Material_Estudos_Licitação

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SELEÇÃO DE ENSINOS E INSTRUÇÕES | LICITAÇÕES E CONTRATOS
. 2020 .
 15 anos 
Aprendendo e Ensinando
Sumário
1. Liderança e Alta-Performance na Gestão de Equipe
2. Fraudes em Pregão: como prevenir, detectar e quais providências adotar 
3. Fracionamento de Despesas 
4. Estudos Preliminares
5. Elaboração de Orçamento em Planilha de Formação de Preços para Serviços Continuados com Cessão de Mão de Obra de acordo com a IN 05/17 e suas alterações e a Nova Legislação Trabalhista
6. Capacitação e Formação de Pregoeiros e Equipe de Apoio
7. A Modalidade de Pregão nas Empresas Estatais e o Decreto 10.024/19
8. Pré-classificação e Pré-habilitação, quando?
9. Relação entre o Pregoeiro e a Fase Interna da Licitação: entendendo o Termo de Referência
10. Regimes de Execução em Obras e Serviços: conceito, utilização, acompanhamento e aditivos
11. Elaboração de Editais no Pregão: responsabilidade, análise e boas práticas
12. Contratação Direta e Dispensa Eletrônica
13 Recurso Administrativo: da interposição de julgamentos, exigências e formalidades a serem observadas
14. Sistema de Registro de Preços
15. Instrução Normativa 01/19
16. Pregoeiro Blindado
17. Microempresa e Empresa de Pequeno Porte nas Licitações
18. Orientações Fundamentais do TCU sobre Licitações e Contratos
19. Análise de Mercado e Pesquisa de Preços
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Presidente:
Rudimar Barbosa dos Reis
Vice-Presidente:
Ruimar Barboza dos Reis
Organizadora:
Jaquelaine Ramos
Colaboração Técnica:
Larissa Panko
Andreia Carolina Mazzola
Caroline Borges
Projeto Gráfico:
Cássia S. Malucelli Kury
SEI | Seleção de Estudos e Instruções | Licitações e Contratos
15º Congresso Brasileiro de Pregoeiros | 10ª ed. | Curitiba: Instituto Negócios Públicos do Brasil, 2020
Professores:
Anderson Pedra
Claudio Sarian
Dawison Barcelos
Edgar Guimarães
Felipe Boselli
Karine Machado
Larissa Panko
Paulo Rui Barbosa
Paulo Teixeira
Raduan Melo
Ronny Charles
Simone Zanotello
Tatiana Camarão
Victor Amorim
Impressão e Acabamento
Gráfica Capital
Rua Dr. Brasílio Vicente de Castro, 111 – 9º, 10º e 12º andares . Campo Comprido . Curitiba-PR . CEP 81.200-526
Telefone: (41) 3778-1700 | Email: falecom@institutonp.com.br
www.negociospublicos.com.br
O Instituto e a Orientação Jurídica do Grupo Negócios Públicos não se responsabilizam pelos entendimentos pessoais e conceitos emitidos 
em conteúdos, estudos, orientações e artigos assinados por seus respectivos autores/titulares, também em respeito ao entendimen-
to autoral, técnico e profissional de cada professor convidado. A revisão técnica dos conteúdos foi realizada por seu respectivo autor.
01
Prof. Raduan Melo
Liderança e aLta-Performance 
na Gestão de equiPe
Atuou na área comercial da Nestlé em 2009; Atuou como diretor comercial em 
empresa líder do mercado; Vasta experiência de Consultoria em Gestão Empresarial 
com expertise em Estruturação Comercial e Organizacional, atuando em empresas, 
varejistas, atacadistas, de prestação de serviços; Colunista de Economia no portal 
Tribuna do Ceará e na revista Vila Nova.
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Raduan Melo
lideRança e a geStão de equiPeS
o iniMigo da lideRança
o quanto noS lideRaMoS?
Liderança e aLta-Performance 
na Gestão de equiPe
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Liderança e Alta-Performance na Gestão de Equipe
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CultuRa
- 200 milhões de habitantes; - 79º em IDH;
- 8 514 876 km²; - 67º em PIB por pessoa;
- Terra fértil; - 9ª economia do mundo;
- Petróleo, ferro, aço, etc.. - 93,2% alfabetizada;
- Clima favorável; - 116º mais seguro do mundo.
- Amplo litoral;
- Pacífico.
- 128 milhões de habitantes; - 17º em IDH;
- 377 873 km² ; - 16º em PIB por pessoa;
- 6852 ilhas; - 3ª economia do mundo;
- Solo montanhoso; - 99% alfabetizada;
- Clima desfavorável; - 9º mais seguro do mundo
- Poucos recursos minerais;
- Arrasado em 1946.
Prof. Raduan Melo
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E VOCÊ?
VoCÊ
 √ Se quiser se tornar um líder, comece liderando a si mesmo.
 √ O que você controla? Qual seu autocontrole? 
 √ “Entre sua vontade e sua ação, existe você.”
o iniMigo da lideRança
o que Falta PaRa teRMoS PRoPÓSito? 
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O EGO
o iniMigo da lideRança
Zona de Conforto – Atalho – 
Vaidade – Arrogância 
MeuS lideRadoS não FiCaRão FelizeS quando eu:
1. Defender a missão da companhia antes dos desejos deles;
2. Dar mais atenção a uns que a outros;
3. Promover alguns e ignorar outros;
4. Tirá-los da zona de conforto;
5. Pedir que sacrifiquem-se pela equipe;
6. Enxergar o todo em detrimento de situações pessoais;
7. Tomar decisões com as quais discordam.
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Todos os dias, como líder, promoverei a infelicidade de alguém. Felizmente, não será resul-
tado de minhas falhas pessoais, mas sim do cumprimento do meu dever como líder
John C. Maxwell
 lideRança nÍVel 5
 √ Executivo nível 5: Excelência duradoura com humildade e força 
de vontade;Líder Eficaz: Busca a visão com altos padrões de 
desempenho;
 √ Gerente Competente: Organiza pessoas e recursos;
 √ Membro colaborador da Equipe: Contribui, com suas capaci-
dades individuais, para que sejam atingidos os objetivos do 
grupo, e trabalha de forma eficaz com outras pessoas, em uma 
atmosfera de equipe;
 √ Indivíduo altamente capacitado: Faz contribuições produtivas 
por meio do talento, do conhecimento, das técnicas e dos bons hábitos de trabalho.
MantRaS da diSCiPlina na lideRança
1. Pontualidade? Compromissos e Prazos; 
2. Conhecimento? Das pessoas e de suas tarefas;
3. Orientação? Cada um sabe o que fazer;
4. Avaliação? Feedbacks constantes; 
5. Motivação? Deixa as pessoas em seu estado mais produtivo; 
Liderança e Alta-Performance na Gestão de Equipe
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6. Controles? Métricas de resultado; 
7. Planejamento? Entendimento analítico e sintético;
8. Visão? Encontra uma causa maior; 
9. Foco? Alavanca resultados no que interessa; 
10. Reputação? Exemplo na maneira de agir;;
11. Proatividade?; agir é algo natural em minha equipe; 
12. Autorresposabilidade?; tudo é minha responsabilidade, não vitimização. 
CRediBilidade É tudo que VoCÊ teM!
 √ Faz o que fala;
 √ Pratica o que prega; 
 √ Cumpre promessas. 
Liderança
lembre-se. 
O maior desafio é você.
É o seu ego. 
