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A EVOLUÇÃO HISTÓRICA E FORMAÇÃO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS PERANTE A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 Milton dos Santos Souza Junior Gustavo Leandro Martins dos Santos Anna Laís Pacheco Gabriel RESUMO O Direito Internacional, inter-relacionado com o Direito Constitucional, está em constante evolução, ambos visam regular, criar entendimentos e dirimir conflitos entre o estado, os organismos internacionais e demais estados soberanos do planeta. Assim sendo, esse estudo visa abordar e elucidar os principais questionamentos sobre a adequação dos tratados internacionais perante o ordenamento jurídico brasileiro, dando enfoque à evolução histórica dos mesmos, citando seus principais momentos, entre eles, a alteração Constitucional em 1988 e as Emendas Constitucionais que fazem alterações pertinentes ao tema. Este trabalho comentará as decisões dos tribunais superiores nos momentos em que a norma foi omissa, analisando a doutrina e entendimentos jurisprudenciais, abordando os efeitos e as consequências de cada alteração legal, assunto esse que porser hierarquicamente superior às demais leis, movimenta todo o ordenamento jurídico brasileiro, de suma importância, portanto, sendo muito debatido na doutrina e na jurisprudência. Palavras-chave: Hierarquia Normativa. Recepção. Tratados Internacionais. ABSTRACT International law, interrelated with constitutional law, is constantly evolving, they aim at to regulate, create knowledge and resolve conflicts between our nation, international organizations and other nations on the planet. Therefore, this study aims to approach and elucidate the main questions about the adequation of international treaties before the Brazilian legal system, focusing on the historical evolution of them, citing their highlight moments, including a constitution alteration of 1988, and splices on the constitution that make pertinent changes on the theme. This study will comment on the decisions of the higher courts in times when the standard was silent, analyzing the doctrine and jurisprudential understandings, addressing the effects and the consequences of each legal alteration, matter, which for being hierarchically superior to other laws, drives entire Brazilian legal system, being extremely important, therefore, much discussed in doctrine and jurisprudence. Keywords: Normative Hierarchy. Reception. International Treaties. INTRODUÇÃO Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de Alta Floresta - FADAF Professor de Direito Tributário e Direito Administrativo na FADAF. Mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com Ênfase em Direito Tributário Graduada em Direito pelo Centro Universitário de Maringá (UNiCESUMAR) No Brasil, antes do ano de 2004, havia um entendimento de certa forma já concretizado de que os Tratados Internacionais eram enquadrados como normas infraconstitucionais, sua forma de recepção no Congresso Nacional era realizada em votação com quórum de maioria simples*. Porém, em 2004, foi implementada a Emenda Constitucional número 45, introduzindo alterações na forma de recepção dos Tratados Internacionais e, por consequência, alterando, ou, pelo menos, possibilitando mais de um enquadramento hierárquico dos Tratados Internacionais, no ordenamento jurídico brasileiro. Com o advento dessa Emenda Constitucional, iniciou-se um quadro de inseguranças jurídicas, nesse ínterim, almeja-se elucidar as seguintes questões: qual ou quais as formas de recepção e adequação hierárquica dos tratados internacionais perante o ordenamento jurídico brasileiro? E quais suas consequências, após as alterações trazidas pela Emenda Constitucional número 45 de 2004? Diante da nova realidade jurídica posteriori ao implemento da Emenda Constitucional número45, de 2004, que introduziu o parágrafo 3º ao artigo 5º, da Constituição Federal, ocorreram novas adequações hierárquicas nos Tratados Internacionais perante o ordenamento jurídico brasileiro, atribuindo-lhes status de norma constitucional, caso sua forma de recepção seja em votação com maioria de 2/3 (dois terços), em dois turnos de votações, nas duas casas do Congresso Nacional. A partir dessa nova norma, abriram-se diversos questionamentos, não só perante a aprovação de novos Tratados Internacionais, como também sobre a adequação dos Tratados Internacionais recepcionados em momentos anteriores e aprovados em forma diversa. Seguindo essa linha de raciocínio, inúmeras hipóteses podem ser elencadas, conforme analisar-se-á nesta obra. Conforme Vásquez (2006), o Congresso Nacional poderá optar pela forma de recepção dos Tratados Internacionais. Nesse sentido, caso opte pela forma de procedimento elencada no parágrafo 3º, do artigo 5º,da Constituição Federal e o quórum de aprovação de 3/5 (três quintos), e este não seja atingido, o Tratado Internacional será rejeitado pelo ordenamento jurídico brasileiro.Sendo deliberado pela forma do procedimento elencada no parágrafo 3º, do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, e caso o quórum de 3/5 (três quintos) não seja atingido, porém seja