ATUAÇÃO ESTATAL NO DOMÍNIO ECONÔMICO

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ATUAÇÃO ESTATAL NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
Emmanuel Silva Pinto 
 
O modelo liberal de Estado que busca pleno desenvolvimento, se traduz em uma amos-
tra de constante busca pela plenitude de concorrência, no intuito de construir um mercado livre. 
Neste escopo, enfrentou-se grandes desafios, haja visto que, o incipiente modelo em seus rudi-
mentos, acabou beneficiando os mais capazes, e marginalizando os mais humildes, assim o livre 
mercado, é era considerado o fundamento o sistema capitalista não materializou seus objetivos, 
menos ainda as virtudes propagandeadas porque não seria possível se atingir as condições ideais 
de concorrência, como o pleno emprego (Marcolino, 2019) . Contemporaneamente, o modelo 
capitalista é a forma maus utilizada no sistema econômico mundial, primando-se pela autono-
mia baseado na capacidade coordenadora do mercado e separação total dos planos decisório-
político, atuação do Estado, e econômico, atuação dos particulares. 
O Estado tem buscado, há tempo, de forma equilibrada atuar na regulação da atividade 
econômica, isso em sentido amplo remete a duas funções a cargo do Estado visivelmente ad-
versas, que continuam sendo exercidas contemporaneamente, a intervenção direta na economia 
em que o Estado atua como agente econômico e as formas de controle das atividades econômi-
cas exercidas pelos agentes particulares. 
O intervencionismo estatal é fenômeno concernente ao exercício de uma ação sistemá-
tica sobre a economia, “estabelecendo-se estreita correlação entre o subsistema político e o 
econômico, na medida em que se exige da economia uma otimização de resultados e do Estado 
a realização da ordem jurídica como ordem do bem-estar social” 
Ensina Eros Roberto Grau (2006), in verbis: 
A intervenção do Estado pode se dar: (i) por absorção ou participação; (ii) por direção; 
(iii) por indução. A primeira hipótese representa uma intervenção no domínio econô-
mico, ou seja, no âmbito de atividades econômicas em sentido estrito, atuando o Es-
tado em regime de monopólio (intervenção por absorção) ou de competição (interven-
ção por participação). As duas outras hipóteses consubstanciam modalidades de inter-
venção sobre o domínio econômico, desenvolvendo o Estado o papel de regulador. 
No Estado Brasileiro, a Constituição Federal prega a valorização do trabalho humano e 
a livre iniciativa como fundamentos da ordem econômica, o art. 170 da CF/88 enuncia os de-
mais princípios que devem orientar a atuação do Estado e dos particulares nos processos de 
produção, circulação, distribuição e consumo das riquezas do País, in verbis: 
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da 
justiça social, observados os seguintes princípios: 
I - soberania nacional; 
II - propriedade privada; 
III - função social da propriedade; 
IV - livre concorrência; 
V - defesa do consumidor; 
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e pres-
tação; 
VII - redução das desigualdades regionais e sociais; 
VIII - busca do pleno emprego; 
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis 
brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. 
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econô-
mica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos 
em lei. 
 
A iniciativa privada encontra seus pilares na Carta Magna, a ordem econômica funda-
se, fundamentalmente, visando uma atuação instintiva do mercado, ponto primado pela modelo 
capitalista, como citado acima. Assim, a livre iniciativa sendo princípio fundamental, seguindo 
o modelo capitalista, fica evidenciado que a sua essência prima para que os preços de bens e 
serviços sejam estabelecidos pelo mercado. 
O é mister falar do princípio da livre iniciativa, que se fundamenta por caracteres libe-
rais, porém comedidos pelo Estado, todos eles desdobrados no texto constitucional. Posto isto, 
neste mister resta claro a existência de propriedade privada, no que se entende de assimilação 
particular dos bens e dos meios de produção (CF, arts. 5º, XXII e 170, II). 
