livro administração publica

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Leonardo Teixeira
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Cristiane Lisandra Danna
Norberto Siegel
Camila Roczanski
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Bárbara Pricila Franz
Marcelo Bucci
Revisão de Conteúdo: Bárbara Pricila Franz
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
T266a
 Teixeira, Leonardo
 Administração pública. / Leonardo Teixeira. – Indaial: UNIAS-
SELVI, 2019.
 184 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-314-6
1. Administração pública. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo 
Da Vinci.
CDD 351
Impresso por:
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Organização e Estrutura do Estado,
Administração Pública e Serviços Públicos ............................. 7
CAPÍTULO 2
Governabilidade, Governança e Accountability .................... 69
CAPÍTULO 3
Contratos Administrativos, Modalidades de
Contratos e Gestão de Contratos ......................................... 127
APRESENTAÇÃO
Caro estudante, este livro de Administração Pública tem como propósito 
oferecer a você elementos que o ajudem a identificar e reconhecer o que de fato é 
administração pública, quais seus serviços e o papel da mesma na sociedade em 
que vivemos.
Muito tem-se debatido, na atualidade, sobre a eficiência da “máquina 
pública”. Fala-se em reduzir ou aumentar o Estado, atribuem-se conotações 
simplistas aos mecanismos gerenciais dos governos e esvazia-se o debate real 
das ideias e propostas para uma nova gestão. Mas será que entendemos sobre o 
que estamos falando?
Este livro traz consigo alguns dos principais conceitos sobre a forma de 
constituição da administração pública, sua evolução ao longo dos anos e as 
características atuais que permeiam as gestões governamentais.
A ementa, abordada nos capítulos a seguir, será destinada a compreender os 
seguintes temas:
• os serviços públicos: competência a nível municipal, estadual e federal;
• governabilidade, governança e descentralização do poder;
• estrutura e função da administração pública; e
• modalidades de contratos para prestação de serviços públicos: 
concessão, permissão, franquia, terceirização, convênio, contrato de 
gestão.
No Capítulo 1, intitulado Organização e Estrutura do Estado, 
Administração Pública e Serviços Públicos, você conseguirá identificar os 
tipos de organização e estruturas do Estado. Lerá e estudará sobre os conceitos 
de administração pública e suas classificações. Terá acesso aos princípios que 
norteiam a administração pública e as correntes teóricas que se desdobram sobre 
essa área de estudos. E, por fim, poderá estabelecer a distinção do que são 
serviços públicos e quais as competências do Governo Federal, dos estados e 
municípios.
O Capítulo 2, intitulado Governabilidade, Governança e Accountability, 
versará sobre os conceitos e abordagens de Governabilidade, Governança 
e Accountability. Esse capítulo trará para você uma visão sistêmica dos 
desdobramentos da administração pública. Esta lhe conferirá a compreensão 
de que a administração pública sozinha não consegue implementar os serviços 
públicos e fornecer o bem público de maneira eficiente e eficaz.
O terceiro e último capítulo, intitulado Gestão de Contratos, abordará 
o conceito de contrato e de gestão de contratos, as modalidades de contratos 
e as características de cada uma. Posteriormente, abordará os princípios e os 
ritos administrativos de cada modalidade de contrato. Com base nesse capítulo, 
você poderá identificar qual modalidade de contrato é mais adequada para 
determinado elemento/ objeto. Procederá com as diretrizes bases da fiscalização 
de contratos, identificando falhas e ajustes ao processo. E, por fim, poderá apurar 
e sistematizar os procedimentos contratuais entre governo, sociedade, iniciativa 
privada e terceiro setor.
Assim, este livro pretende ser a base teórica em administração pública 
para o desenvolvimento do seu curso de Pós-Graduação Lato Sensu EAD em 
Contabilidade Pública ao longo da sua formação.
Vamos começar?
Profo Leonardo Teixeira
CAPÍTULO 1
Organização e Estrutura do 
Estado, Administração Pública e 
Serviços Públicos
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
Saber: Compreender o conceito de administração pública direta e indireta. 
Compreender os princípios que norteiam a Administração Pública. Compreender 
e estudar os tipos de organização e estruturas do Estado. Compreender o que 
são serviços públicos e quais as competências do Governo Federal, dos estados 
e municípios.
Fazer: Identificar e classificar a administração pública entre direta e indireta. 
Identificar os princípios inerentes à administração pública. Identificar e classificar 
os serviços públicos em suas respectivas esferas. Identificar na Constituição 
brasileira os artigos dos quais competem a administração pública e as 
competências do governo federal, dos estados e dos municípios quanto aos 
serviços e responsabilidades.
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 Administração Pública
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Vamos começar este capítulo com a leitura de uma matéria?
TCU aponta problemas em políticas públicas de telecomunicações
Entre eles estão o desperdício de recursos públicos, deficiência 
na gestão de risco e falhas nos processos de monitoramento e 
avaliação.
O Tribunal de Contas da União (TCU) apontou os principais 
problemas nas políticas públicas de telecomunicações no Brasil. 
No acórdão, o órgão cita a formulação inadequada com prejuízo ao 
alcance dos resultados esperados; deficiência na gestão de risco e 
na articulação entre os diversos setores envolvidos; além de falhas 
nos processos de monitoramento e avaliação.
O Tribunal analisou a qualidade da implementação e o 
alcance de metas e objetivos dos programas implantados.
Um exemplo é a Lei de Informática, que não possui indicadores 
finalísticos industriais para avaliar o retorno de investimentos em 
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). 
“Isso dificulta o acompanhamento de resultados que poderiam 
ser utilizados como subsídio para avaliação e revisões da política de 
informática”, diz o órgão de controle.
A auditoria também apontou como problema a manutenção 
do benefício fiscal a empresas inadimplentes em relação ao 
parcelamento de débitos anteriores, em desconformidade com a 
norma estabelecida. 
Na “Política Nacional de Banda Larga”, as ações desconexas 
dos diferentes poderes ocasionaram redundância na prestação 
de serviços digitais em determinadas localidades. A consequência 
disso é o desperdício de recursos públicos com uma área em 
detrimento de outras, que deixaram de ser atendidas.
FONTE: <https://goo.gl/kSxHoH>. Acesso em: 3 dez. 2018.
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 Administração Pública
Ao longo da sua vida, você, provavelmente, já se deparou com inúmeras 
notícias desse tipo – onde problemas públicos são evidenciados e a máquina 
pública se demonstra ineficiente na proposição de soluções e prestação do 
serviço público. O contrário você já deve ter visto também, bons exemplos de 
prestação de serviço que auxiliam e facilitam a vida dos cidadãos.
Mas você já refletiu sobre o porquê de as coisas serem assim? Como o 
Estado se organiza para atender as demandas? Por que em alguns países as 
coisas são diferentes?O que, de fato, pode ser entendido como serviço público?
Muitas dessas dúvidas podem ser respondidas através do entendimento de 
como a máquina pública, ou também conhecida como Administração Pública, 
funciona – como ela se organiza e se estrutura para a prestação do serviço 
público.
Portanto, neste capítulo, você encontrará o que precisa saber sobre a 
conceituação e os campos da administração pública, suas teorias, a forma como 
o Estado e as organizações se colocam para pô-la em funcionamento, quais 
serviços que a administração pública deve ofertar, quais entes devo me dirigir 
para acessá-los, entre outros conteúdos pertinentes.
Preparados? Então vamos lá!
2 ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DO 
ESTADO
Este capítulo contemplará a forma como o Estado brasileiro se organiza e 
se estrutura, a fim de lhe proporcionar uma base sólida para o entendimento da 
nossa administração pública brasileira e dos demais conceitos que virão com o 
decorrer deste livro.
Mas antes de explorarmos o Estado brasileiro, precisamos estudar como se 
concebeu a ideia de Estado e quais são suas bases ideológicas e históricas.
2.1 O ESTADO
O Estado, em um sentido amplo, caracteriza-se pela soberania de um 
território, um povo e um governo – são elementos fundamentais e indissociáveis 
para o reconhecimento de um Estado.
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Segundo Matias-Pereira (2018), o Estado pode ser entendido do ponto de 
vista histórico, ou seja, é possível se aprofundar em sua compreensão através da 
sua evolução ao longo do tempo. Antes do entendimento do que viria a ser Estado 
moderno, havia quatro formas de organização consideradas Estado: a sociedade 
nômade – extremamente primitiva; a Cidade-Estado – surgida na Grécia antiga 
com expoentes, como Atenas e Esparta, de viés sofisticado; o Império Burocrático 
– adotado na China; e o Estado feudal – que empoderou grandes donos de terra a 
partir dos excedentes agrícolas.
Dantas (2008) afirma que o Estado, da forma como o conhecemos, nasceu 
em meados do século XVI com o surgimento da noção de soberania.
O termo, segundo Dantas (2008), tem origem na obra Os seis livros da 
República, do filósofo e jurista francês Jean Bodin (1530-1596), onde diz que a 
soberania é o poder perpétuo e absoluto de uma Nação e que a República seria 
a expressão governamental dos interesses comuns da sociedade com poder 
soberano.
