Unidade I - Políticas Públicas

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Políticas Públicas 
e Sociais
Políticas Públicas
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Profa. Dra. Andrea Borelli
Revisão Textual:
Profa Ms. Luciene Oliveira da Costa Santos
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•	Políticas Públicas: definições iniciais
•	Os atores das políticas públicas
•	Os atores das políticas públicas e as 
relações de poder
Nesta unidade, vamos tratar do tema “Políticas públicas: 
definições iniciais”
Discutiremos nesta unidade os conceitos iniciais sobre a questão 
de tais políticas. 
Políticas Públicas
 
 Atenção
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar as 
atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma.
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Unidade: Políticas Públicas
Contextualização
Observe a imagem abaixo:
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Políticas Públicas: definições iniciais
O termo Estado vem do latim e significa “estar firme”, no sentido de manter uma posição 
dentro do convívio social. No seu sentido moderno, o termo serve para indicar um dos órgãos 
particulares de uma comunidade, como, por exemplo, as instituições governamentais, ou os 
membros do Governo, uma nação, ou o território em que o grupo habita.
Outra forma de compreender o Estado é como uma instituição que funciona obedecendo a 
uma ordem normativa própria.
Segundo Hans Kelsen (1881 – 1973), “O Estado é a comunidade criada por uma ordem 
jurídica nacional”. 1
Deve-se observar que o Estado, definido dessa forma, apareceu nas discussões de Nicolau 
Maquiavel, na obra O Príncipe, em 1516. Nesse texto, o termo é definido pela correlação de 
forças estabelecidas entre “os que desejam mandar” e “os que aceitam/evitam obedecer.
[...] a história é mestra de nossos atos e máximas dos príncipes; e o mundo 
sempre foi, de certa forma, habitado por homens que sempre têm paixões iguais; 
e sempre houve quem serve e quem ordena, e quem serve de má vontade e 
quem serve de boa vontade, e quem se rebela e se rende. (MAQUIAVEL. O 
Príncipe. Disponível em: www.dominiopublico.com.br)
As funções do Estado em nossa sociedade variaram durante os séculos. Inicialmente, sua 
responsabilidade era prover segurança para a comunidade contra inimigos externos, contudo, 
ao longo do tempo, suas obrigações foram se tornando maiores e, atualmente, considera-se que 
o objetivo do Estado deve ser garantir o bem-estar da comunidade.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais 
e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação. 
(Constituição da República Federativa do Brasil, 5 de outubro 1988).
A Constituição Brasileira, promulgada em 1988, assegurou diversas garantias constitucionais 
voltadas à realização plena dos direitos fundamentais, como determinado no capítulo II, artigo 6:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a 
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade 
e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
(Nova redação dada pela Emenda Consititucional Nº 63 de 2010)
Constituição da República Federativa do Brasil, 5 de outubro 1988.
.
1 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 261.
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Diante da necessidade de garantir o respeito a esses artigos, o Estado precisa desenvolver 
uma série de ações nas mais variadas áreas: saúde, educação e segurança. Essas ações devem, 
em última instância, garantir o bem dos cidadãos brasileiros. 
Com o objetivo de especificar as ações nas mais variadas áreas, o Governo se utiliza das 
políticas públicas.
As políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do Estado, voltadas para resolver, 
ou não, um problema apresentado pela sociedade.
Colocado de outra maneira, as políticas públicas são conjunto de ações, metas e planos que 
os Governos, nacionais, estaduais ou municipais, traçam com o objetivo de promover o bem-
estar da sociedade.
Essas políticas priorizam algumas questões que o Estado considera fundamentais para o 
indivíduo, por exemplo: a educação é tida como prioridade e, com o objetivo de promovê-la, 
criam-se diversos programas voltados à escolarização nos variados níveis.
A população participa deste processo quando demanda a ação do Estado na resolução de 
algum problema novo ou de um problema recorrente.
Como consequência das múltiplas necessidades da sociedade, os bens e serviços públicos 
desejados se transformam em motivo de disputa entre os mais variados grupos sociais.
Os recursos para atender a todas as demandas da sociedade são limitados ou escassos, o que 
acentua as disputas entre os vários grupos de interesse.
Dessa forma, a definição das políticas públicas passa por um jogo de poder em que os grupos 
mais bem organizados conseguem se fazer ouvir e demandar ações voltadas para resolver os 
problemas, aprofundando o censo comunitário e a noção de cidadania.
Ao formulador das políticas públicas cabe decidir e priorizar as demandas que serão atendidas 
e formular respostas às questões apresentadas. Contudo, deve-se observar que nem todos os 
grupos terão seus pedidos atendidos e que o critério a ser utilizada nesta escolha é o de maximizar 
os ganhos para o bem-estar social.