alcançada a maioria simples na votação, o Tratado Internacional será incorporado com hierarquia infraconstitucional. * Quórum de maioria simples se refere à situação na qual o total de votos é maior que a metade do total de votos dos presentes. Vásquez (2006), afirma que, sendo optado pelo procedimento tradicional de recepção de Tratados Internacionais e não por aquele implementado pela Emenda Constitucional número 45 do ano de 2004, portanto, recepcionado em âmbito infraconstitucional, os direitos previstos no tratado, não estarão submetidos ao regime especial dos direitos fundamentais, pois esta norma recepcionada será legislação supralegal. Entendem que, quando deliberado pela forma do parágrafo3º, do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, estes Tratados Internacionais se sujeitariam às limitações formais do poder constituinte derivado, pois tomariam forma de Emenda Constitucional, perdendo a forma de tratado incorporado ou, outrossim, após a sua promulgação, exigível seria a ratificação do tratado-emenda. Os Tratados Internacionais recepcionados em momento anterior à Emenda Constitucional número 45 estariam condenados eternamente à hierarquia de legislação infraconstitucional, pois já estão incorporados à legislação pátria, desta forma, com hierarquia supra legal. Essas hipóteses, aqui levantadas, são apenas algumas entre o vasto conteúdo hipotético que se abriu após a alteração legislativa. 1 SURGIMENTO E EVOLUÇÃO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS Ao longo da história da humanidade, existem diversas passagens que tratam do surgimento e da evolução dos tratados internacionais; mesmo antes do conceito moderno de estado soberano, já ocorriam ainda que sem a formalidade contemporânea, atos análogos aos acordos internacionais. Vásquez (2006), em “A História dos Tratados” relata que, desde os primórdios das civilizações, os acontecimentos acarretaram o desenvolvimento histórico dos acordos internacionais. Quanto aos sujeitos do Direito Internacional na antiguidade, o chefe de Estado participava pessoalmente da elaboração e assinatura dos tratados. Os mesmos eram considerados compromissos pessoais dos monarcas e a sua vigência coincidia, quase sempre, com o tempo de vida do governante ou seu tempo no poder. Com o advento da transferência da soberania estatal para a população, Vásquez(2006) afirma que o processo de formação de tratados se tornou muito mais burocrático, necessitando de aprovação prévia do parlamento. Dessa forma, os chefes de Estado continuaram se responsabilizando pela assinatura dos tratados, contudo, após este momento, é necessária a ratificação pelo parlamento do estado soberano. Portanto, o governantenão é mais a pessoa de direito internacional, e sim o Estado. Contemporaneamente não apenas os Estados são sujeitos de direito internacional, mas também os órgãos internacionais (Cruz Vermelha, Organização das Nações Unidas “ONU”), permitindo, assim, a existência de vontade orgânica independente das vontades dos Estados. Em razão do princípio da canalização, as organizações internacionais só poderão celebrar tratados internacionais que disponham sobre suas atribuições, já os Estados Soberanos podem celebrar qualquer tipo de Tratados Internacionais. Sobre seu conteúdo, os Tratados internacionais, no período clássico, possuíam em sua maioria, caráter político, tendenciado quase sempre aos acordos em matéria de defesa, de extradição e de arbitragem. Era cotidiana a existência de Tratados Internacionais formando alianças entre estados buscando prevenção contra perigos em comum. Atualmente os Tratados Internacionais versam sobre os mais variados temas, regulando questões relativas à saúde, política, educação, economia, trabalho, alianças de defesa, acordos comerciais, ajudas sociais e outras. Quanto ao seu processo de formação, a priori, não existiam muitas formalidades, os monarcas tinham caráter divino e acreditava-se que, caso ocorresse o descumprimento de algo eleito em tratado, o infrator seria punido por penas aplicadas pelos deuses. Para existência e desenvolvimento das relações internacionais, é necessária a presença de,pelo menos,dois pressupostos essenciais: a existência de mais de um grupo de seres humanos autônomos e soberanos de caráter político e a ocorrência de relações, contato, de comunicações entre esses grupos. Não existiam, na antiguidade, sociedades formando Estado nas formas contemporâneas. As relações entre as pessoas ocorriam de forma muito menos organizada que as atuais, elas eram praticamente ou quase sempre informais. Mas a inexistência de Estados, como os conhecidos hoje, não impedia o relacionamento entre as sociedades organizadas, dessa forma, iniciando nestes acontecimentos a origem das primeiras relações internacionais. Segundo Vásquez (2006), em meados do quarto milênio antes de Cristo foi quando surgiram na antiga Mesopotâmia, as primeiras concentrações urbanas da humanidade, pequenos grupos distintos foram se integrando e, por consequência, criando as primeiras cidades. As cidades, com o passar do tempo, foram absorvendo territórios vizinhos e se tornaram cidades-estados. Com o desenvolvimento