02
Prof. anderson Pedra
fraudes em PreGão: 
como Prevenir, detectar e quaisProvidências adotar 
Pós-doutor pela Universidade de Coimbra com ênfase em “Direito Fundamental à Boa Administração Pública 
e sua Influência no Direito Administrativo e na Gestão Pública”; Doutor em Direito do Estado (PUC/SP); 
Mestre em Direito (FDC/RJ); Especialista em Direito Público e Processual Público pela Consultime/Cândido 
Mendes; Procurador do Estado do Espírito Santo; Professor do Mestrado em Gestão Pública da UFES; 
Professor visitante do Mestrado em Direitos e Garantias Fundamentais da FDV; Professor na graduação 
de Direito Administrativo e de Direito Constitucional da Faculdade de Direito de Vitória/ES; Professor em 
pós-graduação em diversas instituições de ensino no Brasil (FDV, UFES, UVV, UFBA, Jus Podivm, UNITINS, 
FMPMT etc.) lecionando: Direito Administrativo, Direito Constitucional e Direito Eleitoral; Atua como 
Instrutor em diversas instituições públicas e privadas (ESAF, TCES, MPES, ALES, ESESP, Negócios Públicos, 
ERX do Brasil etc.); Palestrante em diversos eventos nacionais e internacionais; Ex-Chefe da Procuradoria 
de Consultoria Administrativa da PGEES; Ex-Chefe da Procuradoria de Estudos Constitucionais da PGEES; 
Ex-Diretor e Ex-Coordenador da Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado do Espírito Santo; Ex-
Chefe da Consultoria Jurídica do TCEES; Ex-Presidente de Comissão de Licitação 
do TCEES; Ex-Pregoeiro do TCEES; Ex-Diretor Administrativo da Assembleia 
Legislativa do ES; Membro do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais; 
Advogado e Consultor Jurídico em Direito Público; Autor de diversas obras 
jurídicas. (curricullum completo em http://lattes.cnpq.br/8827737549883515)
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liStageM de aBReViatuRaS e SiglaS
art. – Artigo
CC – Código Civil
cf. – Conferir
CRFB – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
DJ – Diário de Justiça
DOU – Diário Oficial da União
EC – Emenda Constitucional
IN – Instrução Normativa
inc. – Inciso
J. – Julgado em
LAE – Lei Anticorrupção Empresarial (Lei nº 12.846/2013)
LC – Lei Complementar
LIA – Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992)
LLC – Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993)
LP – Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002)
Min. – Ministro
p. – página(s)
p.ex. – por exemplo
RE – Recurso Extraordinário
REsp – Recurso Especial
Rel. – Relator
STF – Supremo Tribunal Federal 
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TCU – Tribunal de Contas da União
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andeRSon PedRa
intRodução
Objetivo dessa apostila é trazer linhas gerais sobre a fraude na contratação pública, analisando aspectos teóri-
cos e práticos buscando a prevenção, a detecção, a análise de algumas hipóteses e quais providências adotar, 
dotando os agentes públicos de instrumentos necessários para o enfrentamento dessas situações, 
agindo de modo correto de acordo com os entendimentos dos Tribunais de Contas.
Durante a oficina serão trazidas algumas fraudes, bem como mecanismos que permitem a sua 
identificação e, principalmente, como proceder diante delas.
ConteXto atual
A cada dia se verifica atos e mais atos de fraudes e de corrupção, sendo necessário dotar a Administração Pública 
e seus agentes de mecanismos – jurídicos e práticos – para combater esses comportamentos danosos ao erário. 
Contudo, ao mesmo tempo que o combate à fraude deve ser incansável, não se pode também banalizar os mecanis-
mos jurídicos disponíveis para tanto, afinal, como já foi dito – “não se abatem pardais disparando canhões.” (Jellinek)
Nesse contexto, surge a Lei Anticorrupção Empresarial (Lei 12.846/13)[1] que inovou o ordenamento jurí-
dico com a responsabilização objetiva (independentemente de verificação de culpa ou dolo) das pessoas 
jurídicas que se relacionam com a Administração Pública.
[1] A LAE decorre de um movimento mundial de combate a corrupção, destacando a Convenção Interamericana Contra Corrupção 
(1996) e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003).
fraudes em PreGão: 
como Prevenir, detectar e quais Providências adotar 
02
Fraudes em Pregão: como Prevenir, Detectar e quais Providências Adotar 
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Deve ficar claro que a LAE não trata do instituto jurídico (crime) “corrupção”, mas da responsabilização de 
pessoas jurídicas autoras em face de atos (previstos na lei) contra a Administração Pública, nacional ou es-
trangeira, nas esferas administrativa e cível, sem prejuízo da responsabilização individual de seus dirigentes, 
administradores, empregados, e parceiros, coautores ou partícipes do ato ilícito.
CondiçÕeS PaRa oCoRRÊnCia de FRaude
Uma das condições mais favoráveis para a ocorrência de fraude é a falta de controle dos atos praticados. O 
particular e o agente público sabedores que os atos praticados não serão conhecidos por outros tendem a 
atuar de forma mais livre e irresponsável.
Agrega-se a esse descontrole a ganância, talvez forjada por uma má formação ética do fraudador, ou então em 
decorrência de alguma necessidade específica (crise financeira ou necessidade familiar).[2]
Para evitar fraudes indispensável atuar nos seus três elementos básicos (TRIÂNGULO DA FRAUDE – Donald 
Krassey): i) oportunidade: ter acesso ao recurso; ii) necessidade (pressão): necessitar ou ter uma pressão para 
fazer algo de errado; e, iii) racionalização: percepção moral do que é certo ou errado.
A partir do triângulo da fraude, outra teoria introduziu o “DIAMANTE DA FRAUDE”. Nesse modelo, a nova 
aresta é a capacidade. Isso significa que para a fraude ocorrer, além dos fatores do triângulo da fraude, o 
transgressor precisa ter as habilidades pessoais e técnicas para cometer a fraude. Assim, a pressão (necessi-
dade) é a causa-raiz da fraude, que leva o indivíduo a racionalizar e buscar uma oportunidade, e quando esse 
cenário está montado, bastaria a capacidade do indivíduo para a fraude ocorrer.[3]
Mais recentemente surge a teoria (Renato Santos) do PENTÁGONO DA FRAUDE, somando um novo elemento 
aos quatro anteriores: a disposição (ao risco)
Boa parte da doutrina atual aponta os seguintes elementos básicos que formam o PENTÁGONO DA FRAUDE 
e que irão revestir a conduta do(s) fraudador(es):
 √ Necessidade (ou pressão): a pessoa está necessitando de algo, por qualquer motivo, sentindo-se 
pressionado para resolver uma situação ou um problema, e o ato fraudador se apresentar como 
uma opção viável;
[2] Obviamente que nada que justifica o comportamento, mas explica que se deve ter atenção com todos, afinal, a “ocasião faz o 
ladrão” em todos os sentidos. Não é incomum a (inaceitável) justificativa de um agente público que atuou numa fraude por estar 
passando por dificuldades financeiras decorrente, inclusive, de problemas de saúde na família.
[3] TCU. Referencial de combate à fraude e à corrupção, 2016. p. 19.
Prof. anderson Pedra
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 √ Racionalização: caso a pessoa possua valores positivos, terá que ceder, racionalizando-os para o 
cometimento da fraude.
 √ Oportunidade: a pessoa tem que ter acesso a estrutura que pretende fraudar, conhecer seu funcio-
namento e os pontos fracos de controle.
 √ Capacidade: a pessoa deve conhecer o modus operandi procedimentale ter a competência funcional na es-
trutura organizacional para adotar comportamentos ou decisões que permitam o cometimento da fraude.
 √ Disposição (ao risco): a pessoa tem que estar disposta a correr o risco de cometer a fraude e ser des-
coberto. Embora conhecedora do risco e de suas consequências, a pessoa assume esse risco.
