo para 
se transformar. Exemplos: petróleo, ferro, ouro. 
º Inesgotáveis: recursos que não se acabam, 
como o Sol e o vento. 
6mR�FODVVLÀFDGRV�IUHTXHQWHPHQWH�FRPR�UHFXUVRV�
renováveis e não renováveis, quando se tem em conta 
o tempo necessário para que se dê a sua reposição. 
Os não renováveis incluem substâncias que 
não podem ser recuperadas em um curto período 
de tempo, como por exemplo, o petróleo e minérios 
em geral. 
Os renováveis são aqueles que podem ser re-
cuperados ou se renovar, com ou sem interferência 
KXPDQD��FRPR�DV�ÁRUHVWDV��OX]�VRODU��YHQWRV�H�D�iJXD��
7DPEpP�SRGHP� VHU� FODVVLÀFDGRV�GH� HQHUJpWL-
21
cos e não energéticos, se atendermos à sua capacida-
de de produzir energia.
Os carvões e o petróleo são recursos naturais 
energéticos. Por vezes a água é também considerada 
um recurso energético, pois as barragens transfor-
mam a força da água em energia. 
A maioria dos minerais são recursos não ener-
géticos, com exceção do volfrâmio, o urânio e o plu-
tônio por se tratarem de substâncias radioativas e 
usadas para a geração de energia. 
Se, por um lado, os recursos naturais ocorrem 
e distribuem-se segundo uma combinação de pro-
cessos naturais, por outro, sua apropriação ocorre 
segundo valores humanos.
3.4. Planejamento territorial
A Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Re-
gionais fez publicar “PLANEJAMENTO TERRI-
TORIAL E PROJETO NACIONAL OS DESA-
FIOS DA FRAGMENTAÇÃO” xlvii , de Carlos B. 
Veiner, que, para o presente, destacamos:
A história recente do planejamento territorial 
xlvii Franco, R. A. d. M., (2201). Planejamento Ambiental para a Cidade 
Sustentável. Annablume Editora
22
no Brasil poderia ser narrada como uma trajetória 
continuada, embora não linear, de desconstituição. 
Em primeiro lugar, desconstituição política, 
evidenciada no desaparecimento progressivo da 
questão regional da agenda nacional. O próprio pro-
cesso de elaboração e confronto de perspectivas na-
cionais abrangentes torna-se cada vez menos visível 
e audível, também é verdade que quando esboços de 
uma agenda nacional ainda conseguem vir à tona, 
transcendendo a gestão quotidiana da economia, a 
questão regional e, de modo mais amplo, o território 
recebem pouca ou nenhuma atenção. 
(P�SDUDOHOR�� UHÁH[R� H� IDWRU� GHVWH�SURFHVVR�� D�
desconstituição tem sido também operacional – ou 
instrumental, se preferível –, com a desmontagem 
dos aparatos institucionais que, na segunda metade 
do século passado, foram implantados pelo governo 
federal para conceber e implementar políticas, pla-
nos e projetos cujo objetivo explicitamente enun-
ciado era o ordenamento territorial e a redução das 
desigualdades regionais.
Esvaziados de função e sentido, agências e ór-
gãos regionais, nos quais sobreviveram, transforma-
ram-se, em regra, em nichos de articulação de in-
teresses paroquiais e de reprodução de elites quase 
sempre decadentes.
Este processo de desconstituição lança raízes nas 
transformações econômicas, sociais, políticas e cultu-
23
rais que integraram o território nacional e o submete-
ram, em seu conjunto e diversidade, às lógicas e dinâ-
micas da expansão de nosso capitalismo periférico e 
dependente a partir dos anos 60 e 70. Desdobrou-se, 
em seguida, na longa e dramática crise dos anos 80 e 
na transição que se lhe seguiu, comumente chamada 
de ajuste estrutural, caracterizada pela adesão às dire-
trizes do Consenso de Washington. 
Hoje, a desconstituição parece atualizar-se 
numa espécie de conformada aceitação da fragmen-
tação territorial que consagra a acomodação subor-
dinada às formas contemporâneas da globalização.
3.4.1. O Estatuto das Cidades
2�(VWDWXWR�GD�&LGDGH�p�D�GHQRPLQDomR�RÀFLDO�
da lei 10.257, de 10 de julho de 2001, que regula-
menta o capítulo "Política Urbana" da Constituição 
brasileira e tem por princípios básicos: 
º o planejamento participativo 
º a função social da propriedade
O Estatuto da Cidade surgiu como projeto de 
Lei em 1988, proposto pelo então senador Pompeu 
de Sousa (1914-1991), e foi apresentado no plená-
rio do Senado em junho de 1989, foi aprovado e 
remetido à Câmara Federal no ano seguinte, contu-
24
do, só fora revisto quando o então deputado, e hoje 
Senador, Inácio Arruda assumiu a presidência da 
Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior, 
em 1999, muito embora, só tendo sido aprovado em 
2001, ou seja, aproximadamente doze anos após e 
sancionado pelo presidente Fernando Henrique Car-
doso em 10 de julho de 2001. xlviii
O Estatuto é dividido em cinco capítulos, quais sejam:
I- Diretrizes Gerais (artigos 1º a 3º);
II- Dos Instrumentos da Política Urbana (artigos 4º a 38);
III- Do Plano Diretor (artigos 39 a 42);
IV- Da Gestão Democrática da Cidade (artigos 43 a 45)
V- Disposições Gerais (artigos 46 a 58). 
O Estatuto, no que diz respeito ao instrumento 
da política urbana, criou, portanto, uma série de instru-
mentos para que a cidade pudesse buscar seu desenvol-
vimento urbano, sendo o principal o plano diretor, que 
deve articular os outros no interesse da cidade. 
xlviii Floriano, P. E. (2004). Planejamento Ambiental. Caderno Didático 
nº 6, 1ª ed.Santa Rosa
25
O Estatuto atribuiu aos municípios a implemen-
WDomR�GH�SODQRV�GLUHWRUHV�SDUWLFLSDWLYRV��GHÀQLQGR�XPD�
série de instrumentos urbanísticos que têm no combate 
à especulação imobiliária e na regularização fundiária 
dos imóveisurbanos seus principais objetivos.
$OpP�GH�GHÀQLU�XPD�QRYD�UHJXODPHQWDomR�SDUD�
o uso do solo urbano, o Estatuto prevê a cobran-
ça de IPTU progressivo de até 15% para terrenos 
RFLRVRV��D�VLPSOLÀFDomR�GD�OHJLVODomR�GH�SDUFHODPHQ-
to, uso e ocupação do solo, de modo a aumentar a 
oferta de lotes, e a proteção e a recuperação do meio 
ambiente urbano.
Para Raquel Rolnikxlix, urbanista ligada ao Ins-
tituto Pólis, o Estatuto da Cidade poderá trazer be-
nefícios ambientais aos grandes centros urbanos ao 
estimular a instalação da população de baixa renda 
em áreas dotadas de infraestrutura e evitar a ocupa-
ção de ambientalmente áreas frágeis, como mangues, 
encostas de morros e zonas inundáveis.
Essa Lei estimula as prefeituras a adotar a susten-
tabilidade ambiental como diretriz para o planejamen-
to urbano e, ainda, prevê normas como a obrigatorie-
dade de estudos de impacto urbanístico para grandes 
obras, como a construção de shopping centers. 
Também lista, entre os instrumentos do planeja-
xlix http://www.anpur.org.br/revista/rbeur/index.php/rbeur/article/
view/167/151
26
mento municipal, a gestão orçamentária participativa.
O Plano Diretor, de acordo com a própria lei, é 
"o instrumento básico da política de desenvolvimen-
to e expansão urbana", obrigatório para municípios:
I- Com mais de vinte mil habitantes ou conurbados;
II- Integrantes de "área de especial interesse turísti-
FR��RX�iUHD�HP�TXH�KDMD�DWLYLGDGHV�FRP�VLJQLÀFDWLYR�
impacto ambiental;
,,,��4XH�TXHLUDP�XWLOL]DU�GH�SDUFHODPHQWR��HGLÀFD-
ção ou utilização compulsórios de imóvel.
 Habitantes 
(por mil)
20 a 50 50 a 100 50 a 100 100 a 500
BRASIL 4.172 908 279 175
Norte 302 103 30 12
Nordeste 1255 395 96 37
Sudeste 1185 267 106 99
Sul 1055 84 30 18
Centro 
Oeste
375 59 17 9
Fonte: Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 2001
27
Ao se falar neste Estatuto, importante considerar 
R�SDUFHODPHQWR��HGLÀFDomR�H�XWLOL]DomR�FRPSXOVyULDV�
Neste sentido, o plano diretor de um municí-
SLR�SRGH�HVWDEHOHFHU�FRHÀFLHQWHV�GH�DSURYHLWDPHQWR�
para certas áreas da cidade. O administrador público 
SRGH�H[LJLU��SRU�PHLR�GH� OHL� HVSHFtÀFD��TXH�R�SUR-
prietário que tenha imóvel subutilizado, ou seja, com 
RFXSDomR� LQIHULRU� DR� FRHÀFLHQWH�� UHDOL]H� R�SDUFHOD-
PHQWR��HGLÀFDomR�RX�D�XWLOL]DomR�GHVVH�LPyYHO�
2�SURSULHWiULR�GHYHUi� VHU�QRWLÀFDGR�GD� VXEX-
tilização pela prefeitura e, no prazo máximo de um 
ano, apresentar projeto de utilização de forma a en-
quadrar-se no plano diretor. 