destes centros formaram-se grandes civilizações, com governo próprio e suas próprias divindades, assim, surgiram, também, as primeiras noções de soberania de que se tem conhecimento. O crescimento dessas civilizações acabou colocando em contato cidades vizinhas iniciando relações entre si, as quais pacíficas ou belicosas, independente do mérito, eram cada vez mais constantes. Em torno de 1500 antes de Cristo, já se verificava uma verdadeira comunidade de nações, formada pelo Egito, Reino dos Hititas, Federação Cretense, Civilizações da Mesopotâmia e uma série de civilizações menores. Seus objetivos, às vezes conflitantes, iniciavam confrontos em suas regiões periféricas, formando,assim,zonas de interesse para a proteção de seus territórios. O segundo pressuposto essencial aos tratados, a existência de contatos, para muitos autores, não existia no início das civilizações, em razão de as mesmas serem caracterizadas pelo isolamento, tornando, assim, quase impossíveis os contatos. As primeiras relações internacionais não ocorreram em forma de tratados, mas sim de guerra, sendo sobre esta matéria, certamente, as primeiras tratativas de estados soberanos que se tem notícia, porém, ainda sem a ocorrência da forma escrita. Os estudos da história dos tratados não alcançam os períodos de acordos meramente verbais, ou regras consuetudinárias, pois não há provas, evidência sou elementos tais que possam aferi sua existência. O estudo da história dos tratados toma como ponto inicial, fontes bibliográficas, como a bíblia, e fontes epigráficas, como inscrições antigas em pedras. Conforme relatos de Vásquez (2006), o tratado mais antigo de que se tem notícia, data de 3000 anos antes de Cristo, firmado entre cidades da Mesopotâmia chamadas Logash e Umma, tratando da marcação de fronteiras, buscando socorro à arbitragem ao rei de uma terceira cidade, Kish, para que solucionasse o conflito. Deste tratado, pode-se inferir o desenvolvimento de algumas instituições de direito internacional, neste caso, presente o fenômeno da arbitragem. Depois deste tratado, ocorreu um lapso temporal de mais de 1000 anos até surgir outro que haja elementos de prova e existência. O período onde ocorreu o maior desenvolvimento das relações entre as grandes potências da antiguidade é chamado de época de “Tel-el-Amarna”. Após as invasões dos Hicsos e dos movimentos de emigração no início do segundo milênio antes de Cristo, as cidades mais importantes vão se unindo às cidades menores e expandindo-se, ocupando algumas regiões desabitadas e permitindo a seus povos mais contato, consequentemente, proporcionando o surgimento de novas relações, especialmente na delimitação tácita ou expressa de varias zonas de influência, Vásquez (2006). Neste momento, já se pode falar que existia uma “sociedade internacional”, formada por uma pluralidade de estados soberanos e independentes, que mantinham relações pacíficas e eram unidos por uma série de tratados em que as partes figuravam em pé de igualdade. O mais notável grupo de tratados da antiguidade pertence aos Hititas, encontrados nos arquivos de Bogazkoi ou Bogazkeui, onde prevaleciam regras sobre religião, demonstrando a importância que este povo dava aos tratados. Os Hititas celebraram vários contratos de vassalagem, que impunham regras aos vassalos, apesar de serem notórias as desigualdades de forças entre as partes.Só tempos depois é que vão surgir os acordos em paridade de poderes. Para Vásquez (2006) o mais famoso tratado da antiguidade é o firmado entre o rei dos Hititas e o Faraó Ramsés III.O Egito estava em guerra com os Hititas e conquistava grande parte da região da Síria. Em determinado momento, era mais interessante para ambas as partes um tratado de paz do que a continuidade da guerra em virtude de suas consequências. Dessa forma, foi oferecido pelo rei dos Hititas ao faraó Ramsés III sua filha em matrimônio. Assim, este tratado firmou a paz, uma aliança e extradição entre os dois povos. Elementos deste tratado são de grande importância para demonstrar a evolução das relações internacionais na época. Um deles é a formalidade utilizada, pois foi celebrado na corte Hitita com a participação de emissários egípcios, cujo texto foi escrito em tabletas de prata, que, posteriormente, foram enviadas para o Rei Ramsés III, que, por sua vez, devolveu as tabletas com pequenas alterações ao Rei Hitita firmado o acordo. É interessante ressaltar a utilização de idiomas diferentes na época deste tratado, presumindo-se existência de uma língua diplomática. As implicações ao descumprimento do tratado são punições divinas, de mil deuses egípcios e mil deuses Hititas. Por fim, verifica-se que o fundamento de validade dos tratados firmados na antiguidade não era a existência de uma ordem jurídica internacional, nem mesmo a obrigação de cumprimento dos acordos firmados, mas sim estritamente religioso. Os tratados firmados constituíam em juramentos acordados em nome dos deuses de cada povo, advindo daí sua força obrigacional. Vásquez (2006) afirma que,a partir do século XV em diante, multiplicaram-se os tratados com as partes em situação de equilíbrio, celebrados com