Deve-se notar que as demandas precisam ser reconhecidas como legítimas pela maior 
parte da população, para que encontrem ressonância no Estado e nem todas as ações serão 
consideradas adequadas ou suficientes para a resolução dos problemas apresentados.
Diante disso, ao estudarmos as políticas públicas, dentro da perspectiva da Ciência Política, 
é necessário integrar à análise os seguintes elementos:
Polity
Sociedade política ou orndemento 
jurídico que rege o sitema político 
como um todo.
Insituições
especificamente relacionadas à 
concepção, decisão e implementação 
de políticas públicas. 
Politics
Procedimentos e mecanismos utilizados 
para resolver de forma pacífica os 
conflitos sobre bens públicos
Policy
Conjunto de decisões e ações relativas 
à alocação de valores envolvendo os 
bens públicos.
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Como você pode notar, trata-se de uma análise que engloba as várias maneiras e formas de 
observar as relações entre as demandas da sociedade, a lei e o Estado.
Neste contexto, o termo “políticas públicas” designa diversos objetos:
Políticas Públicas
Um campo de atividade governamental. Exemplo: 
política agrícola. 
Uma situação social desejada. Exemplo: políticas de 
igualdade racial.
Uma proposta de ação específica. Exemplo: políticas 
voltadas às ações afirmativas.
Normas quanto a determinado problema. Exemplo: 
políticas sobre a emissão de gases poluentes. 
Um conjunto de objetos e programas que o Governo tem 
em um campo de ação. Exemplo: políticas de educação.
O conceito de política pública, como utilizamos, surgiu nos EUA, voltando sua análise às 
ações concretas do Estado. 
Esses estudos têm como pressuposto analítico a ideia de que, nos Estados estáveis, as ações 
do Governo podem ser planejadas cientificamente e que os resultados podem ser analisados 
por pesquisadores independentes.
Na área do Governo, a introdução das políticas públicas como instrumento das decisões e a 
valorização dos conhecimentos técnicos foi fruto da Guerra Fria.
O grande objetivo desses estudos era entender como e por que os Estados tomam suas 
decisões e como estas decisões são implementadas.
Nas primeiras reflexões, destacaram-se quatro grandes autores: H. Laswell, H. Simon, C. 
Lindblom e D. Easton.
H. Laswell
Policy analyses: análise das políticas públicas.
Pretende conciliar o conhecimento científico com a ação empírica do Governo.
Estabelecer o contato entre a academia, os grupos de interesse e o Governo.
H. Simon
Policy Makers: aqueles que decidem as políticastêm uma racionalidade para a tomada 
das decisões que é limitada. Sua visão é sempre incompleta
Pretende maximizar essa racionalidade com a criação de estruturas que modelem o 
comportamento dos atores políticos e permitam atingir os resultados.
C. Lindblom
Questiona a ênfase dada à racionalidade nas análises e formulações de políticas públicas.
Pretende observar as relações de poder e as diferentes fases do processo de decisão, 
destacando a influência da burocracia, dos jogos de alianças políticas e outros elementos 
que influenciam as tomadas de decisão.
D. Easton Ajudou na definição da política pública como um sistema, ou seja, uma relação entre formulações, resultados e ambiente.
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Ainda considerando as posições de diversos pensadores políticos sobre o tema, pode-se afirmar 
que a definição do que é política pública é bastante imprecisa e, muitas vezes, pode ser polêmica. 
Considerando o que já discutimos, utilizaremos a definição proposta por Enrique Saraiva:
“sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou 
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores 
da vida social, por meio da definição de objetos e estratégias de atuação e da 
alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.2 
Por fim, procure lembrar que a política pública é definida por um conjunto de ações 
direcionadas a uma questão apresentada pela sociedade. Uma ação única e isolada NÃO pode 
ser considerada uma política pública.
Os atores das políticas públicas
Na sociedade contemporânea, a diversidade é a grande marca.
Trata-se da existência de muitas diferenças entre os membros da mesma comunidade e tais 
diferenças levam à existência de interesses diversos, considerando elementos como sexo, idade, 
etnia, classe, visão de mundo entre outros.
Entende-se o termo “Interesse” como qualquer valor considerado desejável, útil ou vantajoso 
moral, socialmente ou materialmente para um ou mais membros da comunidade.
Os interesses podem ser de caráter material, como a obtenção de um bem público ou de 
caráter moral, como o reconhecimento de um direito. Além disso, os interesses podem ser 
compartilhados por um grande número de indivíduos ou atender a poucos e podem ou não 
provocar conflitos entre os indivíduos ou grupos.