Essas condições para ocorrência de fraude são verificadas pelo pretenso fraudador que então faz sua “gestão 
de riscos”: analisando os benefícios e os prejuízos que podem advir da fraude – daí a importância de uma 
atuação firme e incansável.
SituaçÕeS de RiSCo À integRidade naS ContRataçÕeS PÚBliCaS
aBuSo de PodeR ou PodeR eM FaVoR de inteReSSeS PRiVadoS
Situação em que o agente da contratação (pregoeiro) utiliza da sua condição para beneficiar interesse 
privado, próprio ou de terceiro.
ConFlito de inteReSSeS
Atuação em a decisão do agente da contratação (pregoeiro) pode ficar comprometida em decorrência de 
conflito de interesses.
SoliCitação ou ReCeBiMento de VantageM indeVida
Solicitar ou receber dinheiro ou qualquer outro tipo de vantagem indevida.
auSÊnCia de tRanSPaRÊnCia
Ausência da divulgação nos meios determinados legalmente.
Atenção: “processos tramitados em papel inibem a atuação do controle social e restrin-
gem a competitividade das contratações públicas.”[4]. Assertiva delicada!!!
[4] BRASIL. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Integridade nas Compras Públicas. 2019. p. 11.
Fraudes em Pregão: como Prevenir, Detectar e quais Providências Adotar 
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CoMPetÊnCia legiSlatiVa
É a CRFB o documento que define a forma de Estado escolhida – federação – bem como, quais as competên-
cias de cada um dos entes que integram esta federação.
Para o que nos interessa, tem-se na CRFB:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
...
I. direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e 
do trabalho;” 
XXVII. normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as 
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e 
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do 
art. 173, § 1º, III;
Pela leitura do dispositivo chega-se a conclusão de que compete a União legislar sobre direito processual e 
sobre normas gerais de licitação, restando para os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, a competência 
para legislarem sobre as normas específicas (ou especiais) de licitação.
A afirmação anterior é pacífica, contudo, o art. 1º da LLC ao prescrever que a LLC “estabelece normas 
gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicida-
de, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios”, e pela vasta superfície normativa que possui a LLC, na prática, apesar de vários questio-
namentos[5]; no âmbito da competência legislativa, restou para os demais entes federativos legislarem 
apenas sobre questões procedimentais (principalmente: execução, acompanhamento e fiscalização), de-
vendo-se ainda destacar que art. 118 da LLC determina que os “Estados, o Distrito Federal, os Municípios 
e as entidades da Administração indireta deverão adaptar suas normas sobre licitações e contratos ao 
disposto nesta Lei”.[6]
[5] Cf. a respeito: STF, ADI-MC 927-3-RS; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O conceito de normas gerais no direito constitucional 
brasileiro. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 13, n. 66, mar./abr. 2011; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência 
concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais. In: Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 25, n. 100, 
out/dez 1988; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 10. ed. Salvador: JusPodivm, 2019. p. 49-50.
[6] Vale a pena ainda conferir o art. 115 da LLC.
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ConCeitoS 
liCitação
A partir do que preconiza o art. 37, XXI da CRFB, pode-se conceituar licitação como sendo um procedi-
mento administrativo vinculado por meio do qual os entes e órgãos da Administração Pública selecionam 
a melhor proposta por critérios objetivos e impessoais.
Não muito diferente, mas destacando, a finalidade da licitação e os princípios que deve observar, essa é a 
redação do art. 3º, caput da LLC[7]:
Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, 
a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento 
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os 
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualda-
de, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Qualquer conceito de licitação deve verificar o seguinte conteúdo mínimo:
 √ procedimento administrativo;
 √ transcorre de acordo com o edital;
 √ observa o princípio da impessoalidade;
 √ em regra utilize de parâmetros objetivos;
 √ busca a proposta mais vantajosa;
 √ considera o desenvolvimento nacional sustentável;
 √ busque a satisfação do interesse público;
 √ exija qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
ConCeito de VÍCio
De acordo com o Dicionário Jurídico:
VÍCIO. Do latim vitium (defeito, falha, má qualidade, imperfeição), em sentindo amplo significa o defeito, a 
falha, a imperfeição, ou a irregularidade, com que se possam apresentar as coisas, as pessoas, ou os atos.
[7] Redação dada pela Lei 12.349, de 15 de dezembro de 2010. Conforme prescreve o art. 2º da Lei 12.349, suas disposições se aplicam 
também à modalidade pregão.
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...
Vício. Já o vício referente aos atos jurídicos indica-se defeito, falta ou irregularidade, que vem afastar a 
eficácia jurídica dos mesmos, levando-se a anulação, ou à nulidade.[8] 
O Código Civil traz sobre o instituto vício:
Art. 171. Além dos casos expressamente declarados na lei, é anulável o negócio jurídico:
I. por incapacidade relativa do agente;
II. por vício resultante de erro, dolo, coação, estado de perigo, lesão ou fraude contra 
credores.
ConCeito de CoRRuPção
De acordo com o Dicionário Jurídico:
Corrupção é o efeito ou ato de corromper alguém ou algo, com a finalidade de obter vantagens em relação 
aos outros por meios considerados ilegais ou ilícitos. Etimologicamente, o termo ‘corrupção’ surgiu a partir 
do latim corruptus, que significa o “ato de quebrar aos pedaços”, ou seja, decompor e deteriorar algo.[9]
O Código Penal brasileiro assim tipifica:
“Corrupção passiva
Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda 
que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, 
ou aceitar promessa de tal vantagem:
Pena – reclusão,de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.”
ConCeito de FRaude
Derivado do latim fraus, fraudis (engano, má-fé, logro), entende-se geralmente como o engano malicioso 
ou a ação astuciosa, promovidos de má-fé, para a ocultação da verdade ou fuga ao cumprimento do dever.
[8] SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 864.
[9] SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 175.
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Assim, a fraude sempre se funda na prática de ato lesivo a interesse de terceiros ou da coletividade, ou 
seja, em ato onde se evidencia a intenção de frustrar-se a pessoa aos deveres obrigacionais ou legais.[10]
Fraude é o ato intencional de um ou mais indivíduos da administração, dos responsáveis pela governança, 
empregados ou terceiros, que envolva dolo para obtenção de vantagem injusta ou ilegal.[11]
São diversos os conceitos cunhados para fraude, mas todos eles têm como elemento comum a intenção, o 
dolo, o desejo consciente de obter um benefício ou de causar um dano.
Nesse aspecto a fraude não se confunde com um vício (erro). Este muito embora possa causar um benefício 
ilegítimo ou um dano ao erário, não está adjetivado pelo dolo, mas sim pela culpa (negligência, imperícia ou 
imprudência).
diSPoSitiVoS noRMatiVoS
A Lei 8.666 em três dispositivos utiliza o verbo “fraudar”:
“Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expe-
diente, o caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, 
para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação:
Pena – detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.” 
“Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório:
Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.” 
“Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou venda de 
bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I. elevando arbitrariamente os preços;
II. vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
III. entregando uma mercadoria por outra;
IV. alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
V. tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução do 
contrato:
Pena – detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.” 
[10] SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 370.
[11] Resolução do Conselho Federal de Contabilidade 1.207/09.
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A Lei 10.520 faz apenas uma menção:
“Art. 7º. Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não cele-
brar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para 
o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a pro-
posta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou 
cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal 
ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores 
a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das 
multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.” 
Já a Lei 12.846 é mais farta na utilização do verbo “fraudar”:
Art. 5º. Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, 
para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas 
no parágrafo único do art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou 
estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos 
internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: 
...