o objetivo de trazerem estabilidade à situação política, dada a pluralidade de centros políticos soberanos dentro da mesma área geográfica e política. Os tratados, à época, tinham por característica importantea pessoalidade. Utilizavam as formas e as garantias anteriores, sendo realizado o juramento sobre a cruz e o santo evangelho. Segundo Vásquez (2006), a força de obrigação dos tratados, na Idade Média possuía diversos fundamentos, uns herdados da antiguidade greco-romana, outros originados na própria época. Quatro seriam os fundamentos de obrigatoriedade dos tratados: o religioso (da antiguidade), o jurídico (romano), o político social e o fundamento moral (estes últimos desenvolvidos na própria Idade Média). O caráter obrigacional dos tratados deixou de ser a religião e a moral, passando a serum fundamento jurídico, o direito natural. No século XVII, houve grande desenvolvimento do direito natural e é no direito natural, uma concepção jurídica, que se baseia o dogma da inviolabilidade dos tratados. O direito natural poderá ter origem divina ou não. Se divino for, o pacto se torna obrigatório porque o direito natural é ditado pelos Deuses, não sendo divino, o pacto é obrigatório pelo princípio de que aquilo que duas vontades convencionam não poderá ser desfeito unilateralmente. Vásquez (2006) afirma que no século XX, com o advento da evolução da sociedade moderna, abriu-se espaço a dois novos elementos, a possibilidade de aderência das organizações internacionais os Tratados Internacionais e também a codificação do direito dos tratados, concretizando, nesse ínterim, a possibilidade de surgimento de Tratados Internacionais em que figurem como sujeitos Organizações Internacionais e Estados Soberanos e criando normatizações convencionadas com intuito de regular a forma, elaboração e regimento de Tratados Internacionais, sendo a Convenção de Viena, de 1969, a pioneira a regular essa matéria em seu corpo textual. 1.1 Dos Tratados Internacionais As relações advindas entre nações soberanas como visto na evolução histórica, em seus primórdios,eram baseadas em acordos informais de cunho pessoal entre os chefes de estado das nações pactuantes, estes acordos normalmente duravam o tempo de vida do líder de um dos Estados pactuantes, de seu Rei ou Imperador. Posteriori a esse período, a principal fonte que regulava as relações internacionais eram os costumes, pois tacitamente os envolvidos elaboravam rotinas que, com o decorrer do tempo e das repetições, acabavam tornando-se compromissos tácitos entre as partes, pois o continuísmo do comportamento pretérito era a atitude esperada diante da mesma situação ou de situação semelhante envolvendo as mesmas partes. O costume, antes do advento dos Tratados Internacionais na forma moderna, era a principal fonte do direito internacional. Porém, após o ano de 1960, a doutrina passou a considerar, de maneira quase unânime, que o Tratado Internacional substituirá o costume como principal fonte do direito internacional, pois as formalidades destes, juntamente com pacta sunt servanda, transformavam as convenções em lei entre as partes, dando maior segurança jurídica entre os sujeitos pactuantes. Com o advento do grande aumento na quantidade de Tratados Internacionais firmados entre as nações neste período, surgiu a necessidade de codificação no Direito dos Tratados no intuito de alcançar uma maior segurança jurídica e um procedimento mais uniforme formal. Essa codificação se originou em 1969, na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados. Antes, porém, convém esclarecer e conceituar o quem vem a ser um Tratado Internacional. Nas palavras de Francisco Rezek (2010, p 28), Tratado Internacional é “todo acordo formal concluído entre sujeitos de direito internacional público, e destinado a produzir efeitos jurídicos”. Vale apena interpretar tratado como um termo genérico usado para incluir as Convenções, os Pactos, as Cartas e demais acordos. Os tratados são acordos internacionais celebrados entre sujeitos de Direito Internacional, sendo regulados pelo regime jurídico do Direito Internacional. Entretanto, é interessante destacar que há uma enorme variedade de nomenclaturas para os Tratados Internacionais, tais como, convenção, ato, protocolo, convênio, ajuste e acordo, entre outros. Tratados e convenções são expressões sinônimas, já acordo, convênio, ajuste, arranjo são atos internacionais de maior ou menor alcance, que poderão ser tanto de caráter bilateral, como de caráter multilateral. Os Tratados Internacionais, conforme entendimento do Professor Celso Ribeiro Bastos (1994, p.19): “são acordos formais, eis que, à moda do que acontece com os contratos no direito interno, demandam eles uma concordância de vontades, o que os distingue do ato jurídico unilateral”. O Tratado Internacional é um instrumento formal, onde não é admitida a oralidade, pode ser encontrada no corpo textual da Convenção de Havana sobre Tratados Internacionais de 1928, em seu artigo 2º, a seguinte afirmação, que “é condição essencial nos tratados a forma escrita”. A Convenção de Viena sobre Direitos dos Tratados, finalizada em maio de 1969, considerada