Esse projeto deverá ser iniciado em até dois 
anos após sua apresentação, podendo ser excepcio-
nalmente realizado em etapas. 
Caso o titular não adequar sua propriedade, o 
município poderá aumentar progressivamente a alí-
quota do IPTU sobre o imóvel nos próximos cinco 
anos, não podendo cobrar mais do que o dobro exi-
gido no ano anterior, até o teto de 15%27. Se o pro-
prietário do imóvel subutilizado não cumprir com as 
determinações da prefeitura após cinco anos, poderá 
tê-lo desapropriado, sendo indenizado com títulos 
da dívida pública, no regime de precatórios.
Outro importante instituto jurídico a conside-
rar neste Estatuto é a preempção. Ocorre quando há 
por parte do município interesse especial em adquirir 
28
imóveis em determinada região, podendo delimitá-la 
HP�OHL�HVSHFtÀFD�H��QRV�FLQFR�DQRV�VHJXLQWHV��WHUi�GL-
reito de preempção, ou seja, preferência na compra 
de qualquer imóvel que venha a ser vendido naquela 
área. A lei poderá ser reeditada após um ano do es-
gotamento da vigência da anterior.
No tocante ao Estatuto, destaca-se também o 
usucapião especial de imóvel urbano.
O usucapião especial urbano é subdividido em 
duas modalidades: individual e coletiva.
1. Urbano individual: o usucapião urbano indi-
vidual ocorre somente no caso de imóveis urbanos 
FRP�iUHD�GH�DWp�����PHWURV�TXDGUDGRV��e�QHFHVViULR�
que o imóvel tenha sido ocupado com animus de 
moradia para si próprio ou para abrigo de sua famí-
lia, e ainda, que o indivíduo tenha tratado o imóvel 
como se fosse dono. Não há exigência de justo título 
e presume-se a boa-fé, mas é exigido que o possui-
dor não seja proprietário de outro imóvel urbano ou 
rural, e que a posse tenha ocorrido:
��'H�PDQHLUD�PDQVD�H�SDFtÀFD�
º Ininterruptamente (continuamente);
º Sem oposição do proprietário; e
º Por prazo igual ou superior a cinco anos.
2. Urbano coletivo: ocorre somente no caso 
de imóveis urbanos com área superior a 250 metros 
29
TXDGUDGRV�� e� QHFHVViULR� TXH� R� LPyYHO� WHQKD� VLGR�
ocupado por uma população de indivíduos de baixa 
renda, como se donos fossem, sem que seja possí-
YHO�LGHQWLÀFDU�DV�UHVSHFWLYDV�iUHDV�GH�FDGD�SRVVXLGRU��
tendo todos destinado o imóvel para moradia deles 
ou de suas famílias. Não há exigência de justo título 
e presume-se a boa-fé, mas é exigido que os pos-
suidores não sejam proprietários de outros imóveis, 
urbanos ou rurais, e que a posse tenha ocorrido:
��'H�PDQHLUD�PDQVD�H�SDFtÀFD�
º Ininterruptamente (continuamente);
º Sem oposição do proprietário; e
º Por prazo igual ou superior a cinco anos.
O fundamento legal está no artigo 183 da 
Constituição Federal; e artigos 9º, 10, 11, 12, 13 e 14 
das Diretrizes Gerais da Política Urbana (Estatuto 
das Cidades).
Ainda devemos destacar a função social da pro-
priedade e sobre ela o legislador criou uma espécie 
nova de usucapião, exigindo menor prazo prescri-
cional do que a usucapião comum, regida pelo códi-
go civil: cinco anos em vez de quinze.
$� ÀP� GH� GDU� PDLRU� VHJXUDQoD� DRV� PRUDGRUHV�
de favela, criou-se o usucapião especial coletivo, por 
meio do qual uma coletividade adquire a titularidade 
de uma área, cabendo a cada indivíduo uma fração 
30
ideal, a exemplo do que acontece com o condomínio.
E sobre função social da propriedade é impor-
tante destacar:
Nos primórdios da sociedade moderna, a pro-
priedade já era um tema discutido, por se tratar de 
um local onde a pessoa tem sua habitação e pode 
produzir frutos para o seu sustento. Contudo, não 
foi sempre assim, no começo da ascensão burgue-
sa começou a se discutir sobre a reforma agrária na 
Europa. Havia também a noção de bem-estar social 
que estava relacionada à regulamentação da ordem 
econômica, geração de sistemas previdenciários, e 
direta intervenção nos contratos, (...) que se liguem 
diretamente à produção e reprodução do capital. 
Existia a noção de que o capital ajudaria a for-
mular uma nova reforma agrária focada na mudança 
GRV�SURSULHWiULRV�H�XPD�WUDQVIRUPDomR�GDV�WHUUDV�À-
nanciada pela verba do Estado. 
Contudo, a visão capitalista sobre a propriedade 
favorecia basicamente os donos de latifúndios im-
produtivos que utilizavam do dinheiro público para 
poderem investir em suas terras e poder fazer com 
que as improdutivas tivessem a chance de se tor-
narem produtivas. Com isso, existia um confronto 
entre os latifundiários e os camponeses, estes acredi-
tavam que a força de trabalho com a modernização 
que havia ocorrido no campo ajudaria as famílias 
dos trabalhadores a aumentar sua renda e, com isso, 
31
geraria uma segurança alimentar.
Na América Latina existia uma pressão em re-
lação à reforma agrária que estava ocorrendo nos 
países europeus, e, com isso, quase todas as cons-
tituições desse continente continham em seu texto 
a função social da propriedade e que o proprietário 
deveria cumpri-la. Exemplo disto está na constitui-
ção boliviana que diz Artículo 397 I- las propiedades 
deberán cumplir con la función social o con la fun-
ción económica social para salvaguardar su derecho, 
de acuerdo a la naturaleza de la propiedad.li
Na constituição boliviana, no artigo citado, ob-
serva-se sobre a real necessidade do cumprimento 
da função social porque se direciona para a utiliza-
ção sustentável das terras, como por exemplo, pelos 
índios que nelas residem, e a utilização sustentável 
para o desenvolvimento de atividades produtivas nas 
WHUUDV��FRP�LVVR�D�LQLFLDWLYD�GR�SURSULHWiULR�EHQHÀFLD�
não só a ele e suas terras, mas também a sociedade.
Sendo assim,a necessidade de se cumprir a 
função social da propriedade não existe apenas para 
deixar o texto da constituição mais belo, mas sim 
para que exista um real interesse não só do Estado, 
mas também de todos os cidadãos para que sendo 
li SILVA, José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positi-
vo, 22ª edição, São Paulo: Malheiros, 2003.
32
cumprida sua função possa proporcionar para todo 
o país uma estrutura agrária satisfatória. 
Com uma reforma agrária que existe somente 
no papel e não existe o interesse legítimo do Esta-
do de vê-la acontecer, os latifundiários passam a não 
cumprir a função social da propriedade porque exis-
te apenas uma punição no ‘dever ser’ e não no que 
efetivamente está acontecendo.
Importante também considerar que a ocupa-
ção inicial do espaço físico brasileiro pelos europeus, 
oriundos da península ibérica, teve como fundamen-
to o predomínio da coisa pública sobre a particular.lii
O Estado português, visando o domínio dessa 
terra, proibia o uso dela se este não estivesse de acor-
do com o seu projeto econômico. 
Projeto dividido em sesmarias, que se baseava 
em concessões administrativas, as quais deram ori-
gem ao capitalismo oligárquico brasileiro.
Com o fortalecimento deste tipo de capitalis-
mo no Brasil, aparece o Estado Liberal, inspirado 
nos ideais de liberdade divulgados nas revoluções 
americana e francesa. Outra fonte de inspiração foi a 
Constituição Napoleônica, de 1804, que teve como 
meta proteger a propriedade privada, quase que de 
lii SILVA, José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Posi-
tivo, 22ª edição, São Paulo: Malheiros, 2003.
33
forma absoluta, dos desmandos do Estado. Isso foi 
uma conquista de grande magnitude para a socieda-
GH�EXUJXHVD��TXH�VRIULD�FRP�D�LQVHJXUDQoD�GR�FRQÀV-
co de seus bens pelos soberanos dos Estados abso-
lutistas. A partir daí o absolutismo dá lugar ao Esta-
do constitucionalista, que só pode desapropriar um 
bem mediante a devida indenização ao proprietário.
