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Aula 15
Direito Administrativo p/ Delegado de
Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso
Regular) 
Autor:
Rodolfo Breciani Penna
Aula 15
10 de Abril de 2021
A PRÁTICA LEVA A PERFEIÇÃO - FOCO NA APROVAÃO
 
Sumário 
Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 4 
Bens Públicos ................................................................................................................................... 4 
1 – Introdução e Conceito ............................................................................................................ 4 
1.1 – Domínio público x domínio eminente ................................................................................................. 6 
2 - Classificação ............................................................................................................................ 6 
2.1 – Quanto à Titularidade ......................................................................................................................... 7 
2.2 – Quanto à destinação ................................ .......................................................................................... 8 
2.2.1 – Afetação e desafetação ................................................................................................................. 10 
2.3 – Quanto à disponibilidade ................................................................................................................. 11 
3 – Regime Jurídico dos Bens Públicos ...................................................................................... 12 
3.1 – Alienabilidade condicionada ............................................................................................................. 12 
3.2 – Impenhorabilidade ........................................................................................................................... 13 
3.3 – Imprescritibilidade ............................................................................................................................ 15 
3.4 – Não onerabilidade ............................................................................................................................ 16 
4 – Aquisição de Bens pela Administração Pública .................................................................... 17 
4.1 – Formas de aquisição ......................................................................................................................... 17 
5 - Gestão dos Bens Públicos ..................................................................................................... 19 
5.1 – Uso comum ...................................................................................................................................... 20 
5.2 – Uso especial ..................................................................................................................................... 21 
5.3 – Uso privativo ..................................................................................................................................... 22 
5.3.1 – Autorização de uso ........................................................................................................................ 23 
5.3.2 – Permissão de uso ........................................................................................................................... 25 
5.3.3 – Concessão de uso .......................................................................................................................... 27 
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5.3.4 – Concessão de direito real de uso................................................................................................... 28 
5.3.5 – Concessão de uso especial para fins de moradia ........................................................................... 30 
5.3.5.1 – Comparativo entre as espécies de concessão de uso ................................................................. 32 
5.3.6 – Cessão de uso ............................................................................................................................... 33 
5.3.7 – Formas de direito privado ............................................................................................................. 34 
5.4 – Uso compartilhado ........................................................................................................................... 35 
6 – Alienação de Bens Públicos .................................................................................................. 36 
6.1 – Principais instrumentos para a alienação de bens públicos ............................................................... 37 
6.2 – Instrumentos específicos para alienação de bens públicos ............................................................... 39 
7 – Espécies de Bens Públicos.................................................................................................... 41 
7.1 – Terras devolutas ............................................................................................................................... 41 
7.2 – Terrenos de marinha e terrenos acrescidos ...................................................................................... 44 
7.3 – Terrenos marginais ou reservados .................................................................................................... 46 
7.4 – Terras indígenas ............................................................................................................................... 46 
7.5 – Plataforma continental ...................................................................................................................... 48 
7.6 – Ilhas .................................................................................................................................................. 49 
7.7 – Faixas de fronteiras ........................................................................................................................... 50 
7.8 – Subsolo e riquezas minerais (minas e jazidas) ................................................................................... 51 
7.9 – Domínio hídrico ................................................................................................................................ 52 
7.10 – Espaço aéreo .................................................................................................................................. 53 
Resumo .......................................................................................................................................... 53 
Jurisprudência Citada .................................................................................................................... 65 
Legislação Pertinente ..................................................................................................................... 69 
Código Civil .............................................................................................................................................. 69 
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MP 2.220/2001 .......................................................................................................................................... 69 
Decreto-Lei 271/67 ................................................................................................................................... 71 
Considerações Finais .....................................................................................................................72 
Questões Comentadas .................................................................................................................. 72 
Lista de Questões ........................................................................................................................ 126 
Gabarito ....................................................................................................................................... 139 
 
 
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BENS PÚBLICOS 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Prezado aluno, na aula de hoje estudaremos os bens públicos e todos os aspectos jurídicos a ele 
relacionados. 
Sem perdermos tempo, vamos à nossa aula. 
Qualquer dúvida, críticas ou sugestões, podem me contactar nos canais a seguir: 
E-mail: prof.rodolfopenna@gmail.com 
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna 
BENS PÚBLICOS 
1 – INTRODUÇÃO E CONCEITO 
O estudo dos bens públicos passa pela sua conceituação, regime jurídico, administração e pelo 
conhecimento das principais espécies de bens desta natureza existentes na ordem jurídica 
brasileira. 
O conceito de bens públicos não encontra tratamento uniforme na doutrina. Por outro lado, a lei 
apresenta um conceito legal levando em consideração apenas o aspecto formal, ou seja, considera 
apenas o titular dos bens para definir a sua natureza pública ou privada. 
 
O conceito legal se encontra no art. 98 do Código Civil, que considera públicos os 
bens que, de qualquer natureza ou a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas 
de direito público interno. Todos os demais bens são particulares. 
Código Civil: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
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Desta forma, apenas os bens dos Entes Federados (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), das autarquias, incluindo as agências reguladoras e os consórcios públicos 
de direito público (associação pública) e das fundações públicas de direito públicos, são 
bens públicos. 
Os bens das fundações públicas de direito privado, das empresas públicas, das sociedades de 
economia mista, das concessionárias de serviços públicos e de todas as outras pessoas da iniciativa 
privada são bens privados. 
Essa classificação é importante para definir qual o regime jurídico (conjunto de regras e princípios) 
a ser aplicado aos bens. 
No entanto, é importante destacar que os bens privados das entidades privadas da Administração 
Pública indireta possuem um regime jurídico híbrido. A eles não se aplica o regime jurídico dos 
bens públicos por completo, mas há algumas derrogações ao regime privado impostas pelo 
Direito Administrativo. 
Além disso, os bens privados afetados a um serviço público, sejam eles das entidades privadas da 
Administração indireta ou das concessionárias de serviço público, embora não se sujeitem ao 
regime jurídico dos bens públicos, recebem uma proteção especial do sistema, especialmente a 
impenhorabilidade e a não onerabilidade, objetivando a continuidade do referido serviço, sendo 
equiparados a bens públicos: 
 
Os bens integrantes do acervo patrimonial de sociedades de economia mista 
sujeitos a uma destinação pública equiparam-se a bens públicos, sendo, portanto, 
insuscetíveis de serem adquiridos por meio de usucapião (AgInt no REsp 
1719589/SP). Jurisprudência em Teses do STJ: edição n. 124. 
Por outro lado, é necessário realizar uma consideração interessante a título de curiosidade: 
 
A lei 11.284/2006, excepcionalmente, considerou florestas públicas aquelas, 
naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o 
domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou das 
entidades da administração indireta (art. 3º, I), não fazendo distinção entre pessoas 
jurídicas de direito público ou privado. 
O motivo para considerar como bens públicos as florestas naturais ou plantadas em 
bens sob domínio de pessoas administrativas é para conferir maior proteção a estas 
florestas. No entanto, é uma exceção do sistema. 
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1.1 – Domínio público x domínio eminente 
Importante conteúdo teórico desta aula é a distinção entre domínio público e domínio eminente 
do Estado. 
Em verdade, não há um sentido preciso para a expressão “domínio público”, podendo ser 
referenciada no sentido dos bens que pertencem ao domínio do Estado ou estejam sujeitos à sua 
regulamentação ou administração. Por outro lado, também há referência ao domínio público como 
sendo o conjunto de bens destinados à coletividade, sendo que a expressão se refere, neste 
conceito, ao público, de forma direta ou indireta. 
Buscando uma conceituação mais precisa, temos que: 
 
O domínio público diz respeito aos bens móveis e imóveis destinados ao uso 
direto do Poder Público ou à sua utilização direta ou indireta pela coletividade, 
estando sujeitos à regulamentação pela Administração e submetidos ao regime 
jurídico de Direito Público. 
Já a expressão “domínio eminente” do Estado diz respeito ao poder geral do Estado sobre todos 
os bens que estejam no âmbito do seu território, ou seja, trata-se do poder decorrente de sua 
soberania que lhe garante a possibilidade de estabelecer ordens gerais ou individuais quanto aos 
bens situados em seu território, seja para intervir de forma branda (ex.: limitações, servidões etc.), 
ou de forma drástica (ex.: desapropriação). O domínio eminente, desta forma, abrange: 
a) Bens públicos; 
b) Bens privados; 
c) Res nullius ou bens adéspotas (bens de ninguém). 
 