IV. no tocante a licitações e contratos [lato senso]: 
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o cará-
ter competitivo de procedimento licitatório público; 
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitató-
rio público; 
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem 
de qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente; 
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação públi-
ca ou celebrar contrato administrativo; 
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou pror-
rogações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, 
no ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a 
administração pública; 
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Já a LIA (Lei 8.429/92) não traz a expressão “fraude”, mas define como um dos tipos de improbidade administrativa:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qual-
quer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, 
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades 
referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
...
VIII. frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parce-
rias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
...
XII. permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
...
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da adminis-
tração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
(deS)neCeSSidade de VeRiFiCação de eleMento SuBJetiVo (CulPa ou dolo)
No que concerne aos crimes elencados pela LLC (arts. 89 a 98) não se tem dúvida que para a subsunção aos 
tipos penais indispensável a verificação do elemento subjetivo (dolo).
Diante de uma situação de hipotética prática criminosa deve a Administração Pública encaminhar os docu-
mentos para o Ministério Público a fim de ingressar com a devida ação penal.
A LAE trouxe de forma expressa em seus artigos iniciais que a responsabilização da pessoa jurídica é objetiva, 
ou seja, independe da verificação do elemento subjetivo. Prescrevem os dispositivos:
Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de 
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou 
estrangeira.
Art. 2º. As pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente, nos âmbitos administrativo 
e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo 
ou não.
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Tal disciplinamento gerou controvérsias tendo em vista a base de um direito sancionador reclamaria a indis-
pensável verificação de dolo ou culpa para a aplicação de uma sanção.
Importa registrar que o art. 5º da LAE utiliza em todas as condutas pertinentes às contratações públicas o ver-
bo “fraudar” que, etimologicamente, como já visto, está atrelado a um animus, a um ato promovido de má-fé.
Mas a dúvida é maior quando se está diante da possibilidade de aplicação de uma sanção administrativa que 
não seja da LAE.
A culpabilidade, em um primeiro momento, aparece como princípio constitucional contrário à responsabili-
dade objetiva (art. 37, §6º, da CRFB), daí derivando notáveis consequências teóricas e pragmáticas, a saber: i) 
não há responsabilidade objetiva pelo simples resultado; ii) a responsabilidade é pelo fato e não pelo autor; 
iii) a culpabilidade é a medida da sanção.[12]
A análise do elemento subjetivo (dolo ou culpa) é indispensável, já que não é admitida a responsabilidade 
objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro.
Conforme destaca Nieto, o primeiro corolário da exigência da culpabilidade, no direito administrativo sancio-
nador, é a exclusão da responsabilidade objetiva. Argumenta que, de fato, é exigível uma conduta pessoal do 
autor, e não há ação sem elemento subjetivo (dolo ou culpa).[13]
A Lei 13.655/18 trouxe disposição normativa de que o agente público apenas responderá mediante com-
portamento doloso ou de erro grosseiro, senão vejamos:
“Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões téc-
nicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”
CondiçÕeS de aPliCaBilidade de Sanção eM deCoRRÊnCia de uMa FRaude
Para que ocorra a imposição de uma sanção administrativa, três condições são necessárias: a) observância 
de um devido processo administrativo; b) que nesse devido processo administrativo se tenha a configuração 
[12] OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2015. p. 377. 
[13] NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. 2. ed. Madrid: Tecnos, 1994. p. 345.
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concreta da conduta reprovável (antijurídica); c) o tipo; d) a existência de dolo ou culpa[14] do participante/
contratado.[15]
Assim o processo administrativo deve transcorrer a fim de caracterizar material e formalmente o tipo, ou 
seja, o conjunto de elementos[16] de comportamento punível previsto na legislação administrativa. Ocorrendo 
o fato descrito na hipótese da norma tem-se a subsunção daquele a esta, realizando-se assim a tipicidade.
Neste processo também deve ser comprovada a conduta dolosa ou culposa do licitante/contratado, quer seja 
por negligência, imprudência ou imperícia.
DOUTRINA: 
Justen Filho destaca que os arts. 86 e 87 da LLC pressupõem uma inexecução culposa, 
exigindo-a como elemento subjetivo, não bastando a “mera verificação da ocorrência 
objetiva de um evento danoso. É imperioso avaliar a dimensão subjetiva da conduta do agente”, 
até porque a “imposição de qualquer sanção administrativa pressupõe o elemento subjetivo da 
culpabilidade”.[17]
[17]
PRinCÍPioS aPliCÁVeiS
Aplica-se às contratações públicas o regime publicista.
O ordenamento jurídico é comporto por normas regras e por normas princípios.
As normas regras são específicas, determinadas, objetivas; e, em caso de conflito, os critérios de solução são: 
o cronológico, o hierárquico e a especialidade.
[14] A aplicação de sanção administrativa prevista na Lei 12.846/13 (Lei Anticorrupção Empresarial) independe, a princípio, de culpa, 
face a uma pseudo responsabilidade objetiva. 
[15] PEDRA, Anderson Sant’Ana. Sanções administrativas nas contratações públicas. In: TORRES, Ronny Charles L. de. (Coord.) Licitações 
públicas: homenagem ao jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Curitiba: Negócios Públicos Editora. 2016. p. 386.
[16] “Os elementos do tipo dividem-se em objetivos, subjetivos e normativos: os primeiros dizem respeito ao lugar, tempo, condições do 
sujeito e objeto da ação punível; os segundos dizem respeito ao fim visado pelo agente, o intuito que o animou à prática do ato; os 
últimos conduzem a um juízo de valor em relação aos pressupostos do injusto típico [...]. Faltando algum destes elementos, desde 
que expressos no tipo, não haverá infração.” (OLIVEIRA, Regis Fernandes. Infrações e sanções administrativas. 2. ed. São Paulo: Re-
vista dos Tribunais, 2005. p. 21).
[17] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. 
p. 1145 e 1143. Cf. ainda: “Desse modo, ausente o dolo ou a culpa, o fato é atípico, pois somente a conduta dolosa ou culposa consti-
tui um delito.” (OLIVEIRA, Regis Fernandes. Infrações e sanções administrativas. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 24).
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Já as normas princípios são genéricas, indeterminadas, abstratas; sendo que seu conteúdo é determinado 
apenas no caso concreto.
Normas princípios são fundamentos básicos que estruturam e identificam o sistema normativo. Assim, as 
regras devem ser editadas seguindo as diretrizes traçadas pelos princípios que norteiam o sistema na qual 
vão se inserir.[18]
As normas princípios possuem hierarquia superior à das regras, pois determina o sentido e o alcance destas, 
que não podem contrariá-lo, sob pena de pôr em risco a globalidade do ordenamento jurídico.
A lesão a uma norma princípio é indubitavelmente a mais grave das inconstitucionalidades, porque sem a 
observância dos princípios não há ordem constitucional; sem ordem constitucional não há garantia para as 
liberdades, cujo exercício somente se faz possível fora do reino do arbítrio e dos poderes absolutos.
Por isso que Bandeira de Mello, quanto à violação de um princípio, grafou com pena forte:
DOUTRINA: 
É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do 
princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão 
de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua 
estrutura mestra.[19]
[19]
Os princípios de direito põem-se, assim, como as bases teóricas ou as razões lógicas do ordenamento jurídico, 
que deles recebe o seu sentido ético, a sua medida racional e a sua força vital[20]; por isso ferir um princípio é 
muito mais grave do que ferir uma regra.
Por isso que num conflito entre uma norma princípio e uma norma regra, a norma princípio prepondera sobre 
a norma regra.