Para Bobbio (2007), o Estado nasce da dicotomia entre o público e o privado, 
como entidade dotada de poder para regular as relações e impedir que uma esfera 
se sobreponha a outra e que os particulares entrem em conflito desfavoráveis, ou 
seja, assume papel mediador entre uma maioria e uma minoria. Em uma definição 
mais profunda, o conceito de Estado percorre dois caminhos diferentes, mas 
que se relacionam: um é pelo histórico das instituições políticas e o outro é pela 
história das doutrinas políticas.
A história das doutrinas políticas remonta ao período histórico desde a Grécia 
antiga, com o grande pensador e filósofo Aristóteles, até os tempos modernos e 
contemporâneos, com influências de Hobbes, Marx, Webber, Rousseau, Hegel, 
Locke, Maquiavel, Montesquieu, entre outros. Por outro lado, as histórias das 
instituições surgem mais tarde por falta de definição assertiva do que viriam a ser 
essas instituições, mas não se distanciam dos mesmos autores que trabalharam 
as doutrinas políticas.
Segundo Bobbio (2007), na teoria geral do Estado, distinguem-se as formas 
de governo dos tipos de Estado, embora, na maioria das vezes, não haja uma 
demarcação limítrofe entre essas formas. Dentre essas formas, surgem as 
tipologias clássicas divididas em Aristóteles, Maquiavel e Montesquieu. Nessas 
tipologias, levam-se mais em conta a estrutura de poder e as relações entre os 
vários órgãos, os quais constituem o exercício do próprio poder.
No livro A Política de Aristóteles, Bobbio (2007) destaca, principalmente 
os capítulos III e IV, onde o filósofo grego caracteriza as formas de governo e 
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 Administração Pública
distingue as mesmas de suas formas corruptas. Como a monarquia ou governo 
de um, aristocracia ou governo de poucos e politeia ou governo de muitos, com 
a anexa duplicação das formas corruptas, pelas quais a monarquia degenera em 
tirania, a aristocracia em oligarquia, a politeia (que é o nome que Aristóteles dá à 
forma boa do governo de muitos) em democracia.
BOBBIO, Norberto. A Política de Aristóteles. São Paulo: 
Editora Martin Claret, 2018.
Na obra O Príncipe, de Maquiavel, a contribuição foi medida pela distinção 
e classificação das formas de governo em monarquia e república, fazendo-
se compreender, nessa divisão, os gêneros das repúblicas democráticas e 
aristocráticas, onde a distinção essencial está na diferença entre o governo de 
um só – pessoa física – e o governo de uma união de pessoas (assembleia), ou 
de um corpo coletivo, sendo a diferença entre uma assembleia de otimates e uma 
assembleia popular menos relevante, porque ambas, à diferença da monarquia, 
onde a vontade de um só é lei, devem adotar algumas regras, como a do princípio 
de maioria, para alcançar a formação da vontade coletiva.
Acesse o link de domínio público, baixe e leia a obra O Príncipe, 
de Maquiavel na íntegra: <https://goo.gl/iaayLc>.
Já a contribuição de Montesquieu deriva de uma tricotomia diferente da 
apresentada por Aristóteles: monarquia, república e despotismo. Montesquieu 
define o despotismo como sendo a forma degenerada ou corrupta da monarquia, 
onde o governo de um só se faz mediante a força e a imposição do medo sem 
base legal que o corrija ou o mantenha sob controle de seu próprio poder. Tal 
tipologia foi criada para justificar a entrada do campo de análise oriental no 
contexto de Estado, ou seja, Montesquieu analisou e observou os Estados e 
governos orientais e propôs que tais se enquadram como Estados Déspotas. 
Outra contribuição de Montesquieu foi introduzir os princípios que outorgam a um 
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
único indivíduo ou grupo de indivíduos o poder de governar, tal como a honra na 
monarquia ou a virtude na república.
Tais contribuições foram muito importantes para que autores e pesquisadores 
ao longo das eras pudessem desenvolver novos prismas analíticos e novas 
propostas de Estado e governos mais condizentes com as realidades presentes 
em tais momentos, buscando uma evolução conceitual e de rompimentos 
paradigmáticos entre o velho, o novo, o possível e o ideal.
Contudo, como o próprio Bobbio (2007) nos alerta, seria quase impossível 
e contraprodutivo descrever aqui todas as formas de Estado que derivaram e 
beberam desses modelos clássicos em toda a história da humanidade.
Portanto, nos cabe apenas destacar, conforme sugestão do próprio autor 
(2007), dois critérios analíticos utilizados pelo mesmo para abarcar essas formas.
O primeiro critério é de viés histórico, onde o Estado pode ser dividido em 
Estado Feudal, Estado Estamental, Estado Absoluto e Estado Representativo.
DIVISÃO DO ESTADO PELO VIÉS HISTÓRICO, 
SEGUNDO NORBERTO BOBBIO
Estado Feudal
O poder do Estado é fragmentado e pertencente a proprietários de 
terras – caracterizados pelo exercício acumulativo de funções locais.
Estado 
Estamental
O Estado Estamental distingue-se do Estado Feudal por apresentar 
uma gradual institucionalização dos contra-poderes em relações entre 
instituições: de um lado as assembleias de estamento, de outro o rei 
com o seu aparato de funcionários que, onde conseguem se afirmar, 
dão origem ao Estado burocrático característico da monarquia absoluta.
Estado Absoluto
“A formação do Estado absoluto ocorre através de um duplo processo 
paralelo de concentração e de centralização do poder num determinado 
território. Por concentração, entende-se aquele processo pelo qual os 
poderes através dos quais se exerce a soberania.Por centralização, 
entende-se o processo de eliminação ou de exaustoração de 
ordenamentos jurídicos inferiores, como as cidades, as corporações, 
as sociedades particulares, que apenas sobrevivem não mais como 
ordenamentos originários e autônomos, mas como ordenamentos 
derivados de uma autorização ou da tolerância do poder central” 
(BOBBIO, 2007, p. 115).
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 Administração Pública
Estado 
Representativo
“O desenvolvimento do Estado representativo coincide com as fases 
sucessivas do alargamento dos direitos políticos até o reconhecimento 
do sufrágio universal masculino e feminino. O qual, porém, tornando 
necessária a constituição de partidos organizados, modificou 
profundamente a estrutura do Estado representativo, ao ponto de induzir 
uma profunda modificação no próprio sistema da representação...” 
(BOBBIO, 2007, p. 117).
FONTE: Adaptado de Bobbio (2007, p. 115-117).
O segundo critério de classificação utilizado por Bobbio (2007) é o grau de 
maior ou menor expansão do Estado em detrimento da sociedade. Nesse ponto, o 
autor utiliza a definição e categoria do Estado Totalitário para definir esse critério.
No Estado totalitário toda a sociedade está resolvida no 
Estado, na organização do poder político que reúne em si o 
poder ideológico e o poder econômico. Não há espaço para 
o não-Estado, O Estado totalitário representa um caso-limite, 
já que o Estado na sua acepção mais larga, que compreende 
inclusive a polis grega, viu-se sempre diante do não-Estado na 
dupla dimensão da esfera religiosa (no sentido mais amplo da 
palavra) e da esfera econômica (BOBBIO, 2007, p.121).
Ou seja, o Estado totalitário seria classificado como o grau de 
maior expansão em detrimento da sociedade, isso significa que o 
Estado é o dono de tudo, inclusive do que se considera não-Estado, a 
esfera religiosa e econômica. Entende-se não-Estado como a ausência 
da interferência do mesmo sobre determinado campo. Religião e 
economia, por exemplo. O que é diferente de Anarquismo, que é a 
ausência total de Estado.
Com o advento dos ideais iluministas, onde o homem ganha o centro das 
atenções no campo político, social e histórico, e após a crise de representatividade 
das instituições de poder mercantis – que não conseguem mais satisfazer as 
demandas sociais, a era dos direitos e da burocracia weberiana surge como 
meio de medidas e contrapesos às distorções do poder, de maneira a impedir, de 
alguma forma, a visão corrupta das formas de governo aristotélicas.
Para que entendamos o desenvolvimento e a concepção atual de Estado que 
temos, precisamos fazer um resgate do que viria a ser entendido como o Estado 
Moderno.
Entende-se 
não-Estado como 
a ausência da 
interferência do 
mesmo sobre 
determinado 
campo. Religião 
e economia, por 
exemplo. O que 
é diferente de 
Anarquismo, que é 
a ausência total de 
Estado.
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Sugerimos a você que veja o filme: Danton – O Processo da 
Revolução (1983) – Considerado por estudiosos um dos filmes mais 
fiéis em retratar a história como aconteceu a Revolução Francesa. 
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=GODpn6lSa94>.
2.1.1 O Estado moderno
O Estado moderno nasce por volta da segunda metade do século XV, em 
países europeus, como França, Inglaterra e Espanha e depois é adotado pelos 
demais países do continente. Assim, somente após seu surgimento, que se forma, 
de fato, uma reflexão sobre o que seria o Estado (MATIAS-PEREIRA, 2018).