O domínio eminente não quer dizer que o Estado é titular/proprietário dos bens 
situados em seu território. Dispõe que os bens, ainda que particulares, situados no 
território do Estado (em sentido amplo) estão sujeitos ao poder geral do Poder 
Público, que pode impor restrições, condições, regulamentos e, inclusive, intervir 
na propriedade privada. 
2 - CLASSIFICAÇÃO 
Diversas classificações são propostas aos bens públicos. Estudaremos as classificações relevantes 
para concursos públicos. 
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2.1 – Quanto à Titularidade 
a) Bens Federais: são os bens de titularidade da União ou das entidades de direito público da 
Administração indireta da União. 
A Constituição Federal elenca os bens da União em seu art. 20. No entanto, a enumeração não é 
taxativa, mas busca apenas realizar a partilha de alguns bens de caráter especial: 
Art. 20. São bens da União: 
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei; 
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais; 
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; 
as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, asque contenham a sede de 
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal, e as referidas no art. 26, II; 
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
VIII - os potenciais de energia hidráulica; 
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
b) Bens Estaduais: são os bens de titularidade do Estado e das entidades de direito público 
da Administração indireta dos Estados. 
A Constituição Federal elenca, de forma enunciativa, alguns bens dos Estados no art. 26. Não se 
trata de rol taxativo, o que se reforça pela expressão “incluem-se entre os bens dos Estados (...)”, 
o que denota a existência de outros bens de titularidade desses Entes Federados: 
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: 
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
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III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
c) Bens Municipais: são os bens de titularidade dos Municípios e das entidades de direito 
público da Administração indireta municipais. 
Não há disposição expressa na Constituição Federal acerca dos bens pertencentes aos Municípios, 
o que não significa que estes Entes Federados não sejam titulares de bens públicos. Em regra, as 
ruas, praças, jardins públicos e os logradouros públicos pertencem ao Município em que estão 
localizados, além dos bens móveis e imóveis adquiridos. 
d) Bens Distritais: são os bens de titularidade do Distrito Federal e das entidades de direito 
público da Administração indireta distrital. 
Pertencem ao Distrito Federal os bens elencados no art. 26, CF e os demais bens de sua 
titularidade. 
2.2 – Quanto à destinação 
O critério da destinação considera o objetivo a que se destinam os bens públicos e podem ser 
classificados em a) bens de uso comum do povo; b) bens de uso especial; c) bens dominicais. 
Trata-se de classificação conferida pelo próprio Código Civil: 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive 
os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, 
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado. 
a) Bem de uso comum do povo 
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O termo “bens de uso comum do povo” caracteriza os bens que se destinam à utilização geral da 
coletividade, tais como os rios, mares, estradas, ruas, praças, parques, praias, dentre outros. 
Não obstante a utilização comum e geral desses bens, o Poder Público possui a competência para 
regulamentar a sua utilização. Essa regulamentação poderá manter a gratuidade na utilização do 
bem, de forma a não promover discriminação quanto à sua utilização, ou instituir cobrança para 
utilização de tais bens: 
Código Civil: Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, 
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. 
Vale destacar ainda a jurisprudência do STJ quanto à desnecessidade de comprovação do prejuízo 
praticado por particular ao construir ou exercer atividade irregular em bem de uso comum do 
povo, tendo em vista que esta atividade demonstra dano in repisa à coletividade: 
Jurisprudência do STJ 
 
Construção ou atividade irregular em bem de uso comum do povo revela dano in re 
ipsa, dispensada prova de prejuízo in concreto, impondo-se imediata restituição da 
área ao estado anterior. Demolição e restauração às expensas do transgressor, 
ressalvada hipótese de o comportamento impugnado contar com inequívoca e 
proba autorização do órgão legalmente competente (REsp 1.457.851/RN). 
b) Bem de uso especial 
Bens de uso especial são aqueles que se destinam a uma atividade específica da Administração 
Pública, ou seja, são utilizados na execução de um serviço administrativo ou um serviço público. 
São os bens que constituem os equipamentos materiais da Administração na busca do atingimento 
das suas finalidades. 
Por exemplo, o prédio sede da prefeitura, o prédio em que funciona um hospital ou uma escola, 
o imóvel destinado à prestação de um serviço público, a ambulância utilizada no transporte de 
passageiros, os veículos oficiais, os equipamentos móveis de uma repartição pública, todos são 
bens de uso especial. 
A sua utilização se dá, em regra, diretamente pelo poder público. No entanto, haverá utilização 
pelos particulares na medida em que precisem estar presentes nessas repartições ou utilizarem os 
equipamentos móveis. Essa utilização individual deve observar a regulamentação do poder 
público titular dos bens, tais como horários, autorização, eventuais preços e outras condições 
razoáveis. 
c) Bem dominical 
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A noção de bens dominicais é residual, ou seja, todos aqueles bens que não são de uso comum 
do povo ou de uso especial da Administração devem ser considerados dominicais. São os bens 
que não estão afetados a uma finalidade específica da Administração Pública, ou seja, não estão 
sendo utilizados. 
Podem ser citados como exemplo os imóveis ou terrenos sem destinação pública específica (como 
as terras devolutas, estudadas no tópico 7), prédios públicos desativados e parcela da doutrina 
ainda considera como dominical a dívida ativa. 
Bens dominicais x bens dominiais 
 
