TRABALHO DE BENS PÚBLICOS

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BENS PÚBLICOS SOB A PERSPECTIVA DE JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO
SUMÁRIO
I. INTRODUÇÃO................................................................................................................................4
1. DOMÍNIO PÚBLICO..................................................................................................................4
2. DOMÍNIO EMINENTE..............................................................................................................4
II. CONCEITO.....................................................................................................................................4
III. BENS DAS PESSOAS ADMINISTRATIVAS PRIVADAS..........................................................5
IV. CLASSIFICAÇÃO.........................................................................................................................5
1. QUANTO À TITULARIDADE..................................................................................................5
1.1. BENS FEDERAIS...............................................................................................................5
1.2. BENS ESTADUAIS E DISTRITAIS...................................................................................6
2. QUANTO À DESTINAÇÃO......................................................................................................6
2.1. BENS DE USO COMUM DO POVO.................................................................................6
2.2. BENS DE USO ESPECIAL................................................................................................7
2.3. BENS DOMINICAIS..........................................................................................................7
3. QUANTO À DISPONIBILIDADE..................................................................................................7
3.1. BENS INDISPONÍVEIS......................................................................................................7
3.2. BENS PATRIMONIAIS INDISPONÍVEIS.........................................................................8
3.3. BENS PATRIMONIAIS DISPONÍVEIS.............................................................................8
V. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO....................................................................................................8
VI. REGIME JURÍDICO.....................................................................................................................8
1. ALIENABILIDADE CONDICIONADA....................................................................................9
2. IMPENHORABILIDADE...........................................................................................................9
3. IMPRESCRITIBILIDADE..........................................................................................................9
4. NÃO ONERABILIDADE...........................................................................................................9
VII. AQUISIÇÃO.................................................................................................................................9
1. INTRODUÇÃO...........................................................................................................................9
2. CLASSIFICAÇÃO......................................................................................................................9
3. FORMAS DE AQUISIÇÃO......................................................................................................10
3.1.CONTRATOS.....................................................................................................................10
3.2. USUCAPIÃO.....................................................................................................................10
3.3 DESAPROPRIAÇÃO.........................................................................................................11
3.4. ACESSÃO..........................................................................................................................11
3.5. AQUISIÇÃO CAUSA MORTIS........................................................................................11
3.6 ARREMATAÇÃO...............................................................................................................11
3.7 ADJUDICAÇÃO................................................................................................................12
3.8. RESGATE NA ENFITEUSE.............................................................................................12
3.9. AQUISIÇÃO EX VI LEGIS..............................................................................................12
VIII. GESTÃO DOS BENS PÚBLICOS...........................................................................................13
1. SENTIDO..................................................................................................................................13
2. USO DOS BENS PÚBLICOS...................................................................................................13
3. FORMAS DE USO....................................................................................................................13
3.1. USO COMUM...................................................................................................................13
3.2. USO ESPECIAL................................................................................................................14
3.3 USO COMPARTILHADO..................................................................................................14
3.4 CEMITÉRIOS PÚBLICOS................................................................................................15
4. USO PRIVATIVO......................................................................................................................15
4.1 AUTORIZAÇÃO DE USO.................................................................................................16
4.2 PERMISSÃO DE USO............................................................................................................17
4.3. CONCESSÃO DE USO.........................................................................................................17
4.4. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO.......................................................................18
4.5. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA.......................................19
4.6. CESSÃO DE USO..................................................................................................................19
4.7. FORMAS DE DIREITO PRIVADO......................................................................................20
IX. ALIENAÇÃO...............................................................................................................................20
1. CONSIDERAÇÕES GERAIS...................................................................................................20
2. COMPETÊNCIA NORMATIVA E REGULADORA...............................................................21
3. INSTRUMENTOS COMUNS..................................................................................................21
3.1.VENDA...............................................................................................................................21
3.2. DOAÇÃO...........................................................................................................................22
3.3. PERMUTA.........................................................................................................................22
3.4. DAÇÃO EM PAGAMENTO.............................................................................................23
4. INSTRUMENTOS ESPECÍFICOS...........................................................................................23
4.1. CONCESSÃO DE DOMÍNIO...........................................................................................23
4.2. INVESTIDURA.................................................................................................................244.3. INCORPORAÇÃO............................................................................................................24
4.4.RETROCESSÃO................................................................................................................24
4.5. LEGITIMAÇÃO DE POSSE.............................................................................................24
4.6. LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA.........................................................................................25
I. INTRODUÇÃO1
1. DOMÍNIO PÚBLICO
O termo domínio público pode ter conotações variadas, dentre elas podemos ter o 
enfoque voltado para o Estado ou quando é considerado a própria coletividade como 
usuária de alguns bens.
Contudo, o autor apresenta o conceito de CRETELLA JÚNIOR:
o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do
Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade,
regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito
público.
2. DOMÍNIO EMINENTE
O domínio eminente alcança o poder geral do Estado sobre tudo quanto esteja em
suas linhas territoriais, sendo esse poder decorrente de sua própria soberania.
Além disso, ele abrange as seguintes categorias de bens: os bens públicos, os
bens privados e os bens não sujeitos ao regime normal da propriedade, como, por
exemplo, o espaço aéreo e as águas.
Em suma, tal conceito não pode ser confundido com a de domínio patrimonial.