Matias-Pereira (2018) observa que o Estado moderno utilizou de instrumentos 
e meios para facilitar o controle político pelas monarquias após a crise do sistema 
feudal e que, de alguma forma se perpetuaram com algumas distinções nos 
modelos seguintes de concepção do Estado. Tais instrumentos são, por exemplo:
• Burocracia Administrativa: através das ordens do Rei, um corpo 
de indivíduos, formado por nobres e burgueses, encarregava-se 
de desempenhar as tarefas da Administração Pública, tais como o 
recolhimento de tributos.
• Força Militar: força e estrutura militar permanentes a fim de manter 
o controle do território, assegurar a ordem pública e a autoridade dos 
mandatários e do Rei.
• Leis e Justiça Unificadas: legislação nacional e justiça pública atuante.
• Sistema Tributário: Estrutura de tributos obrigatórios e regulares, de 
forma ordenada e amparada em leis, para sustentar as despesas do 
governo.
• Idioma Nacional: língua oficial do Estado, a fim de criar sentido, 
identidade e valorização da cultura de cada povo.
A fase mais antiga do Modelo de Estado moderno, segundo Matias-Pereira 
(2018), é a Monarquia; seguida pelo Estado Liberal, decorrente das revoluções 
liberais; que, ao colapsarem, dão origem a terceira fase dicotômica entre 
ideologias de Direita (Fascismo) e de Esquerda (Comunismo); e, por fim, a quarta 
fase, com o surgimento do Estado Democrático Liberal, que foi uma resposta à 
crise econômica e social ocorrida em 1929.
https://www.youtube.com/watch?v=GODpn6lSa94
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 Administração Pública
PRINCIPAIS PENSADORES DO ESTADO MODERNO
Nicolau Maquiavel
 (1469-1527)
A moral do cidadão é que constrói o Estado.
Jean Bodin (1530-1596) O poder absoluto do Estado deriva de sua soberania e autonomia.
Thomas Hobbes (1588-1679) O poder absoluto do Estado deriva do Contrato Social.
John Locke (1632-1704) O Estado é um ato de liberdade de decisão e princípio de sobrevivência e preservação.
Jean-Jacques Rousseau 
(1712-1778)
O Estado surge para dirimir os conflitos sociais.
Emmanuel Kant (1724-1804)
O Estado é a totalidade de indivíduos 
sob uma condição civil e legal em relação 
aos membros dessa totalidade.
Benjamim Constant de 
Rebecque (1767-1830)
O Estado é a submissão do indivíduo à lei.
Georg Wilhelm Friedrich 
Hegel (1770-1831)
Não há sociedade civil se não existir 
um Estado que a construa.
Karl Heinrich Marx
(1818-1883)
O Estado é o resultado das relações econômicas.
FONTE: Adaptado de Matias-Pereira (2018).
Precisamos aqui, destacar a obra de três pensadores que foram fundamentais 
para a construção do Estado moderno. Esses autores são também conhecidos 
como os teóricos contratualistas. São eles: Thomas Hobbes, John Locke e Jean-
Jacques Rousseau.
2.1.1.1 Os teóricos contratualistas
Se você tiver que comprar algo pela internet de uma pessoa desconhecida, 
o que lhe garante que você receberá o produto após o pagamento? Se 
considerarmos o homem egoísta e mau, como conseguir viver harmoniosamente 
em sociedade?
Para essas duas perguntas, tem-se uma resposta oriunda desses três 
pensadores: o que garante a ordem e o compromisso entre as partes é o 
contrato social.
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Hobbes, Locke e Rousseau baseiam suas ideias de Estado em uma 
concepção de contrato social. Ou seja, partem do princípio de que o Estado só 
existe graças a uma espécie de acordo ou consenso (metaforicamente denominado 
de contrato) entre as pessoas. A ideia central é que o Estado se originou do 
consenso das pessoas sobre determinadas matérias e elementos fundamentais 
para a convivência e preservação da vida. Mesmo que essa construção teórica 
seja comumente baseada no contrato social, assumem posturas distintas e que 
se contrapõem e se complementam na construção de um Estado moderno.
Thomas Hobbes, em O Leviatã, argumenta que o homem precisa ser 
contido, pois sua conduta livre é violenta e má. Tanto que Hobbes afirma que sem 
Estado não há justiça. “[...] onde não há Estado, não há propriedade, pois, todos 
os homens têm direito a todas as coisas. Portanto, onde não há Estado, nada 
pode ser injusto” (HOBBES, 2015, p. 61). Dando a entender que o homem é o 
causador do mal contra o próprio homem e que esse mal só pode ser entendido 
como justo ou injusto sob o olhar de um Estado.
O pensador acreditava que o contrato social fora feito paraconter os instintos 
animalescos, violentos e maus. E que o Estado surge para controlar esse animal 
(esse lobo) e garantir a preservação da vida das pessoas. Esse Estado só é 
possível quando a sociedade submete-se a ele, cedendo-o plenos poderes para 
organizar e controlar a sociedade.
Esse Estado, concebido por Hobbes, deve ser exercido por um Rei com 
poderes absolutos e que governaria pela imposição do medo, onde os homens 
abririam mão de suas liberdades pela segurança de suas vidas. Tal Estado, se 
preciso, seria cruel, violento e autoritário.
HOBBES, Thomas. Leviatã ou matéria, forma e poder de um 
Estado eclesiástico e civil. São Paulo: Editora Edipro, 2015.
John Locke, na obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil, pressupõe 
a existência do Estado para balancear as forças entre os cidadãos. Ou seja, o 
Estado seria o mediador, sem interesse, que poderia decidir sobre uma matéria 
que esteja em conflito entre os cidadãos.
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 Administração Pública
A liberdade do homem na sociedade não deve estar edificada 
sob qualquer poder legislativo exceto aquele estabelecido por 
consentimento na comunidade civil; nem sob o domínio de 
qualquer vontade ou constrangimento por qualquer lei, salvo 
o que o legislativo decretar, de acordo com a confiança nele 
depositada (LOCKE, 2014, p. 41).
Os cidadãos escolhem seus governantes que garantiriam os direitos 
fundamentais expressos no pacto social e o Estado garantirá a defesa da 
liberdade e da propriedade privada. Mas esse governante máximo não terá 
poderes absolutos, ele será resultante das leis e acordos expressos por uma 
assembleia. Ao contrário de Hobbes, Locke defende um Estado baseado em leis. 
Locke viria a influenciar a concepção de Estado Liberal pós-Revolução Francesa.
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil. São 
Paulo: Editora Edipro, 2014.
Jean-Jacques Rousseau, em O Contrato Social, aborda a natureza 
humana como sendo pura e boa. Ou seja, o homem nasceria bom, mas o sistema 
e o ambiente que o cerca o tornariam uma criatura violenta, agressiva e má. Para 
o pensador, todo o poder emana do povo e para o povo. Portanto, o Estado e 
seus governantes seriam a representação desse poder e das vontades do povo. 
O Contrato Social, Jean-Jacques Rousseau.
Disponível no domínio público: <http://www.dominiopublico.gov.
br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=2244>.
Rousseau defende que da formação de um pacto de cidadãos livres, que 
abdicam de sua vontade individual para garantir a construção de uma vontade 
coletiva, surge o Estado – que irá representar essas vontades coletivas e promover 
suas implementações. Outra questão de destaque no pensamento rousseauniano 
é a distinção entre democracia direta e indireta. A direta seria exercida pelos 
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=2244
http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=2244
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Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
cidadãos na tomada de decisão. A indireta seria exercida por representantes 
escolhidos por esses cidadãos, ou seja, uma democracia representativa.
 Que tal agora analisarmos como esses três pensadores 
contratualistas percebem o homem em sociedade. Crie um 
quadro comparativo entre a percepção de tais autores para 
auxiliá-lo em sua compreensão.
2.1.1.2 A contribuição de Max Weber
Outra contribuição que devemos destacar na construção do Estado moderno 
– e que suas obras e contribuições viriam a influenciar os Estados ocidentais, 
como Estados Unidos e Brasil, na concepção de uma administração pública 
burocrática – é a do pensador alemão Max Weber.
A sociedade moderna, para Max Weber, teria algumas características, como 
a racionalidade baseada em um cálculo de previsibilidade da tomada de decisão 
com análise de riscos; e o aspecto institucionalista das organizações sociais. O 
Estado, nessa composição, seria o detentor do monopólio do uso legítimo da 
força. Ou seja, somente o Estado pode empregar o poder de polícia, as forças 
militares e a justiça.
Para Weber, é importante ressaltar que o poder envolve um conjunto e 
um conflito de interesses, distribuídos em níveis de legitimidade, tais quais a 
capacidade de tal poder e o exercício e a efetivação desse poder. Ou seja, não 
basta ter o poder, mas sim saber como exercê-lo e saber até onde ele pode ir. 
Esse poder, ao elevar os interesses de um determinado grupo, determina níveis 
de tolerância para o mesmo. Isso significa que o poder só será exercido se estiver 
dentro dos níveis de tolerância, aceitação e obediência da sociedade para que 
atinja o que o autor denomina legitimidade.