A doutrina ainda faz distinção entre as expressões bens dominicais e bens 
dominiais. O primeiro, como estudamos, é caracterizado de forma residual, 
ou seja, os bens não afetados ao uso comum do povo ou ao uso especial 
da Administração. 
Bens dominiais, por sua vez, consiste em uma expressão genérica, que 
abrange todos os bens de domínio estatal. 
No entanto, vale observar que outra parcela doutrinária trata as expressões 
bens dominicais e dominiais como sinônimas, indicando os bens não 
afetados a uma finalidade pública. 
O art. 99, parágrafo único, do Código Civil estabelece que “Não dispondo a lei em contrário, 
consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se 
tenha dado estrutura de direito privado.” A redação do dispositivo é muito criticada, uma vez que 
não deixou claro o que seria essa “estrutura de direito privado”. Na verdade, o que deve ser 
levado em consideração na classificação de um bem como dominical é o critério residual tratado 
acima. 
2.2.1 – Afetação e desafetação 
Conforme estudado acima, os bens podem ter uma finalidade pública, sendo classificados como 
de uso comum do povo ou de uso especial, ou podeestar inutilizado, considerado como bem 
dominical. 
Neste sentido, se um bem vem sendo utilizado para uma finalidade pública, ele é considerado um 
bem afetado, ou seja, está afetado (sujeito/vinculado) a uma atividade que objetiva o interesse 
público. 
Por outro lado, consideram-se desafetados os bens dominicais, ou seja, aqueles que não estão 
sendo utilizados para qualquer finalidade pública. 
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O professor Carvalho Filho conceitua afetação e desafetação como “fatos 
administrativos dinâmicos que indicam a alteração das finalidades do bem público”1. 
Não se trata, portanto, de um ato ou decisão administrativa específica que declara a 
afetação ou desafetação do bem. 
Trata-se de um fato administrativo, um acontecimento, por meio do qual o bem, se estivesse 
afetado a uma finalidade pública, é desativado, deixando de ser destinado a uma atividade de 
interesse público (desafetação) ou, em movimento contrário, um bem inutilizado, passa a ser 
utilizado para uma atividade de interesse coletivo. 
Esse fato administrativo de afetação ou desafetação pode ocorrer por meio de um ato 
administrativo formal ou através de um fato jurídico de natureza diversa, como, por exemplo, uma 
enchente ou incêndio que destruam uma escola e faz com que o imóvel deixe de ter a destinação 
de interesse público anterior. 
Vale destacar que parcela da doutrina entende que a afetação e a desafetação de um bem 
dependem de uma forma jurídico específica, isto é, um ato administrativo consumando a afetação 
ou desafetação do bem. 
 
 Afetação: fato administrativo pelo qual é atribuída a um bem público uma 
destinação de interesse público; 
 Desafetação: fato administrativo por meio do qual um bem utilizado em uma 
finalidade pública é desativado, deixando de atender a finalidade anterior e 
passando a não estar destinado a qualquer atividade de interesse coletivo. 
2.3 – Quanto à disponibilidade 
Quanto à disponibilidade, distingue-se os bens sob o critério da possibilidade ou não de sua 
disposição, seja mediante alienação, concessão de uso ou outras formas: a) bens indisponíveis; b) 
bens patrimoniais indisponíveis; e c) bens patrimoniais disponíveis. 
a) Bens indisponíveis por natureza 
 
 
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1215. 
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São os bens que não possuem caráter patrimonial, não sendo passíveis de avaliação e disposição, 
devendo ser mantidos na utilização para a finalidade a que estão voltados. Além disso, cabe ao 
poder público realizar a regulamentação do uso, a manutenção, conservação e melhoria desses 
bens em benefício da coletividade. 
Os bens indisponíveis são aqueles de uso comum do povo, tais como as praias, logradouros 
públicos, parques, rodovias, espaço aéreo etc. 
b) Bens patrimoniais indisponíveis 
São os bens públicos que ostentam o caráter patrimonial, ou seja, são passíveis de avaliação 
pecuniária, porém, não podem sofrer disposição pela Administração Pública, sendo vedada a sua 
alienação, oneração ou qualquer outra hipótese de disposição. 
O exemplo de bens patrimoniais indisponíveis são os bens de uso especial do poder público, tais 
como os prédios das repartições públicas, veículos oficiais, ambulâncias, hospitais, escolas, bens 
móveis da Administração, dentre outros. 
Enquanto estiverem afetados a uma finalidade pública, permanecem indisponíveis. 
c) Bens patrimoniais disponíveis 
São os bens passíveis de valoração econômica (pecuniária) e que podem sofrer disposição por 
parte da Administração Pública, desde que observadas as condições estabelecidas na lei. 
A espécie de bem considerada patrimonial disponível é o bem dominical, tendo em vista que não 
estão destinados a uma atividade de interesse público. 
3 – REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS 
O regime jurídico dos bens públicos é o conjunto de regras e princípios específicos a eles 
aplicáveis. Além do regime jurídico geral da Administração Pública, os bens públicos sofrem a 
incidência de normas específicas, que estudaremos neste tópico. 
3.1 – Alienabilidade condicionada 
Por muito tempo prevaleceu na doutrina clássica de Direito Administrativo a característica 
denominada “inalienabilidade” dos bens públicos. Ocorre que essa expressão não reflete a 
realidade da ordem jurídica no que diz respeito a esses bens, uma vez que, embora sofram diversas 
restrições e condicionamentos quanto à sua alienação, ainda é possível que sejam alienados nos 
casos estabelecidos na lei. 
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Por este motivo, atualmente, prevalece a expressão “alienabilidade condicionada” como sendo a 
mais correta para a primeira característica dos bens públicos. 
A alienabilidade condicionada estabelece que os bens públicos somente poderão ser alienados 
nas hipóteses estabelecidas na lei e desde que cumpridos os requisitos estabelecidos na 
legislação. 
Neste sentido, dispõe o Código Civil: 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, 
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências 
da lei. 
Desta forma, os bens de uso comum do povo e os de uso especial são absolutamente inalienáveis 
enquanto perdurar a condição de afetação. Por outro lado, aqueles bens, se desafetados, e os 
bens dominicais podem ser alienados, desde que observadas as exigências legais. 
Essas exigências legais, em regra, se encontram na lei 8.666/93, especialmente em seus arts. 17 a 
19, que dispõe acerca das formalidades que a Administração Pública deverá observar para alienar 
os seus bens de caráter dominical. 
 
Em alguns casos, excepcionalmente, a própria Constituição ou a lei podem conferir 
o caráter de indisponibilidade a determinado tipo de bem. É o que ocorre, por 
exemplo, com as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações 
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225, §5º, CF), 
que, embora sejam bens dominicais, são inalienáveis por expressa disposição 
constitucional. 
3.2 – Impenhorabilidade 
A penhora é o ato judicial que determina a constrição dos bens do devedor para, após posterior 
alienação, satisfazer o crédito do credor no caso de não cumprimento voluntário da obrigação de 
pagar. 
Os bens públicos não se sujeitam à penhora para satisfação dos créditos de credores da Fazenda 
Pública, razão pela qual são considerados impenhoráveis. 
Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, devem ocorrer 
mediante o sistema de precatórios ou por meio da requisição de pequeno valor (RPV), conforme 
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o caso. Essa sistemática de pagamento possui previsão constitucional, razão pela qual é correto 
dizer que a impenhorabilidade dos bens públicos decorre da Constituição Federal: 
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital 
e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem 
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, 
proibida a designaçãode casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos 
créditos adicionais abertos para este fim. 
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se 
aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as 
Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. 
Existe uma parcela da doutrina que defende a penhorabilidade dos bens dominicais, sustentando 
que o regime jurídico desses bens se assemelha ao regime dos bens privados, tendo em vista a 
ausência de utilização para um fim público e a ausência de função social do bem. No entanto, esse 
entendimento não é aceito pela maioria da doutrina nem pela jurisprudência. 
 