II. CONCEITO
O conceito de bens públicos é previsto no art.98 do Código Civil, “são públicos os
bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno;
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
Porém, para José dos Santos Carvalho Filho, bens públicos são “aqueles que, de
qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público,
sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as
fundações de direito público e as associações públicas”.
1 Este trabalho foi realizado com base na obra de CARVALHO FILHO, J.S. Bens públicos. In: ______.
Manual de direito administrativo. 34. ed. – São Paulo: Atlas, 2020.
Além disso, o art.41 do Código Civil prevê quem são as pessoas jurídicas de direito
público:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Um ponto interessante a ser destacado é em relação a titularidade dos bens
púbicos. Os titulares são pessoas jurídicas públicas, e não os órgãos que as compõem.
Nesse sentido, o registro de um armário em nome do TJMG é um equívoco, pois o bem
pertence ao Estado de Minas Gerais. Essa indicação apenas serve para deixar claro
sobre como o bem foi adquirido, advindo de qual orçamento público. No caso, o armário
adveio do orçamento do TJMG.
III. BENS DAS PESSOAS ADMINISTRATIVAS PRIVADAS
Hely Lopes Meireles classifica os bens das entidades paraestatais como bens
públicos. Todavia, Carvalho Filho não concorda com essa afirmação. Segundo esse autor,
“ os bens das pessoas administrativas privadas, como é o caso das empresas públicas,
sociedade de economia mista e fundações públicas de direito privado, devem ser
caracterizados como bens privados, mesmo que em certos casos a extinção dessas
entidades possa acarretar o retorno dos bens ao patrimônio da pessoa de direito público
de onde se haviam originado”.
IV. CLASSIFICAÇÃO
1. QUANTO À TITULARIDADE
Os bens públicos podem ser classificados, quanto a titularidade, em federais,
estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam respectivamente à União Federal,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
1.1. BENS FEDERAIS
A Constituição enumera os bens da União e dos Estados, mas a enumeração não é
taxativa. Os bens da União são enumerados no art.20 da Carta Magna, dentre eles consta
as terras devolutas necessárias à defesa da fronteiras, das fortificações e construções 
militares.
Considerando a abrangências de bens da União, devemos esclarecer que os
litígios que envolvam bens públicos federais devem ser resolvido junto à Justiça Federal.
1.2. BENS ESTADUAIS E DISTRITAIS
Inicialmente, deve ser pontuado que os bens distritais contemplam os bens
estaduais. Os bens estaduais estão previstos de forma não taxativa no art.26.
1.3. BENS MUNICIPAIS
A Constituição não apresentou os bens que são municipais, mas isso não o torna
um ente federativo sem bens. Os logradouros públicos, os títulos de crédito e a dívida
ativa são exemplos de bens municipais.
2. QUANTO À DESTINAÇÃO
O Código Civil no art.99 apresenta os bens quanto à sua destinação. São eles: 
bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais.
2.1. BENS DE USO COMUM DO POVO
São aqueles bens que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser
federais, estaduais ou municipais. Para o conceito o que prevalece é a destinação pública
e não o sentido técnico de propriedade.
Dentre os bens de uso comum do povo temos os mares, os rios, as estradas, as 
ruas (art.99, I, do Código Civil).
2.2. BENS DE USO ESPECIAL
Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral, como as escolas,universidades,
hospitais, prédios do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.
Além do mais, não perdem a característica de bens de uso especial aqueles que,
objetivando a prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares,
sobretudo sob regime de delegação.
2.3. BENS DOMINICAIS
Nesse caso a noção é residual, pois nessa categoria são contemplados os bens
que não se caracterizam como de uso comum do povo, nem de uso especial.
Para Carvalho Filho são bens dominicais as terras sem destinação pública
específica, como as terras devolutas, os prédios públicos desativados e a dívida ativa.
Cretella Junior diferencia bens dominicais e bens dominiais. Bens dominiais como
gênero indicativo dos bens do domínio do Estado e bens dominicais como sendo os bens
que constituem o patrimônio dos entes públicos, objeto de direito real ou pessoal.
Por fim, o art.99 do Código Civil traz o conceito de bens dominicais.
Art.99, III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real,
de cada uma dessas entidades.
3. QUANTO À DISPONIBILIDADE
Essa classificação considera os bens públicos a partir de sua disponibilidade em 
relação as pessoas.
3.1. BENS INDISPONÍVEIS
Os bens indisponíveis são aqueles que não ostentam caráter tipicamente
patrimonial e que, por isso mesmo, as pessoas a que pertencem não podem deles dispor.
São bens indisponíveis os bens de uso comum do povo, porquanto se revestem de
característica não patrimonial. Incluem-se, então, os mares, os rios, por exemplo.
3.2. BENS PATRIMONIAIS INDISPONÍVEIS
Os bens patrimoniais indisponíveis possuem caráter patrimonial, porque, mesmo
sendo indisponíveis, admitem em tese uma correlação de valor, sendo, por isso,
suscetíveis de avaliação pecuniária. São indisponíveis, entretanto, porque utilizados
efetivamente pelo Estado para alcançar os seus fins. Além disso, ainda que terceiros
possam usá-los, tais bens são indisponíveis enquanto servirem aos fins estatais.