Esses conflitos são, muitas vezes, resolvidos na esfera política e dependem da decisão dos 
diversos escalões do Estado. Portanto, um ou mais indivíduos podem perder algo ou ganhar 
algo considerando as decisões tomadas nessas estâncias. Estes são os atores políticos:
Atores políticos
São todos aqueles que têm um ou mais 
interesse em jogo em uma decisão.
Eles podem ganhar ou perder de 
acordo com o que for decidido.
Os atores não agem somente considerando seus interesses pessoais, pois suas identidades 
sociais ajudam a definir o que consideram relevante e influenciam os comportamentos no que 
tange às questões políticas. 
2 SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: Saravia, Enrique; Ferrarezi, Elisabete. (Org.).Políticas públicas. 
Coletânea. Vol. 1, ENAP, 2006, p. 29.
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Esses atores são, também, influenciados pelo conjunto de regras, deveres e direitos que a 
sociedade constrói como legítimos e que, muitas vezes, molda as soluções encontradas por tais 
pessoas para solucionar os seus problemas.
Os atores políticos podem ser classificados de muitas maneiras: nacionais ou internacionais, 
públicos ou privados. Considere o indicado abaixo:
 
Toda a política pública é elaborada e implementada pelas instâncias oficiais do Estado e 
pode ser considerada uma das manifestações do poder do Estado. Contudo, todas as políticas 
públicas envolvem vários atores e nem todos possuem lugares formais no Estado.
Tratam-se dos atores visíveis e invisíveis:
 Os atores visíveis estão em evidência e são conhecidos do público que será alvo das políticas 
criadas. São grupos de interesse, como empresas ou organizações não governamentais e os 
políticos eleitos para o executivo e para o legislativo. Os atores invisíveis, por sua vez, são pouco 
conhecidos, mas, geralmente, detêm o conhecimento técnico ou acadêmico que pode catalogar 
as demandas e criar as propostas de solução. São burocratas de carreira, acadêmicos que 
trabalham para o Governo ou para outros grupos de interesse e as comunidades de especialistas 
que procuram apresentar uma ação coordenada em vários setores específicos.
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Os atores se diferenciam, também, quanto aos seus interesses materiais ou ideias e quanto à 
sua capacidade de exercer poder e pressão. 
Podemos indicar alguns elementos que podem determinar como os atores podem afetar as 
políticas públicas.
 Os atores das políticas públicas detêm diversos recursos de poder como riqueza, conhecimento, 
prestígio, popularidade, reputação e têm habilidades diferentes para fazer uso dos recursos a seu 
dispor. Outro dado a ser considerado é o modo de exercer o poder: com ameaças, persuasão, 
manipulação e promessas. 
Por fim, outro elemento a ser considerado é a atitude dos atores, como reconhecimento, 
percepções e expectativas.
Os atores das políticas públicas e as relações de poder
A teoria elitista
As teorias elitistas surgiram no final do século XIX e são resultados do trabalho de vários 
atores, com destaque para Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto e Robert Michels. 
Na produção desses autores, destaca-se o livro “Elementi di Scienza Política”, de Gaetano 
Mosca, lançado em1896. Nesse texto, Mosca estabeleceu os pontos centrais da teoria elitista, 
que determinava que em toda sociedade existe sempre uma minoria que é detentora do poder 
e uma maioria que dele está privado.
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Nessa perspectiva, a política é fruto de preferências e valores da elite política e as políticas 
públicas derivam das demandas determinadas por essa elite, já que ela é a grande formadora 
da opinião da maioria excluída. 
Depois dos trabalhos de Mosca, outros autores passaram a refletir sobre o tema. Entre eles, 
destacou-se Vilfredo Pareto, que publicou Manual de Economia Política (1906) e Tratado de 
Sociologia Geral (1916). No Tratado de Sociologia Geral, ele se dedicou ao estudo da interação 
social entre as diversas classes de elites e, segundo o autor, destacam-se as relações entre as 
elites políticas e as elites econômicas.
Pareto acreditava na superioridade das elites econômicas e políticas, pois defendia que a 
desigualdade era a “ordem natural” das sociedades. Sua intransigência na defesa das elites o fez 
um crítico contumaz de qualquer proposta socialista.
Por fim, destaca-se o trabalho de Robert Michels, Partidos Políticos: Um Estudo Sociológico 
das Tendências Oligárquicas da Democracia Contemporânea, de 1912. Nesse estudo, Michels 
analisou a dinâmica inerente à política democrática a partir dos partidos políticos de massa.