O STJ já decidiu que é possível penhora em contas públicas para assegurar direitos 
fundamentais quando comprovado que o Estado está se omitindo em cumprir a 
obrigação decorrente de decisão judicial: 
É possível ao julgador determinar o bloqueio de verba pública para garantir o 
cumprimento da obrigação do Poder Público de fornecer medicamentos para 
portadores de doença grave, havendo nos autos comprovação de que o Estado não 
esteja cumprindo essa obrigação, sobretudo quando a desídia do ente estatal 
implicar grave lesão à saúde ou mesmo risco à vida do paciente. Isso porque, diante 
das circunstâncias do caso concreto, cabe ao magistrado aferir o modo mais 
adequado para tornar efetiva a tutela, tendo em vista o fim da norma. Não se deve 
olvidar, também, a prevalência da tutela ao direito subjetivo à saúde sobre o 
interesse público, que, no caso, consubstancia-se na preservação da saúde em 
detrimento dos princípios do Direito Financeiro ou Administrativo. Deve-se concluir 
que, em situações de inconciliável conflito entre o direito fundamental à saúde e o 
da impenhorabilidade dos recursos da Fazenda Pública, prevalece o primeiro sobre 
o segundo (REsp 1069810 / RS). 
No entanto, tome muito cuidado, pois essa conclusão é polêmica. Em provas para 
procuradorias, por exemplo, não adote este entendimento em uma eventual 
segunda fase. 
O estudo pormenorizado acerca do regime dos precatórios deve ser realizado no Direito 
Constitucional. 
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3.3 – Imprescritibilidade 
A imprescritibilidade dos bens públicos estabelece que tais bens não podem ser adquiridos por 
usucapião, independentemente da categoria a que esses bens pertencem. A usucapião nada mais 
é do que a prescrição aquisitiva de bens em virtude do transcurso do tempo em posse deste bem, 
desde que preenchidos os demais requisitos da lei. 
A imprescritibilidade dos bens públicos é estabelecida pela própria Constituição Federal, além de 
ter sido confirmada no Código Civil de 2002: 
CF: 
Art. 183 (...) § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
Art. 191 (...) Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
Código Civil: 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
É bem verdade que parcela da doutrina buscou alterar esse entendimento, sustentando a 
possibilidade de usucapião dos bens públicos dominicais, principalmente alegando que tais bens 
são equiparados a bens particulares, bem como em virtude da ausência de função social destes 
bens, vez que não afetados a uma finalidade pública. 
Ocorre que a Constituição Federal não fez qualquer distinção entre espécies de bens para vedar 
a usucapião dos bens públicos, razão pela qual a jurisprudência possui entendimento firmado de 
que não é possível a prescrição aquisitiva de bens públicos, ainda que dominicais. 
Vale fixar: mesmo que o particular ocupe bem público pelo tempo previsto para a sua usucapião, 
não haverá reconhecimento da aquisição originária do bem por este instituto, uma vez que 
expressamente vedada pela Constituição. 
A jurisprudência fixou ainda o entendimento de que, em razão de ser impossível a usucapião de 
bem imóvel, não se configura, sequer, a posse de particular sobre bem público. A ocupação do 
bem público por particular configura mera detenção: 
Súmula n. 619/STJ: A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de 
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. 
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Isto porque os arts. 1.219 e 1.220 do Código Civil estabeleceram o direito de indenização, ao 
possuidor, pelas benfeitorias úteis e necessárias e pelas acessões realizadas no bem. Ocorre que 
a indenização é devida apenas no caso de posse. Como o particular ocupante de bem público não 
tem posse sobre o bem, mas mera detenção, não receberá indenização pelas benfeitorias 
realizadas, não interessando se o invasor estava de boa ou má-fé. 
 
 Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como proprietário. Posse e 
propriedade, portanto, são institutos que caminham juntos, não havendo de se 
reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário ou não 
possa gozar de qualquer dos poderes inerentes à propriedade. 3. A ocupação de 
área pública, quando irregular, não pode ser reconhecida como posse, mas como 
mera detenção. 4. Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões 
realizadas depende da configuração da posse, não se pode, ante a consideração da 
inexistência desta, admitir o surgimento daqueles direitos, do que resulta na 
inexistência do dever de se indenizar as benfeitorias úteis e necessárias. (...) STJ. 2ª 
Turma. REsp 863.939/RJ 
 No entanto, para o STJ, frente ao poder público, o ocupante irregular não é 
considerado possuidor, mas mero detentor. Contudo, frente a outros particulares, 
não existe subordinação nem dependência, de modo que o ocupante irregular pode 
ser considerado como possuidor e, inclusive, defender sua posse. REsp 1.484.304-
DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016, DJe 15/3/2016 (Info 579). 
3.4 – Não onerabilidade 
Onerar um bem é deixá-lo como garantia para o credor no caso de não pagamento da dívida. 
Conforme estudado, as dívidas dos Entes Públicos decorrentes de sentença judicial devem ser 
pagas por meio de precatórios, não cabendo a esses entes dar um bem em pagamento, não 
cabendo também a penhora de bens públicos para pagamento de dívidas da Fazenda Pública. 
Por este motivo, a Administração Pública não pode conceder um bem público como garantia de 
direito real de uma dívida, tendo em vista que, caso não adimplida, seria o caso de execução 
direta, com a penhora do bem, para pagamento da dívida, o que viola a característica da 
impenhorabilidade dos bens públicos. 
Além disso, de acordo com o art. 1.420 do Código Civil, “só aquele que pode alienar poderá 
empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados 
em penhor, anticrese ou hipoteca”. Desta forma, considerando que o Ente Público não pode 
alienar bens de uso comum do povo e bens de uso especial, não poderá, da mesma forma, gravar 
esses bens como garantia de direito real. Em relação aos bens dominicais, a alienação é 
condicionada a diversos requisitos previstos na lei, o que inviabiliza a oneração desses bens. 
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4 – AQUISIÇÃO DE BENS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Administração Pública adquire bens de diversas maneiras. As causas de aquisição podem ser: a) 
naturais (ex.: fenômenos da natureza); b) contratuais (por meio de negócios jurídicos regulados 
pelo direito privado); e c) jurídicas (poratos ou fatos que a lei confere efeitos de transferência do 
bem ao patrimônio público). 
A aquisição ainda poderá ser classificada em originária e derivada: 
a) Aquisição originária: é a aquisição direta do bem, sem a manifestação de vontade do titular 
anterior (ex.: usucapião). Na aquisição originária, não se transmite débitos do antigo 
proprietário ao novo proprietário. O bem é adquirido de forma livre e desembaraçada. 
b) Aquisição derivada: é a aquisição que decorre da manifestação de vontade das partes, 
ocorrendo a transmissão do bem pelo antigo titular ao novo proprietário (ex.: contrato de 
compra e venda). 
Estudaremos, neste capítulo, as principais formas de aquisição de bens pela Administração 
Pública. 
4.1 – Formas de aquisição 
a) Contratos 
O poder público, na qualidade de adquirente, poderá celebrar contratos com os particulares para 
aquisição de bens. Esses contratos podem ser de compra e venda, de doação, de permuta e de 
dação em pagamento (especialmente por débitos de natureza privada). 
Esses contratos são de natureza privada, sendo regulados pelo direito privado, não incidindo 
sobre eles as cláusulas exorbitantes características dos contratos administrativos. 
No entanto, na aquisição de bens móveis e imóveis por meio de contrato de compra e venda, a 
Administração Pública deverá observar os requisitos do art. 37, XXI, CF e da Lei 8.666/93, ou seja, 
a necessidade de licitação e os demais impositivos da lei de licitações. Nos demais casos, deve 
observar as disposições legais que regulamentam as respectivas matérias. 
b) Usucapião 
A usucapião é a aquisição originária de bens em virtude da posse ininterrupta e sem oposição pelo 
tempo determinado na lei. A Constituição Federal e o Código Civil, ao tratarem da usucapião, não 
excluíram a possibilidade de aquisição de bens por esta modalidade pelo poder público. 
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Explicado de outro modo, é plenamente possível que um Ente Público adquira bens por meio da 
usucapião se preenchidos os requisitos da lei civil. 
c) Desapropriação 
O art. 1.275, V, do CC, prevê que a desapropriação é uma causa de perda da propriedade. Trata-
se da perda da propriedade pelo particular e, por outro lado, da aquisição do bem pelo poder 
público. 
A desapropriação é, neste sentido, o procedimento administrativo previsto em lei, por meio do 
qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro por razões de utilidade ou 
necessidade pública ou por interesse social, normalmente mediante indenização. 
Estudaremos detalhadamente a desapropriação na próxima aula, quando formos tratar da 
intervenção do Estado na propriedade privada. 
d) Acessão 
De acordo com o art. 1.248 do CC, a acessão pode se dar: I - por formação de ilhas; II - por aluvião; 
III - por avulsão; IV - por abandono de álveo; V - por plantações ou construções. 
Passa a pertencer ao proprietário, tudo aquilo que aderir à sua propriedade, ocorrendo, neste 
caso, um acréscimo ao bem. 
e) Aquisição causa mortis 
De acordo com o Código Civil: 
Art. 1.844. Não sobrevivendo cônjuge, ou companheiro, nem parente algum sucessível, 
ou tendo eles renunciado a herança, esta se devolve ao Município ou ao Distrito 
Federal, se localizada nas respectivas circunscrições, ou à União, quando situada em 
território federal. 
Da mesma forma, o poder público poderá adquirir bens móveis ou imóveis em caso de herança 
jacente: 
Art. 1.822. A declaração de vacância da herança não prejudicará os herdeiros que 
legalmente se habilitarem; mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens 
arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados 
nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situados 
em território federal. 
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Essa forma de aquisição de bens consiste na aquisição hereditária normal, o que não impede que 
os Entes Federados, inclusive os Estados que não foram contemplados nas normas acima, 
adquiram bens em decorrência da sucessão testamentária. 
f) Arrematação 
De acordo com Carvalho Filho2, não há impedimento a que os Entes Públicos participem de praças 
ou leilões judiciais de bens penhorados em processos de execução. 
g) Adjudicação 
É a aquisição de bens penhorados no processo em que o Ente Público executa dívida em face do 
particular. Neste caso, um bem do particular é penhorado e, em vez de ser leiloado ou praceado, 
é adquirido diretamente pelo credor, que, no caso, é a Administração Pública. 
h) Aquisição ex lege 
Trata-se da aquisição de bens decorrente diretamente da Constituição Federal ou da lei. 
Um exemplo importante da aquisição ex lege, é a que decorre da lei 6.766/79. A lei regula o 
parcelamento do solo urbano e estabelece que algumas áreas do loteamento serão reservadas ao 
poder público. Dispensa qualquer instrumento transferindo a titularidade de tais áreas ao Ente 
Público, pois a aquisição decorre diretamente da lei. 
Outra importante hipótese é a reversão dos bens nas concessões de serviços públicos. Os bens 
empregados na execução do serviço público podem passar ao patrimônio do poder concedente 
ao final do contrato de concessão, conforme dispõe a lei 8.987/95. 
5 - GESTÃO DOS BENS PÚBLICOS 
A gestão dos bens públicos nada mais é do que a administração desses bens pelo ente que detém 
a sua titularidade. É possível, no entanto, que a gestão do bem seja transferida para outra entidade 
pública, conforme lei editada pelo ente titular. 
 