Nessa categoria estão incluídos os bens de uso especial, sejam móveis ou imóveis,
porque, como visto, são eles sempre os instrumentos de ação da Administração Pública.
3.3. BENS PATRIMONIAIS DISPONÍVEIS
Os bens patrimoniais disponíveis ostentam o caráter patrimonial e podem ser
alienados, contudo nas condiçõesque a lei estabelecer.
Os bens patrimoniais disponíveis são os bens dominicais, pois não se destinam ao
público em geral, nem são utilizados par ao desempenho normal das atividades
administrativas.
V. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
Afetação e desafetação são os fatos administrativos dinâmicos que indicam a
alteração das finalidades do bem público.
Afetação é o fato administrativo no qual se atribui ao bem público uma destinação
pública especial, de interesse direto ou indireto da Administração. Enquanto a
desafetação é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de
servir à finalidade pública anterior.
VI. REGIME JURÍDICO
1. ALIENABILIDADE CONDICIONADA
O art. 100 do Código Civil dispõe que os bens públicos de uso comum do povo e os
de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que
a lei determinar.
Contudo, a Lei nº8.666/93 prevê a hipótese de alienação de bens públicos. Nesse
contexto, podemos afirmar que a alienação de bens públicos móveis imóveis está sujeita
às condições alinhadas a lei. 
2. IMPENHORABILIDADE
Os bens públicos não se sujeitam ao regime da penhora, e por esse motivo são
caracterizados como impenhoráveis.
3. IMPRESCRITIBILIDADE
Para a imprescritibilidade, os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por
usucapião, e isso independente da categoria a que pertençam.
4. NÃO ONERABILIDADE
Não pode os bens públicos ser gravados com penhor, hipoteca e anticrese, pois a
própria Constituição instituiu o regime de precatórios para o pagamento de créditos de
terceiros contra a Fazenda.
VII. AQUISIÇÃO
1. INTRODUÇÃO
As formas de aquisição de bens pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
e suas autarquias e fundações é objeto de estudo do direito administrativo.
2. CLASSIFICAÇÃO
A aquisição divide-se em dois grupos: a aquisição originária e a aquisição derivada.
A aquisição originária não há a transmissão da propriedade por qualquer
manifestação de vontade. O adquirente independe da figura do transmitente. Exemplo de
aquisição originária é o da acessão por aluvião, em que a margem ribeirinha se vai
ampliando por extensão provocada pelas águas.
Já a aquisição derivada é a que resulta de contrato de compra e venda, com a
transcrição do título do Registro de Imóveis.
3. FORMAS DE AQUISIÇÃO
3.1.CONTRATOS
O Estado pode celebrar contratos visando a adquirir bens, já que as entidades em
que se celebrar são dotadas de personalidade jurídica, com aptidão para adquirir direitos
e contrair obrigações.
Desse modo, as entidades públicas podem, na qualidade de adquirentes, firmar
contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento. Todos
esses contratos são de natureza privada, sendo, por conseguinte, regulados pelo direito
privado. O Estado adquirente e terceiro alienante se encontram no mesmo plano jurídico,
de modo que o Poder Público nesse caso atua muito mais em função de seu ius gestionis
do que do seu ius imperii. 
Por fim, a aquisição de bens públicos através de contrato não atribuiu ao
administrador público a mesma liberdade que possuem os particulares, pois o
administrador público deve submeter a lei, e ela dita que para aquisições deve ser
realizada a licitação.
3.2. USUCAPIÃO
O Código Civil admite o usucapião como forma de aquisição de bens. As pessoas
de direito público podem adquirir bens por usucapião. Esses bens, uma vez consumado o
processo aquisitivo, tornar-se-ão bens públicos.
O CPC em vigor (art.1071) passou a admitir o pedido de reconhecimento
extrajudicial de usucapião (usucapião administrativo), a ser processado diretamente no
cartório de registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo,
devendo apresentar, para tanto, os documentos necessários relacionados no dispositivo.
3.3 DESAPROPRIAÇÃO
O Código Civil trata da desapropriação como forma de perda da propriedade imóvel
(art.1.275).
Entretanto, como a desapropriação é em regra promovida pelas pessoas de direito
público, a perda da propriedade pelo proprietário privado retrata, por outro ângulo, a
aquisição pelo expropriante.
Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo ingressem no
patrimônio do expropriante.
3.4. ACESSÃO
A acessão é outra das formas de aquisição de bens imóveis, como previsto no
art.1.248 do Código Civil. Significa que passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir
à propriedade, revelando um acréscimo a esse direito.
A acessão pode efetivar-se: a) pela formação de ilhas; b) por aluvião;c) por
avulsão; d) pelo abandono de álveo; e) pela construção de obras ou plantações.
3.5. AQUISIÇÃO CAUSA MORTIS
Os bens públicos podem originar-se de aquisição causa mortis, tal como ocorre,
aliás, com os bens privados.
O Código Civil consigna que, não sobrevivendo cônjuge, companheiro ou algum
outro parente sucessível, ou ainda, tendo havido renúncia por parte dos herdeiros, a
herança se devolve ao município ou ao Distrito Federal, se localizada em seus
respectivos territórios, ou à União, caso esteja em território federal.
3.6 ARREMATAÇÃO
Arrematação é o meio de aquisição de bens através da alienação de bem
penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial.