a “Lei dos Tratados”, constitui-se em importante instrumento no caminho da codificação do direito internacional público, porém, ela só entrou em vigor em 27 de janeiro de 1980 e, seguindo o mesmo entendimento da Convenção de Havana, também mantém a exigência da forma escrita para os Tratados ao afirmar em seu artigo 2º, 1, a, que, in verbis: Tratado designa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, quer esteja consignado num instrumento único, quer em dois ou mais instrumentos conexos, e qualquer que seja a sua denominação particular. Portanto, pode-se chegar à conclusão, de forma clara e objetiva, que Tratado Internacional é um acordo elaborado entre partes soberanas que afirmam no texto convencionado suas vontades de forma escrita, com intuito de regularem determinadas matérias de interesses mútuos podendo ter um ou mais sujeitos pactuantes. 1.2 Formações dos Tratados Internacionais Os Tratados e Convenções Internacionais são atos inicialmente solenes, cuja conclusão requer a observância rigorosa de uma série de formalidades distintas e sucessivas. O protocolo de formação de um tratado é dividido em quatro fases. A primeira fase é a fase das negociações preliminares, onde cada Estado pretendente à aderência do tratado, a priori, estuda as matérias a serem abordadas e os objetivos a serem alcançados. Após as negociações e a elaboração do texto do tratado, vem a segunda fase, em que ocorre a assinatura ou adoção por parte dos membros signatários, demonstrando, dessa forma, a concordância dos chefes de estados ou de suas delegações competentes, com mérito elencado no texto que foi convencionado. A terceira fase é a fase interna de cada signatário, cujos órgãos legislativos dos Estados Signatários apreciam o texto que foi acordado no corpo textual do ato internacional. E, finalmente, ocorre a quarta e última fase, quando há a ratificação ou a adesão ao texto convencionado, findando-se com a troca dos instrumentos que consubstanciam o ato entre os sujeitos aderentes. Essa formalidade final tem o objetivo de vincular juridicamente os signatários, de forma que deverá o tratado internacional ser observado estritamente no limite de seus termos pelas partes signatárias. Antes da ocorrência da ratificação, todos os direitos e obrigações constantes no ato internacional estarão restritos às relações mútuas dos Estados Partes, não sendo, até aquele momento, incorporado no ordenamento jurídico interno dos Estados aderentes. Aqui, no Brasil, após ocorrer a sua ratificação, o tratado ainda será promulgado por decreto da Presidência da República e publicado no Diário Oficial da União. Essas etapas são pré-requisitos internos, adotadas pelo Brasil para implementar a aplicabilidade e executoriedade das normas no ordenamento jurídico interno. Tratados Internacionais que foremconcluídos de forma regular, por consequência, se tornam fontes do direito expressamente previstas na Constituição Federal,criadas e integralizadas com a colaboração externa ao lado de outras fontes emanadas apenas de órgãos internos. Sua promulgação é consequência dessa constatação e não apenas o implemento prático do que foi estabelecido,mas sim, uma exigência constitucional implícita que não terá o efeito de transformá-lo em direito interno, mas sim de conferir-lhe força de norma executória. 1.3 Bilateralidade ou multilaridade de sujeitos internacionais Quando se faz referência ao número de partes envolvidas em direito das gentes, pode-se deduzir, evidentemente, que se trata da quantidade de envolvidos nos acordos internacionais, os signatários, os sujeitos dos Tratados Internacionais, as partes envolvidas na elaboração, assinatura, ratificação e, principalmente, no cumprimento das normas elaboradas. Afirma o doutrinador especialista em direito internacional Francisco Rezek (2010, p. 25), in verbis: Aqui nada mais se leva em conta que o número de partes, o número de pessoas jurídicas de direito das gentes envolvidas pelo processo convencional. Diz-se bilateral o tratado se somente duas das partes, e multilateral ou coletivo em todos os outros casos, ou seja, se igual ou superior a três o numero de pactuantes. Assim, a bilateralidade ou a multilaridade de sujeitos internacionais se deduz pelo numero de partes envolvidas no tratado. Portanto, também seguindo a mesma linha de entendimento de Francisco Rezek (2010, p. 25), os fatídicos Tratados Internacionais em que apenas dois membros estão envolvidos no acordo, podendo ser eles tanto entidades internacionais como Estados Soberanos, são classificados como bilaterais, já quando há mais de duas partes envolvidas (três ou mais sujeitos signatários no processo convencional), classificam-se estes acordos internacionais como multilaterais ou coletivos. O mesmo Francisco Rezek (2010. p. 25) também deduziu e elaborou a seguinte premissa: É evidente a bilateralidade de todos os tratados internacionais entre um Estado e uma organização internacional, ou entre duas organizações, qualquer que seja o número de seus membros. A organização, nessas hipóteses, ostenta sua personalidade singular, distinta daquela dos Estados componentes. Nessa mesma linha de