Já em caso de conflito entre normas princípios, a solução se dará pelo juízo de ponderação, sendo que em 
determinado caso concreto, a partir de uma análise de proporcionalidade[21] no caso concreto.
[18] PEDRA, Anderson Sant’Ana. A habilitação técnica operacional nas licitações públicas e o princípio da razoabilidade. Interesse Público 
– IP, Belo Horizonte, ano 8, n. 39, set./out. 2006.
[19] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Elementos de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1992. p. 300.
[20] REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 319.
[21] A proporcionalidade se apresenta nos subelementos: a) adequação; b) necessidade; c) proporcionalidade emsentido estrito. Cf. a 
respeito: PEDRA, Anderson Sant’Ana. O controle da proporcionalidade dos atos legislativos: a hermenêutica constitucional como 
instrumento. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
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Daí se verifica a importância dos princípios dentro do direito administrativo, mais ainda tendo em vista que 
atualmente se observa o fenômeno da constitucionalização do direito administrativo[22], em que os princípios 
constitucionais do direito administrativo (expressos e implícitos) contaminam toda a ordem jurídica.
Não existe uma convergência quanto à quantidade de princípios nem a nomenclatura, observando apenas 
uma pacificação quanto a sua importância.
Vejamos, de forma sucinta, alguns desses princípios, e como eles se relacionam com o procedimento (moda-
lidade) do pregão.
 √ Legalidade (ou legalidade estrita): enquanto ao particular é permitido fazer tudo aquilo que a lei não 
proíbe, o administrador público só pode fazer aquilo que a lei autoriza. Nessa linha, quando alguém 
indaga a um agente público “onde está na lei a proibição?”, deve o agente público indagar-lhe: “onde 
é que está na lei a permissão para isso que você deseja?”.
Com o processo de constitucionalização do direito administrativo, atualmente se fala de um enfraque-
cimento vinculativo da legalidade (soft law)¸ em que a observância à lei pode ser dispensável quando 
o agir administrativo encontra fundamento de validade nos princípios constitucionais.[23]
 √ Impessoalidade: a administração deve agir de forma impessoal, imparcial, pouco importando quem está atin-
gindo/selecionando, desde que seja a melhor proposta e que vise o desenvolvimento nacional sustentável.
Em obediência ao princípio da impessoalidade é vedado ao agente público:
admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, 
restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e 
estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou 
de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, res-
salvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no art. 3º da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991;[24] 
 √ Isonomia: “é a própria causa da licitação pública, uma vez que o procedimento li citatório, com suas 
formalidades, é utilizado para que a Administração selecione com quem futura mente irá celebrar con-
trato, de forma igualitária, sem privilegiar apadrinhados ou desfavorecer de safetos”[25]. 
[22] Cf.: PEDRA, Anderson Sant’Ana. A constitucionalização do direito administrativo e o controle do mérito do ato administrativo. In: 
AGRA, Walber de Moura; CASTRO, Celso Luiz Braga de; TAVARES, André Ramos (Coord.). Constitucionalismo: os desafios no terceiro 
milênio. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 41-82.
[23] Cf. OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade. Coimbra: Almedina, 
2003. Na ADC nº 12 o STF, de certa forma, reconheceu também reconheceu a possibilidade de um soft law.
[24] Redação do art. 3º, § 1º, I da LLC. Cf. também o art. 3º, II da LP: “a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas 
especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição;”.
[25] BRASIL. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Integridade nas Compras Públicas. 2019. p. 7.
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 √ Moralidade: além de observar a lei, deve o administrador público também obser-
var a moral, não agindo objetivando atingir interesses escusos. Questiona-se se 
seria a moral comum ou moral administrativa.
 √ Publicidade: requisito de eficácia dos atos, a publicidade não deve ser considerada 
como mera formalidade, mas sim como elemento que permite o controle da administração pública.
Destaca-se a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11).
A publicidade pode ocorrer de diferentes formas/meios, devendo o operador do direito verificar 
qual a forma/meio especificado pela legislação (nacional ou local[26]) para o ato administrativo que 
se pretende divulgar.
 √ Eficiência: a Administração Pública deve fazer suas escolhas objetivando atingir o melhor resultado – o 
resultado “ótimo”.
 √ Competitividade: “esta exigência estabelece que a Administração Pública deva in centivar a participa-
ção na licitação do maior nú mero de interessados, para que, com os olhos na eficiência e na isonomia, 
assim como no aumento do universo das propostas que lhes são encami nhadas, possa legitimamente 
escolher a que for mais vantajosa e alinhada ao interesse público.”[27] 
 √ Julgamento objetivo: o Pregoeiro deve analisar as propostas considerando os critérios previamente 
estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de ma-
neira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle (art. 45 da LLC).
 √ Vinculação ao instrumento convocatório: o art. 41, caput da LLC traz que a “Administração não pode 
descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”.
 √ Economicidade: todas as licitações devem almejar, além do desenvolvimento sustentável, vantajosi-
dade econômica. 
 √ Segurança jurídica: considerado um “super princípio” num Estado Democrático de Direito, o mesmo 
aponta no sentido de garantir que as expectativas geradas pela Administração sejam cumpridas por 
meio da manutenção dos efeitos a que se propuseram, não frustrando a confiança dos particulares 
(princípio da proteção à confiança);
[26] Cf. a definição de “imprensa oficial” contida no art. 6º, XIII da LLC e a redação do art. 4º, I da LP.
[27] BRASIL. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). Integridade nas Compras Públicas. 2019. p. 8.
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 √ Motivação: todos os atos administrativos devem conter a motivação que é a exposição dos motivos. 
Os motivos trazidos na motivação devem compreender tanto os motivos de fato e de direito.
 √ Interesse público: todo o agir da Administração deve ser voltado para o interesse público, jamais para 
um interesse de um servidor público, de um agente político, ou de um particular. Nessa linha deve-se 
ter muito cuidado na motivação de um processo, bem como nos processos iniciados mediante propos-
ta de particulares.
 √ Consensualidade: a Administração deve agir dentro de uma relação negocial em que se privilegia o 
consenso como método para o mais fácil, o menos oneroso para se alcançar o interesse público. 
 √ Indisponibilidade: uma vez superada a possibilidade de uma solução consensual, não pode a Adminis-
tração deixar de aplicar a lei ou o edital (“dever-poder”).
 √ Sustentabilidade: deve-se buscar o desenvolvimento nacional sustentável. A sustentabilidade deve ser 
verificada nas suas diversas acepções: ambiental, social, econômica, etc.[28]
 √ Autotutela: por este princípio a Administração deve rever seus atos, anulandoos viciados e revogando 
os inconvenientes ou inoportunos. (cf. Súmulas 346 e 473 do STF)
Por este princípio não é permitido a qualquer agente público se manter silente diante de uma apa-
rente irregularidade (fraude), sob pena de ser responsabilizado solidariamente.
 √ Contraditório e ampla defesa: por essas garantias constitucionais qualquer atitude da Administração 
que puder atingir direito subjetivo do licitante, deverá ser antecedida de oportunidade para o exercício 
da ampla defesa que ensejará, inclusive, a possibilidade do licitante contradizer aquilo que lhe imputa 
a Administração.
 √ Proporcionalidade: todo o agir administrativo não pode ser excessivo, deve ser proporcional, devendo 
verificar: a) adequação; b) necessidade; c) proporcionalidade em sentido estrito.