Nada impede que as pessoas de direito público participem do praceamento do bem
e sejam vitoriosas no oferecimento do lance. Se tal ocorrer, será expedida, em seu favor,
carta de arrematação, que servirá como instrumento para o registro do bem no Registro
de Imóveis; sendo bens móveis, a aquisição se fará pela tradição (art.881, CPC).
3.7 ADJUDICAÇÃO
É o meio pelo qual o credor obtém o direito de adquirir os bens penhorados e
praceados, oferecendo preço não inferior ao fixado na avaliação.
3.8. RESGATE NA ENFITEUSE
Enfiteuse era o direito real sobre a coisa alheia, pelo qual o uso e o gozo do bem
(domínio útil) pertenciam ao enfiteuta, e ao proprietário ( ou senhorio direto) cabia apenas
a nua propriedade (propriedade abstrata).
A situação mais comum era que, sendo público o imóvel, fosse senhorio direto o
Poder Público e enfiteuta o particular. Nada, porém, impedia posição inversa. Se enfiteuta
for pessoa de direito público e efetuado o resgate por meio do devido pagamento ao
proprietário-senhorio direto, a propriedade se consolidará em favor daquela e, por via de
consequência, o bem, que era privado, passará a ostentar a natureza de bem público.
3.9. AQUISIÇÃO EX VI LEGIS
Além de todos os casos apresentados como forma de aquisição de bens, há outros
peculiares e específicos do direito público, previsto sem normas constitucionais ou legais.
Uma dessas modalidades são os loteamentos, pois a lei que regula o parcelamento do
uso do solo urbano estabelece que algumas áreas dos loteamentos são reservadas ao
Poder Público.
Outras formas são o perdimentos de bens, a reversão nas concessões de serviços
públicos e o abandono de bens móveis e imóveis.
Outrossim, alguns autores apontam mais duas hipóteses: a desapropriação de
áreas com cultivo de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo e a
investidura, que consiste na anexação de área remanescente à propriedade por força de
alteração do traçado urbano.
VIII. GESTÃO DOS BENS PÚBLICOS
1. SENTIDO
O poder de administração confere ao administrador o poder de zelar pelo
patrimônio púbico, logo, o gestor público deve buscar a conservação dos bens, a fim de
impedir a deterioração ou perda, e ainda o proteger contra investidas de terceiros.
Ademais, toda a atividade de gestão dos bens públicos é regulada pelo direito
público. Contudo, quando não há norma expressa é que se devem buscar os
fundamentos supletivos no direito privado.
Por fim, a gestão dos bens públicos é executada pelo ente que detém sua
titularidade, mas é lícita a transferênciade gestão a outra entidade pública em algumas
hipóteses, como no caso da autorização da União para transferir aos Municípios
litorâneos a gestão das orlas e praias marítimas.
2. USO DOS BENS PÚBLICOS
Os bens públicos podem ser usados pela pessoa jurídica de direito público,
independentemente de serem de uso comum, de uso especial ou dominicais. Essa é a
regra geral.
3. FORMAS DE USO
Há duas formas de uso de bens públicos: uso comum e uso especial. Vejamos.
3.1. USO COMUM
 Quando o bem público pode ser utilizado pelos membros da coletividade sem
discriminação entre os usuários. Nesse caso, não precisa de consentimento estatal para
esse fim.
Um ponto que vale salientar é que não são apenas os bens de uso comum do povo
possibilitam o uso comum. Isso porquê os bens de uso especial admitem quando a
utilização é processada em conformidade com os fins normais a que se destinam.
Em suma, Carvalho Filho apresenta as características do uso comum dos bens
públicos:
- a generalidade da utilização do bem;
- a indiscriminação dos administrados no que toca ao uso do bem;
- a compatibilização do uso com os fins normais a que se destina; e
- a inexistência de qualquer gravame para permitir a utilização.
3.2. USO ESPECIAL
É a forma de utilização dos bens públicos em que o sujeito tem regras específicas
para se submeter, além do consentimento estatal.
Nesse sentido, uma das formas de uso especial de bens públicos é a do uso
remunerado, aquela em que o administrado sofre algum tipo de ônus, sendo o mais
corriqueiro o pagamento em dinheiro. Um exemplo claro de uso especial, é o pagamento
do pedágio em estradas rodoviárias.
Diante do exposto, Carvalho Filho apresenta as características que identificam o
uso especial dos bens públicos:
- a exclusividade do uso aos que pagam a remuneração ou aos que recebem
consentimento estatal para o uso;
- a onerosidade, nos casos de uso especial remunerado;
- a privatividade, nos casos de uso especial privativo; e
- a inexistência de compatibilidade escrita, em certos casos, entre o uso e o fim a que se
destina o bem.
3.3 USO COMPARTILHADO
Quando o prestador do serviço é pessoa de direito privado, mesmo que incluída na
administração pública descentralizada, são mais complexas as questões e as soluções.