Weber ainda classifica o poder como sendo puro e o divide em três categorias: 
o poder tradicional, o poder carismático e o poder legal (também conhecido como 
poder burocrático/ racional).
O poder tradicional é um tipo de dominação que se caracteriza por uma 
fidelidade ou lealdade a um líder e essa fidelidade seria baseada em uma tradição 
religiosa ou história.
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 Administração Pública
O poder carismático é um tipo de dominação baseada no carisma de um 
líder dotado de características singulares e de feitos destacáveis, de capacidade 
comunicativa e interrelacional elevada, que acarretariam admiração de sua 
personalidade.
O poder legal, que para Weber seria o modelo dominante nas sociedades 
modernas, se caracteriza pela dominação burocrática e racional, onde o exercício 
do poder levaria em consideração a capacidade técnica do indivíduo, a burocracia 
como forma de isonomia e a celeridade nos processos administrativos, cuja 
legitimidade estaria pautada e concretizada formalmente em leis.
Essas ideias vieram a contribuir para a formação do Estado burocrático e 
para a concepção de uma administração pública mais tecnicista, formal e baseada 
em princípios – como a isonomia e a legalidade.
Em Weber, conclui-se que o Estado moderno seria uma manifestação 
da racionalidade da sociedade moderna que se materializa em uma estrutura 
burocrática, fundamentada em regras estabelecidas em leis, decretos e normas, 
que era dividida em poderes autônomos e independentes – executivo, legislativo 
e judiciário) com a missão de satisfazer ao interesse público coletivo. Cabia ao 
Estado, também, a responsabilidade por garantir a paz e a ordem pública interna 
e externamente, por meio das forças policiais e das forças armadas.
 Vamos aproveitar esse momento para fazer um leve exercício de 
classificação?
 Encontre, no seu cotidiano, figuras que possam assumir as 
características de Poder Tradicional, Poder Carismático e Poder 
Legal. Descreva-as a seguir:
2.1.1.3 O Estado liberal
Após a Revolução Francesa, com a crise do modelo absolutista e inspirado 
nas ideias de John Locke, o Estado Liberal surge como resposta à insatisfação, 
por parte da burguesia e da sociedade, com a condução política e administrativa 
dos monarcas (MORAIS, 2011).
21
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Recomendamos, também, a leitura da obra de Adam Smith, A 
Riqueza das Nações, editora Jaruá, 2006.
Segundo Morais (2011), o Estado Absolutista [Monarquia], através da 
imposição de sua religião, da força e de suas vontades particulares, sufocou 
a sociedade da época e limitou a liberdade dos cidadãos. Desse modo, o 
ideário iluminista começa a ganhar corpo na insatisfação do cidadão com esse 
modelo de governo/ Estado. Com isso, há o surgimento do ideário de Estado 
Liberal sustentado, entre outras condições, pelas ideias de John Locke, pelas 
contribuições de Adam Smith (liberalismo econômico) e pelos princípios iluministas 
de liberdade, igualdade e fraternidade.
São justamente os dois primeiros princípios, 
Liberdade e Igualdade, a base do pensamento da 
sociedade liberal. O homem buscava espaço para 
se desenvolver, liberdade para viver e produzir, 
paraisso, fazer-se-ia necessário o distanciamento da máquina 
estatal; o crescimento do comércio, sob os ecos da Revolução 
Industrial, conclamava o homem para a mercancia. O Estado, 
assim, deveria interferir, minimamente, nas relações sociais, o 
Estado é um mal, porém um mal necessário. Sua interferência 
é necessária, porém em apenas alguns poucos setores da vida 
social, o importante para o Estado Liberal é justamente limitar 
o poder (MORAIS, 2011, p. 2).
Algumas características do Estado Liberal:
•	 liberdade individual;
•	 tolerância;
•	 reconhecimento da propriedade privada;
•	 estado de Direito;
•	 livre mercado.
Tal ideário liberal se estende até o pós-Primeira Guerra Mundial, onde a 
economia e produção em grande escala colapsam culminando na quebra da 
bolsa de valores norte americana em 1929. Essas transformações econômicas 
resultaram em transformações políticas e em um momento de repensar o modelo 
de Estado.
O Estado é um 
mal, porém um mal 
necessário.
22
 Administração Pública
Para se aprofundar mais sobre o Estado Liberal, sugiro a 
leitura do artigo A evolução histórica do Estado Liberal ao Estado 
Democrático de Direito e sua relação com o constitucionalismo 
dirigente, do Procurador Federal de São Paulo, Ricardo Quartin 
de Moraes, disponível em: <https://www12.senado.leg.br/ril/
edicoes/51/204/ril_v51_n204_p269.pdf>.
2.1.1.4 O Estado de Bem-Estar Social e 
o Estado Mínimo
Alguns autores apontam que, após a Segunda Guerra Mundial, o mundo 
passou por transformações dramáticas, tendo enfrentado modelos de Estado que 
esfacelaram a concepção de defesa das liberdades individuais, como o exemplo 
do Fascismo, juntamente com as consequências e as transformações capitalistas 
geradas pela Revolução Industrial e, posteriormente, pelo modelo de produção 
eficiente de Taylor e do sistema de escala e linha de montagem do fordismo, 
geraram efeitos danosos à sociedade como um todo, por exemplo, os processos 
econômicos desumanizados, inflexíveis e exploratórios (MATIAS-PEREIRA, 2018; 
BOBBIO, 2007). Nesse descontentamento e desagrado das massas com as ideias 
liberais de um Estado alinhado à defesa econômica do país, surge, em resposta, 
o Estado de Bem-Estar Social, ou welfarestate. 
Obra fundamental que repensa o modelo durante o pós- 
Primeira Guerra é a Teoria geral do emprego, do juro e da moeda, 
de John Maynard Keynes, aplicada pelas grandes economias 
pós-Segunda Guerra Mundial. Disponível em:<http://www.ie.ufrj.
br/intranet/ie/userintranet/hpp/arquivos/090320170036_Keynes_
TeoriaGeraldoempregodojuroedamoeda.pdf>.
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/51/204/ril_v51_n204_p269.pdf
https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/51/204/ril_v51_n204_p269.pdf
23
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Para Esping-Andersen (1995), o Estado de Bem-Estar Social é um tipo de 
distribuição de proteção social oriundo de uma espécie de capitalismo de produção 
voltado a essa proteção, ou seja, o mercado, a família e o Estado estariam unidos 
para promover o bem-estar social em seu país, mantendo políticas de distribuição 
de renda, amparo social e proteção aos direitos sociais. Segundo Matias-Pereira 
(2018), o Estado de Bem-Estar Social é a estrutura menos dramática de promoção 
da democracia e da liberdade econômica.
Segundo Paludo (2013), o Estado de Bem-Estar Social é caracterizado 
por adotar políticas assistencialistas, em que a estrutura governamental deve 
prover, através das políticas públicas e da prestação do serviço público, as 
necessidades básicas da população. No entanto, para configurar um Estado de 
Bem-Estar Social, segundo o mesmo autor, cabe ao Estado reconhecer, através 
de normas legais e leis, que a população, ou fração dela, tenha esse direito e, 
ainda, que os benefícios sejam universalmente concedidos, independentemente 
de recolhimentos de impostos e contribuições. 
De acordo como Norberto Bobbio (2007), o Estado de Bem-Estar 
Social (welfarestate) ou Estado Assistencial pode ser definido, em primeira 
análise, como Estado que garante tipos mínimos de renda, alimentação, 
saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como 
caridade, mas como direito político.
Segundo Bauman (2001), o papel desse modelo de Estado é atuar 
de maneira mitigatória a fim de reduzir as desigualdades provocadas 
pelos efeitos de mercado, atuando no plano social com medidas 
tributárias mais justas e planos de assistência aos menos favorecidos 
economicamente.
No Brasil, verifica-se que a construção desse Estado de Bem-Estar Social 
data desde o início dos anos 30, com Getúlio Vargas e as primeiras leis trabalhistas 
e se consolida com a promulgação da Constituição Federal de 1988, onde os 
direitos do cidadão aumentaram de forma significativa (MATIAS-PEREIRA, 2018).
A Constituição de 1988 procurou redirecionar o sistema 
para um modelo de proteção social institucional-redistributivo ou 
mais universalista e equânime. Os critérios de elegibilidade para 
os benefícios foram redefinidos e sua cobertura ampliada pela 
Constituição de 1988, que estabeleceu um sistema composto por: 
Previdência Social, Assistência Social e Saúde (MATIAS-PEREIRA, 
2018, p. 58).
Segundo Bauman 
(2001), o papel 
desse modelo de 
Estado é atuar de 
maneira mitigatória 
a fim de reduzir 
as desigualdades 
provocadas pelos 
efeitos de mercado, 
atuando no plano 
social com medidas 
tributárias mais 
justas e planos de 
assistência aos 
menos favorecidos 
economicamente.
24
 Administração Pública
Após a implementação, em muitos países, desse modelo de Estado, os 
crescentes desequilíbrios evidenciados, principalmente, nos déficits fiscais, na 
montanha-russa inflacionária e o crescimento de dívidas internas e externas, 
instauraram uma crise estrutural nos governos que atuaram sob esse modelo.