Após a crise do Estado liberal, novas ideias fo-
ram aparecendo, e têm início com a abolição da es-
cravatura. O escravo, considerado propriedade dos 
senhores de fazenda, é liberto sem nenhuma inde-
nização ao seu antigo dono. A partir desse período, 
o conceito de propriedade começa a sofrer algumas 
alterações, como a importância produtiva, vincula-
da à produção econômica e, ainda, o surgimento do 
usucapião, bastante aplicado nos imóveis abandona-
dos. A consolidação dessa mudança no ordenamen-
to jurídico brasileiro surge com a promulgação da 
Constituição de 1988, momento em que a proprie-
dade deixa de ser o centro desse contexto no âmbito 
jurídico nacional.
A propriedade passa por várias mudanças até 
se restringir ao cumprimento da sua função social, 
conforme inciso XXIII, do art. 5º, da Carta Mag-
na brasileira e §2º, do art. 182, quando tratar-se de 
propriedade urbana. A função social transcende o 
limite de sua produtividade econômica, que, além de 
VHU�XPD�JDUDQWLD�GH�VXD�SURWHomR��HUD�MXVWLÀFDGD�SHOR�
34
direito a um trabalho digno, posição defendida por 
John Locke, pois substitui o princípio do individua-
lismo proprietário pelo da dignidade humana.
Quanto à propriedade rural, art. 186, da Consti-
tuição Federal, esta não deve prejudicar direitos tra-
balhistas, assim como o meio ambiente, por tratar-se 
de funções interligadas a própria dignidade humana. 
Neste caso, o que se busca é o desenvolvimen-
to sustentável, cuja meta é a proteção permanente 
de áreas imprescindíveis ao equilíbrio ambiental de 
nossos biomas, no intuito de favorecer o bem-estar 
dos proprietários e trabalhadores. Mesmo cumprin-
do a função social, a propriedade não está isenta de 
ser desapropriada, uma vez que a utilidade pública 
prevalece, conforme reza o inciso XXIV, do art. 5º, 
da Constituição Federal.
Outro importante direito advindo do Estatuto 
da Cidade é o Direito de Superfície.
O direito de superfície possibilita que o pro-
prietário de terreno urbano conceda, a outro parti-
cular, o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o es-
paço aéreo de seu terreno, em termos estabelecidos 
em contrato — por tempo determinado ou indeter-
PLQDGR�³�H�PHGLDQWH�HVFULWXUD�S~EOLFD�ÀUPDGD�HP�
cartório de registro de imóveis.
O direito de superfície surge de convenção en-
tre particulares. 
2�SURSULHWiULR�GH�LPyYHO�XUEDQR�QmR�HGLÀFDGR��
subutilizado ou não utilizado poderá atender às exi-
35
JrQFLDV�GH�HGLÀFDomR�FRPSXOVyULD�HVWDEHOHFLGD�SHOR�
SRGHU�S~EOLFR��ÀUPDQGR�FRQWUDWR�FRP�SHVVRD�LQWH-
ressada em ter o domínio útil daquele terreno, man-
tendo, contudo, o terreno como sua propriedade. Os 
LQWHUHVVHV�GH�DPERV�VmR�À[DGRV�PHGLDQWH�FRQWUDWR��
onde as partes estabelecem obrigações e deveres en-
tre si.
O direito de superfície dissocia o direito de pro-
priedade do solo urbano do direito de utilizá-lo, com 
D�ÀQDOLGDGH�GH�OKH�GDU�GHVWLQDomR�FRPSDWtYHO�FRP�DV�
exigências urbanísticas.
Quem se responsabilizar por tal tarefa adquire o 
GLUHLWR�GH�XVR�GDV�HGLÀFDo}HV�H�GDV�EHQIHLWRULDV�UHD-
lizadas sobre o terreno. Isto quer dizer que se trans-
IHUH�SDUD�TXHP�VH�EHQHÀFLD�GR�GLUHLWR�GH�VXSHUItFLH�D�
prerrogativa de uso daquele espaço. Findo o contrato, 
as benfeitorias realizadas no terreno serão revertidas 
para o Proprietário do terreno, sem indenização. De-
ve-se observar que o contrato pode estabelecer se o 
proprietário está ou não obrigado a indenizar quem 
usou o direito de superfície em seu terreno.
A concessão do direito de superfície poderá 
ser gratuita ou onerosa e quem usufrui da superfí-
cie de um terreno responderá, integralmente, pelos 
encargos e tributos que na propriedade incidirem, 
arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de 
ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre 
a área objeto da concessão, salvo disposição contrá-
36
ria estabelecida em contrato. Tal direito se extingue, 
FDVR�KDMD�GHVYLR�GD�ÀQDOLGDGH�FRQWUDWDGD�
A previsão de adoção, pelo Estatuto da Cida-
de, do direito de superfície visa, fundamentalmente, 
estimular a utilização de terrenos urbanos mantidos 
ociosos. Este direito permite oferecer ao proprietá-
rio de solo urbano uma vantajosa alternativa para 
FXPSULPHQWR� GD� H[LJrQFLD� GH� HGLÀFDomR� H� XWLOL]D-
ção compulsórias, sem que se cumpra a sequência 
sucessória prevista, e onde os benefícios da adoção 
deste instrumento serão rebatidos na cidade como 
um todo.
A transferência do direito de construir é o ins-
trumento compreende a faculdade conferida, por lei 
municipal, ao proprietário de imóvel, de exercer em 
outro local o direito de construir previsto nas nor-
mas urbanística e ainda não exercido.
Trata-se de um instrumento que já está sendo 
XVDGR�SRU�DOJXQV�PXQLFtSLRV��WUD]HQGR�ÁH[LELOLGDGH�
na aplicação da legislação urbanística e na gestão ur-
bana, tendo inúmeras aplicações, como, por exem-
plo, a preservação de imóveis de interesse histórico, 
proteção ambiental ou operações urbanas.
O direito de transferência previsto no Plano Di-
retor, ou em legislação urbanística dele decorrente, 
só poderá ser aplicado quando o referido imóvel for 
FRQVLGHUDGR�QHFHVViULR�SDUD�ÀQV�GH��D��LPSODQWDomR�
de equipamentos urbanos e comunitários; b) preser-
37
vação, quando o imóvel for considerado de interesse 
histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; e 
c) servir a programas de regularização fundiária, ur-
banização de áreas ocupadas por população de baixa 
renda e habitação de interesse social.
No Brasil, a origem desse instrumento está vin-
culada à proteção do ambiente natural e do constru-
ído (patrimônio arquitetônico), objetivando o incen-
tivo a sua preservação. Sendo parte de uma política 
de incentivo à preservação, tal instrumento deve ter 
sua adoção inserida em um planejamento cuidadoso, 
FRP�REMHWLYRV�H�PHWDV�EHP�GHÀQLGRV��H�FXVWRV�DYD-
liados em função do interesse público.
Cabe lembrar que, nos procedimentos da trans-
ferência, o poder público deve considerar a possibili-
dade de a vizinhança absorver o impacto urbanísticodecorrente e o possível aumento de densidade pro-
vocado pelos índices transferidos. Outra exigência se 
refere à concordância dos proprietários para efetiva 
negociação e à própria capacidade do poder público 
para gerenciar o processo.
As operações urbanas consorciadas referem-se 
a um conjunto de intervenções e medidas, coorde-
QDGDV� SHOR� SRGHU� S~EOLFR�PXQLFLSDO�� FRP� D� ÀQDOL-
dade de preservação, recuperação ou transformação 
de áreas urbanas, contando com a participação dos 
proprietários, moradores, usuários permanentes e 
investidores privados. O objetivo é alcançar, em de-
38
terminada área, transformações urbanísticas estrutu-
rais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
$� OHL� HVSHFtÀFD� GH� DSURYDomR� GR� LQVWUXPHQWR�
deverá conter o plano de operação urbana consor-
FLDGD��GHÀQLQGR�D�iUHD�D�VHU�DWLQJLGD��FRP�SURJUDPD�
básico de sua ocupação; a previsão de um programa 
de atendimento econômico e social para a população 
GLUHWDPHQWH�DIHWDGD�SHOD�RSHUDomR��DV�ÀQDOLGDGHV�GD�
operação; um estudo prévio de impacto de vizinhan-
ça; a contrapartida a ser exigida dos proprietários, 
usuários permanentes e investidores privados em 
função da utilização dos benefícios previstos na lei; 
e a forma de controle da operação, obrigatoriamente 
compartilhada com representação da sociedade civil.
A operação urbana possibilita ao município 
maior amplitude para tratar de diversas questões ur-
banas, e permite que delas resultem recursos para o 
ÀQDQFLDPHQWR�GR�GHVHQYROYLPHQWR�XUEDQR��HP�HV-
pecial quando as operações urbanas envolvem em-
preendimentos complexos e de grande porte. Dessa 
forma, o poder público poderá contar com recursos 
para dotar de serviços e de equipamentos as áreas 
urbanas desfavorecidas.