Por isso, Carvalho Filho apresenta as seguintes hipóteses:
1º) uso de área integrante do domínio público: o uso depende de autorização do ente
público sob cujo domínio se encontra o bem e, como regra, não há ensejo para
remuneração pelo uso;
2º) uso de área non aedificandi pertencente a particular: como há, na hipótese, mera
limitação administrativa, pode o prestador usá-la livremente e, como o uso não afeta o
direito do proprietário, não tem este direito à remuneração nem indenização, salvo, neste
último caso, se o uso houver comprovadamente causado prejuízo para o proprietário; é o
que ocorre em faixas reservadas de estradas e vias públicas, por exemplo;
3º ) uso de área privada, além da faixa non aedificandi: aqui o uso é regulado pelo direito
privado e depende de autorização do proprietário, devendo a empresa prestadora do
serviço negociar eventual remuneração ou firmar com ele pacto de cessão gratuita de
uso;
4º ) uso de área pública sujeita à operação por pessoa privada em virtude de contrato de
concessão ou permissão: o uso deve resultar de ajuste pluripessoal, envolvendo o
concedente, o concessionário e o prestador do serviço, e, conquanto não haja regulação
expressa para tais situações, é possível fixar-se remuneração pelo uso do solo ou do
subsolo.
3.4 CEMITÉRIOS PÚBLICOS
Os cemitérios classificam em públicos e privados. Os cemitérios públicos
constituem áreas do domínio público, ao passo que os cemitérios privados são instituídos
em terrenos do domínio particular, embora sob controle do Poder Público.
Para a instituição de cemitério particular é preciso que haja ato de consentimento
do Poder Público municipal, através do qual a atividade se faz delegada ao particular.
Essa delegação se efetiva por permissão ou concessão, ambas atualmente de caráter
contratual, porque há interesse público e privado no serviço prestado.
Nesse sentido, Carvalho Filho enumera quem pode ser permissionário ou
concessionário: entidades religiosas, assistenciais, educacionais ou filantrópicas, no caso,
todas desprovidas de fins lucrativos.
4. USO PRIVATIVO
O uso privativo ou uso especial privativo é o direito de utilização de bens públicos
pela Administração a pessoas determinadas, mediante instrumento jurídico específico
para tal fim.
Além do mais, são quatro as características do uso especial privativo dos bens
públicos, a privatividade do uso, a instrumentalidade formal, a precariedade do uso e a
submissão ao regime de direito público.
Posto isso, vejamos os instrumentos de uso privativo.
4.1 AUTORIZAÇÃO DE USO
A autorização de uso é o ato administrativo pelo qual o Poder Público consente que
determinado indivíduo utilize bem público de modo privativo, atendendo primordialmente a
seu próprio interesse.
Esse ato administrativo é unilateral, discricionário e precário.
Exemplos desse ato administrativo são as autorização de uso de terrenos baldios e
o fechamento de ruas para festas comunitárias.
Já a autorização de uso de natureza urbanística é aquela prevista na Medida
Provisória 2.220/2001 que concedeu o uso especial para fins de moradia.
Segue a tabela diferenciando a autorização comum da autorização de uso de
natureza urbanística.
Autorização comum Autorização urbanística
O ato é discricionário A discricionariedade é mais estrita, pois é
necessário a verificação de pressupostos
legais.
Existe precariedade. Inexiste precariedade.
O indivíduo é informado de que o imóvel
não lhe pertence, possuindo apenas mera
detenção.
Pressupõe que o indivíduo possui o imóvel
como seu, pois o fato jurídico que o liga ao
imóvel é a posse.
Por fim, há fatores temporais, territoriais e finalísticos.
Pelo fator temporal, podemos entender que a autorização comum não possui
qualquer limitação de tempo, enquanto a autorização urbanística só pode ser conferida
até 22/12/2016.
Já do ponto de vista territorial, na autorização comum não há restrição quanto à
dimensão, e na autorização urbanística, o uso é restrito para imóveis urbanos até 250m2.
 E por fim, o fator finalístico na autorização comum comunga que qualquer tipo de
uso pode ser dado pelo interessado, já a autorização urbanística é restrita se o ocupante
utilizar o imóvel para fins comerciais.
4.2 PERMISSÃO DE USO
A permissão de uso é o ato administrativo pelo qual a Administração permite que
certa pessoa utilize o bem público de forma privada, atendendo de certa forma, os
interesses públicos e privados.
Nesse contexto, a permissão de uso guarda semelhança com a autorização de
uso. Contudo, na autorização de uso, o interesse que predomina é o privado, não
obstante, deve haver interesse público como pano de fundo. Já na permissão de uso, os
interesses são equilibrados, pois a Administração tem interesse público na exploração de
determinado bem por particular, e este possui o intuito lucrativo na utilização do bem.
Posto isso, é preciso salientar que a permissão de uso é ato administrativo
unilateral, discricionário e precário.
Noutro giro, do ponto de vista licitatório, Carvalho Filho entende por necessária
quando houver mais de um interessado na utilização do bem. Todavia, em alguns casos,
a licitação será inexigível, como, por exemplo, a permissão de uso de calçada em frente a
um bar. Além do mais, o mencionado autor explica que 
as permissões de uso de bens imóveis residenciais e bens imóveis de uso
comercial de âmbito local com área de até 250m2 estão entre os casos de
dispensa de licitação quando estiverem inseridas em programashabitacionais ou
de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos pela Administração
Pública.
4.3. CONCESSÃO DE USO
Inicialmente, é necessário esclarecer que a concessão de uso é um contrato
administrativo, ao contrário da permissão e da autorização de uso. Segundo Carvalho
Filho, 
a concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder
Público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem
público, independentemente do maior ou menor interesse público da
pessoa concedente.