A resposta a essa crise, destacam Bresser-Pereira e Spink (2007) e Matias-
Pereira (2018), foi a reforma do Estado e a adoção de um modelo neoliberal, com 
o enxugamento dos gastos públicos e orientado a uma maior abertura econômica.
O modelo neoliberal, também conhecido como Estado mínimo, é o conjunto 
de ideias políticas e econômicas que defendem a não participação do Estado 
na economia e, inclusive, pressupõe um modelo de privatizações dos serviços 
públicos em busca de uma maior eficiência em sua promoção. Essa ideia origina 
a base do modelo gerencialista de administração, que veremos mais à frente. O 
Estado, neste caso, seria responsável apenas pelo controle e supervisão dessa 
prestação de serviço, deixando a cargo da iniciativa privada o seu fornecimento 
(BRESSER-PEREIRA; SPINK, 2007). Isso se dá pela crise no modelo burocrático, 
que evidencia problemas como as disfunções da burocracia, tais quais o excesso 
de formalidade, despersonalização, inflexibilidade, rigidez, lentidão, autoritarismo, 
baixo desempenho e ineficiência.
No caso brasileiro, iremos ver mais à frente neste capítulo, a construção 
desse modelo se deu início no Governo Collor e posteriormente no Governo de 
Fernando Henrique Cardoso.
1 - Capitalismo e Liberdade, de Milton Friedman. Editora LTC, 
2014.
2 - O Estado do Bem-estar Social na Idade da Razão – a 
Reinvenção do Estado Social No Mundo Contemporâneo, de Celia 
Lessa Kerstenetzky, Editora CAMPUS, 2012.
Hoje se torna impossível delimitar um Estado de Bem-Estar ou um Estado 
Mínimo. Há governos que são mais liberais e outros menos e isso demonstra 
um leque de opções e modelos possíveis oriundo dessas concepções. Outra 
afirmação que fica difícil fazer é qual desses modelos é o melhor, pois temos 
experiências positivas e negativas com ambos.
25
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Percebe-se, portanto, que a busca por um modelo de Estado ideal é debatida 
constantemente e que desse debate, os mecanismos evoluem para formas mais 
complexas, como as de viés mais participativo,sob uma ótica democrática e 
local, tentando produzir um efeito de satisfação e reconhecimento com a própria 
participação no processo democrático decisório.
Documentário extremamente pertinente para você entender o 
contexto e as transformações da época comparadas com a crise de 
2008, Doutores da Economia - produzido pela BBC. Disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=K6TBCFMziuI>.
2.2 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
BRASILEIRO
A divisão político-administrativa do Brasil surgiu no período colonial, quando 
o Brasil se dividia em capitanias hereditárias sob o controle da Corte Portuguesa 
(FAUSTO, 2013).
Hoje, o Brasil é formado pela União, por 26 estados, um Distrito Federal 
(Brasília – a capital do Brasil) e por 5.570 municípios (IBGE, 2013). Cada ente 
federativo possui autonomia financeira, política e administrativa respeitando 
a Constituição Federal e seus princípios constitucionais. Cada estado pode, 
também, ter sua própria Constituição e cada município – através de sua lei 
orgânica – poderá ter sua própria legislação. Essa autonomia se explica devido à 
necessidade de abarcar as particularidades de cada região no país – que, de tão 
grande, apresenta características continentais e plurais. Assim temos a República 
Federativa do Brasil.
Um exemplo dessa autonomia: Uma cidade do interior do 
Estado de Santa Catarina está perdendo habitantes/moradores para 
as cidades vizinhas onde se tem emprego, diminuindo drasticamente 
sua arrecadação. Como forma de atrair empresas e gerar empregos 
em sua região, o prefeito aprova baixar o ISS a 1% e cria uma política 
de incentivo fiscal para as empresas.
 
file:///C:\Users\14202315880.GRUPOUNIASSELVI\Downloads\%3chttps:\www.youtube.com\watch%3fv=K6TBCFMziuI
26
 Administração Pública
O federalismo é o sistema político pelo qual entidades territoriais se 
organizam, cada uma conservando sua autonomia e formando o que se denomina 
Estado Federal. Entretanto, apenas o Estado Federal é considerado soberano, 
tendo um governo central – representado pelo Chefe de Estado – que administra 
os estados federados, possuindo personalidade internacional e sendo reconhecido 
como nação/ União. O governo central, nesse modelo, jamais poderá alterar ou 
abolir de forma unilateral o conjunto de competências e prerrogativas dos entes e 
estados federados (ARRETCHE, 2006). 
A República é uma forma de governo onde o povo, através do voto ou de 
seus representantes, elege o Chefe de Estado. O Chefe de Estado é denominado, 
no caso brasileiro, Presidente da República, e permanece no poder por quatro 
anos (um mandato), podendo ser reeleito para mais um mandato consecutivo.
Portanto, como resume Costin (2010, p. 15), “o Brasil é um Estado 
republicano, democrático e representativo. Trata-se, então, de uma República 
federativa e presidencialista composta de três poderes independentes: Executivo, 
Legislativo e Judiciário”.
Essa tripartição do poder se justifica como mecanismo de freios e contrapesos 
a fim de impedir a construção de um poder absoluto resultante da imposição de 
uma das partes. São meios que garantir que o sistema democrático se faça valer.
A República Inacabada – de Raimundo Faoro. Rio de Janeiro: 
Editora Globo, 2007, p. 292.
2.2.1 Os poderes independentes
Vários autores, desde Platão, Aristóteles, Locke e Montesquieu, até os mais 
atuais, trabalharam na concepção e aprimoramento de um modelo de Estado 
dividido em três vias de poder. A seguir será apresentada uma síntese com base 
em autores mais atuais, tanto da área jurídica quanto da própria administração 
pública (MATIAS-PEREIRA, 2018; JUSTEN FILHO, 2014; COSTIN, 2010; DI 
PIETRO, 2008; MEIRELLES, 1992).
O Poder executivo é responsável por administrar o país, realizar políticas 
públicas que se alinham com o interesse público seguindo os preceitos legais 
impostos por leis, normas e princípios. 
27
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
O poder executivo pode ser dividido em três esferas – Federal, Estadual e 
Municipal. A federal é representada pelo Presidente da República, que assume 
também a função de representante internacional do país nas relações exteriores 
e em tratados estrangeiros, a incumbência de ser o comandante supremo das 
Forças Armadas e a direção da Administração Pública Federal – que inclui a 
gestão administrativa, tributária e social do país – e tem poder de propor leis ao 
Congresso – e, em últimos casos, editar medidas provisórias. 
A esfera estadual é representada pelo Governador, que assume funções 
semelhantes ao chefe do poder executivo federal, só que em âmbito estadual. O 
governador deve propor leis à assembleia legislativa estadual, implantar políticas 
públicas, dirigir a Administração Pública Estadual – inclusive a gestão tributária – 
e garantir o cumprimento das leis. O governador também preside a polícia civil, a 
polícia militar e o corpo de bombeiros.
 Na esfera municipal, o Prefeito é a figura política e administrativa de 
destaque. Ele tem funções básicas de propor políticas públicas municipais à 
Câmara de Vereadores, nos termos da Lei Orgânica que rege o município, e 
implementá-las, dirigir a Administração Pública Municipal e garantir a arrecadação 
de tributos municipais. Pode e deve propor, também, leis à Câmara Municipal. 
Caso a prefeitura tenha, também, guarda municipal, o prefeito é o chefe maior, 
sendo assessorado pelos seus secretários e diretores municipais.
O acesso a essas posições é dado pela eleição direta da população, por 
vivermos em um país democrático.
Um ponto importante no caso do executivo é que cada representante tem 
autonomia suficiente para nomear ministros e secretários para auxiliar o seu 
governo. Desta forma, esses cargos são de confiança e não eleitos pela população 
e cumprem a função de elaborar e executar políticas públicas na sua área de 
atuação.
O Poder legislativo tem como função ordenar e criar as leis do país, 
estado ou município. No âmbito federal, é exercido pelo Congresso Nacional. 
O Congresso Nacional é bicameral, ou seja, ele é composto pela Câmara dos 
Deputados e pelo Senado Brasileiro. Hoje temos no Brasil 81 senadores e 513 
deputados federais. Outra função do legislativo é, também, julgar e fiscalizar os 
atos e políticas do poder executivo e aprovar ou não o orçamento e as contas 
públicas. Nos estados, o poder legislativo é representado pela Assembleia 
Legislativa, composta pelos deputados estaduais. Nos municípios é representada 
pela Câmara Municipal, composta pelos vereadores.
O Poder Judiciário tem como função julgar, de acordo com a Constituição 
e as leis do país, quando provocado por uma parte que ajuíza uma ação para 
28
 Administração Pública
resolver um conflito com outra parte. O poder judiciário é composto pelo Supremo 
Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justiça, Superior Tribunal de Justiça, 
Tribunais Federais e juízes federais, Tribunais Eleitorais e juízes eleitorais, 
Tribunais do Trabalho e juízes do trabalho, Tribunais Militares e juízes militares, e 
Tribunais Estaduais e juízes estaduais e do Distrito Federal e territórios.