 Convém, elucidar que, a iniciativa privada é um desdobramento da livre inicia-
tiva, ao passo que toda livre iniciativa é privada, contudo, nem toda iniciativa privada atua em 
cenário de livre iniciativa. A confusão dessa distinção acaba por dar uma falsa sensação de 
falha ou prestação de serviços, bem como o contribui para que as pessoas recorram ao governo 
para reclamar da qualidade dos serviços das empresas de telefonia e peçam ainda mais inter-
venção estatal. 
Sendo assim, o núcleo do conceito de livre iniciativa é a liberdade de empresa, conceito 
materializado no parágrafo único do art. 170, que assegura a todos o livre exercício de qualquer 
atividade econômica, independentemente de autorização, salvo nos casos previstos em lei. 
No tocante a este princípio constitucional, Eros Grau (2013) elucida, in verbis, 
Inúmeros sentidos, de toda sorte, podem ser divisados no princípio, em sua dupla face, 
ou seja, enquanto liberdade de comércio e indústria e enquanto liberdade de concor-
rência. A este critério classificatório acoplando-se outro, que leva à distinção entre 
liberdade pública e liberdade privada, poderemos ter equacionado o seguinte quadro 
de exposição de tais sentidos: a) liberdade de comércio e indústria (não ingerência do 
Estado no domínio econômico): a.1) faculdade de criar e explorar uma atividade eco-
nômica a título privado - liberdade pública; a.2.) não sujeição a qualquer restrição 
estatal senão em virtude de lei - liberdade pública; b) liberdade de concorrência: b.1) 
faculdade de conquistar a clientela, desde que não através de concorrência desleal - 
liberdade privada; b.2.) proibição de formas de atuação que deteriam a concorrência - 
liberdade privada; b.3) neutralidade do Estado diante do fenômeno concorrencial, em 
igualdade de condições dos concorrentes - liberdade pública 
Quanto as formas de atuação do estado no domínio econômico no tocante as formas de 
atuação do Estado no domínio econômico podem-se citar dois modelos de atuação estatal, o 
Estado Regulador e o Estado Executor (Júnior, 2006). 
O Estado agindo como regulador, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2005, apud 
Júnior, 2006), “atua basicamente elaborando normas, reprimindo o abuso do poder econômico, 
interferindo na iniciativa privada, regulando preços, controlando abastecimento.” 
Nisto, de forma ordinária o Estado tem por escopo agir de forma concentrada na ordem 
econômica, sendo autorizado praticar apenas quando autorizado. A Constituição Federal pos-
tula em seu art. 170, estabelecendo limites a esta intervenção estatal quando da prática desta 
atribuição, provendo assim, para que não venha a lesar os princípios da liberdade de iniciativa, 
direcionado aos particulares. O artigo 174 da nossa Carta Maior, preceitua que “Como agente 
normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções 
de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indi-
cativo para o setor privado”. 
Assim, atuando como regulador, o Estado impõe normas e mecanismos jurídicos de 
cunho preventivo e repressivo, sobretudo aos particulares, responsáveis pela mobilidade do se-
tor econômico, visando evitar e/ou sanar possíveis condutas abusivas. Neste mister, o Estado 
opera no domínio econômico de forma direta, e claramente como regulador, sendo responsável 
pelo funcionamento de mecanismos de prevenção, e de normas de repressão às práticas que por 
ventura possam vir a macular a harmonia social (Júnior, 2006). 
O Estado obrando na função de executor, diverso do que quando age como regulador,onde tão somente delineia os rumos a serem seguidos, constituindo normas a serem cumpridas 
em sede de ordem econômica. Posto isto, o Estado interfere de modo direto no mundo econô-
mico, porém, travestido de Estado Empresário, executando atividades estritamente econômicas 
ou prestando serviços públicos, comprometendo-se com a atividade produtiva. 