Para viabilizar uma operação urbana, há a possi-
ELOLGDGH�GH�VHUHP�SUHYLVWDV�D�PRGLÀFDomR�GH�tQGLFHV�
e de características do parcelamento, uso e ocupação 
do solo e subsolo; as alterações das normas para edi-
ÀFDomR��D�UHJXODUL]DomR�GH�FRQVWUXo}HV��UHIRUPDV�RX�
39
ampliações executadas em desacordo com a legisla-
omR�YLJHQWH��H�D�HPLVVmR��SHOR�PXQLFtSLR��GH�FHUWLÀ-
cados de potencial adicional de construção, a serem 
alienados em leilão.
Os condicionantes impostos para aplicação 
deste instrumento referem-se à dinâmica do merca-
do imobiliário, à existência de interesse dos agentes 
envolvidos na participação e à capacidade do poder 
público em estabelecer parcerias e mediar negocia-
o}HV��EHP�FRPR�ÀUPDU�VXD�FRPSHWrQFLD�SDUD�JHULU�D�
aplicação da operação urbana consorciada.
O Estatuto da Cidade estabelece qual lei muni-
FLSDO�GHÀQLUi�RV�HPSUHHQGLPHQWRV�H�DWLYLGDGHV�SUL-
vadas ou públicas em área urbana, que dependerão 
de elaboração de estudo prévio de impacto de vizi-
nhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações 
de construção, ampliação ou funcionamento, a cargo 
do poder público municipal.
 O EIV será executado de forma a contemplar 
a análise dos efeitos positivos e negativos do em-
preendimento ou atividade na qualidade de vida da 
população residente na área e em suas proximidades.
O estudo de impacto de vizinhança incluirá, ao 
analisar os impactos do novo empreendimento, pelo 
menos: o aumento da população na vizinhança; a ca-
pacidade e existência dos equipamentos urbanos e 
comunitários; o uso e a ocupação do solo no entor-
no do empreendimento previsto; o tráfego que vai 
40
ser gerado e a demanda por transporte público; as 
condições de ventilação e de iluminação; bem como 
as consequências, para a paisagem, da inserção deste 
novo empreendimento no tecido urbano e, também 
suas implicações no patrimônio cultural e natural.
O EIV, além de contemplar as questões acima 
citadas, deverá considerar a opinião da população di-
retamente afetada pelo empreendimento e a abran-
gência destes impactos, que podem vir a se estender 
para áreas além dos limites da própria cidade.
Registra-se que o Estudo de Impacto de Vizi-
nhança não substitui a elaboração e a aprovação de 
Estudo Prévio de Impacto Ambiental — EIA, re-
querido nos termos da legislação ambiental.
Temos também que destacar a contribuição de 
melhoria, como instrumento do Estatuto, é uma das 
espécies tributárias, ao lado dos impostos e taxas. 
Encontra-se prevista no artigo 81 do Código Tri-
EXWiULR�1DFLRQDO��e�LQVWLWXtGD�GH�PRGR�D�UHFXSHUDU�
para os cofres públicos, ao menos parcialmente, os 
recursos aplicados em obras públicas que tenham 
gerado valorização imobiliária. Sua incidência ocorre 
HP�IXQomR�GH�FDGD�LPyYHO�EHQHÀFLDGR��QD�PHGLGD�GR�
acréscimo do seu valor venal.
2V�LQFHQWLYRV�H�EHQHItFLRV�ÀVFDLV�H�ÀQDQFHLURV��
como instrumento do Estatuto, que convém lembrar 
a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 
n.° 101/00), a condicionar tanto a renúncia de recei-
41
ta quanto o aumento de despesa. Mencione-se aqui 
também o art. 150, § 6° da Constituição Federal, a 
estipular outras condições para o tratamento tributá-
ULR��PDLV�EHQpÀFR�DR�FRQWULEXLQWH�
A desapropriação, como instrumento do Esta-
tuto, é o procedimento por meio do qual o Poder 
Público, ou seus delegados, impõe a perda do direito 
à propriedade sobre determinado bem, que passa ao 
patrimônio da entidade expropriante. 
-XVWLÀFDP�D�GHVDSURSULDomR�SRU�XWLOLGDGH�RX�QH-
cessidade pública, os casos previstos no Decreto-lei 
n.° 3.365/41, o qual regulamenta também o respec-
tivo procedimento, tanto na via administrativa quan-
to na via judicial. Para os casos de interesse social, 
aplicam-se, conforme a hipótese, as Leis Federais n.° 
���������� ��������� �SDUD� ÀQV� GH� UHIRUPD� DJUiULD���
e o próprio Estatuto da Cidade, em seu artigo 8°, 
convém destacar não ser apenas esta última hipótese 
de desapropriação a única apta a promover o desen-
volvimento urbano.
A servidão administrativa, como instrumento do 
Estatuto, é o ônus instituído pelo Poder Público sobre 
imóvel de propriedade alheio — normalmente sobre 
parte dele —, para assegurar a realização de serviço 
público ou preservar bem afetado à utilidade pública. 
Não há propriamente uma lei geral sobre essa 
forma de intervenção na propriedade, sendo o insti-
tuto mencionado de passagem no artigo 40 do De-
42
creto-lei n.º 3.365/41. 
Destaca-se a necessidade de indenização, sem-
pre que o sacrifício no direito à propriedade trouxer 
prejuízos especiais a seu titular. As faixas de recuo 
estabelecidas às margens de rodovias e a instalação 
de aquedutos em terrenos particulares para aprovei-
tamento de águas no interesse público são exemplos 
de servidão administrativa.
As limitações administrativas, como instrumen-
to do Estatuto, compreendem o conjunto de res-
WULo}HV�LPSRVWDV�j�SURSULHGDGH�GH�PRGR�D�GHÀQLU�D�
extensão das prerrogativas que possui o proprietário. 
Conformam as possibilidades de usar, gozar e dispor 
que, do ponto de vista jurídico, somente existem nos 
termos amparados por lei. Os índices urbanísticos 
�FRHÀFLHQWH�GH�DSURYHLWDPHQWR�H� WD[D�GH�RFXSDomR�
do solo etc.) são espécies de limitações. Do ponto de 
vista mais prático, destacam-se das servidões porque 
atendem a interesses difusos, como a saúde públi-
ca, adensamento populacional, paisagismo, etc., sem 
ensejar o aproveitamento direto do imóvel em favor 
de serviço ou bem público. Por serem genéricas e 
GHÀQLGRUDV� GR� SUySULR� GLUHLWR� j� SURSULHGDGH�� TXH�
não é absoluto, pois há de cumprir sua função so-
cial, entende se que as limitações não geram direito 
à indenização.
O tombamento, como instrumento do Estatu-
to, é a restrição ao direito à propriedade que tem por 
43
objetivo proteger o patrimônio cultural. O proprie-
tário submete-se aqui a sacrifício parcial de seu direi-
WR�GHÀQLGR�SHODV�OLPLWDo}HV�DGPLQLVWUDWLYDV��
A inscrição do bem no Livro de Tombo - daí o 
nome tombamento - será fruto de procedimento ad-
ministrativo, buscando preservar aquelas caracterís-
ticas físicas do bem que estão associadas à história, 
às artes, ou a qualquer outro aspecto relacionado à 
cultura da sociedade. 
A título de normas gerais aplicam-se as dispos-
tas no Decreto-leiFederal n.° 25/37. Neste mesmo 
'LSORPD� /HJDO� VmR� WUDWDGDV� TXHVW}HV� HVSHFtÀFDV�
ao procedimento administrativo promovido pela 
União. Estados, Municípios e o Distrito Federal de-
vem ter suas regras próprias, observando as regras 
gerais mencionadas.
As unidades de conservação, como instru-
mento do Estatuto, são os espaços territoriais que 
DSUHVHQWHP� VLJQLÀFDWLYD� LPSRUWkQFLD� RX� UHSUHVHQ-
tatividade para o meio ambiente natural devem ser 
objeto de especial proteção, dispõe o artigo 225, § 
1°, III da Carta Constitucional. Para tanto, a Lei Fe-
deral n.° 9.985/00 estabelece uma série de unidades 
de conservação (parques, estações ecológicas, áre-
as de proteção ambiental, etc.), cada qual adequada 
para um tipo de situação. Todos os entes federativos 
são competentes para estabelecer tais unidades em 
seus respectivos territórios, observando a disciplina 
44
contida na legislação federal e eventualmente as suas 
respectivas normas.
3.4.2. Planejamento Ambiental e 
R�SODQHMDPHQWR�GDV�FLGDGHV�SDUD�DGH-
TXDomR�HP�UD]mR�GRV�UHFXUVRV�QDWXUDLV
Para que possamos compreender o planejamento 
das cidades para adequação em razão dos recursos na-
turais, temos que tomar as múltiplas transformações e 
a dinâmica que ocorre na sociedade contemporânea.
Compreender e exigir planejamento e gestão 
voltados às questões ambientais tornou-se vital nes-
tas sociedades. 