Por fim, não se pode deixar de registrar o importante e perigosíssimo “poder” que decorre 
da interpretação dos órgãos de controle e dos Tribunais, já que estes são os encarregados 
de decidir com base em princípios de conteúdo aberto ou polissêmico.[29]
[28] A atual redação do art. 3º, caput da LLC dada pela Lei nº 12.349/2010, trouxe de forma expressa que as contratações públicas de-
verão buscar “a promoção do desenvolvimento nacional sustentável”. Cf. FERREIRA, Daniel. A licitação pública no Brasil e sua nova 
finalidade legal: a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
[29] Cf. a respeito: PEDRA, Anderson Sant Ana ; PAGANI, Juliana Ferrari Oliveira. Ensino com pesquisa: os princípios constitucionais e 
sua interpretação pelos tribunais. In: BUSSINGUER, Elda Coelho de Azevedo. (Org.). Princípios constitucionais e direito à vida: uma 
experiência integrativa de ensino e pesquisa. Curitiba: CRV, 2014, v. 1, p. 11-28.
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MeCaniSMoS PaRa PReVenção de FRaudeS
iMPlantação eFetiVa de PRogRaMa de integRidade
Gestão de ética
A gestão da ética se faz tanto com controles sutis (soft controls) quanto controles duros (hard controls). 
Os controles sutis podem ser considerados medidas que influenciam a motivação – lealdade, integridade, 
tom da alta administração, inspiração e valores dos servidores. O comportamento resultante dessas medi-
das é a cultura organizacional. Já os controles duros podem ser definidos como medidas que induzem uma 
mudança direta e visível no comportamento dos servidores por meio de normas, estruturas, controles, 
tarefas, responsabilidades e autorizações.[30]
Aperfeiçoamento do Controle preventivo 
Os controles preventivos funcionam dissuadindo o cometimento da fraude. Esses controles geram uma 
expectativa nos potenciais fraudadores de que poderão ser pegos e com isso podem preferir não correr 
esse risco. 
utilização de CHeCKliSt
A utilização de uma lista de verificação (checklist) é muito importante pela Administração a fim de evitar 
fraude.
Sua utilização permite uma verificação rápida e objetiva se, ao menos, formalmente, todos os atos imprescin-
díveis para foram praticados. 
CaPaCitação e aPeRFeiçoaMento
Indispensável que os todos os servidores públicos, independente de sua área de atuação, recebam capacita-
ção e aperfeiçoamento constante para o exercício de suas competências, inclusive para detectar fraude.
Naquilo que concerne as licitações e contratações públicas, diferente não poderia, em razão de três especiais motivos: 
i) é uma das formas que os recursos públicos saem dos cofres públicos – o que exige todo um cuidado especial; 
ii) a realização de uma contratação tem grande chance de ocorreu uma fraude.
Neste cenário, é relevante a necessidade de os servidores que atuam no processo de contratação buscarem 
seu aperfeiçoamento, considerando o entendimento do TCU de que a falta de capacitação do agente público 
não impede sua responsabilização por eventual prejuízo ao erário. (Acórdão TCU 1.174/16 – Plenário).
[30] TCU. Referencial de combate à fraude e à corrupção, 2016. p. 39.
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O TCU destaca a importância da capacitação de servidores que atuam com licitações e contratos, recomen-
dando a elaboração de plano que contemple ações de capacitação voltadas para a governança e gestão das 
aquisições, prevendo que fiscais e gestores de contrato recebam treinamento específico antes de assumirem 
o encargo pela primeira vez. (Acórdão 2.272/16 – Plenário).
deFinição de CoMPetÊnCiaS
“Competência é ao círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua ati-
vidade.” O instituto da competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho, ou seja, na necessidade 
de distribuir a intensa quantidade de tarefas decorrentes da função administrativa.[31]
As competências (atribuições) de cada agente público deve estar muito bem definida pelo ordenamento jurídico.
A ausência dessa definição ocasiona situações em que determinado controle pode ficar descoberto em razão 
de os agentes públicos envolvidos entenderem que a competência é de outro e ninguém realizar a medida 
necessária de combate à fraude.
SegRegação de FunçÕeS
A segregação de funções é princípio básico de controle interno e consiste na separação de atribuições ou 
responsabilidades entre diferentes cargos e/ou funções[32], objetivando possibilitar o controle das etapas do 
processo de pregão por órgãos e/ou agentes públicos distintos visando impedir que a mesma pessoa seja 
responsável por mais de uma atividade sensível ao mesmo tempo. (TCU. Acórdão 2.829/15 – Plenário).
Em mais um julgado que tratou das atribuições do pregoeiro, o Plenário do TCU indicou ser irregular a “falta 
de segregação de funções” do pregoeiro em sua atuação múltipla de solicitar o serviço/licitação, elaborar o 
termo de referência, estimar os preços e elaborar o edital. (TCU. Acórdão 2.908/16 – Plenário). [33]
“Além da segregação, a organização deve considerar implantar uma política de rotação de 
pessoal. Dependendo da criticidade da função, um prazo pode ser estabelecido para uma 
pessoa ocupar uma posição. A longa permanência de uma pessoa na mesma função pode 
encorajá-la a cometer fraude e corrupção, haja vista que conhecerá os controles existentes e a 
frequência e a profundidade das auditorias.”[33]
[31] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018. p. 113.
[32] “A organização deve identificar as funções que tomam decisões críticas e segregá-las, de modo que a competência de decisão não este-
ja concentrada em uma única instância. Essa concentração é maléfica, na medida em que permite cometimento de fraude e corrupção 
e sua ocultação. A ideia da segregação de funções é que nenhum servidor possa estar numa posição capaz de executar todas as etapas 
necessárias para cometer uma fraude e corrupção e ocultá-la.” (TCU. Referencial de combate à fraude e à corrupção, 2016. p. 53).
[33] TCU. Referencial de combate à fraude e à corrupção, 2016. p. 54.
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tRanSPaRÊnCia
A transparência é um dos mecanismos mais eficientes e essenciais parao combate à fraude. Para tanto, a 
Administração deve conscientizar seus agentes e os particulares da natureza pública das informações.[34]
A transparência visa assim conferir claridade, de forma tempestiva, às informações divulgadas pela Admi-
nistração Pública, servindo de instrumento de materialização de um direito subjetivo público que impõe à 
Administração Pública o dever de informar à sociedade, permitindo assim o controle de fraudes também pelo 
controle social.
Afirma-se então que a transparência deve ser entendida como uma publicidade qualificada, uma publicidade 
efetiva, uma publicidade material, devendo-se se afastar de uma publicidade meramente formal.
Com a concretização da transparência, observa-se um incremento da possibilidade de controle e de 
fiscalização, a partir do acesso e melhor conhecimento da população sobre o que é praticado pela Ad-
ministração Pública.
Toda informação que detém a Administração Pública, em regra, é precipuamente pública, não cabendo ava-
liação de conveniência quanto à publicidade da informação. Se houver informação com alguma restrição de 
acesso, isso deve ser tratado como uma exceção, que só ocorrerá após uma classificação que a torne sigilosa 
por tempo determinado.
CoMPRoVação de FRaude
A comprovação de uma fraude requer uma atuação determinada, inteligente e sensível.
Não basta apenas afirmar, é necessário provar a fraude.
Entende-se que para a comprovação de uma fraude indispensável restar demonstrado evidências para tanto ou 
um conjunto robusto de indícios; meros e poucos indícios não são suficientes para a comprovação de uma fraude.
Nesse sentido ainda, importa a lição dada pelo TCU:
Um conjunto robusto de indícios que permita a formação de juízo sobre uma questão pode ser admitido, em 
determinadas circunstâncias e com a devida cautela, como meio de prova indireto.[35]
[34] TCU. Referencial de combate à fraude e à corrupção, 2016. p. 70.