Seu órgão máximo é o Supremo Tribunal Federal, formado por 11 juízes, 
escolhidos pelo presidente da República com aprovação do Senado. Seu papel 
é julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações contra o presidente, seus 
ministros, membros do Congresso Nacional e Procurador-Geral, litígios da 
União com Estados estrangeiros e organismos internacionais. Conhecidos como 
guardiões da Constituição.
QUADRO 1 – RESUMO DAS FUNÇÕES TÍPICAS E 
ATÍPICAS DE CADA PODER DA REPÚBLICA
Poder Função Típica Função Atípica
Executivo
Gestão da Máquina Pública; 
Proposição e implementação de 
políticas públicas; Gestão dos recursos 
orçamentários; Arrecadação Tributária.
Natureza legislativa: O presidente 
da República, por exemplo, pode adotar 
medida provisória com força de lei.
Natureza jurisdicional: o 
Executivo julga, apreciandodefesas 
e recursos administrativos.
Legislativo
Legislar – propor leis; Fiscalizar 
o executivo; Aprovar ou rejeitar o 
orçamento e as contas públicas.
Natureza executiva: ao 
dispor sobre sua organização, 
provendo cargos, concedendo 
férias, licenças a servidores etc.
Natureza jurisdicional: o Senado 
julga o Presidente da República 
nos crimes de responsabilidade.
Judiciário
Julgar (função jurisdicional), dizendo 
o direito no caso concreto e dirimindo 
os conflitos que lhe são levados, 
quando da aplicação da lei.
Natureza legislativa: regimento 
interno de seus tribunais.
Natureza executiva: administra, 
por exemplo, ao conceder férias 
aos magistrados e serventuários.
FONTE: O autor, adaptado de Matias-Pereira (2018), Justen Filho, 
(2014), Costin (2010), Di Pietro (2008) e Meirelles (1992).
Para saber mais sobre a corrente Tripartite (Tripartição), acesse 
o link: <https://www.politize.com.br/separacao-dos-tres-poderes-
executivo-legislativo-e-judiciario/>.
https://www.politize.com.br/separacao-dos-tres-poderes-executivo-legislativo-e-judiciario/
https://www.politize.com.br/separacao-dos-tres-poderes-executivo-legislativo-e-judiciario/
29
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
2.2.2 O governo
Na visão político-administrativa, o Estado é representado pelo 
governo, que, segundo Matias-Pereira (2018, p. 73), “[...] é o núcleo 
estratégico ocupado de forma temporária por indivíduos que definem os 
objetivos, diretrizes e metas do Estado [...]”. Para saber mais, volte ao 
primeiro capítulo e revise sobre organização e estrutura do Estado.
Governar, segundo Motta (1991), é tomar decisões e medidas relacionadas 
às necessidades públicas. Nesse sentido, o autor (1991, p. 15) argumenta:
Governar significa tomar decisões sobre alternativas de 
ação para a sociedade. Tais alternativas têm como base, 
em princípio, o interesse público expressado coletivamente, 
de acordo com um processo administrativo onde demandas 
e apoios são convertidos em normas, produtos e serviços. 
Resultando uma distribuição de direitos e deveres, benefícios 
e custos, fundamentados na autoridade.
Conclui Matias-Pereira (2018, p. 74) que “governo é a condução política 
do conjunto de órgãos e as atividades do Estado, estabelecendo suas diretrizes 
supremas”. Vale ressaltar que, assim, governo e administração pública tornam-se 
distintos, pois o governo assume papel político, enquanto a administração pública 
assume papel de execução das diretrizes definidas pelo governo.
As formas de governo mais atuais e presentes no mundo são: a monarquia 
e a república. A monarquia assume que uma família, denominada usualmente 
de família real, detém o poder e o controle de administrar o país conforme suas 
vontades. Já na república, um indivíduo ou grupo de indivíduos é eleito e assume 
por um tempo determinado a condução gerencial do país.
Dentre essas formas de governo, encontram-se os sistemas de governo, que 
podem ser divididos em presidencialista e parlamentarista. No presidencialismo, 
o chefe de Estado e do Governo é o mesmo indivíduo que, democraticamente, 
foi eleito para um mandato (período determinado), onde os poderes são 
independentes. No parlamentarismo, distingue-se entre os papéis de chefe de 
Estado e chefe de governo, ao contrário do presidencialismo, onde os dois papéis 
são exercidos pela mesma pessoa. No parlamentarismo, o chefe de Estado não 
detém poderes políticos, desempenhando um papel principalmente cerimonial 
como símbolo da continuidade do Estado. No parlamentarismo republicano, 
o chefe de Estado é nomeado pelo parlamento, por prazo determinado; no 
parlamentarismo monárquico, o chefe de Estado é o monarca, geralmente um 
cargo hereditário, a exemplo da Rainha da Inglaterra. Já o chefe de governo, 
com o título de primeiro-ministro (ou, em alguns casos, presidente do governo ou 
Para saber mais, 
volte ao primeiro 
capítulo e revise 
sobre organização e 
estrutura do Estado.
https://pt.wikipedia.org/wiki/Estado
https://pt.wikipedia.org/wiki/Primeiro-ministro
30
 Administração Pública
chanceler), efetivamente conduz os negócios do governo, em coordenação com 
os demais ministros membros do gabinete.
E dentre os sistemas de governo, encontramos os regimes políticos, que se 
caracterizam por expressar a organização e comunicação entre os governantes e 
governados. Os principais são: autoritarismo, democracia, despotismo, ditadura, 
oligarquia, plutocracia e teocracia.
O que é Democracia?
A palavra Democracia vem do grego demo = povo e Kracia 
= governo, ou seja, governo do povo. Democracia é um sistema 
em que as pessoas de um país podem participar da vida política. 
Esta participação pode ocorrer através de eleições, plebiscitos 
e referendos. Dentro de uma democracia, as pessoas possuem 
liberdade de expressão e manifestações de suas opiniões. A maior 
parte das nações do mundo atual segue o sistema democrático de 
governo.
 Embora tenha surgido na Grécia Antiga, a democracia foi pouco 
usada pelos países até o século XIX. Até este século, grande parte 
dos países do mundo usava sistemas políticos que colocavam o 
poder de decisão nas mãos dos governantes. Já no século XX, a 
democracia passou a ser predominante no mundo (CABETTE, 2016).
“O ponto crucial da controvérsia democracia-ditadura se refere à afirmada 
indissolubilidade entre Estado e violência em relação ao exercício do poder” 
(BOBBIO, 2015, p. 224).
Para se aprofundar mais sobre as Formas de Governo e os 
Regimes Políticos: Formas de Governo e Regimes Políticos, de José 
Alfredo de Oliveira Baracho. Disponível em: <https://www.direito.
ufmg.br/revista/index.php/revista/article/view/983/917>.
https://www.suapesquisa.com/religiaosociais/eleicoes_voto.htm
31
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
O Brasil se caracteriza por ser uma república federativa com o sistema de 
governo presidencialista de viés democrático. Ou seja, o presidente é escolhido 
para governar por um prazo determinado por lei e sua escolha é feita através de 
eleições diretas pelo seu povo. O Presidente da República assume o posto de 
Chefe do Estado e de Governo. É o chefe maior do Executivo, tem poder de veto 
e de interferir nas atividades legislativas (PALUDO, 2013).
Portanto, o nosso Estado é tipificado como Estado Democrático de Direito. 
Ou seja, é o Estado que está fundamentado na ordem jurídica democrática de 
seu país, com eleições livres e regulares para a escolha de seus representantes 
e possui três elementos característicos de sua conjuntura: ordenamento jurídico 
(Constituição e Leis), independência entre os poderes e a existência de direitos e 
garantias individuais.
A matéria a seguir, demonstra um momento de instabilidade no 
governo Dilma e apresenta uma discussão que não é atual, o Pacto 
Federativo. Perceba, também, como a relação entre os poderes pode 
afetar significativamente as conduções das políticas governamentais 
e públicas.
Acesse o link: <http://www.gazetadigital.com.br/editorias/
opiniao/crise-politica-e-pacto-federativo/453487>.
Após a leitura do texto, reflita sobre:
a) Quais as interferências políticas e administrativas dos poderes e entes 
para com as políticas públicas a serem implementadas por um governo?
b) O sistema representativo brasileiro, de fato, reflete o desejo da 
população?
c) A crise fiscal e política são consequências do Pacto Federativo?
d) Temos alguma alternativa ao Pacto Federativo? Se sim, qual seria?
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Desde que concebemos a ideia de Estado Moderno, o homem busca meios 
de se organizar e gerenciar todos os recursos, sejam eles materiais ou humanos, 
32
 Administração Pública
a fim de produzir efeitos que, posteriormente, iriamos chamar de justiça, 
desenvolvimento, sustentabilidade etc.
A Administração Pública, neste cenário de organização, pode ser entendida 
como o meio peloqual o Estado (estrutura de poder) é representado, incumbida de 
realizar atividades para atingir o bem coletivo e comum, por meio do planejamento, 
organização, direção e controle de todos os procedimentos administrativos, com 
o intuito de satisfazer todas as necessidades da população e dos indivíduos 
(COSTIN, 2010). 