3RGH�VH��SRUWDQWR��DÀUPDU�TXH�DV�TXHVW}HV�DP-
bientais se tornaram um obstáculo para o poder pú-
blico, pois, com todas as forças voltadas a industriali-
]DomR�IH]�FRP�TXH�QmR�VH�UHÁHWLVVH�VREUH�RV�SUREOH-
mas que isso traria para a natureza e para a sociedade. 
A exploração desenfreada do meio ambiente 
trouxe consigo inúmeras consequências, isso fez cair 
por terra o pensamento de que os recursos da natu-
reza seriam inesgotáveis.
A partir daí a preocupação passa a tomar conta 
do pensamento ideológico organizado, tornando as-
sim o planejamento e a gestão ambiental como um 
instrumento inserido no conjunto de ideias políticas. 
Existir um planejamento e uma boa gestão pre-
45
ocupada com o meio ambiente, além de apresentar 
a importância da participação da sociedade em ge-
ral, é a discussão que se deve ter neste século, muito 
embora no Brasil o planejamento voltado à preocu-
pação ambiental começou a ser discutido na época 
do Império, nas primeiras décadas de 1800, e foram 
os documentos de alerta a D. João VI e D. Pedro 
II sobre a questão ambiental, que nortearam os pri-
meiros regulamentos de proteção ao meio ambiente, 
que foram escritos por naturalistas trazidos para o 
Brasil pelo Império e logo depois por discípulos da 
escola francesa, onde demonstravam preocupação 
a priori com a qualidade e quantidade dos recursos 
KtGULFRV��SURWHomR�GH�ÁRUHVWDV�SDUD�FRQVHUYDomR�GH�
mananciais e até com o saneamento das cidades. liii
Alguns naturalistas desta época foram: Spix, 
Martius, Natterer, Mikan, Pohl e Loefgren e mais 
SDUD�R�ÀQDO�GR�VpFXOR��R�HQJHQKHLUR�$QGUp�5HERX-
ças, que segundo lutou pela existência de parques 
nacionais e estimulou a D. João VI a convocar o 
PDMRU�$UFKHU��XP�ERWkQLFR�DPDGRU��SDUD�UHÁRUHVWDU�
ao longo dos cursos d’água do maciço da Tijuca, no 
Rio de Janeiro, como forma de estimular e garantir a 
qualidade da água. liv
liii 0$5e6��&DUORV�)UHGHULFR��$�)XQomR�6RFLDO�GD�7HUUD��6pUJLR�$QWR-
nio Fabris Editor. Porto Alegre Ed. 2003, pag. 86
liv Artigo 397 I- as propriedades devem cumprir a função social ou 
uma função econômica e social para salvaguardar os seus direitos, de 
acordo com a natureza da propriedade.
46
Mas, ao analisar a importância do ato de plane-
jar e da gestão ambiental de espaços públicos é que 
vemos na tradição do pensamento clássico grego 
como se dá a noção destes espaços. 
A noção de espaço público procura descrever 
a instância em que os homens se reconhecem como 
LJXDLV��GLVFXWHP�H�GHFLGHP�HP�FRPXP��e�QHVVH�HV-
paço que se buscaria construir um mundo comum, 
P~OWLSOR�²�SRLV��UHÁHWLULD�DV�SHUVSHFWLYDV�GLIHUHQFLD-
das dos cidadãos -, mas compartilhado por todos. 
Tal como concebido na democracia grega, este 
seria o espaço do exercício da política, em que tudo 
seria decidido mediante palavras de persuasão, e 
não pela força. Se olharmos desta perspectiva a his-
tória da apropriação da natureza no Brasil, saltará 
aos olhos o fato de que, a cada passo da construção 
nacional, no uso do território como na constituição 
das instituições políticas, o interesse de poucos foi 
imposto ao mundo de todos. 
Desde a conquista colonial, passando pela 
ocupação das terras indígenas, pela exploração dos 
recursos naturais pela metrópole, pela formação in-
tersticial de um mercado doméstico, o trabalho de 
muitos fez do território brasileiro um mundo para 
poucos. Por muito tempo o poder sobre os homens 
foi condição do poder sobre o território e seus re-
cursos lv
lv Santos, João Paulo de Faria. Reforma Agrária e Preço Justo: Função 
Social da propriedade. Porto Alegre Ed.2009
47
Com o advento da Lei de Terras, em 1850, a 
constituição de relações sociais propriamente capita-
listas, a propriedade privada sobre o território e seus 
recursos tornou-se desde então condição básica da 
exploração do trabalho livre. 
Dois processoslvi caracterizaram a partir daí a 
territorialidade do capitalismo brasileiro, sendo que 
o primeiro diz respeito: à concentração crescente do 
poder de controle dos recursos naturais nas mãos de 
poucos agentes e à acumulação capitalista requereu 
efetivamente escalas cada vez mais amplas de produ-
ção, novos espaços sociais para a exploração do tra-
balho, mas também novos espaços físicos a valorizar. 
Pelo qual se explica que com o amadurecimento 
do capitalismo em meados do século XX, cresceu a 
concentração do uso dos recursos hídricos em favor 
de grandes hidrelétricas e de grandes projetos de irri-
gação. O segundo processo, característico da territo-
rialidade capitalista do Brasil, foi a privatização do uso 
GR�PHLR�DPELHQWH�FRPXP��PDLV�HVSHFLÀFDPHQWH�GR�
ar e das águas de que dependem todos os grupos hu-
manos, além de uma reprodução da moderna socie-
dade capitalista, o Brasil baseou-se na aceleração dos 
ULWPRV�GH�SURGXomR�H�QD�LQWHQVLÀFDomR�GR�WUDEDOKR�lvii 
lvi SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
lvii SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
48
Desta forma, os dois processos mencionados 
oportunizaram, por sua vez, a abertura de frentes 
de resistência social, dentre elas as lutas pela terra, 
pela água, pelos seringais, dentre outros. Os quais 
precederam, por certo, a questão ambiental tal como 
contemporaneamente formulada, o que tratou desde 
seu início, lutas por modos alternativos de apropria-
ção da base material da sociedade.
O discurso ambientallviii veio posteriormente 
incorporar essas lutas num novo todo, dando assim 
margem a diferentes percepções e estratégias elabo-
radas para que novos projetos surgissem no debate 
público. Estas lutas, com as preocupações de parte 
das elites mundiais e a questão dos limites do cres-
cimento, terminaram por estimular o surgimento, 
também no Brasil, de um discurso ambiental em ní-
vel governamental.
A preocupação acerca da conservação ambien-
tal na época do Império, no início do séc. XIX, tra-
tada pelos naturalistas, era desvinculada de compro-
missos com metas políticas ou com planejamento 
regional, não existiam propostas de planejamento 
ambiental, mas foi nos anos 1930 que se modelaram 
lviii ACSELRAD, Henri. Políticas ambientais e construção democráti-
FD��,Q��9,$1$��*LOQHL�HW�DO��2�GHVDÀR�GD�VXVWHQWDELOLGDGH��XP�GHEDWH�
socioambiental no Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2001. 
p. 75-76.
49
os planejamentos de recursos hídricos e gestão de 
EDFLDV�KLGURJUiÀFDV��lix
2�SODQHMDPHQWR�DPELHQWDO�QR�%UDVLO�VXUJH�RÀ-
cialmente a partir de 1981, isso em razão do aumento 
dramático da competição por terras, água, recursosenergéticos e biológicos, que gerou a necessidade de 
organizar, e de compatibilizar esse uso com a prote-
ção de ambientes ameaçados e de melhorar a quali-
dade de vida das populações, além de surgir também 
como uma resposta adversa ao desenvolvimento 
tecnológico, puramente materialista, buscando o de-
senvolvimento como um estado de bem estar huma-
no, em vez de um estado de economia nacional. O 
planejamento ambiental vem como uma solução a 
FRQÁLWRV�TXH�SRVVDP�RFRUUHU�HQWUH�DV�PHWDV�GD�FRQ-
servação ambiental e do planejamento tecnológico.ix
Neste mesmo processo de apresentação históri-
ca do planejamento ambiental, na Europalxi��QR�ÀQDO�
do séc. XIX, eram poucos os que se preocupavam 
lix ACSELRAD, Henri. Políticas ambientais e construção democrática. In: VIA-
1$��*LOQHL�HW�DO�2�GHVDÀR�GD�VXVWHQWDELOLGDGH��XP�GHEDWH�VRFLRDPELHQWDO�QR�
Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2001.
ix ACSELRAD, Henri. Políticas ambientais e construção democrática. In: VIA-
1$��*LOQHL�HW�DO�2�GHVDÀR�GD�VXVWHQWDELOLGDGH��XP�GHEDWH�VRFLRDPELHQWDO�QR�
Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2001.
lxi ACSELRAD, Henri. Políticas ambientais e construção democrática. In: VIA-
1$��*LOQHL�HW�DO�2�GHVDÀR�GD�VXVWHQWDELOLGDGH��XP�GHEDWH�VRFLRDPELHQWDO�QR�
Brasil. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2001.