pensamento, é conveniente ratificar aqui o raciocínio anteriormente posto pelo doutrinador Francisco Rezek (2010. p. 25), afirmando que se torna evidente a bilateralidade de todos os Tratados Internacionais, quando os sujeitos signatários dos mesmos forem um Estado Soberano e uma organização internacional, ou quando ocorra entre duas organizações internacionais, qualquer que seja o número de seus membros. Pois as organizações internacionais aqui tratadas nessas hipóteses possuem apenas uma personalidade jurídica singular, portanto são distintas das complexas personalidades jurídicas que possuem os Estados Soberanos que podem signatar Tratados Internacionais, portanto, por óbvio pode-se concluir que estes atos se tratam de convenções internacionais classificadas sempre como bilaterais. 2 CELEBRAÇÃO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS A Convenção de Viena providenciou a regulamentação dos requisitos para a conclusão e para a entrada em vigor dos Tratados Internacionais. Dessa forma, para que um Tratado Internacional seja válido, é necessário que as partes signatárias tenham a capacidade para tal ato, que os seus agentes signatários sejam previamente habilitados por intermédio de carta de plenos-poderes, assinada pelo Chefe do Executivo e referendada pelo Ministro das Relações Exteriores transferindo-lhes a competência para tal ato; que haja o consentimento mútuo entre os signatários (que se entende no livre arbítrio do direito de opção do Estado parte, manifestado em documentação expressa e plena); e, que o objeto material em mérito no Tratado Internacional seja lícito e possível (pois a simples promessa de uma prestação de caráter absoluto, amoral ou irrealizável, é ato incapaz de formar um vínculo jurídico internacional). Conforme a referida Convenção de Viena, os Estados têm capacidade para celebrar tratados, devendo, nas negociações com o governo de país estrangeiro, atuarem por intermédio de seus representantes legais, devidamente autorizados a praticaremos atos internacionais em representação estatal (plenipotenciários - detentores dos plenos poderes), à exceção daqueles que sejam dispensados de tal autorização (os Chefes de Estado, os Chefes de Governo e o Ministro das Relações Exteriores) em razão de já as possuírem de forma inata em virtude do cargo que ocupam. Os Chefes de Estado (ou de Governo, dependendo do sistema de governo adotado em cada Estado signatário) têm inato, em razão do cargo que exercem a capacidade originária, que prescinde que lhes seja exigida qualquer outra credencial. Os Ministros das Relações Exteriores e os Chefes de Missões Diplomáticas são os sujeitos que possuem a chamada capacidade derivada para a celebração de tratados, equivalente aos poderes dos Chefes de Estado ou dos Chefes de Governo (a depender do caso), investidos em seus respectivos cargos. Eles são plenipotenciários ou mandatários que, em virtude de suas funções, estão dispensados da apresentação da carta de plenos poderes. Porém, esta isenção será limitada apenas aos Tratados Internacionais celebrados entre o Estado que o acolhe e o Estado que ele representará e também,de acordo com o que dispõe a Convenção de Viena, esta isenção irá tão somente ter validade até a adoção de seu texto. Poderão, também, existir outros plenipotenciários, excluindo-se os já elencados acima, porém, a carta de plenos poderes expedida pela autoridade competente do Estado obrigatoriamente será exigida. Quando a representação do Estado se der por delegação ou por um grupo de pessoas, só será detentor dos plenos poderes o chefe da mesma. No Brasil, a competência do Chefe do Poder Executivo para celebração de tratados é privativa, o que permite que haja delegação, por sinal, algo muito comum nos Tratados Internacionais, já que o (a) Presidente (a) da República possui outras atribuições em decorrência de seu cargo. A Constituição Brasileira de 1988 diz competir privativamente ao Presidente da República "manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos" (artigo 84, VII). Essa competência, normalmente, é transferida por delegação ao Ministro das Relações Exteriores ou aos Chefes de Missão Diplomática. Os funcionários de carreira, entretanto, devidamente autorizados ou credenciados pelo país estrangeiro, poderão ser agentes plenipotenciários. Nesse ínterim, é que o Decreto n.º 99.578, de 10 de outubro de 1990, que surgiu com intuito de regular a organização e funcionamento do Ministério das Relações Exteriores, afirma incumbir ao Itamaraty "negociar e celebrar, com a cooperação de outros órgãos interessados, tratados, acordos e demais atos internacionais" (artigo 2.