Devido a sua grande dimensão, existe uma imensa dificuldade para definir o 
seu conceito, pois a atividade pública pode ser considerada tanto no seu aspecto 
funcional como organizacional. Outra inquietação é definir e distinguir o que é 
público do que não é.
Ringeling (2015), em seu artigo How public is public administration? 
A constitutional approach of publicness, evidencia esse debate acerca da 
complexidade do campo. Primeiro, o autor (2015) destaca a dificuldade, no 
meio acadêmico, de definir o significado da palavra público. O termo público, 
na administração pública, está conectado a interesses específicos, para o que 
as pessoas, no âmbito político, têm em comum e como esses interesses são 
articulados. Em uma visão individualista, a esfera pública é uma consequência da 
aglutinação de esferas privadas (ou particulares). Em uma visão mais orgânica, 
a esfera pública se identifica com princípios e atividades compartilhados por 
uma comunidade, onde o espaço é aberto para discussões e comunicação entre 
essa comunidade e o governo. Tal discussão não necessariamente é amistosa 
e tranquila. Há momentos de embates ferozes que fortalecem a aproximação 
dos interesses coletivos às práticas públicas, há momentos em que a calmaria 
distancia o interesse coletivo das práticas governamentais. O autor (2015) 
destaca que a esfera pública não pode ser confundida com o Estado – ela é mais 
do que isso, apresenta outros atores, como os cidadãos, as organizações não 
governamentais e a iniciativa privada.
A prática das últimas décadas foi a de que fomos confrontados 
com a ausência do conceito de público e uma série de outros 
conceitos referentes à esfera pública. A imprecisão não pode 
ser uma razão para evitar lidar com esses conceitos. Pelo 
contrário, é a razão pela qual temos que prestar atenção a isso. 
Porque no estudo da Administração Pública, é um conceito 
necessário para entender seu assunto (RINGELING, 2015, p. 
308). (tradução nossa)
Outro debate destacado por Ringeling (2015) é sobre a diferenciação das 
esferas pública e privada. “Público e privado são construções feitas ao longo da 
história. O significado dessa construção mudou durante o tempo, assim como de 
33
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
um lugar para outro” (RINGELING, 2015, p. 303, tradução nossa). O debate, nesse 
ponto, se divide em duas linhas: uma discussão ideológica da função do Estado 
e da função do mercado (economia); e a discussão clássica entre a eficiência no 
setor privado e no público.
Sobre a segunda linha, podemos destacar que a comparação entre setor 
privado e público pode se desenvolver por três caminhos:
1 – Governo comparado a uma empresa;
2 – Nível de sistemas – Comparação do Estado com o mundo dos negócios; e
3 – Performance entre setor público e privado.
Essa abordagem econômica, segundo Ringeling (2015), não nos leva a 
crer em uma distinção clara dos setores e, muito menos, aponta uma evidência 
contundente de superioridade do setor privado com relação ao público. O autor 
(2015) nos propõe uma abordagem constitucional da administração pública, 
onde a teoria institucional pode oferecer um apoio útil na reorganização do nosso 
pensamento sobre a distinção público-privada. Baseada em uma construção 
democrática, onde os cidadãos têm direitos e obrigações, que não podem ser 
substituídos por grupos de interesse ou representantes, e apresentam uma 
participação elevada nos processos governamentais, alicerçada no interesse 
público e em valores públicos.
Robert B. Denhardt (2012), no livro Teorias da Administração Pública, traz 
uma visão mais gerencialista para a construção do conceito de administração 
pública. Para o autor (2012), a construção de uma teoria aglutinada e completa da 
administração pública é um processo contínuo e, ao mesmo tempo, inatingível e 
indesejável, sendo orientada, por três caminhos distintos:
1- A Administração Pública nada mais é do que uma parte do processo 
governamental, ou seja, a teoria da administração pública é apenas uma 
parte de uma teoria política mais ampla;
2- A Administração Pública é igual à administração privada, tendo 
como base a produção do bem público e seu lucro reinvestido para a 
manutenção e ampliação dos serviços; e
3- A Administração Pública é um campo profissional, assim como a medicina 
ou o direito, tendo como perspectiva teórica produzir impactos práticos e 
significativos.
Essa divisão, proposta por Denhardt (2012), pode ser evidenciada e 
acompanhada por uma perspectiva histórica do desenvolvimento dos modelos 
clássicos de administração pública pautada no desenvolvimento da sociedade e 
do conceito de Estado, como apontam também Fadul, Silva e Silva (2012).
34
 Administração Pública
Os autores (2012) afirmam que a administração pública ganha ênfase distinta 
de acordo com o período histórico em que é estudada e das particularidades de 
casa país ou região. A administração pública tem sido tratada como um campo 
multidisciplinar onde se identificam linhas do direito, da ciência política, da 
sociologia, da economia, entre outros campos (FADUL, SILVA; SILVA, 2012). Com 
isso, os autores (2012, p. 1441) conceituam, então, administração pública como 
um campo de conhecimento que compreende:
a) conhecimento sobre administração pública, ressaltando-se a 
dificuldade de definir se o conhecimento trata ou não de administração 
pública e se esse conhecimento compõe ou não compõe o campo 
de administração pública; b) agentes e instituições, aqui tomadas no 
sentido de organizações, que produzem, reproduzem e difundem o 
conhecimento sobre administração pública.
Denhardt (2012) propõe que, para solucionar essa dificuldade de definir 
uma conceituação precisa de administração pública e uma teoria que abarque a 
totalidade de sua amplitude, é preciso redefinir o campo. Portanto, o autor (2012) 
propõe uma abordagem alternativa que deve conter:
QUADRO 2 – ABORDAGENS ALTERNATIVAS PROPOSTAS POR DERNHARDT (2012)
1. Clareza nas perspectivas das abordagens anteriores ao campo – 
política, genérica e profissional; 
2. Deve considerar a administração pública como um processo e não 
somente algo engessado em uma estrutura física ou hierárquica; e 
3. Por último, enfatizar a ligação do processo com a coisa pública e 
não com a estrutura que a mantém, como os sistemas formais de 
governo.
FONTE: O autor, adaptado de Denhardt (2012)
Denhardt (2012), ao longo do seu livro, evidencia esse debate acerca da 
construção desse novo campo, partindo da contribuição de autores como Weber, 
Marx e Freud, da crítica ao modelo burocrático, da responsividade das políticas 
públicas e do papel da sociedade pós-moderna na administração pública, até, por 
35
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
fim, propor uma alternativa aos modelos clássicos da administração pública – o 
que denomina de O Novo Serviço Público.
Ringeling (2015, p. 308) faz uma crítica contundente a esses modelos 
gerencialistas, também denominados reformistas, onde aponta um esvaziamento 
conceitual importante para a área: 
O movimento reformista das últimas décadas parece ter 
eliminado esse tipo de insight crucial [do significado de público e 
dos fundamentos do Estado moderno], substituindo-o por uma 
abordagem gerencial comercial, na qual “custos” se torna o 
conceito central e a eficiência, o valor dominante. Os programas 
da Administração Pública que são as consequências desse tipo 
de raciocínio são programas deficientes, porque eles perdem o 
que é característico da esfera pública. Elestomam atividades 
públicas para um negócio. (grifo nosso, tradução nossa)
Se formos analisar as produções científicas sobre a administração pública 
no Brasil, os autores, pesquisadores e estudiosos da área utilizam a técnica 
de direcionar os estudos às “rupturas” – ou as quebras de paradigmas –, que 
foram influenciando a maneira de se pensar e se fazer a administração pública 
(KEINERT, 1994; COSTA, 2008; FADUL; SILVA; SILVA, 2012).
Conforme o exemplo do quadro de Keinert (1994, p. 43):
QUADRO 3 - PERÍODOS PARADGMÁTICOS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Períodos Contexto Institucional Paradigmas Fases Características do campo de AP
1900-29 Estado Regulador-Liberal
Administração 
Pública como 
Ciência Jurídica
Legalismo
1930-79
1. Estado Administrativo
2. Administração para 
o desenvolvimento
3. Estado Intervencionista
Administração 
Pública como 
Ciência 
Administrativa
1930-45
1946-64
1965-79
1 - Racionalização
2 - Desenvolvimentismo
3 - Racionalidade e 
competências técnicas
1980-89 Mobilização Social
Administração 
Pública como 
Ciência Política
Democratização
Conflito de interesses
Recursos Escassos
1990-... Redefinição do 
Papel do Estado
Administração 
Pública como 
Administração 
Pública
Capacidade política 
aliada à competência 
técnica
FONTE: Keinert (1994, p. 43)
36
 Administração Pública
Essas rupturas se inserem nos modelos clássicos da concepção 
de administração pública que ocorreram no mundo e tardiamente foram 
implementadas no Brasil. Esses modelos seriam denominados de modelo 
patrimonialista, burocrático e gerencial.