50
com a construção das cidades aliada à conservação 
dos elementos da natureza. Portanto, a cidade foi 
composta e planejada por partes sem a preocupação 
de torná-las interativas. Tanto que o planejamento, 
após a segunda Guerra Mundial, passou a atender 
uma sociedade voltada para o consumo e, sem dúvi-
da, o planejamento de base econômica foi induzido 
pela Revolução Industrial e foi visto como uma ma-
neira de alcançar com mais rapidez o crescimento 
desenvolvimentista, onde se tornaram comuns em 
vários níveis de governo.lxii
No caso do Brasil, o espírito desenvolvimentista 
da década de 1950 enraizou-se, e as décadas de 1960 
e 1970 apresentaram um país com prioridade na in-
dustrialização. Desta forma, têm-se documentos que, 
baseados na premissa de que o principal impacto era 
a pobreza, estimulavam, e muito, a geração de poluen-
tes e o depauperamento dos recursos naturais. Nesse 
período, os governos brasileiros tiveram pouquíssima 
preocupação com o meio. No entanto, não se pode 
deixar de lembrar que a grande preocupação deu-se já 
a partir da década de 1960, nos EUA, propagando-se 
para outros países e fazendo com que eles debatessem 
temas como avaliação de impactos ambientais, plane-
jamento e gerenciamento ambiental. 
lxii SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
51
Na década de 1970, aderiram à discussão países 
como Canadá, Japão, Nova Zelândia, Austrália e a 
Europa Ocidental e, na década de 1980, a América 
Latina, Europa Oriental, União Soviética e Sul e Les-
te Asiático. Na década de 1990, os países da África, 
do mundo árabe e a China iniciaram um debate so-
bre os problemas ambientais. Sob essa perspectiva, o 
%UDVLO�VH�LQVHULX�QD�JHVWmR�HP�ÀQV�GRV�DQRV�GH������
e início dos anos de 1980. lxiii
Importante considerar que o planejamento am-
biental, com interesse meramente econômico, pre-
cisa ser reavaliado, pois, até então, o acelerado de-
senvolvimento industrial passou a provocar graves 
consequências, como poluição, desigualdades sociais 
e também um acelerado crescimento da criminalida-
de, além do alto consumo.
Nesse sentido:
Nos anos 1970 e início dos anos 1980, a conserva-
ção e a preservação dos recursos naturais e o papel 
do homem integrado no meio passaram a ter função 
muito importante na discussão da qualidade de vida 
da população. Nesse período, os conceitos sobre pla-
QHMDPHQWR�� LQÁXHQFLDGRV�SHORV� HVWXGRV�GH� LPSDFWR��
sofreram uma reformulação na qual a questão am-
lxiii SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
52
biental foi amplamente contemplada. Surgiu então, 
nessa época, a tendência de elaborar planejamentos 
regionais integrados, que se resumiam na formaliza-
ção do sistema de planejamento já existente, com ele-
mentos provenientes do meio natural ou antropizado 
analisados de forma interativa. Independentemente 
dos objetivos ou do local planejado, essa estratégia 
exigia a espacialização de um conjunto amplo de da-
dos que necessitavam ser comparados, sobrepostos e 
avaliados de maneira holística.lxiv
O planejamento ambiental tem como papel im-
portante o de orientar os instrumentos metodológi-
cos, administrativos, legislativos e de gestão para o 
desenvolvimento de atividades num determinado es-
paço e tempo, incentivando a participação institucio-
nal e dos cidadãos, induzindo as relações mais estrei-
tas entre sociedade e autoridades locais e regionais. 
e�LPSRUWDQWH�UHVVDOWDU�TXH�D�rQIDVH�GR�SODQHMDPHQWR�
está na tomada de decisões, subsidiadas num diag-
QyVWLFR�TXH��DR�PHQRV��LGHQWLÀTXH�H�GHÀQD�R�PHOKRU�
uso possível dos recursos do meio planejadolxv. 
lxiv SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
lxv SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������
53
No caso da gestão ambiental, devemos levar 
em consideração os esforços de complexização da 
análise estrutural a partir da categoria de Formação 
Econômica e Social (FES), que surgiu no pensa-
mento marxista como uma necessidade de subtrair 
as tendências economicistas e mecanicistas que bus-
cavam dar conta da complexidade da organização 
cultural em termos de uma articulação de modos 
de produção, fundado nas estruturas produtivas e 
nas relações sociais de produção tal qual se abrem 
para a construção de uma categoria operativa para 
a pesquisa e a gestão ambiental, que permita, assim, 
integrar os diversos processos que conformam uma 
unidade ambiental de ordenamento produtivo e sus-
tentável, dos recursos ou dos processos de reprodu-
omR�H�WUDQVIRUPDomR�VRFLDO��QXP�HVSDoR�JHRJUiÀFR�
e econômico delimitado.lxvi
Ao tratar deste assunto, não podemos deixar 
de falar sobre o ecodesenvolvimento e, neste senti-
dolxvii, acredita-se que o conceito de ecodesenvolvi-
PHQWR�HVWLPXOD�D�UHÁH[mR�H�D�H[SHULPHQWDomR�FULDWL-
va e participativa, com modalidades de crescimento 
lxvi SANTOS, Rozely Ferreira dos. Planejamento ambiental: teoria e 
SUiWLFD��6mR�3DXOR��2ÀFLQD�GH�7H[WRV�������S���
lxvii LEFF, Enrique. Epistemologia ambiental. São Paulo: Cortez, 2006. 
54
econômico que valorizem o potencial de recursos 
naturais e humanos em cada contexto regional es-
SHFtÀFR��PLQLPL]DQGR�RV�FXVWRV�VRFLDLV�H�HFROyJLFRV��
promovendo, assim, a autonomia das populações 
envolvidas, mesmo que se faça necessário um ritmo 
mais lento de crescimento, o que, segundo ele, não é 
forçosamente obrigatório. Para isso, toda a estratégia 
voltada ao planejamento ambiental deveria ser con-
cebida e avaliada com base nos seguintes critérios:
&ULWpULRV���(FRGHVHQYROYLPHQWR
Critérios Modelo Teórico dos Critérios do Ecodesenvolvimento
1 º Prioridade ao alcance 
GH�ÀQDOLGDGHV�VRFLDLV�
(satisfação de necessi-
dades básicas e pro-
moção da equidade)
Normativo estipula a necessidade de se redirecionar os 
processos de crescimento econômico, visando o alcance 
de metas sociais prioritárias. O horizonte é dado pelo 
atual contexto de agudização da crise no nível global: re-
dução máxima dos atuais índices de miséria, desigualdade 
de oportunidades e dependência no âmbito de cada nação 
e entre nações. Na busca de satisfação de necessidades 
básicas, a prioridade recai nos segmentos sociais até então 
segregados dos benefícios do crescimento material. Mas, 
R�WHUPR��QHFHVVLGDGHV��p�GHÀQLGR�GH�IRUPD�DEUDQJHQWH��
Às necessidades de cunho material somam-se àquelas 
consideradas como de natureza psicossocial e espiritual: 
autodeterminação, participação política, desenvolvimento 
cultural, autorrealização existencial entre outros.
55
lxviiiVIEIRA, Paulo Freire. Meio Ambiente, desenvolvimento e plane-
jamento. In: Weber, Jacques et al. Meio Ambiente, desenvolvimento e 
FLGDGDQLD��GHVDÀRV�SDUD�DV�FLrQFLDV�VRFLDLV��6mR�3DXOR��&RUWH]�������
2º Prudência ecológica 
(ou sustentabilidade 
ecológica)
Prudência ecológica, ou harmonia sociedade-natureza. 
Pressupõe o abandono do padrão arrogante de relaciona-
mento com o meio instaurado pela modernidade à luz do 
reducionismo econômico.
Sugere então um aprendizado de um padrão pautado na 
relação de simbiose "coevolutiva" com a natureza.
Valorização da parti-
cipação e da autono-
mia (Selfrealiance)
Pode ser entendido como busca de um maior grau de 
interferência no processo de dinamização socioeconômi-
ca, por meio da ação da sociedade civil organizada. Este 
enfoque estimula a percepção da diversidade dos contex-
WRV�VRFLRDPELHQWDLV��UHFRPHQGDQGR�VROXo}HV�HVSHFtÀFDV�
SDUD�SUREOHPDV�H�QHFHVVLGDGHV�HVSHFtÀFDV�HP�FDGD�iUHD�
VHOHFLRQDGD�SDUD�ÀQV�GH�SODQHMDPHQWR�
Viabilidade Econômica Situa a necessidade de se reavaliar os indicadores usuais 
GH�HÀFLrQFLD�HFRQ{PLFD�FRP�EDVH�QXPD�LQWHUQDOL]DomR�
lúcida da questão ligada aos custos sociais e ambientais do 
processo modernizador. A tomada de consciência da crise 
DPELHQWDO�HVWLPXOD�XP�HVIRUoR�GH�UHÁH[mR�VREUH�D�UHQR-
vação da economia política no sentido da incorporação de 
indicadores sociais e ambientais integrados.