O principal conceito desenvolvido por Michels é a lei de ferro da oligarquia, segundo a qual 
os partidos políticos, assim como outras organizações, tendem inevitavelmente, à oligarquia, ao 
autoritarismo e à burocracia.
Considerando essas perspectivas, podemos afirmar que o poder da elite nasce das mais variadas 
fontes, como cargos burocráticos, conhecimento e experiência técnica, riqueza, entre outros.
As elites das mais variadas esferas atuam em conjunto, de forma coordenada, procurando 
criar políticas que atendam à maioria e que permitam o controle dos excluídos.
Teoria marxista e neomarxista
No século XIX, a sociedade europeia passou por vários processos de alteração que levaram 
ao aprofundamento das relações de trabalho capitalista e muitos pensadores procuraram 
entender este processo. 
Entre eles, destacam-se as reflexões dos pensadores Karl Marx e Friedrich Engels, que 
propunham que a relação entre os indivíduos era marcada pela exploração de um grupo sobre 
outro para obtenção de lucro na relação de trabalho. 
Outros autores aprofundaram as reflexõessobre o tema e, entre eles, podem ser destacados 
os trabalhos de Claus Offe e Nico Poulantzas. 
Para Poulantzas, o Estado dispõe de autonomia relativa frente à burguesia, podendo adotar 
políticas imediatas contrárias aos interesses dos grupos dominantes, para garantir os interesses 
destes indivíduos em prazo longo. 
Claus Offe considera que o Estado deve garantir a acumulação de capitais e destinar uma 
parte para criar políticas de bem-estar.
Partindo dessas premissas, considera-se que o grupo que detém os meios de produção 
econômica geralmente detém o poder político, jurídico e as formas de controle da sociedade. 
Neste contexto, o Estado representa os interesses dos grupos dominantes e, portanto, as políticas 
públicas representam as configurações das relações e das lutas de classe em uma dada sociedade.
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Realce
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O Estado não utiliza somente a repressão como forma de fazer valer seus interesses, mas faz 
uso de vários mecanismos, como a ideologia, para conter os conflitos latentes entre as classes. 
Teoria Pluralista
A teoria pluralista propõe, de forma geral, que o poder encontra-se disperso em vários grupos 
e são de vários tipos, não somente econômico. Neste contexto, as decisões na arena política 
são resultados de barganhas, associações, coalizões e conflitos, portanto, as políticas públicas 
representam o ponto de equilíbrio encontrado pelos grupos.
Esses grupos podem ser divididos em:
Grupos de interesse
Qualquer grupo, à base de um ou mais comportamentos de participação, leva 
adiante certas reivindicações com fim de instaurar, manter ou ampliar formas 
de comportamento condizentes com seus interesses.
Grupos de Pressão
Grupo baseado em uma organização formal, que busca, através do uso de 
sansões, positivas ou negativas, ou de promessas, ou ameaça de uso dessas 
para influenciar a tomada de decisão quanto à distribuição de bens, serviços 
ou oportunidade e para defender seus interesses em relação a outros grupos.
Por fim, as lutas por recursos e poder é o cerne da formulação das políticas públicas, que são 
mediadas por instituições políticas econômicas que as levam para certa direção e privilegiam 
um grupo em detrimento de outros.
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Material Complementar
Olá, para você aprofundar seus conhecimentos, seguem algumas sugestões.
Acesse-os e aprenda mais!!
Sites para consulta
•	 Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE)/SP http://www.seade.gov.br/
•	 Instituto Pólis http://www.polis.org.br/
•	 Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) http://www.cebrap.org.br/v2/
•	 Associação dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (ANESP) 
http://www.anesp.org.br/
•	 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) http://www.ipea.gov.br/portal/
•	 Revista Desafios do Desenvolvimento (IPEA) http://desafios.ipea.gov.br/
•	 Escola Ibero-americana de Governo e Políticas Públicas (IBERGOP) http://www2.enap.gov.
br/rede_escolas/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=66&Itemid=26
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Referências
BACELAR. Tania. As Políticas Públicas no Brasil: heranças, tendências e desafios. 
Disponível em: http://franciscoqueiroz.com.br/portal/phocadownload/gestao/taniabacelar.pdf. 
Acesso em 1 de novembro de 2013.
VIANA. Maria Lucia Teixeira Werneck. Em torno do conceito de política social: Notas 
introdutórias. Disponível em: http://www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fMariaLucia1.pdf. 
Acesso em 1 de novembro de 13.
VIANA. Nilo. A constituição das políticas públicas. Disponível: http://www.nee.ueg.br/
seer/index.php/revistaplurais/article/viewFile/69/96. Acesso em 1 de novembro de 13.
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Anotações
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