 
2 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1226 
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Neste sentido, a lei 13.240/2015 autorizou que a União transferisse a gestão das praias marítimas 
urbanas para os Municípios litorâneos, a ser formalizada mediante termo de adesão: 
Art. 14. É a União autorizada a transferir aos Municípios a gestão das orlas e praias 
marítimas, estuarinas, lacustres e fluviais federais, inclusive as áreas de bens de uso 
comum com exploração econômica, tais como calçadões, praças e parques públicos, 
excetuados: 
(...) 
§ 1º A transferência prevista neste artigo ocorrerá mediante assinatura de termo de 
adesão com a União. 
Por outro lado, o bem poderá ser utilizado diretamente pelo ente público titular ou ainda por 
particulares. Todavia, a utilização destes bens por particulares deve atender ao interesse público. 
As formas de uso do bem público podem ser divididas em: 
a) Uso comum; 
b) Uso especial; 
c) Uso privativo. 
5.1 – Uso comum 
O uso comum do bem público é a sua utilização pela comunidade de forma indistinta, 
ou seja, sem que haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal 
específico para o uso. Os bens públicos destinados ao uso comum são, por natureza, 
os bens de uso comum do povo, que em regra, poderão ser utilizados livremente pelos 
particulares, ressalvada apenas a hipótese de disposição legal em sentido contrário. 
São exemplos de bens sujeitos ao uso comum as praias, as ruas, os logradouros públicos, as praças, 
os parques, os rios, os mares, dentre outros. 
Por outro lado, é possível ainda que os bens de uso especial sejam destinados ao uso comum 
quando a sua utilização ocorre em conformidade com os fins normais a que se destinam. Por 
exemplo, as repartições públicas, os edifícios do Poder Judiciário, dentre outros. 
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Em regra, os bens destinados ao uso comum são os bens de uso comum do povo, 
embora os bens de uso especial também possam ser considerados de uso comum 
quando utilizados de acordo com os fins normais a que se destinam. 
A utilização comum dos bens pode ainda ser dividida em duas espécies: 
a) Uso normal ou ordinário: quando o bem é utilizado na finalidade a que se destina (ex.: 
passagem de um veículo por uma rua); 
b) Uso anormal ou extraordinário: a utilização do bem depende do preenchimento das 
condições impostas pelo poder público (ex.: cobrança de pedágio em rodovias) ou quando 
a utilização é distinta daquela para a qual o bem é destinado (utilização de uma escola 
pública para realização de evento esportivo). 
Não obstante a utilização comum e geral desses bens, o Poder Público possui a competência para 
regulamentar a sua utilização. Essa regulamentação poderá manter a gratuidade na utilização do 
bem, de forma a não promover discriminação quanto à sua utilização, ou instituir cobrança para 
utilização de tais bens: 
Código Civil: Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou 
retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração 
pertencerem. 
5.2 – Uso especial 
O uso especial do bem público depende de preenchimento dos requisitos previstos na legislação, 
do consentimento estatal ou da obrigação de pagar pelo uso. Ao contrário do uso comum, não se 
trata de uso indiscriminado e gratuito. 
Uma das formas de uso especial é justamente a utilização remunerada dos bens públicos, que, 
normalmente, exige o pagamento de certa importância pecuniária para o uso. De acordo com 
Carvalho Filho3, o Código Civil faz menção a esta utilização no art. 103: 
 