º, VI), sendo este sujeito um verdadeiro "auxiliar" do Presidente da República nas relações internacionais. A capacidade para finalizar Tratados Internacionais está sendo, como ensina João Grandino Rodas (1991), compartilhada por um número cada vez maior de entidades, não se restringindo, hodiernamente, apenas aos Estados. Ao lado dos Estados soberanos, também existem as organizações internacionais intergovernamentais, que também podem ser hábeis para a conclusão de Tratados Internacionais. Nesse sentido, o doutrinador João Grandino Rodas (1991, p. 12) vem destacar que: Geralmente tal poder vem expresso no tratado constituidor, podendo ser também inferido na prática firmada pelos mesmos, no exercício de suas funções. Desde que tenham sua capacidade reconhecida por algum Estado, poderão um movimento de libertação nacional, umaautoridade insurreta ou um governo no exílio, celebrar tratados bilaterais com o mesmo. Contemporaneamente, não há a menor dúvida disso, pois a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados Soberanos e Organizações Internacionais ou apenas entre Organizações Internacionais, do ano de 1986, trata de forma específica o presente problema. Não possuem, contudo, a capacidade ou o poder para celebrar tratados os Estados Federados, por falta de personalidade jurídica internacional e,pelo mesmo motivo, também as empresas privadas, inobstante a sua eventual multinacionalidade. Em síntese e de forma simples e objetiva, cabe afirmar que, no Brasil, Estados e Municípios não possuem competência para celebrar Tratados Internacionais por não possuírem capacidade jurídica internacional, assim como as empresas privadas que não possuam como características a multinacionalidade. 2.1 Assinatura O instrumento da assinatura em tratados internacionais é uma ferramenta que tem como significado o aceite do Estado Signatário, ela tem a função de finalizar a negociação do texto, de impor firma, fixando e autenticando a vontade do Estado ou da organização internacional signatária em relação ao texto compromissado, não obstante isso, a assinatura também é sinônimo de exteriorização em definitivo do consentimento das pessoas jurídicas de direito que seus agentes representam. Buscando as sábias palavras do Doutrinador Francisco Rezek (2010, p. 46) lê-se que: Quando se trata de assinatura em tratados internacionais, falam-se daquela firma que põe a termo a sua negociação – quase sempre bilateral -, fixando e autenticando, sem dúvida, o texto do compromisso, mas acima disso a exteriorizando em definitivo, o consentimento das pessoas jurídicas de direito das gentes que os signatários representam. Não há, pois perspectiva de ratificação ou de qualquer gesto confirmatório alternativo. O comprometimento se perfez, e o tratado tem condições de vigência imediata – a menos que, por conveniência das partes, prefiram diferir a vigência por tempo certo. De todo modo, uma cláusula final terá disciplinado essa matéria. Apesar de não existir qualquer perspectiva que seja de ratificação ou qualquer outro gesto confirmatório alternativo, o texto convencionado após a assinatura já se perfeze possui condições de vigência, a não ser que, por interesse e compromisso das partes, seja preferível definir a sua vigência por tempo determinado diverso do momento da assinatura. De qualquer maneira, alguma cláusula final regulará essa matéria de forma que os signatos do Ato Internacional achem mais conveniente. 2.2 Ratificação dos Tratados Internacionais O Fenômeno da ratificação dos Tratados Internacionais ocorre quando após a elaboração do texto convencional a partir de atos unilaterais, os Estados Soberanos signatários buscam a exteriorização opinativa de seu poder legislativo interno em relação às normas anteriormente já convencionadas no Acordo Internacional. Nesse ínterim, buscam a convalidação daquilo que já foi aceito ao tempo da assinatura e,a partir da ratificação como consequência, se obrigam a cumprir todos os termos convencionados pelo chefe de estado ou por seus plenipotenciários. Conforme a linha de entendimento do doutrinador Francisco Rezek (2010, p. 26),o fenômeno da ratificação nos Tratados Internacionais nada mais é que a representação de um “ato unilateral com que a pessoa jurídica de direito internacional, signatária de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se”. Na criação de um Tratado Internacional, um representante ou uma delegação de um Estado Soberano participa de Conferência para formação do texto do Acordo Internacional. Após esse momento, os signatários estabelecem qual será a data que consideram ideal para que o tratado convencionado entre em vigor. E, como simbologia para a entrada em vigor das regras convencionadas, poderá ser instituída a assinatura, a ratificação, ou qualquer outro ato convencionado pelas partes aderentes ao acordo. Posterior à elaboração do texto da convenção internacional, o representante do executivo do estado membro assina, dando o aceite ao texto, e tenta obter uma ratificação do poder legislativo de seu país (cuja forma pode variar conforme o ordenamento jurídico interno de seu estado), e é a partir desta aprovação interna pelos membros do legislativo do Estado signatário que o tratado internacional convencionado normalmente entrará em vigor perante as partes que já obtiveram a ratificação interna, a não ser que, no texto do mesmo, haja alguma disposição que eleja outra forma de entrada em vigor. Portanto, cabe evidenciar que são dois os atos que representam as manifestações de vontade formal casadas entre os signatários: a assinatura e a ratificação. Normalmente, somente depois de ocorrida a ratificação é que as regras instituídas no Tratado Internacional realmente passarão a vigorar perante os demais membros signatários. Analogicamente, é como se o representante do executivo fosse ao seu país buscar a certificação, a concordância interna da população por meio de seus representantes políticos depois, retornasse à Conferência para manifestar o comprometimento legal absoluto de seu país, para, então, iniciar a vigência do tratado convencionado em relação aos demais Estados. Portanto, é necessária a ocorrência de dois atos, o aceite do poder executivo, exteriorizando a sua manifestação de vontade no momento da assinatura; e o aceite do poder legislativo, posteriormente efetivando e convalidando no momento da ratificação os termos convencionados. 