Diante do exposto, é interessante pontuar que a concessão de uso é uma forma
jurídica, pois é celebrado por meio de contrato administrativo e possui caráter bilateral.
Di Pietro esclarece que a concessão é mais apropriada para atividades de grande
vulto, em relação às quais o concessionário
assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados, que
somente se justificam se ele for beneficiado com a fixação de prazos mais
prolongados, que assegurem um mínimo de estabilidade no exercício de suas
atividades.
Além disso, Carvalho Filho apresenta que há duas espécies de concessão de uso:
a) a concessão remunerada de uso de bem público;b) a concessão gratuita de uso de
bem público.
A concessão remunerada e a concessão gratuita de uso não podem ser
confundidas com os institutos da locação e do comodato, uma vez que estes últimos são
do direito privado, ao passo que as concessões são instrumentos típicos do direito
público.
Em relação a necessidade de licitação, Carvalho Filho dita que deve ser realizada a
licitação prévia para a seleção do concessionário que apresente melhores condições para
o uso do bem público. Nesse sentido, a inexigibilidade deve ser considerada uma
exceção.
4.4. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO
A concessão de direito real de uso é regulada pelo Decreto-lei nº271/1967. Trata-se
de contrato administrativo em que o Poder Público confere ao particular direito real
resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o encobre.
O art.7º do mencionado Decreto explicita as situações abarcadas pela concessão
de direito real de uso.
Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares
remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real
resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social,
urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento
sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios
de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
O instituto em epígrafe se assemelha à concessão de uso, contudo esta possui
relação jurídica de caráter pessoal, tendo as partes relação meramente obrigacional,
enquanto a outra concessão de uso possui direito real.
Outrossim, o instrumento de formalização desse tipo de contrato administrativo é a
escritura púbica ou termo administrativo, devendo o direito real ser inscrito no competente
Registro de Imóveis. Além disso, é preciso lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a
hipótese estiver dentro de dispensa de licitação.
Um exemplo de dispensa de licitação é quando o Poder Público concede direito
real de uso de imóveis em favor de outro órgão ou pessoa administrativa. 
4.5. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
A concessão de uso especial para fins de moradia tem como núcleo central o
direito à moradia. Possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado.
Ademais, Carvalho Filho apresenta os pressupostos da concessão de uso especial
para fins de moradia, e esclarece que eles são semelhantes aos do usucapião especial
urbano.
a) posse por cinco anos até 22/12/2016;
b) posse ininterrupta e pacífica (sem oposição);
c) imóvel urbano público de até 250m2;
d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua
família; e
e) não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou rural.
Carvalho filho apresenta a diferença entre a concessão de uso especial para fins
de moradia o usucapião especial urbano, reside em dois pontos: “1º) nesta o objeto é
imóvel privado, ao passo que naquela o imóvel é público; 2º) na concessão só se conferiu
o direito ao possuidor se os pressupostos foram atendidos até 22 de dezembro de 2016,
ao passo que no usucapião não foi previsto termo final para a aquisição do direito”.
Por outro lado, o mencionado autor salienta que o título de concessão, seja ele
formalizado por termo administrativo ou sentença judicial, deve ser registrado no Cartório
de Registro de Imóveis, conforme o art.167 da Lei de Registros Públicos.
Enfim, a concessão de uso especial para fins de moradia pode extinguir-se de duas
maneiras:quando houver desvio de finalidade ou no caso do concessionário adquirir outro
imóvel urbano ou rural. Para possuir efeito erga omnes, a extinção da concessão de uso
especial para fins de moradia deve ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis.
4.6. CESSÃO DE USO
A cessão de uso, nos dizeres de Carvalho Filho é:
aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos
da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que,
de algum modo, traduza interesse para a coletividade.
Em suma, a grande diferença entre a cessão de uso e as demais formas de uso
privativo, é que naquela é necessário o consentimento para a utilização do bem, e essa
utilização deve beneficiar a coletividade.
4.7. FORMAS DE DIREITO PRIVADO
O poder público deve optar pela adoção de formas regidas pelo direito público,
contudo visando ao interesse público, a Administração Pública pode perquirir formas de
direito privado para atingir o interesse público. Vejamos:
- Enfiteuse- trata-se de instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso privativo de
bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de pagar ao proprietário uma
pensão ou foro anual.
- Direito de superfície- segundo Carvalho Filho, “é aquele pelo qual o proprietário concede
a outrem o direito de utilizar, no mínimo, a superfície de seu imóvel na forma pactuada no
respectivo contrato”.
- Locação- trata-se de contrato regido pelo direito privado, em que o locador transfere a
posse do bem para o locatário, sendo que este tem a obrigação de pagar importância
pecuniária (aluguel) por período determinado de uso do bem.
- Comodato- conforme preceitua o art.579 do Código Civil, “ é o empréstimo gratuito de
coisas não fungíveis”.
IX. ALIENAÇÃO
1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
Consoante Carvalho Filho, “alienação de bens públicos é a transferência de sua
propriedade a terceiros, quando há interesse público na transferência e desde que
observadas as normas legais pertinentes”.