Quanto a exploração direta e indireta, ensina Junior (2006), in verbis: 
No âmbito da atuação do Estado como Executor, podem ocorrer dois tipos de explo-
ração da atividade econômica, a exploração direta e a exploração indireta, direta-
mente, o Estado pode explorar a atividade econômica por intermédio de um de seus 
órgãos internos. No caso de uma Secretaria Estadual de educação, por exemplo, ela 
pode vir a estender o quantitativo de vagas oferecidas em instituições públicas para 
melhor atender as pessoas menos abastadas financeiramente. 
A exploração indireta, entretanto, consubstancia-se na prática mais constante. Nela, o 
Estado cria pessoas jurídicas a ele vinculadas e com atribuições destinadas à execução 
de atividades mercantis. É o caso das Empresas Públicas e Sociedades de Economia 
Mista. São empresas autônomas, com personalidade jurídica própria, que não se con-
fundem com o Estado, mas são por este controladas. Neste caso, o Estado intervém 
indiretamente no domínio econômico através destas empresas, que atuam de forma 
direta no mesmo. 
Monopólio é uma situação econômica em que um a única empresa controla a produção, 
o comércio de determinado produto ou serviço, em uma economia de mercado, o monopólio é 
não traz vantagens aos consumidores, mas sim prejudica a livre concorrência, haja visto que a 
empresa ou grupo empresarial que possui exclusividade ou amplo domínio na produção e venda 
de uma mercadoria tem o poder de controlar os preços do produto, mantendo-os num patamar 
elevado, há ainda a possibilidade de ocorrer uma queda da qualidade do produto ou serviço da 
empresa que possui o monopólio, já que sem concorrência, não há interesse em fazer investi-
mentos objetivando aumento de qualidade. 
Figueiredo (2009), conceitua da seguinte forma, 
O conceito de monopólio é de caráter eminentemente econômico, traduzindo-se no 
poder de atuar em um mercado como único agente econômico, isto é, significa uma 
estrutura de mercado em que uns (Monopólio) ou alguns produtores (Oligopólio) 
exercem o controle de preços e suprimentos, não sendo possível, por força de impo-
sição de obstáculos naturais ou artificiais, a entrada de novos concorrentes. Monopólio 
é a exploração exclusiva de determinada atividade econômica por um único agente, 
não se admitindo a entrada de outros competidores. Outrossim, por atividade econô-
mica entende-se todo o processo de produção e circulação de bens, serviços e riquezas 
na sociedade 
 
As principais práticas monopolistas são, o Cartel, que basicamente são empresas de um 
mesmo setor que formam um conjunto no intuito de adotar para adotar práticas comerciais de 
comum acordo, visando estabelecer preços, dividir mercado e controlar matérias-primas. Tem-
se ainda o Truste, que advém a partir da união ou fusão de empresas, tendo como escopo a 
adoção de práticas econômicas que visam aumentar os lucros através, ordinariamente, do au-
mento de preços de seus produtos e serviços. Nesta seara, ainda encontramos o Holding, que 
consiste em um grupo de empresas, onde uma delas domina o grupo através de controle acio-
nário, esta empresa gerente em regra não produz, mas apenas faz a gestão financeira e centraliza 
a administração. 
O CADE foi criado pela lei 4137/62, no condão de órgão administrativo, porém a lei 
atual, que visando conferir maior estrutura e celeridade ao órgão, atribuiu-lhe uma natureza 
autárquica. Neste sentido, grande parte da doutrina confere-lhe função quase-judicial, contudo, 
afora algumas peculiaridades derivadas desta função judicante, os atos emanados pelo Conselho 
possuem natureza administrativa, sendo as sanções aplicadas desta mesma índole, é, assim, 
órgão pertencente ao Poder Executivo, vinculado ao Ministério da Justiça. 