2.3 Análise dos Tratados Internacionais no Congresso Nacional Os Tratados Internacionais serão encaminhados ao Congresso Nacional Brasileiro, acompanhados de mensagens do Poder Executivo e de uma exposição de motivos que objetivam justificar e esclarecer as razões que levaram à assinatura do Ato Internacional em epígrafe. Tais cartas serão elaboradas pelo Ministro das Relações Exteriores, sua delegação, assessoria e por outros Ministros de Estado, que, tenham participado da elaboração da convenção internacional e cujos objetivos de seus ministérios venham a se relacionar com os assuntos em mérito tratados no ato convencionado. Dessa forma, inicia-se a tramitação na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados, e, após verificar o mérito do ato, é feito o projeto de decreto legislativo. A partir desse momento, a proposição passa a tramitar em regime de urgência, sendo apreciada ao mesmo tempo pelas Comissões constantes no despacho da Mesa Diretora. E, ainda, também pelas Comissões as quais a competência estiver relacionada às tratativas em mérito no Tratado Internacional. A proposição será distribuída para a Comissão de Finanças e Tributação, quando a matéria envolver algum aspecto financeiro ou orçamentário público para que haja a apreciação da compatibilidade e a adequação orçamentária. Também será encaminhada à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação para que ocorra a apreciação obrigatória dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade, de técnicas legislativas e, novamente, para a apreciação do mérito. Posteriormente à apreciação das Comissões, a matéria em mérito será direcionada ao Plenário da Câmara de Deputados para um turno de discussão e votação. Se forem apresentadas emendas no Plenário, essas serão distribuídas às respectivas Comissões, que têm o prazo de uma sessão para elaborar os pareceres pertinentes. Os pareceres poderão ser realizados de forma oral, diretamente em Plenário pelas delegações dos respectivos colegiados técnicos, e, se possível,de preferência pelos Relatores da proposição principal junto às Comissões que opinaram sobre o mérito da matéria. Depois de ocorrida a apreciaçãona Câmara de Deputados, o projeto de decreto legislativo será enviado ao Senado Federal onde será examinado pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional e pelo Plenário do mesmo. O Presidente do Senado, depois das oitivas das lideranças e demais partes interessadas, terá a faculdade de conferir à Comissão a competência para exame terminativo dos tratados ou acordos internacionais. Porém, essa prática, normalmente, não é costumeira. Sendo aprovado ou rejeitado nos termos da deliberação, o projeto será transformado em Decreto Legislativo e promulgado pelo Senado Federal. Se forem apresentadas emendas ou se a deliberação corresponder à deliberação dada anteriormente pela Câmara dos Deputados, o projeto retornará a essa Casa para que ocorra o reexame definitivo. Ainda que o último parecer tenha sido dado pela Câmara Legislativa, o decreto Legislativo deverá ser promulgado pelo Presidente do Senado. CONSIDERAÇÕES FINAIS Após estudos, elaboração e apresentação desta obra, pode-se, em síntese, elencar algumas possibilidades, teorias e jurisprudências sobre as formas de recepção e enquadramento hierárquico dos Tratados Internacionais perante o ordenamento jurídico brasileiro, fundamentado no que foi exposto, demonstraram-se abaixo os resultados alcançados. A forma de recepção hierárquica dos Tratados Internacionais aqui demonstrada é a conhecida como legalidade, ela é a mais antiga, clássica e possui o apoio majoritário da doutrina e jurisprudência. Essa corrente consiste em conceder o status hierárquico de leis ordinárias aos Tratados Internacionais de qualquer natureza e mérito em seu texto, que venham a ingressar no ordenamento jurídico pátrio. Para que ocorra este enquadramento hierárquico dos Tratados Internacionais basta que eles sejam ratificados pelo Congresso Nacional de forma processual idêntica ao das aprovações legislativas que ocorrem na implementaçãode leis ordinárias, exigindo-se apenas quorum de maioria simples para a sua aprovação legislativa. REFERÊNCIAS ARAUJO, Luiz Alberto David. Características comuns do federalismo. In: BASTOS, Celso (Coord.). Por uma nova federação. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988. 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