Fonte: Vieira (1998). Org: Ivanir Ortega Rodrigues da Silva (2011).lxviii
56
3DUD�ÀQDOL]DU��6DFKV��������H�%R\GHQ���������FL-
tados por Vieira (1998) , dizem que à qualidade do 
PHLR��R�HQIRTXH�RULHQWD�D�GHÀQLomR�GH�PRGDOLGDGHV�
para gestão integrada do controle da poluição e do 
tratamento de dejetos realizados por meio de técni-
cas de reciclagem permanente, pois, a urbanização 
descontrolada constitui a mais importante transfor-
mação social da época contemporânea.lxix
3.5. Planejamento ambiental
O planejamento deve ser tomado pelo seu con-
ceito, como já vimos, tendo em vista ser o processo 
que leva ao estabelecimento de um conjunto coor-
denado de ações (pelo governo, pela direção de uma 
empresa, etc.) visando à consecução de determina-
dos objetivos. Ou, o trabalho de preparação para 
qualquer empreendimento, segundo roteiro e méto-
GRV�GHWHUPLQDGRV��SODQLÀFDomR�
Dessa forma, podemos estender esse conceito 
para o conceito de planejamento ambiental acres-
cendo que, para o planejamento ambiental, temos a 
SODQLÀFDomR�GH�Do}HV�FRP�YLVWDV�D�UHFXSHUDU��SUHVHU-
lxix VIEIRA, Paulo Freire. Meio Ambiente, desenvolvimento e plane-
jamento. In: Weber, Jacques et al. Meio Ambiente, desenvolvimento e 
FLGDGDQLD��GHVDÀRV�SDUD�DV�FLrQFLDV�VRFLDLV��6mR�3DXOR��&RUWH]�������
57
var, controlar e conservar o meio ambiente natural 
de determinada região. Incluindo-se parques, unida-
des de conservação, cidades, regiões, entre outras.
Neste sentido, planejamento ambiental é:
um processo contínuo que envolve coleta, organi-
zação e análise sistematizada das informações, por 
meio de procedimentos e métodos, para se chegar a 
decisões ou escolhas acerca das melhores alternativas 
para o aproveitamento dos recursos disponíveis em 
IXQomR�GH�VXDV�SRWHQFLDOLGDGHV��H�FRP�D�ÀQDOLGDGH�GH�
DWLQJLU�PHWDV�HVSHFtÀFDV�QR�IXWXUR��WDQWR�HP�UHODomR�
a recursos naturais quanto à sociedade.lxx
$�GHÀQLomR�DFLPD�SRGH�VH�HVWHQGHU�DV�2UJDQL-
zações Empresariais e dessa forma podemos chamar 
as suas ações para a preservação do meio ambiente e 
a mitigação dos danos ao meio ambiente como pla-
nejamento ambiental empresarial.
lxx VIEIRA, Paulo Freire. Meio Ambiente, desenvolvimento e plane-
jamento. In: Weber, Jacques et al. Meio Ambiente, desenvolvimento e 
FLGDGDQLD��GHVDÀRV�SDUD�DV�FLrQFLDV�VRFLDLV��6mR�3DXOR��&RUWH]����������
Copyright Ivanir Ortega Rodrigues da Silva y Mafalda Nesi Francis-
FKHWW����������&RS\ULJKW�*HR*UDSKRV��5HYLVWD�'LJLWDO�SDUD�(VWXGLDQ-
tes de Geografía y Ciencias Sociales, 2012.
58
Devemos também nos atentar ao planejamento 
ambiental como política pública, o qual compreende a 
análise integrada das diversas variáveis envolvidas, não 
sendo só questões como o levantamento de dados sobre 
a região para a qual se pretende fazer o planejamento.
Neste sentido, o planejamento ambiental pode 
VHU�GHÀQLGR�FRPR�R�SODQHMDPHQWR�GH�XPD�UHJLmR��YL-
sando integrar informações, diagnosticar ambientes, 
prever ações e normatizar seu uso por meio de uma 
linha ética de desenvolvimentolxxi.
Assim sendo, o planejamento ambiental como 
SROtWLFD�S~EOLFD��PDLV�GR�TXH�XPD�VLPSOHV�SODQLÀFD-
ção de ações, envolve um estudo detalhado e preciso 
do meio físico, biótico e socioeconômico da região. 
Em face do exposto, temos que chamar para 
o estudo o Zoneamento Ecológico - Econômico 
(ZEE) como subsídio ao planejamento ambiental, 
sobre a qual disporemos no subitem abaixo.
O ZEE contribui para tornar o planejamento 
PDLV� HÀFD]� XPD� YH]� TXH� HVWDEHOHFH� TXDLV� RV� XVRV�
mais adequados para cada localidade de acordo com 
suas características e capacidade suporte e serve in-
FOXVLYH��QD�GHÀQLomR�GH�iUHDV�SULRULWiULDV�DR�SODQHMD-
mento ambiental.
lxxi VIEIRA, Paulo Freire. Meio Ambiente, desenvolvimento e plane-
jamento. In: Weber, Jacques et al. Meio Ambiente, desenvolvimento 
H�FLGDGDQLD��GHVDÀRV�SDUD�DV�FLrQFLDV�VRFLDLV��6mR�3DXOR��&RUWH]������
59
�������=RQHDPHQWR�(FROyJLFR�(FRQ{PLFR��=((�
e� LPSRUWDQWH� FRQVLGHUDU� TXH� R� =RQHDPHQWR�
Ambiental ou Zoneamento Ecológico-Econômico 
(ZEE), é um instrumento de planejamento do uso 
do solo e gestão ambiental que consiste na delimita-
ção de zonas ambientais e atribuição de usos e ativi-
dades compatíveis segundo as características (poten-
cialidades e restrições) de cada uma delas, visando o 
uso sustentável dos recursos naturais e o equilíbrio 
dos ecossistemas existentes. 
O ZEE deve, portanto, basear-se em uma aná-
lise minuciosa e integrada da região, considerando-se 
os impactos decorrentes da ação antrópica e a capa-
cidade de suporte do meio ambiente.
O Zoneamento Ecológico-Econômico pode 
VHU�GHÀQLGR�FRPR�D�iUHD�GH�FRQKHFLPHQWR�TXH�SUR-
cura investigar e representar as relações entre os 
aspectos ecológicos e econômicos de um território 
VRE�DV�SRVVLELOLGDGHV�GD�FDUWRJUDÀD�PRGHUQD��
O objetivo último de um zoneamento sob o en-
foque da Economia Ecológica seria perceber a teia 
interconexa de relações antrópico-naturais sobre o 
território. Não se trata de uma tarefa fácil, pois o 
pensamento sistêmico por redes implica processos 
de causalidade não linear, aumentando sobremaneira 
60
lxxii Silva, J. d. S. V. d., & Santos, R. F. d. (2004). Zoneamento para Plane-
jamento Ambiental: Vantagens e Restrições de Métodos e Técnicas. Ca-
dernos de Ciência e Tecnologia, 21(2), 221-263. (citação na página 223)
a complexidade das análises requeridas. lxxii
No Brasil, o ZEE é previsto no inciso II do 
artigo 9º da Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, 
que estabelece a Política Nacional de Meio Ambien-
te. Contudo, o Decreto n.º 4.297, de 10 de julho de 
2002, regulamenta o Art. 9º, inciso II, da Lei n.º 
6.938 estabelecendo critérios para o Zoneamento 
Ecológico-Econômico do Brasil - ZEE.
Antes mesmo de haver este decreto, algumas 
formas de ZEE já haviam sido feitas no Brasil, po-
rém, elas eram esparsas e utilizavam metodologias 
GLIHUHQWHV�H��PXLWDV�YH]HV��FRQÁLWDQWHV��GLÀFXOWDQGR�
o processo de interpretação. 
Segundo o Artigo 2º do referido decreto, o 
=((�p�GHÀQLGR�FRPR�XP�
… instrumento de organização do território…" que 
"… estabelece medidas e padrões de proteção ambien-
tal destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos 
recursos hídricos e do solo e a conservação da biodi-
versidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e 
a melhoria das condições de vida da população.
61
Segundo o mesmo artigo do decreto em questão, 
o ZEE é obrigatório para a:
"… implantação de planos, obras e atividades públi-
cas e privadas…".
Com base no zoneamento, atividades incompa-
tíveis com os padrões de proteção ambiental estabe-
lecidospodem ser proibidas ou realocadas, caso não 
sejam realizadas medidas mitigadoras dos impactos 
ambientais delas decorrentes.
O Decreto n.º 99.540 de 28/12/01, por seu tur-
no, cria os seguintes órgãos:
º Comissão Coordenadora do Zoneamento 
Ecológico–Econômico do Território Nacional, a 
qual compete planejar, coordenar, acompanhar e 
avaliar a execução dos ZEEs, apoiando os Estados 
em seus trabalhos;
º Grupo de Trabalho Permanente para a Exe-
cução do ZEE, para assessorar a Comissão e os 
Estados da Federação, executar trabalhos de ZEE 
e elaborar metodologias e orientar a elaboração do 
termo de referência do ZEE.