 
3 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1233 
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Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme 
for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. 
De acordo com o autor, embora o texto legal mencione expressamente “uso comum”, deve-se 
interpretar a expressão como possibilidade de acesso geral das pessoas a esses bens, desde que 
preenchidos os requisitos, e não apenas como o termo técnico-científico do Direito Administrativo. 
Ainda conforme o renomado autor, o uso especial também se configura quando o bem público é 
objeto de uso privativo por algum administrado, dependendo, essa hipótese, de consentimento 
do Poder Público. 
5.3 – Uso privativo 
Uso privativo, que também pode ser denominado uso especial privativo, é o direito de 
utilização de bens públicos, conferido pela Administração Pública, a pessoas 
determinadas, mediante instrumento jurídico específico, podendo o usuário ser uma 
pessoa física ou jurídica. 
Destaque-se que, ainda que o uso privativo atenda de forma primordial o interesse privado, deverá 
ter como finalidade última o interesse público. 
O uso privativo pode ocorrer quanto a qualquer das três categorias de bens públicos (bens de uso 
comum, de uso especial e dominicais). São exemplos a autorização para colocar barracas na areia 
da praia na virada de ano, a autorização para que estabelecimento comercial coloque mesas e 
cadeiras na calçada, utilização de escolas públicas por entes privados para realização de eventos, 
dentre outros. 
O uso privativo de bens públicos possui quatro características principais (que estão presentes na 
maioria das espécies de uso privativo, mas podem estar ausentes em algumas delas): 
a) Uso privativo: o administrado possui o direito de usar o bem sozinho; 
b) Instrumento formal: deve ser formalizado por meio de um instrumento jurídico que fixará 
as condições de uso; 
c) Precariedade: o instrumento jurídico pode ser revogado a qualquer tempo, de acordo com 
o interesse público; 
d) Regime de Direito Público: incide as regras e princípios de Direito Administrativo sobre a 
relação entre a Administração e o Administrado que utiliza o bem. 
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Por fim, o STF definiu que incide o imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – 
sobre bem público cedido a pessoa jurídica de direito privado, sendo esta a 
devedora. De acordo com a Corte, não há aplicação da imunidade recíproca neste 
caso (RE 601720). 
Estudaremos a seguir as principais formas jurídicas de uso privativo de bem público. 
5.3.1 – Autorização de uso 
Autorização de uso é o ato administrativo, unilateral, discricionário e precário, que autoriza a 
utilização de determinado bem público pelo particular, atendendo, primordialmente, ao seu 
interesse privado. O atendimento ao interesse público, neste caso, ocorre apenas de forma 
mediata. 
A autorização não depende de lei nem de licitação prévia, pode ser onerosa ou gratuita e recair 
sobre bens móveis e imóveis. Além disso, em razão de se tratar de ato precário, em regra, a 
autorização de uso não possui prazo determinado. 
As características da autorização de uso, portanto, podem ser assim resumidas: 
a) Ato unilateral: depende apenas da manifestação de vontade da Administração Pública; 
b) Ato discricionário: o interessado não possui direito adquirido à utilização. A autorização 
depende do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade administrativa; 
c) Precário: pode ser revogado a qualquer momento de forma discricionária; 
d) Em regra, sem prazo determinado; 
e) Atende, primordialmente, ao interesse particular; 
f) Não depende de lei nem de licitação. 
São exemplos a autorização de uso de uma rua para realização de festa junina por uma 
comunidade, a autorização para que estabelecimento comercial coloque mesas e cadeiras na 
calçada, dentre outros. 
➢ Autorização de uso de natureza urbanística (MP 2.220/2001) 
Trata-se de uma autorização especial relacionada a ordem urbanística, em que se autoriza a 
utilização de um imóvel público de natureza urbana. 
De acordo com o art. 9º do mencionado diploma normativo: 
Art. 9º É facultado ao poder público competente conceder autorização de uso àquele 
que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente 
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e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado 
em área com características e finalidade urbanas para fins comerciais. (Redação dada 
pela lei nº 13.465, de 2017) 
§ 1º A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma gratuita. 
É possível extrair os seguintes requisitos do dispositivo: 
a) Ato unilateral; 
b) Ato discricionário (“facultado”); 
c) Posse ininterrupta e sem oposição do bem público por cinco anos até 22 de dezembro de 
2016; 
d) Imóvel urbano; 
e) Imóvel de até 250m²; 
f) Utilização do imóvel para fins comerciais. 
Embora também se caracterize como um ato discricionário, a discricionariedade na autorização de 
uso de natureza urbanística é limitada, tendo em vista que a autorização somente poderá ocorrer 
nas hipóteses previstas no dispositivo. 
Por outro lado, Carvalho Filho entende que não há precariedade nesta autorização. Para o autor, 
uma vez concedida, a autorização se torna definitiva, não podendo mais ser revogada4. 
Por fim,em alguns casos, poderá ser concedida a autorização de uso em outro local, 
especialmente quando a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, ou ocorrer em 
imóvel: a) de uso comum do povo; b) destinado a projeto de urbanização; c) de interesse da defesa 
nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais; d) reservado à 
construção de represas e obras congêneres; ou e) situado em via de comunicação. 
As diferenças entre a autorização comum e a autorização para fins urbanísticos podem ser assim 
sintetizadas: 
Autorização de uso “comum” Autorização de uso de natureza urbanística 
Não exige posse prévia do bem; Exige posse de 5 anos sobre o bem até 
22/12/2016; 
 
 
4 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1242 
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Pode ser concedido sobre bens móveis ou 
imóveis com quaisquer características; 
Somente para imóveis urbanos de até 250m²; 
O uso pode ser para qualquer fim; Uso para fins comerciais; 
Ato precário. Para alguns doutrinadores, ato definitivo. 
➢ Autorização condicionada ou qualificada 
Rafael Carvalho5 ainda faz menção a esta terceira hipótese de autorização. Trata-se de autorização 
editada com a fixação de direitos e obrigações para a Administração Pública e para o destinatário. 
É uma forma de autolimitação do Estado, que decide impor restrições a si próprio e ao particular. 
Além disso, de acordo com o autor, como ocorre uma “contratualização” da autorização de uso, 
deve haver prévia licitação para que seja respeitado o princípio da impessoalidade (art. 2º, 
parágrafo único da lei 8.666/93). 
Neste sentido, também em virtude da mencionada contratualização, se houver descumprimento 
das obrigações pelo poder público, caberá ao particular o direito a indenização. Assim, se o ente 
público resolve fixar prazo e revoga a autorização condicionada antes do seu término, deverá 
indenizar o administrado. 
5.3.2 – Permissão de uso 
Em primeiro lugar, é importante ressaltar que a permissão de uso é um ato administrativo 
unilateral, ao contrário do que ocorre na delegação de serviços públicos, em que a permissão é 
um contrato administrativo. 
A permissão de uso é um ato muito semelhante à autorização de uso. Trata-se de ato 
administrativo unilateral, discricionário e precário. Para a doutrina clássica, a diferença 
da autorização para a permissão de uso está na predominância do interesse do uso. 
Enquanto na autorização predomina o interesse do particular, na permissão os 
interesses são nivelados, sendo que, tanto a Administração possui interesse público, 
quanto o particular interesse privado, em que o bem seja utilizado por este último. 
 
 
5 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 7. Ed. São Paulo: Método, 2019. 
P. 684. 
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No entanto, Rafael Carvalho 6 defende que essa distinção não deve ser adotada, uma vez que não 
possui qualquer consequência prática, bem como em razão de o vetor principal tanto da 
autorização quanto da permissão de uso de bem público ser o interesse público. 
A permissão de uso ainda é um ato intuitu peronae, não sendo possível a transferência do direito 
de uso, conferido pelo ato de permissão, a um outro particular sem consentimento expresso da 
Administração permitente. Havendo consentimento da Administração Pública, a transferência 
importará em novo ato de permissão. 
Quanto à necessidade de licitação, para Carvalho Filho7, será exigível o procedimento licitatório 
sempre que for possível e houver mais de um interessado na utilização do bem, sendo a licitação 
inexigível quando não houver mais de um interessado ou quando a utilização do bem puder ser 
permitida a todos os interessados. 
É necessário lembrar, no entanto, que as permissões de uso de bens imóveis residenciais e de 
bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² estão entre as hipóteses 
de dispensa de licitação quando inseridos em programas habitacionais ou de regularização 
fundiária de interesse social da Administração (art. 17, I, “f” e “h”, da lei 8.666/93). 
Pode-se citar como exemplo da permissão de uso a ocupação de área de passeio público para a 
instalação de uma banca de jornais e revistas. 
As características da permissão de uso, portanto, podem ser assim resumidas: 
a) Ato unilateral: depende apenas da manifestação de vontade da Administração Pública; 
b) Ato discricionário: o interessado não possui direito adquirido à utilização. A permissão 
depende do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade administrativa; 
c) Precário: pode ser revogado a qualquer momento de forma discricionária; 
d) Em regra, sem prazo determinado; 
e) Atende ao interesse público e ao interesse particular de igual forma; 
f) Não depende de lei; pode depender de licitação se for possível e houver mais de um 
interessado. 
 