Ademais, os bens públicos estão sujeitos a alienabilidade condicionada, logo
podem ser alienados com observância dos requisitos legais.
2. COMPETÊNCIA NORMATIVA E REGULADORA
O XXVII do art.22 da Carta Constitucional atribui à União Federal a competência
privativa para legislar sobre normas gerais de contratação e licitação para a Administração
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
No que tange à competência para regulamentação, resulta ela da própria
competência normatizadora. Desse modo, o ente federativo que for competente para
disciplinar legalmente, poderá realizar a regulamentação.
3. INSTRUMENTOS COMUNS
A alienação de bens públicos pode se dar pelas formas do direito privado. Contudo,
nesse caso, o contrato se caracterizará como de direito privado e as partes estarão
niveladas no mesmo plano jurídico. E ainda, não haverá incidência de cláusulas
exorbitantes como prevista nos contratos administrativos.
3.1.VENDA
Segundo Carvalho Filho, a venda “é o ajuste pelo qual alguém transfere sua
propriedade a outrem mediante certo preço”.
Nessesentido, para que a venda seja concluída com êxito, faz-se necessário o
cumprimento dos seguintes requisitos:
a) autorização legislativa;
b) interesse público devidamente justificado;
c) avaliação prévia;
d) licitação, ressalvadas situações especiais contempladas na respectiva lei.
Em relação a licitação, os bens públicos a serem vendidos podem utilizar a
dispensa à licitação em determinados casos, como na “alienação gratuita ou onerosa de
bens imóveis residenciais construídos ou efetivamente utilizados, dentro de programas
habitacionais, e também de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de
até 250m2, em ambos os casos com observância de metas inseridas em programas de
regularização fundiária de interesse social implementada pela Administração Pública.
Não obstante, a dispensa a licitação abrange também o aforamento, a concessão
de direito real de uso, a locação e a permissão de uso, sempre com os mesmos fins.
Em relação aos bens móveis, deve ser cumpridos os mesmos requisitos, mas
nesse caso a autorização legislativa pode ser editada de forma genérica. A venda de bens
móveis pode ser realizada por meio da modalidade de licitação chamada de leilão.
3.2. DOAÇÃO
De acordo com Carvalho Filho, doação “ é o ajuste em que o proprietário (doador)
transfere a outrem (donatário) bem de seu patrimônio, a título de mera liberalidade”.
Além do mais, são requisitos para a doação de bens imóveis públicos: a)
autorização legal; b) avaliação prévia; c) interesse público justificado.
Por outro lado, a doação de bens móveis públicos exige a avaliação prévia, mas
dispensa a autorização legal. E ainda, só é admissível para fins de interesse social. 
Do ponto de vista licitatório, a doação, em regra, é objeto de dispensa de licitação,
tanto para bens móveis como para bens imóveis. Porém, a doação com encargo exige
licitação, devendo no instrumento convocatório constar os encargos, o prazo de
cumprimento e a cláusula de reversão do bem ao patrimônio público, visto que a falta de
tais elementos torna o ato nulo. Contudo, a lei ressalva que em caso de interesse público
devidamente justificado ocorre a dispensa a licitação.
3.3. PERMUTA
Conforme Carvalho Filho, “permuta é o contrato em que um dos contratantes
transfere a outrem bem de seu patrimônio e deste recebe outro bem equivalente”.
Nesse caso, os bens que antes eram públicos passam a ser privados, e vice-versa.
Para a permuta de bens públicos são necessários os seguintes requisitos:
a) autorização legal;
b) avaliação prévia dos bens a serem permutados; e
c) interesse público justificado.
3.4. DAÇÃO EM PAGAMENTO
Nos termos do art.356 do Código Civil, a dação em pagamento ocorre quando “o 
credor pode consentir em receber prestação diversa da que lhe é devida”.
Quando a Administração Pública for devedora de algum credor, e este aceite bem 
público como forma de quitação do débito, pode ocorrer a alienação de bem público por 
meio da dação em pagamento.
Desta forma, Carvalho Filho enumera os requisitos para dação em pagamento:
a) autorização legal;
b) avaliação prévia do bem público a ser transferido; e
c) demonstração de interesse público na celebração desse tipo de acordo.
Além do mais, nesse caso , é inexigível a licitação, por conta da inviabilidade.
4. INSTRUMENTOS ESPECÍFICOS
Neste momento, serão tratadas as hipóteses de alienação de bens públicos por
meio de instrumentos próprios de direito público.
4.1. CONCESSÃO DE DOMÍNIO
Carvalho Filho expõe que a “concessão de domínio é o instrumento de direito
público pelo qual uma entidade de direito público transfere a outrem, gratuita ou
remuneradamente, bem público de seu domínio”.
Ademais, ensina que quando a concessão de domínio tem como destinatário ente
estatal, deverá ser formalizado pela lei e independe de transcrição imobiliária. Destarte,
se é para pessoa privada, deve formalizar por meio de escritura pública ou termo
administrativo e exigirá transcrição no competente Registro de Imóveis.
Por fim, tal forma de alienação pode ser feita:
a) a outra pessoa administrativa ou órgão público;
b) a pessoa física que tenha cumprido os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa
e pacífica e exploração direta sobre área rural, sempre dentro de alguns limites de
extensão territorial. 