3.5.2. Instrumentos de Planeja-
62
mento Ambiental
Tendo em vista o conceito de meio ambiente e, em 
face de sua amplitude, o planejamento ambiental se ma-
nifeste em relação a inexpressivos aspectos ambientais. 
As organizações ou o Estado que planeja aspec-
WRV�HVSHFtÀFRV�GR�PHLR�DPELHQWH��WDLV�FRPR�UHFXUVRV�
hídricos ou áreas protegidas) está praticando um tipo 
de planejamento ambiental ou, como prefere, utilizan-
do certos instrumentos de planejamento ambiental.
A escolha do tipo ou do instrumento de plane-
jamento depende do contexto e dos objetivos alme-
jados, sempre.
Em qualquer caso, o planejador deve ter uma vi-
são holística, mas sem perder o foco principal de ação.
Para categorizar os planejamentos são escolhidos 
adjetivos que melhor representam suas características. 
As categorias mais comuns são: abrangência es-
pacial; abrangência operacional ou de acordo com a 
natureza dos objetivos. 
Aqueles que se enquadram na abrangência es-
pacial referem-se a uma localidade (município, es-
WDGR��� XPD� iUHD� �EDFLD� KLGURJUiÀFD��$�3�$��� GDQGR�
mais ênfase ao território. 
Os planejamentos de abrangência operacional 
UHODFLRQDP�VH�D�GHWHUPLQDGD�DWLYLGDGH��HVSHFtÀFD�RX�
não, dando mais destaque à ação que será realizada, 
63
independentemente do território. 
Tratando-se da natureza dos objetivos, temos 
os que focam apenas os resultados, por exemplo: 
planejamento emergencial que visa combater situa-
ções de emergência, sem levar em consideração o 
local ou quaisquer atividades ali desenvolvidas.
Ademais, cumpre salientar outra forma (mais 
VLPSOLÀFDGD�GH�FODVVLÀFDomR��TXH�VHULD�D�GLYLVmR�HP�
duas categorias, ou seja: 
I. planejamento ambiental e 
II. planejamento tradicional ou tecnológico. 
O primeiro refere-se às situações, visando pre-
ver todos os possíveis cenários dentro de um con-
WH[WR� DEUDQJHQWH�� SULRUL]DQGR� RV� UHVXOWDGRV� ÀQDLV�
esperados, focando a biosfera avaliando os efeitos 
de atividades desenvolvidas na mesma. 
O segundo tem uma visão menos compreen-
siva, buscando resultados mais imediatos e solução 
de problemas, amparado por metas, planos e regula-
mento e estão mais direcionados à economia, infra-
estrutura, logística, etc.
Dentre os tipos ou instrumentos de planeja-
mento ambiental mais praticados no Brasil, desta-
cam-se o Zoneamento Territorial Ambiental, Pla-
nejamento Urbano Sustentável e Planejamento de 
Recursos Hídricos
64
3.6. Planejamento ambiental no Brasil
O planejamento ambiental no Brasil se faz por 
alguns instrumentos, dentre eles destacamos:
3.6.1. Zoneamento Ambiental
O Zoneamento Territorial Ambiental (ZTA) é 
um instrumento que visa conciliar o desenvolvimen-
to econômico, ambiental e social de uma região do 
Estado de modo sustentável.
e� XP� LQVWUXPHQWR� GH� SODQHMDPHQWR� H� JHVWmR�
ambiental conforme a Política Nacional do Meio 
Ambiente (PNMA) contida na Lei nº 6.938, de 31 
de agosto de 1981. 
2� VHX� REMHWLYR� p� FODVVLÀFDU� H� GHOLPLWDU� ]RQDV�
territoriais no âmbito local ou municipal, regional, 
federal ou global. 
Aplica-se o zoneamento também a unidades de 
SODQHMDPHQWR�� WDLV�FRPR�EDFLDV�KLGURJUiÀFDV�� VHWR-
res industriais e unidades de conservação. 
Os softwares mais utilizados na construção de 
um ZTA são o ArcGis e o Spring, que auxiliam na 
construção de mapas de várias temáticas.
2�PDLRU�GHVDÀR�GHVVH�]RQHDPHQWR�HVWi�QD� LQ-
tegração dos dados necessários para sua construção, 
EHP�FRPR�D�TXHVWmR�GD�LPSOHPHQWDomR�H�ÀVFDOL]DomR�
65
1mR�H[LVWH�SDGUmR�SDUD�D�GHÀQLomR�GRV�WLSRV�GH�
zoneamento, entretanto, podemos perceber certas 
similaridades nas mais diversas abordagens. 
Alguns exemplos de zonas territoriais usadas são: 
º zona de proteção ambiental
º zona de adensamento
º zona de recuperação
º zonas de interesse econômico
º zonas de interesse cultural
O elaborador do zoneamento tem liberdade 
para escolher os tipos e termos que mais se adéquem 
aos objetivos de seu projeto, levando em conta as 
FDUDFWHUtVWLFDV�JHROyJLFDV��KtGULFDV��GHPRJUiÀFDV��SH-
dológicas, sociais, climáticas, ocupacionais, hidroge-
ológicas e econômicas, dentre várias outras.
Para elaboração de um zoneamento ambiental é 
necessário seguir certas etapas, tais como:
º levantamento de informações sobre a área
º fotos aéreas
��PDSDV�WRSRJUiÀFRV��JHROyJLFRV
Outras etapas incluem fotointerpretação do 
material obtido seguida de processamento digital de 
imagens e visitas de campo para reconhecimento e 
correção de possíveis erros.
66
��������� (VWXGR� GH� ,PSDFWR� GH�
Vizinhança (EIV)
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) foi 
GHÀQLGR�QR�(VWDWXWR�GD�&LGDGH���FRQWLGR�QD�/HL�Q���
10.257/2001 -, como um processo que avalia os im-
pactos positivos e negativos causados por determi-
nados empreendimentos ou atividades urbanas. 
Na maioria dos casos, o EIV analisa um úni-
co empreendimento ou atividade, entretanto, caso 
se faça necessário, ele poderá contemplar mais de 
um empreendimento.
Os municípios têm autonomia para determinar 
quais projetos ou entidades deverão realizar, ou ser 
analisadas por um EIV, com intuito de obterem li-
cenças ou autorizações para construção, ampliação 
ou funcionamento. 
Os estudos devem, no mínimo, contemplar o 
crescimento na concentração populacional, uso e 
ocupação do solo, especulação imobiliária, aumento 
no tráfego e na demanda por transporte público, en-
tre outros previstos na lei. 
Além disso, os estudos podem embasar a ela-
boração de condicionantes ao empreendimento em 
processos de licenciamento e autorizações.
Ressalte-se, contudo, que a elaboração de um 
EIV não substitui um Estudo de Impacto Ambien-
WDO� �(,$��� TXDQGR� HVWH� VH� À]HU� QHFHVViULR�� &HUWRV�
67
empreendimentos podem necessitar tanto do EIA, 
quanto do EIV.
O EIV, dentro do Planejamento Ambiental Ur-
bano, alinha-se com a ideia de promover uma cidade 
sustentável, uma vez que levará estes estudos consi-
derarem impactos ambientais, sociais e econômicos.
���������3ODQRV�GH�5HFXUVRV�+tGULFRV
$�/HL� ��������� GHÀQH� SODQRV� GH� UHFXUVRV� KtGUL-
cos como planos diretores que visam a fundamentar e a 
orientar a implementação da Política Nacional de Recur-
sos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos. 
Referidos planos são de longo prazo, com hori-
zonte de planejamento compatível com o período de 
implantação de seus programas e projetos. 
O artigo 7º desta lei também prevê que todo 
plano de recursos hídricos deve abranger um conte-
údo mínimo:
I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;
II - análise de alternativas de crescimento de-
PRJUiÀFR�� GH� HYROXomR� GH� DWLYLGDGHV� SURGXWLYDV� H�
GH�PRGLÀFDo}HV�GRV�SDGU}HV�GH�RFXSDomR�GR�VROR�
III - balanço entre disponibilidade e demandas 
futuras dos recursos hídricos, em quantidade e quali-
GDGH��FRP�LGHQWLÀFDomR�GH�FRQÁLWRV�SRWHQFLDLV�
IV - metas de racionalização de uso, aumento 
68
da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos 
hídricos disponíveis;
V - medidas a serem tomadas e programas a se-
rem desenvolvidos e projetos a serem implantados, 
para o atendimento das metas previstas;
VIII - prioridades para outorga de direitos de 
uso de recursos hídricos;
IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo 
uso dos recursos hídricos;
X - propostas para a criação de áreas sujeitas à res-
trição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.
No Brasil, esses Planos de Recursos Hídricos 
são,