 
6 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 7. Ed. São Paulo: Método, 2019. 
P. 685. 
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1243. 
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5.3.3 – Concessão de uso 
Concessão de uso (ou concessão administrativa de uso) é o contrato administrativo pelo 
qual o Poder Público concede o uso privativo de bem público ao particular. Trata-se, 
portanto, de uma atuação marcada pela bilateralidade, o que distingue a concessão da 
autorização e da permissão de uso, que são instrumentalizados por um ato unilateral. 
Sendo um contrato administrativo, a concessão de uso sofre a incidência das leis administrativas 
respectivas, ressaltando-se a existência de cláusulas exorbitantes em favor da Administração. Além 
disso, deverá ser precedida de regular licitação, salvo nos casos de dispensa ou inexigibilidade 
previstos na lei. 
A concessão de uso é marcada pela discricionariedade, assemelhando-se, neste ponto, às 
permissões e autorizações. Um bem público somente será objeto de concessão de uso se a 
Administração Pública entender, mediante os critérios da conveniência e oportunidade, que há 
interesse público na modalidade. 
Por outro lado, não há precariedade na concessão de uso. O contrato é marcado pela 
definitividade, ou seja, não pode ser revogado a qualquer. Isto porque, a doutrina defende que a 
concessão seja utilizada para atividades de maior vulto, em que a concessionária assume 
obrigações e encargos financeiros elevados, não podendo ficar totalmente à mercê da 
discricionariedade da Administração Pública8. 
Por fim, a concessão de uso poderá ser remunerada ou gratuita. 
As características podem ser assim resumidas: 
a) Contrato administrativo (bilateralidade); 
b) Discricionário: o interessado não possui direito adquirido à utilização. A concessão depende 
do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade administrativa; 
c) Definitivo: não pode ser revogado a qualquer momento de forma discricionária; 
d) Em regra, por prazo determinado; 
e) Não depende de lei; depende de licitação, salvo nos casos de dispensa ou inexigibilidade. 
 