[35] TCU. Glossário de termos do controle externo, 2012. p. 12. No mesmo sentido: TCU, Plenário, Acórdão 630/06; SANTOS, Franklin 
Brasil; SOUZA, Kleberson Roberto. Como combater a corrupção em licitações: detecção e prevenção de fraudes. Belo Horizonte: 
Fórum, 2016. p. 25: “No entanto, UM CONJUNTO ROBUSTO DE INDÍCIOS (convergentes, acumulativos e concordantes entre si), que 
permita a formação de juízo de uma operação analisada, a partir dos elementos de convicção que o integram, tem sido admitido no 
Direito Administrativo e na jurisprudência dos tribunais superiores como prova indireta.”. 
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Não diferente foi o entendimento do STF:[36]
4. Fraude eleitoral que tem sido comumente praticada em nosso País, cometida, quase sem-
pre, de forma engenhosa, sub-reptícia, sutil, velada, com um quase nada de risco. O delito 
de corrupção via de regra permite que seus autores, mercê da falta de suficiente lastro proba-
tório, escapem pelos desvãos, em manifesta apologia do fantasma da impunidade, e com sério e grave 
comprometimento do processo eleitoral. Bem por isso, vem se entendendo que indícios e presunções, 
analisados à luz do princípio do livre convencimento, quando fortes, seguros, indutivos e não contra-
riados por contra indícios ou por prova direta, podem autorizar o juízo de culpa do agente.[36]
A definição de indício e de evidência é feita pelo TCU:[37][38][39]
Indícios: discordância entre a situação encontrada e o critério que ainda não foi devidamen-
te investigada nem está suficientemente suportada por evidências a ponto de caracterizar-
se como achado ou constatação. Uma vez encontradas evidências, o indício transforma-se 
em achado, que deve ser incluído no relatório.[37]
Evidência (do achado ou da constatação): informação obtida durante a ação de controle 
que documenta o achado ou a constatação e respalda o exame técnico e a conclusão da 
instrução ou relatório.[38]
Achado: qualquer fato significativo, digno de relato pelo auditor, constituído por quatro 
atributos essenciais: situação encontrada (ou condição, o que é), critério (o que deveria 
ser), causa (razão do desvio em relação ao critério) e efeito (consequência da situação en-
contrada). Decorre da comparação da situação encontrada com o critério e deve ser devidamente 
comprovado por evidências. O achado pode ser negativo, quando revela impropriedade ou irregulari-
dade, ou positivo, quando aponta boas práticas de gestão.[39]
[36] STF, Plenário, AP nº 481-PA. Min. Rel. Dias Toffoli, julg.: 08.09.2011, DJe: 29.06.2012.
[37] TCU. Glossário de termos do controle externo, 2012. p. 12.
[38] TCU. Glossário de termos do controle externo, 2012. p. 10.
[39] TCU. Glossário de termos do controle externo, 2012. p. 4.
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As evidências são classificadas como física, documental, testemunhal ou analítica, e devem ter os seguintes 
atributos:
 √ confiabilidade: a evidência deve revelar que os mesmos resultados serão obtidos se a fiscalização for 
repetida. Para obter evidências confiáveis, é importante considerar a utilização de diferentes fontes e 
abordagens. Fontes externas, em geral, são mais confiáveis que internas; evidências documentais são 
mais confiáveis que orais; evidências obtidas por observação direta ou análise são mais confiáveis que 
aquelas obtidas indiretamente; 
 √ relevância: a evidência é relevante se for relacionada, de forma clara e lógica, aos critérios e objetivos 
da fiscalização; 
 √ suficiência: a quantidade e qualidade das evidências obtidas devem persuadir o leitor de que os achados, 
conclusões, recomendações e determinações da auditoria estão bem fundamentados. É importante lem-
brar que a quantidade de evidências não substitui a falta dos outros atributos (validade, confiabilidade, 
relevância). Quanto maior a materialidade do objeto fiscalizado, o risco, e o grau de sensibilidade do 
fiscalizado a determinado assunto, maior será a necessidade de evidências mais robustas; 
 √ validade: a evidência deve ser legítima, ou seja, baseada em informações precisas e confiáveis.[40]
Registra-se que o TCU entende que a fraude se trata de “ilícito de mera conduta” não se relacionando ao seu 
resultado. Conferindo:[41]
18. Com relação à afirmação de que a alegada falsificação do documento não teve qualquer 
influência no processo licitatório, na medida em que não favoreceu qualquer licitante, mui-
to menos a recorrente, registro que a configuração da fraude à licitação não está associada 
ao seu resultado, ou seja, ao sucesso da empreitada. Fazendo analogia ao Direito Penal, trata-se de 
ilícito de mera conduta, sendo suficiente a demonstração da combinação entre as partes, visando 
simular uma licitação perfeitamente lícita para, assim, conferir vantagem para si ou outrem.[41]
HiPÓteSeS (tiPoS) de FRaudeS na ContRatação PÚBliCa
As situações abaixo elencadas configuram hipóteses de ocorrência de fraudes na contratação pública.
Registra-se que muitas das vezes serão meros indícios que não se converterão em evidências (achados).
[40] TCU. Glossário de termos do controle externo, 2012. p. 10.
[41] TCU, Plenário, Acórdão 48/14, Rel. Min. Benjamin Zymler.
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oBJeto MoVediço
Manual do FoRneCedoR CoMo teRMo de ReFeRÊnCia
PRoXiMidade entRe FoRneCedoR e o agente CoMPetente PaRa elaBoRação do teRMo de ReFeRÊnCia
CoinCidÊnCia de RePReSentanteS, PRoCuRadoReS ou ReSPonSÁVeiS tÉCniCoS
FoRMação de loteS
FiXação de PRazoS de entRega/eXeCução
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eXigÊnCia de HaBilitação tÉCniCa BeM eSPeCÍFiCa
não eSPeCiFiCação da eXPeRiÊnCia eXigida (indeFinição de CoMPatiBilidade e SeMelHança)
eSPeCiFiCação indeVida de PaRCela de MaioR ReleVÂnCia tÉCniCa
eXigÊnCia de CadaStRaMento PRÉVio ou ViSita tÉCniCa ReStRitiVa
oBStÁCuloS PRoCeSSuaiS 
PuBliCidade PReCÁRia (não tRanSPaRÊnCia)
Prof. anderson Pedra
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doCuMentoS eMitidoS ou PRotoColizadoS eM SequÊnCia
dataS inCoeRenteS
VaRiação lineaR noS PReçoS (MeSMo FoRneCedoR ou FoRnedoReS diFeRenteS)
utilização de MeSMa Fonte, eRRoS oRtogRÁFiCoS e gRaMatiCaiS[42]
aSSinatuRaS CoM gRaFia diFeRente noS doCuMentoS do liCitante
[42] Deve-se ter muito cuidado nesse tipo de indício, afinal, por vezes, o modelo da proposta consta do próprio edital.
Fraudes em Pregão: como Prevenir, Detectar e quais Providências Adotar 
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ReFeRÊnCiaS BiBliogRÁFiCaS
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ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. 3. ed. Belo Horizonte: Forum, 2013.
MUITO OBRIGADO E ATÉ A PRÓXIMA!!!