Atualmente se estabelece como uma autarquia em regime especial com jurisdição em 
todo o território nacional. Foi criado pela Lei n° 4.137/62, então como um órgão do Ministério 
da Justiça. Naquela época, competia ao Cade a fiscalização da gestão econômica e do regime 
de contabilidade das empresas. Apenas em junho de 1994, o órgão foi transformado em autar-
quia vinculada ao Ministério da Justiça, pela Lei n° 8.884/1994. 
Quanto as paraestatais, são pessoas jurídicas de direito público, cuja criação é autorizada 
por lei específica, conforme, preconiza a CF/88, em art. 37, XIX e XX, com patrimônio público 
ou misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e 
controle do estado, estas não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas, 
e também não se identificam com as entidades estatais. Responde por seus débitos, exercem 
direitos e contraem obrigações, são autônomas. 
Hely Lopes Meirelles acredita que o paraestatal é gênero, e, diferente de Celso Antonio 
Bandeira de Mello (2016), do qual são espécies distintas as empresas públicas, sociedades de 
economia mista e os serviços sociais autônomos, as duas primeiras compondo a administração 
indireta e a última, a categoria dos entes da cooperação. Sua etimologia indica que as entidades 
paraestatais são entes paralelos ao estado, encontrando-se ao lado da Administração Pública 
para exercer atividades de interesse daquele. Não são submissas à administração pública, seu 
patrimônio pode ser público ou misto e se de interesse coletivo podem ser fomentadas pelo 
Estado. 
Segundo Hely Lopes Meirelles (1997), “as entidades estatais prestam-se a executar ati-
vidades impróprias do poder público, mas de utilidade pública, de interesse da coletividade e, 
por isso, fomentadas pelo estado, assim, sendo seus dirigentes sujeitos ao mandado de segu-
rança e ação popular”. 
Justen Filho (2005),ensina que a despeito de se tratar de pessoa jurídica de direito pri-
vado, carecem ser estabelecidas regras de direito público, “Graças à natureza supra- individual 
dos interesses atendidos e o cunho tributário dos recursos envolvidos, estão sujeitas à fiscaliza-
ção do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação de cada uma”. 
Quanto às espécies de entidades paraestatais, elas variam de doutrinador para doutrina-
dor. Meirelles (1997) ensina que elas se dividem em empresas públicas, sociedades de econo-
mia mista e os serviços sociais autônomos, diferente de Mello (2016) que diz serem as pessoas 
privadas que exercem função típica, como as de amparo aos hipossuficientes, de assistência 
social, de formação profissional. 
As paraestatais possuem como finalidade a formação de instituições empresariais tendo 
na maioria das vezes em seu bojo a contribuição com o interesse coletivo, sendo a sua atuação 
materialmente administrativa não governamental. Hely Lopes Meirelles (1997) diz, 
a execução de uma atividade econômica empresarial, podendo ser também uma ativi-
dade não econômica de interesse coletivo ou, mesmo, um serviço público ou de utili-
dade pública delegado pelo Estado. No primeiro caso a entidade paraestatal há que 
revestir a forma de empresa pública ou sociedade de economia mista, devendo operar 
sob as mesmas normas e condições das empresas particulares congêneres , para não 
lhes fazer concorrência, como dispõe expressamente a CF; nos outros casos o estado 
é livre para escolher a forma e estrutura da entidade e operá-la como lhe convier, 
porque em tais hipóteses não está intervindo no domínio econômico reservado à ini-
ciativa privada. O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos par-
ticulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. Tais empreen-
dimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros e devemmesmo produzi-
los, para desenvolvimento da instrução e atrativo do capital privado. 
 
As paraestatais integram o chamado terceiro setor dado o fato de não possuírem fins 
lucrativos, lhes permite receber incentivos do Estado. Seus administradores são escolhidos de 
acordo com seus regimes interno em processos eleitorais internos. Majoritariamente a doutrina 
situa as paraestatais como os serviços sociais autônomos, as organizações sociais e as organi-
zações da sociedade civil de interesse público (Moccia, 2017). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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