 
8 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. 
P. 1245. 
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Autorização de uso Permissão de uso Concessão de uso 
Ato administrativo (unilateral); Ato administrativo (unilateral); Contrato administrativo 
(bilateral); 
Ato discricionário; Ato discricionário; Discricionário; 
Ato precário; Ato precário; Ato definitivo; 
Em regra, sem prazo; Em regra, sem prazo; Em regra, com prazo; 
Não depende de lei; Não depende de lei; Não depende de lei; 
Não depende de licitação; Deve ser licitada se for 
possível e houver mais de um 
interessado; 
Deve ser licitada se for 
possível e houver mais de um 
interessado; 
Atende, primordialmente, ao 
interesse privado. 
Atende ao interesse privado e 
ao interesse público em igual 
força. 
Independe do maior ou menor 
interesse público do poder 
público concedente, embora 
deva existir. 
5.3.4 – Concessão de direito real de uso 
A concessão de direito real de uso é prevista no Decreto-Lei 271/67 e possui natureza 
de contrato administrativo (embora a lei fale também em termo administrativo) em que 
o Ente Público concede ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público 
ou sobre o espaço aéreo que recobre o terreno público, para os fins definidos no 
Decreto-Lei: 
Art. 7º É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada 
ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins 
específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, 
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das 
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de 
interesse social em áreas urbanas. 
As finalidades estabelecidas no dispositivo para a concessão de direito real de uso são de caráter 
eminentemente social. Aliás, a expressão final “outras modalidades de interesse social” deixa clara 
a intenção do legislador e a natureza não taxativa da lista de atividades. 
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Caso o particular conceda ao bem público destinação diversa daquelas previstas no dispositivo 
legal, a concessão será extinta antes do seu termo final (art. 7º, §3º). 
Vale destacar que a concessão real de uso somente pode ser realizada em relação aos 
terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço aéreo sobre o 
terreno público. A finalidade do instituto é justamente promover o aproveitamento 
desses terrenos pelo particular beneficiário, de forma a conferir-lhe função social. 
Outro aspecto importante relacionado à concessão de direito real de uso é a possibilidade, salvo 
disposição contratual em contrário, de transmissão inter vivos ou causa mortis dos direitos reais 
de uso do bem público, desde que haja anuência prévia dos órgãos competentes (art. 7º, §§ 4º e 
5º). 
Por fim, a concessão de direito real de uso deve ocorrer, obrigatoriamente, mediante lei 
autorizadora e prévia licitação na modalidade concorrência (cujo tipo de licitação será o de maior 
lance ou oferta) ressalvadas as exceções legais de dispensa e inexigibilidade (art. 23, §3º e art. 45, 
§1º, IV da lei 8.666/93): 
Art. 23 (...) § 3º A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja 
o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o 
disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas licitações 
internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a 
tomada de preços, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de 
fornecedores ou o convite, quando não houver fornecedor do bem ou serviço no País. 
Art. 45(...) § 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na 
modalidade concurso: 
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito 
real de uso. 
As características da concessão de direito real de uso podem ser assim resumidas: 
a) Contrato administrativo (bilateralidade); 
b) Somente de terrenos sem benfeitorias ou espaço aéreo correspondente; 
c) Finalidade: interesse social; 
d) Ato discricionário; 
e) Definitivo: não pode ser revogado a qualquer momento de forma discricionária; 
f) Será extinto se for dada destinação diversa daquelas previstas em lei; 
g) Remunerada ou gratuita; 
h) Por tempo certo ou prazo indeterminado; 
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i) Depende de lei autorizativa e de licitação na modalidade concorrência, salvo nas hipóteses 
de dispensa desta última; 
j) Transmissível por ato inter vivos ou causa mortis. 
5.3.5 – Concessão de uso especial para fins de moradia 
A concessão especial para fins de moradia foi prevista no art. 1º da MP 2.220/2001 e consiste na 
concessão ao particular que, até 22 de dezembro de 2016, possua como seu, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, até 250m ² de imóvel público situado em áreas com 
características e finalidades urbanas, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que 
não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de 
imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize 
para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins 
de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou 
concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita 
ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 
Os requisitos podem ser assim resumidos: 
a) Posse, ininterrupta e sem oposição; 
b) Posse por 5 anos até 22 de dezembro de 2016; 
c) Posse de até 250 m² de imóvel público; 
d) Imóvel situado em áreas com características e finalidades urbanas; 
e) Utilização para moradia do possuidor ou de sua família; 
f) O possuidor não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
Vale destacar que, uma vez preenchidos os requisitos, a Administração Pública estará obrigada a 
conceder o uso do imóvel ao particular. Trata-se, portanto, de ato vinculado, havendo direito 
adquirido do possuidor que preencher os requisitos, independentemente de licitação. 
Em alguns casos, pode ser concedido o uso especial em outro local, diferente daquele ocupado 
pelo possuidor, desde que a ocupação acarrete risco à vida ou à saúde dos ocupantes ou ainda se 
dê em imóvel: a) de uso comum do povo; b) destinado a projeto de urbanização; c) de interesse 
da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais; d) 
reservado à construção de represas e obras congêneres; ou e) situado em via de comunicação (art. 
4º e 5º da MP 2.220/2001). 
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A concessão de uso especial para fins de moradia se aplica ainda a imóveis da União, inclusive 
terrenos de marinha e acrescidos, exceto aos imóveis funcionais (art. 22-A, caput e §1º, da lei 
9.636/98). 
O direito à concessão de uso especial para fins de moradia somente será reconhecido 
uma única vez ao mesmo possuidor. O direito ao uso especial ainda poderá ser 
transferido por ato inter vivos ou causa mortis e o herdeiro legítimo continua na posse 
do seu antecessor, desde que já residano imóvel por ocasião da abertura da sucessão. 
O instrumento jurídico de reconhecimento deste direito pode ser um termo administrativo, 
quando se efetivar na via administrativa, ou por sentença judicial, se houver resistência pela 
Administração Pública e o possuidor requerer a concessão em juízo. Qualquer que seja o título, 
deverá ser levado a registro no Cartório de Registro de Imóveis competente (art. 6º). 
A extinção ocorre de duas formas: 
a) Desvio de finalidade (ex.: utilização do imóvel para fins exclusivamente comerciais); 
b) Aquisição da propriedade de outro imóvel urbano ou rural pelo beneficiário. 
Vale destacar que a concessão de uso especial para fins de moradia foi prevista expressamente 
como um direito real pelo art. 1.225, XI, do Código Civil, podendo, inclusive, ser objeto de 
hipoteca (art. 1.473, VIII, CC). 
Por fim, é importante mencionar que a concessão de uso especial para fins de moradia possui 
pressupostos semelhantes à usucapião especial urbana (art. 183, CF). No entanto, como os imóveis 
públicos não podem ser objeto de usucapião, a lei previu um instituto jurídico similar para proteger 
o indivíduo e sua família que ocupe imóvel público urbano como sua moradia. 
Por este motivo, Carvalho Filho possui o entendimento de que a previsão em lei municipal de 
módulo urbanístico com área superior a 250 m² não impede que o possuidor, se preenchidos os 
demais requisitos, seja beneficiário da concessão especial de uso para fins de moradia, tendo em 
vista que este é o mesmo entendimento adotado para a usucapião especial urbana. 
➢ Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia (art. 2º, MP 2.220/2001) 
O diploma legal citado previu ainda uma hipótese de concessão de uso especial coletiva para fins 
de moradia, à semelhança da usucapião especial coletiva de imóvel urbano particular. Os 
requisitos são os seguintes: 
a) Posse, ininterrupta e sem oposição; 
b) Posse por 5 anos até 22 de dezembro de 2016; 
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c) Posse de área superior a 250 m² de imóvel público; 
d) Ocupação por população de baixa renda para sua moradia; 
e) Imóvel situado em áreas com características e finalidades urbanas; 
f) Os possuidores não sejam proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
Vale destacar que o possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, 
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas. 
Na concessão coletiva de uso especial, será atribuída igual fração ideal de terreno a cada 
possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de 
acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas, sendo que a fração 
ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a 250 m². 
5.3.5.1 – Comparativo entre as espécies de concessão de uso 
Concessão de uso Concessão de direito real de 
uso 
Concessão de uso especial 
para fins de moradia 
Contrato administrativo 
(bilateralidade); 
Contrato administrativo 
(bilateralidade); 
Contrato administrativo 
(bilateralidade) ou sentença; 
Discricionário: Discricionário; Vinculado; 
Definitivo; Definitivo; Definitivo; 
Direito pessoal; Direito real; Direito real; 
Qualquer bem; Somente terrenos sem 
benfeitorias ou espaço aéreo 
correspondente; 
Imóvel urbano de até 250 m²; 
Em regra, prazo determinado; Tempo certo ou prazo 
indeterminado; 
Prazo indeterminado; 
Requisito: Licitação; Lei + licitação (concorrência); Posse, ininterrupta e sem 
oposição, por 5 anos até 22 de 
dezembro de 2016, de até 250 
m² de imóvel público situado 
em áreas com características e 
finalidades urbanas, sendo 
utilizado para moradia do 
possuidor ou de sua família e 
o possuidor não seja 
proprietário de outro imóvel 
urbano ou rural; 
Gratuito ou oneroso; Gratuito ou oneroso; Gratuito; 
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Utilização para qualquer fim 
(que atenda ao interesse 
público); 
Utilização para uma finalidade 
de interesse social, sob pena 
de extinção; 
Utilização para moradia; 
Não pode ser transmitido a 
terceiro. 
Transmissível por ato inter 
vivos ou causa mortis. 
Transmissível por ato inter 
vivos ou causa mortis. 
5.3.6 – Cessão de uso 
A cessão do uso é a transferência do uso de bem público, de forma gratuita ou com condições 
especiais, para órgão da mesma pessoa jurídica, para pessoa jurídica da Administração indireta ou 
entre a Administração e pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos que atuam na busca 
do interesse público. 
São exemplos a cessão de bem federal para Município. A cessão de bem estadual para associação 
civil, dentre outros. 
A cessão de uso se efetiva por meio de instrumento firmado entre os representantes das pessoas 
cedente e cessionária, normalmente por meio de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. 
Em verdade, não há um regramento uniforme acerca da cessão de uso, nem uniformidade na 
doutrina. É necessário verificar, em cada casa, como o assunto é regulamentado por cada Ente 
Federado. 
Em âmbito federal, a cessão de uso é regulada pelo art. 18 da lei 9.636/96: 
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em 
condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 
1946, imóveis da União a: 
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de 
educação, cultura, assistência social ou saúde; 
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de 
aproveitamento econômico de interesse nacional. 
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará 
mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições 
estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu 
cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no 
todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e 
consequente termo ou contrato. 
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§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada 
ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação. 
5.3.7 – Formas de direito privado 
Embora a administração Pública deva utilizar, de maneira preferencial, as formas de Direito Público 
para conferir o uso privativo de bens públicos, em determinados casos, a melhor forma de atender 
ao interesse público será a utilização de uma forma regida pelo direito privado. Estudaremos as 
principais delas neste tópico. 
a) Enfiteuse 
Enfiteuse (ou aforamento) é o instituto jurídico por meio do qual o Estado (senhorio direto) permite 
ao particular (enfiteuta ou foreiro) o uso privativo de um bem público, conferindo-lhe o “domínio 
útil” (e não a propriedade) do bem. Em âmbito federal, a matéria é regulamentada pelos arts. 99 
a 124 do Decreto-Lei 9.760/48. 
O particular beneficiário deverá pagar ao senhorio direto (Ente Público) um valor anual, certo e 
invariável, denominado “foro”. 
O domínio útil do bem confere ao seu titular um direito real, que pode ser transferido de forma 
onerosa a terceiro mediante o pagamento do “laudêmio” ao senhorio direto, calculado sobre o 
valor da alienação. Todavia, o senhorio direto poderá utilizar o seu direito de preferência para a 
retomada do bem antes da transferência. 
Se o enfiteuta deixar de pagar o foro anual ao