ANDERSON SANT’ANA PEDRA
(aspedra@andersonpedra.com.br)
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Prof. dawison Barcelos
fracionamento de desPesas 
Servidor do Tribunal de Contas da União onde exerceu por vários anos as atividades de Pregoeiro e 
atualmente integra a Consultoria Jurídica do órgão. Advogado e Parecerista. Membro da Associação 
Portuguesa da Contratação Pública e da “Red Iberoamericana de Contratación Pública”. Docente 
na Pós-Graduação em licitações e contratos da Faculdade Baiana de Direito. Mestrando em Direito 
Administrativo pela Universidade de Lisboa. Especialista em Direito Público e em Contratos 
Administrativos pela Universidade de Coimbra. Graduado em Direito pela Universidade de Brasília 
– UnB. Autor e coautor de artigos e de livros como: Licitações e Contratos nas Empresas Estatais; 
Estatuto Jurídico das Estatais; Registro de Preços – Principais Julgamentos do TCU; e Coleção Teses 
Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Administrativo. Idealizador do portal “O Licitante” 
onde publica periodicamente trabalhos relacionados a licitações e contratos.
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FRaCionaMento ilÍCito
Dentre os diversos cuidados que o gestor ordinariamente deve tomar ao realizar procedimentos de dispensa 
de licitação em razão do valor, destaca-se a necessidade de certificação de que a contratação não importará 
em fracionamento de despesa. 
Tradicionalmente, o fracionamento caracteriza-se pela divisão de despesa em contratações autônomas com o 
objetivo de utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada à totalidade do objeto ou para indevida-
mente justificar a contratação direta. 
Cumpre salientar que, para a contratação de bens e serviços comuns (uso do pregão) e no regime licitatório 
das empresas estatais (que possui modalidade única e flexível que permite a modelagem do certame de acor-
do com o objeto a ser contratado), a configuração do fracionamento ilícito de despesa, se restringe à conduta 
voltada à fuga do dever de licitar.
Vale notar que a jurisprudência do TCU é farta em indicar que o gestor deve evitar o fracionamento de des-
pesas, “com aquisições frequentes dos mesmosprodutos ou realização sistemática de serviços de mesma 
natureza em processos distintos, cujos valores globais excedam o limite previsto para dispensa de licitação[1]”.
JURISPRUDêNCIA RELACIONADA
As compras devem ser planejadas por exercício, mediante processo licitatório, evitando-se 
compras diretas com dispensa de licitação, a partir de fracionamento da despesa. (TCU. 
Acórdão 2.636/08 – Plenário)
[1] TCU. Acórdão 706/07 – 1ª Câmara. Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça.
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Realize o planejamento prévio dos gastos anuais, de modo a evitar o fracionamento de despesas de mes-
ma natureza, observando que o valor limite para as modalidades licitatórias é cumulativo ao longo do 
exercício financeiro, a fim de não extrapolar os limites estabelecidos nos artigos 23, § 2º, e 24, inciso II, da 
Lei nº 8.666/1993. (TCU. Acórdão 1.084/07 – Plenário)
(...) a realização de vários procedimentos em um exercício não caracteriza, por si só, o fracionamento inde-
vido da despesa, o qual somente ocorre quando não se preserva a modalidade pertinente para o total de 
aquisições do exercício (§ 2º do art. 23 da Lei 8.666/1993). (TCU. Acórdão 82/05 – Plenário)
Atingido o limite legalmente fixado para a dispensa de licitação, as demais contratações para serviços de 
mesma natureza deverão observar a obrigatoriedade da realização de certame licitatório, evitando o fra-
cionamento de despesa. (TCU. Acórdão 409/03 – 1a Câmara)
FRaCionaMento X PaRCelaMento
A diferença entre parcelamento e fracionamento em licitações públicas representa dúvida bastante comum. 
Trata-se de questão amplamente trabalhada no regime da Lei 8.666/93 e também válida às disposições da 
Lei 13.303/16.
No regime tradicional de licitações, o parcelamento encontra-se referido nos §§2º e 3º do art. 23 da lei:
Lei 8.666/93. Art. 23. (...) §1º. As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração 
serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente 
viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos dis-
poníveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala. 
§ 2º. Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo 
anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder 
licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. 
Por sua vez, para as empresas estatais, o parcelamento refere-se ao objeto a ser licitado e corresponde a sua 
divisão em parcelas, com vistas à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala. A teor do 
art. 32, III, da Lei 13.303/16, trata-se de diretriz a ser observada nas licitações e nos contratos das empresas 
públicas e sociedades de economia mista.
O fracionamento, por sua vez, constitui irregularidade e caracteriza-se pela divisão da despesa com o objetivo 
de indevidamente justificar a contratação direta.
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Assim, não se deve confundir os conceitos de parcelamento e fracionamento. A diferenciação entre os insti-
tutos é claramente estabelecida na doutrina e costumeiramente incluída em julgados dos tribunais de contas, 
como ocorrido no Acórdão 1.540/14 do Plenário do TCU:[2]
Não há conflito entre os parágrafos 1º e 5º do art. 23 da Lei nº 8.666/93, que devem ser inter-
pretados em conjunto: o parágrafo 1º trata o parcelamento como regra a ser observada, sendo 
prestigiado quando são feitas várias licitações, ou então uma única adjudicando-se por grupos 
ou lotes; já o parágrafo 5º trata especificamente da modalidade licitatória a ser adotada em cada uma das 
parcelas em que o objeto vier a ser dividido em mais de uma licitação.
Dessa forma, é dever do gestor buscar o parcelamento do objeto e rechaçar o fracionamento ilícito de despe-
sas, respeitando a correta utilização das hipóteses de dispensa por valor.
diSPenSaS de Pequeno ValoR 
Dentre as hipóteses que a legislação permite a contratação sem a prévia realização de certame licitatório, 
destacam-se os casos pautados no reconhecimento de que os custos de uma licitação seriam incompatíveis 
com o baixo valor do bem ou do serviço desejado. 
No regime tradicional, a Lei 8.666/93 dispõe que:
Art. 24. É dispensável a licitação: 
I. para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite pre-
visto na alínea “a”, do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas 
de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza 
e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Re-
dação dada pela Lei 9.648, de 1998)
II. para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a”, 
do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não 
se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser 
realizada de uma só vez; (Redação dada pela Lei 9.648, de 1998)
Para as empresas públicas e as sociedades de economia mista, a Lei 13.303/16 prevê, em seu art. 29, que:
É dispensável a realização de licitação por empresas públicas e sociedades de economia 
mista: 
I. para obras e serviços de engenharia de valor até R$ 100.000,00 (cem mil reais), des-
de que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda a obras e 
[2] TCU. Acórdão 1.540/14 – Plenário. Rel. Min. Walton Alencar.
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serviços de mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta 
e concomitantemente; 
II. para outros serviços e compras de valor até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e para aliena-
ções, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, 
compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizado de uma só vez; 
Portanto, as leis estabeleceram patamares distintos às duas hipóteses de dispensa de pequeno valor, em ra-
zão da natureza do objeto a ser contratado: 1) obras ou serviços de engenharia; e 2) demais serviços e bens.
ContRatação diReta de oBRaS e SeRViçoS de engenHaRia de Pequeno ValoR
Diante da necessidade de contratar obras ou serviços de engenharia, as estatais estarão dispensadas de sele-
cionar o contratado por meio de prévia licitação quando seu valor não superar R$ 33.000,00 (trinta e três mil 
reais), no regime tradicional; ou R$ 100.000,00 (cem mil reais) no regime das estatais.
No entanto, impõe a Lei que as parcelas de uma mesma obra ou serviço devem respeitar um único limite. 
Imaginando-se situação em que determinado órgão necessita reformar seu almoxarifado, não se admite a 
realização de dispensas fracionadas com valor inferior a trinta e três mil reais para, por exemplo, a colocação 
do piso, os serviços hidráulicos e a pintura das paredes. Nesse caso, a contratação direta somente estaria 
autorizada se a soma dos valores das diferentes parcelas do objeto não superarem o limite legal, sob pena de 
configuração de fracionamento indevido e