4.2. INVESTIDURA
A investidura é prevista no art.17 e 23 da Lei nº8.666/93. Lá está prescrito que a
investidura é a alienação aos proprietários de imoveis lindeiros de área remanescente ou
resultante de obra pública, quando esta se tornar inaproveitável isoladamente, por preço
nunca inferior ao da avaliação, e desde que o preço não ultrapasse o determinado valor.
Em suma, a lei admite a alienação dessa área aos titulares de áreas contíguas, a
fim de ampliar sua área de domínio.
4.3. INCORPORAÇÃO
Carvalho Filho explicita que “é a forma alienativa pela qual o Estado, ao instituir
entidade administrativa privada, faz integrar no seu capital dinheiro ou bens móveis ou
imóveis”.
Para que a investidura seja legítima, a incorporação deve ser autorizada por lei. Em
caso de bem imóvel, deve ser registrada no cartório de imóveis juntamente com a lei
autorizadora.
4.4.RETROCESSÃO
Na retrocessão é objeto de estudo na desapropriação. Ela ocorre quando o bem
volta ao ex-proprietário privado. Nesse caso, ele paga o preço atual do imóvel. Neste
caso, é dispensável a avaliação prévia e não há necessidade de lei especial.
4.5. LEGITIMAÇÃO DE POSSE
Carvalho Filho pondera que a legitimação de posse “ é o instituto através do qual o
Poder Público, reconhecendo a posse legítima do interessado e a observância dos
requisitos fixados em lei, transfere a ele a propriedade de área integrante do patrimônio
público”.
Nesse caso, a alienação tem caráter social e visa a atender aquelas pessoas que
exploram terras públicas para o cultivo e nela estabeleçam moradia.
Esse instrumento só incide sobre imóveis públicos rurais.
4.6. LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA
Segundo o art.23 da Lei nº13.465/2017, que trata da regularização fundiária, a
legitimação fundiária “constituiu forma de aquisição de direito de propriedade, que
beneficia aquela que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua,
unidade imobiliária com destinação urbana”.
Carvalho Filho apresenta as condições para fazer jus ao instrumento: a) o
beneficiário não pode ser cessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural; b)
não ter sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a
mesma finalidade; c) no caso de imóvel não residencial, o reconhecimento pleo Poder
Público do interesse público da ocupação.
	I. INTRODUÇÃO
	1. DOMÍNIO PÚBLICO
	2. DOMÍNIO EMINENTE
	II. CONCEITO
	III. BENS DAS PESSOAS ADMINISTRATIVAS PRIVADAS
	IV. CLASSIFICAÇÃO
	1. QUANTO À TITULARIDADE
	1.1. BENS FEDERAIS
	1.2. BENS ESTADUAIS E DISTRITAIS
	2. QUANTO À DESTINAÇÃO
	2.1. BENS DE USO COMUM DO POVO
	2.2. BENS DE USO ESPECIAL
	2.3. BENS DOMINICAIS
	3. QUANTO À DISPONIBILIDADE
	3.1. BENS INDISPONÍVEIS
	3.2. BENS PATRIMONIAIS INDISPONÍVEIS
	3.3. BENS PATRIMONIAIS DISPONÍVEIS
	V. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
	VI. REGIME JURÍDICO
	1. ALIENABILIDADE CONDICIONADA
	2. IMPENHORABILIDADE
	3. IMPRESCRITIBILIDADE
	4. NÃO ONERABILIDADE
	VII. AQUISIÇÃO
	1. INTRODUÇÃO
	2. CLASSIFICAÇÃO
	3. FORMAS DE AQUISIÇÃO
	3.1.CONTRATOS
	3.2. USUCAPIÃO
	3.3 DESAPROPRIAÇÃO
	3.4. ACESSÃO
	3.5. AQUISIÇÃO CAUSA MORTIS
	3.6 ARREMATAÇÃO
	3.7 ADJUDICAÇÃO
	3.8. RESGATE NA ENFITEUSE
	3.9. AQUISIÇÃO EX VI LEGIS
	VIII. GESTÃO DOS BENS PÚBLICOS
	1. SENTIDO
	2. USO DOS BENS PÚBLICOS
	3. FORMAS DE USO
	3.1. USO COMUM
	3.2. USO ESPECIAL
	3.3 USO COMPARTILHADO
	3.4 CEMITÉRIOS PÚBLICOS
	4. USO PRIVATIVO
	4.1 AUTORIZAÇÃO DE USO
	4.2 PERMISSÃO DE USO
	4.3. CONCESSÃO DE USO
	4.4. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO
	4.5. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
	4.6. CESSÃO DE USO
	4.7.FORMAS DE DIREITO PRIVADO
	IX. ALIENAÇÃO
	1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
	2. COMPETÊNCIA NORMATIVA E REGULADORA
	3. INSTRUMENTOS COMUNS
	3.1.VENDA
	3.2. DOAÇÃO
	3.3. PERMUTA
	3.4. DAÇÃO EM PAGAMENTO
	4. INSTRUMENTOS ESPECÍFICOS
	4.1. CONCESSÃO DE DOMÍNIO
	4.2. INVESTIDURA
	4.3. INCORPORAÇÃO
	4.4.RETROCESSÃO
	4.5. LEGITIMAÇÃO DE POSSE
	4.6. LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA