14 Poderes Administrativos

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Direito Administrativo 
Poderes Administrativo 
• Conceito: Prerrogativas instrumentais conferidas aos agentes públicos 
para que, no desempenho de suas atividades, alcancem o interesse 
público. Trata-se, em verdade, de poder-dever ou dever-poder, uma vez 
que o seu exercício é irrenunciável e se preordena ao atendimento da 
finalidade pública. 
• Abuso de Poder: Divide-se em: 
A. Excesso de poder:  a atuação do agente público extrapola a 
competência delimitada na lei. Ex: policial que utiliza da força 
desproporcional para impedir manifestação pública; 
B. Desvio de poder (ou de finalidade):  quando a atuação do agente 
pretende alcançar finalidade diversa do interesse público. Ex.: edição 
de ato administrativo para beneficiar parentes. 
• Poder Normativo ou regulamentar: 
A. Conceito: Prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar 
atos administrativos gerais para fiel execução das leis. Poder normativo 
das entidades administrativas, exercido com fundamento em norma 
legal, não decorre da delegação propriamente dita operada pelo 
legislador, mas, ao contrário, é inerente à função administrativa e pode 
ser exercido dentro dos limites fixados em lei. 
B. Poder regulamentar x Poder regulatório:  
C. Classificações: 
Poder Regulamentar Poder Regulatório
Competência do chefe do 
executivo
 Competência atribuída às 
entidades administrativas, com 
destaque para as agências 
reguladoras
 Normas gerais para fiel 
cumprimento da lei
  Exercício de atividades 
normativas, executivas e 
judicantes;
Conteúdo Político Conteúdo técnico.
Regulamento jurídico Regulamento administrativo
São aqueles editados com 
fundamento em uma relação de 
supremacia estatal geral, afetando 
os cidadãos indistintamente.
Estabelecem normas sobre a 
organização administrativa ou que 
afetam apenas os particulares que 
se encontram em relação de 
sujeição especial com a 
Administração, ou seja, não são 
terceiros estranhos à organização e 
atuação administrativa 
Regulamentos expedidos com 
fundamento no poder de polícia
Regulamentos versam sobre a 
prestação de serviço público 
concedido ou a utilização de 
repartições públicas
D. Decreto autônomo: Hipóteses de poderes normativos autônomos fora do 
Poder Legislativo. Cabível nas seguintes hipóteses: 
‣ Dispensa a necessidade de lei para o tratamento da organização da 
Administração Pública Federal (regra aplicável, por simetria, aos Estados, 
Distrito Federal e Municípios), matéria agora disciplinada por decreto 
autônomo, com fundamento de validade no próprio texto constitucional, 
não havendo necessidade de promulgação de lei prévia; 
‣ O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) possui poder normativo, 
consubstanciado na prerrogativa de “expedir atos regulamentares, no 
âmbito de sua competência, ou recomendar providências” 
‣ Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), no exercício de seus poderes 
normativos, assim como o CNJ, pode “expedir atos regulamentares, no âmbito 
de sua competência, ou recomendar providências”. 
Regulamento Executivo São editados com fundamento na lei e 
necessários para sua fiel execução 
Regulamento Autônomo Possuem fundamento direto na Constituição 
e inovam na ordem jurídica, não havendo, 
portanto, a intermediação legislativa;
Regulamento Autorizado São editados no exercício de função 
normativa delimitada em ato legislativo;1
Regulamento de 
Necessidade
São aqueles produzidos em situações de 
urgência (estado de necessidade 
administrativo)
E. Reserva da Administração: Constituição, em situações específicas, 
determinar que o tratamento de determinadas matérias fica adstrito 
ao âmbito exclusivo da Administração Pública, não sendo lícita a 
ingerência do parlamento. Divide-se em: 
‣ Reserva Geral de administração: Fundamenta-se no princípio da 
separação de poderes e significa que a atuação de cada órgão estatal não 
pode invadir ou cercear o “núcleo essencial” da competência dos outros 
órgãos, cabendo exclusivamente à Administração executar as leis, 
especialmente no exercício da discricionariedade administrativa; 
‣ Reserva específica de administração:  quando a Constituição destaca 
determinadas matérias, submetendo-as à competência exclusiva do 
Poder Executivo. 
Atenção: 
• Supremo Tribunal Federal já reconheceu a existência de um verdadeiro 
princípio constitucional da reserva de administração, com fulcro no 
princípio da separação de poderes, cujo conteúdo impediria “a 
ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à 
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo”.
• Poder de Polícia: 
A. Conceito:  Toda e qualquer atuação estatal restritiva à liberdade e à 
propriedade que tem por objetivo a satisfação de necessidades 
coletivas. De acordo com essa concepção, o poder de polícia envolve 
tanto a atividade legislativa, que inova na ordem jurídica com a criação 
de direitos e obrigações para as pessoas, quanto a atividade 
administrativa, que executa os termos da lei; 
B. Polícia Administrativa x Polícia Judiciária:  
C. Ciclos de Polícia:  
Polícia Administrativa Polícia Judiciária
Se exaure em si mesma Preparatória para função 
jurisdicional penal;
 Incide sobre atividades, bens e 
direitos dos indivíduos
 Incide sobre os próprios indivíduos
Caráter Preventivo Caráter Repressivo
Ordem • Norma legal que estabelece, de forma primária, as restrições 
e as condições para o exercício das atividades privadas;
Fiscalização • Verificação do cumprimento, pelo particular, da ordem e do 
consentimento de polícia (ex.: fiscalização de trânsito, 
fiscalização sanitária etc.). A atividade fiscalizatória pode ser 
iniciada de ofício ou por provocação de qualquer 
interessado; 
D. Características:   
‣ Coercibilidade:  Impõem restrições ou condições que devem ser 
obrigatoriamente cumpridas pelos particulares. Existem, no entanto, 
atos que são despidos de coercibilidade, por exemplo, os consentimentos 
de polícia. Ex.: licença e autorização editados a pedido dos particulares. 
Consentimento • Anuência do Estado para que o particular desenvolva 
determinada atividade ou utilize a propriedade particular. 
Nesse caso, o consentimento estatal pode ser dividido em, 
pelo menos, duas categorias: 
A. Licença:  trata-se de ato vinculado por meio do qual a 
Administração reconhece o direito do particular (ex.: 
licença para dirigir veículo automotor ou para o exercício 
de determinada profissão);  
B. Autorização:  é o ato discricionário pelo qual a 
Administração, após a análise da conveniência e da 
oportunidade, faculta o exercício de determinada 
atividade privada ou a utilização de bens particulares, 
sem criação, em regra, de direitos subjetivos ao particular 
(ex.: autorização para porte de arma);
Sanção • Medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a 
ordem de polícia ou os limites impostos no consentimento 
de polícia (ex.: multa de trânsito, interdição do 
estabelecimento comercial irregular, apreensão de 
mercadorias estragadas etc.).
‣ Discricionariedade:  Exercício do poder de polícia caracteriza-se pela 
liberdade conferida pelo legislador ao administrador para escolher, por 
exemplo, o melhor momento de sua atuação ou a sanção mais 
adequada no caso concreto quando há previsão legal de duas ou mais 
sanções para determinada infração. Em determinados casos, o legislador 
não deixa qualquer margem de liberdade para o administrador e a 
atuação de polícia será vinculada. É o que ocorre, por exemplo, com a 
licença para construir, que deve ser necessariamente editada para o 
particular que preencher os requisitos legais.‣ Autoexecutoriedade:  Implementar os seus atos, sem a necessidade de 
manifestação prévia do Poder Judiciário. O Poder Público pode, por 
exemplo, retirar os invasores e destruir construções irregulares em áreas 
de preservação ambiental, utilizando-se da força proporcional, quando o 
caso. Ressalte-se, por oportuno, que alguns atos de polícia não possuem o 
atributo da executoriedade. É o caso da multa que não pode ser satisfeita 
(adimplida) pela vontade unilateral da Administração e a respectiva 
cobrança é realizada, normalmente, por meio da propositura da execução 
fiscal. 
E. Delegação de Poder de Polícia:   O exercício de potestades públicas 
(poder de autoridade) é monopólio do Estado. As pessoas jurídicas de 
direito público (Entes federados, autarquias e fundações estatais de 
direito público) e seus respectivos servidores, que possuem garantias 
especiais (estabilidade, por exemplo), podem exercer autoridade sobre 
os particulares. 
 
F. Poder de Polícia entre entes federados:  Deve ser admitido, também, o 
denominado “poder de polícia interfederativo”, ou seja, aquele que é 
exercido entre os Entes federados. Em que pese a ausência de hierarquia 
entre as pessoas federativas, certo é que deve haver respeito em 
relação ao exercício das competências previstas na Constituição para 
cada uma delas. 
• Poder Hierárquico: 
A. Conceito: Relação de subordinação administrativa entre agentes públicos 
que pressupõe a distribuição e o escalonamento vertical de funções no 
interior da organização administrativa.  Hierarquia é uma característica 
encontrada exclusivamente no exercício da função administrativa, 
inexistindo, portanto, hierarquia nas funções típicas jurisdicionais e 
legislativas. 
Atenção: 
• O STF tem afirmado a impossibilidade genérica de exercício do poder de 
polícia por particulares.  
• Para o Professor Rafael Oliveira em situações excepcionais, a legislação 
reconhece a possibilidade de exercício do poder de polícia por pessoas 
físicas ou pessoas jurídicas de direito privado (ex.: o art. 139 do Código 
Eleitoral atribui o exercício da polícia dos trabalhos eleitorais aos 
presidentes das mesas receptoras; o art. 166 do Código Brasileiro de 
Aeronáutica estabelece que o comandante é o responsável pela 
operação e segurança da aeronave).
B. Prerrogativas e deveres hierárquicos:  
‣ Ordens: expedição de ordens, nos estritos termos da lei, que devem ser 
cumpridas pelos subordinados, salvo as ordens manifestamente ilegais; 
‣ Controle ou fiscalização:  verificação do cumprimento por parte dos 
subordinados das ordens administrativas e das normas vigentes; 
‣ Alteração de competências:  nos limites permitidos pela legislação, a 
autoridade superior pode alterar competências, notadamente por meio da 
delegação e da avocação;71 
‣ Revisional: possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados 
para anulá-los, quando ilegais, ou revogá-los por conveniência e 
oportunidade, nos termos da respectiva legislação; 
‣ Resolução de conflitos de atribuições: prerrogativa de resolver, na esfera 
administrativa, conflitos positivos ou negativos de atribuições dos órgãos e 
agentes subordinados; e 
‣ Disciplinar:  apurada eventual irregularidade na atuação funcional do 
subordinado, a autoridade superior, após o devido processo legal, 
garantindo a ampla defesa e o contraditório, deverá aplicar as sanções 
disciplinares tipificadas na legislação. 
C. Subordinação x Vinculação: 
• Poder Disciplinar: 
A. Conceito:  Prerrogativa reconhecida à Administração para investigar e 
punir, após o contraditório e a ampla defesa, os agentes públicos, na 
hipótese de infração funcional, e os demais administrados sujeitos à 
disciplina especial administrativa. O poder disciplinar é exercido por 
meio do Processo Administrativo Disciplinar (PAD). 
B. Discricionariedade:  Discricionariedade sofre sérias limitações na 
atualidade. A autoridade administrativa, ao tomar conhecimento de 
suposta infração funcional, tem o dever-poder de apurar o fato para 
eventual punição do agente, inexistindo liberdade na hipótese. 
Subordinação Vinculação
Caráter Interno Caráter Externo
 Subordinado, insatisfeito com o 
teor de determinada decisão 
administrativa, tem o direito de 
interpor recurso hierárquico 
perante a autoridade superior. 
  O cabimento do recurso 
hierárquico “impróprio” (não há 
tecnicamente hierarquia) depende 
necessariamente de previsão legal 
expressa (nulla tutela sine lege)