Costa (2008), em seu artigo Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de 
administração pública; 200 anos de reformas, nos traz o desenvolvimento 
da administração pública brasileira ao longo de duzentos anos de história e 
comportamento político nacional. Dentre essa história, podemos destacar e 
categorizar claramente essas rupturas e os modelos clássicos da administração 
pública. Então vamos dar uma olhada na história e nesses modelos?
Antes de continuarmos os estudos, sugiro a você uma leitura 
que trará conhecimento contextual da época retratada a seguir:
Livro: 1808, de Laurentino Gomes, Editora Globo Livros, 2014.
3.1 MODELO PATRIMONIALISTA
O modelo patrimonialista, também conhecido como 
patrimonialismo ou paternalista, esteve presente na história nos 
modelos de Estado Absolutistas (Monárquicos) e na história brasileira 
esteve presente do período Colonial até a República Velha, sendo 
considerado o primeiro modelo de administração pública do Brasil. Por 
se tratar de um Estado português absolutista, no Brasil Colônia não 
havia distinção entre esfera pública – como campo pertinente ao Estado 
– ou privada – pertinente aos indivíduos de direito. “Tudo é público, pois 
não há limites preestabelecidos ao poder real” (FAUSTO, 2013, p. 57).
De acordo com Setti (2011), a característica mais marcante da 
administração pública nessa época é a permeabilidade entre o público 
e o privado, onde o governante apropria-se do que é público como se 
fosse parte de sua propriedade.
A economia do Brasil Colônia, em um primeiro momento, era extrativista 
predatória, ou seja, retirava o máximo de recursos naturais disponíveis nas regiões 
Nordeste e Sudeste do país sem a preocupação ou intenção de utilização das 
áreas para a produção de outras culturas ou manejo das fontes naturais possíveis 
“Tudo é público, 
pois não há limites 
preestabelecidos 
ao poder real” 
(FAUSTO, 2013, p. 
57).
De acordo com 
Setti (2011), a 
característica 
mais marcante 
da administração 
pública nessa época 
é a permeabilidade 
entre o público e 
o privado, onde o 
governante apropria-
se do que é público 
como se fosse parte 
de sua propriedade.
37
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
(como a madeira). Tendo, no início desse período, pouca atividade agrária ou 
pecuária – o pouco que se tinha era voltado para a manutenção da população do 
Brasil (FAUSTO, 2013).
As instituições que nessa época exerciam o papel de “gestoras” da Colônia 
eram a Coroa, fazendo-se de Estado, e a Igreja (FAUSTO, 2013; LINHARES, 
1990). “Não existia [...] o conceito de cidadania, de pessoas com direitos e deveres 
com relação ao Estado, independentemente da religião” (FAUSTO, 2013, p. 54).
Segundo Santos (2017), nesse período histórico, o sistema tinha como 
alicerce a dominação tradicional, uma espécie de troca entre os súditos e 
o governante, uma espécie de legitimação cedida pelo povo, de maneira 
independente, de se colocar sob a proteção e tutela de um ente maior. Tal 
aceitação requer que o governante mantenha uma proteção e auxílio em relação 
aos súditos e funcionários. Estes seriam uma extensão de sua família, o que se 
veria muito forte na relação das capitanias hereditárias com a coroa portuguesa, 
tal qual o modelo hobbesiano de Estado.
Com a vinda da família real para o Brasil, a administração da Colônia deu um 
salto de produção e inovação institucional, jurídica e administrativa que impactou 
significativamente na economia, na área social, na política e na cultura do Brasil, 
porém, “não se alterou substancialmente a constituição do serviço público no 
Brasil” (ANDREWS; BARIANI, 2010, p. 24).
Neste momento, o Brasil já apoiava a sua economia na plantação em 
larga escala para a exportação – o chamado plantation (LINHARES, 1990). 
Cerca de 79% das receitas provinham de impostos da importação e exportação 
(ANDREWS; BARIANI, 2010).
Um fato interessante de se destacar é que com a transferência da coroa 
portuguesa para o Brasil, o aparato governativo recebe órgãos advindos de 
Portugal juntamente com estruturas típicas das capitais da época – bibliotecas, 
jardim, jornal – tornando o Rio de Janeiro um lugar ideal para se administrar todas 
as terras brasileiras (LINHARES, 1990).
E, ainda, segundo Linhares (1990), o que fortaleceu a ideia de um Brasil 
desprendido economicamente e politicamente de Portugal foram os dois tratados 
assinados com a Inglaterra – um de Aliança e Amizade e um de Comércio e 
Navegação – retirando, assim, a obrigatoriedade de passarem as rotas comerciais 
por Portugal.
Com esse desprendimento de Portugal, o Brasil constituía um Estado unitário 
e centralizador, que extingue as capitanias e adota o sistema de províncias 
38
 Administração Pública
(ANDREWS; BARIANI, 2010). Com isso, o Imperador do Brasil nomeava 
presidentes para cada uma dessas províncias, que detinham autoridade máxima 
na região. E estabelecem-se quatro poderes políticos: Legislativo, Moderador, 
Executivo e Judicial (PEIXOTO, 2008).
O período de 1822 a 1889 foi repleto de conflitos, levantes, crises econômicas, 
guerras e alterações constantes na Constituição para estimular a manutenção do 
poder do Imperador D. Pedro II – filho de D. Pedro I (LINHARES, 1990). Nesse 
contexto, cresce a ideia de um Brasil republicano. E duas frentes ganham força: o 
federalismo – liderado por paulistas e sulistas – e o liberalismo – encabeçado pelos 
cariocas. O primeiro defendia a autonomia regional, enquanto o segundo buscava 
incorporar a participação popular nas decisões governamentais (COSTA, 2008).
Os militares, descontentes com o “abandono” e as decisões do governo 
imperial, armam, em 15 de novembro de 1889, um golpe e proclamam a República 
no Brasil (LINHARES, 1990).
Com a proclamação da República, o governo provisório dos presidentes 
Marechal Deodoro da Fonseca e Marechal Floriano Peixoto – que posteriormente 
foi conhecido também como República das Espadas (1889-1904), uma alusão 
ao militarismo e à força empregada na época contra seus opositores – tratou de 
adotar medidas imediatas para a manutenção do novo regime e como tentativa 
de conter os revoltosos. E, em 1891, com a Carta Magna aprovada após a 
Constituinte, instituiu-se o federalismo e o regime presidencialista passou a 
vigorar no Brasil (FAUSTO, 2013).
Segundo Costa (2008), as medidas adotadasgeraram alguns avanços na 
área administrativa e governamental do Brasil:
● Divisão nítida entre os poderes;
● Legislativo bicameral – formado por Câmara dos Deputados e 
Senado;
● Eleições dos membros do Legislativo com mandatos de tempo 
determinado;
● Autonomia do Judiciário;
● Criação do Tribunal de Contas;
● As províncias se tornaram Estados e seus presidentes 
(governadores) passaram a ser eleitos;
● Maior autonomia em legislar pelos Estados.
39
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Keinert (1994) destaca que esse período foi marcado por um entendimento 
de que a administração pública era uma ciência jurídica e que sua atuação se 
daria pelo aparato legal – em forma de leis e decretos.
Com a divisão clara dos três poderes, as oligarquias dominantes conseguiram 
proporcionar a manutenção do poder com o emprego de parentes e aliados nos 
cargos públicos das três esferas, estabelecendo o sucesso eleitoral das elites 
dominantes (SOUZA, 1994); mesmo extinguindo-se a vitaliciedade do cargo de 
senador (ANDREWS; BARIANI, 2010).
Essas “reformas” são indicações claras de que os interesses da burguesia 
agrária do café direcionavam a política e administração do país (ANDREWS; 
BARIANI, 2010).
Percebe-se, então, a crescente das cidades e da burguesia urbana. Com a 
descentralização do poder, a política local fica a cargo dos chamados “coronéis”. 
Nas palavras de Andrews e Bariani (2010, p. 32), “na ausência de autonomia do 
poder público, os coronéis assumem o controle dos recursos públicos e, com 
isso, buscam angariar a lealdade dos eleitores, necessária para a conservação 
do poder”.
Santos (2017, p. 849):
Neste modelo [patrimonialista] o clientelismo é muito 
comum, prevalecendo o interesse dos particulares e 
a troca de favores. Houve o ingresso dessas práticas 
na administração pública. Os cargos públicos eram 
ocupados por amigos, parentes e apoiadores do 
governante, não existiam carreiras profissionalizadas. 
Por isto, o modelo apresenta forte tendência à corrupção 
e o nepotismo.
Nesse sentido, Andrews e Bariani (2010, p. 25) afirmam que “a burocracia 
pública não se desenvolveu de acordo com o modelo weberiano, com sua ênfase 
na racionalidade, eficiência, profissionalismo e regras formais, mas assumiu 
funções políticas e sociais” nesse período histórico.
Segundo Santos (2017), após a Revolução Francesa, a gestão pública 
atual não se sustentava mais e o ideário democrático expõe a necessidade 
40
 Administração Pública
de profissionalização da área. “Acrescente-se ainda o desenvolvimento do 
capitalismo que defende a distinção entre o mercado, sociedade e Estado. Diante 
deste contexto verifica-se a impossibilidade de manutenção da administração 
patrimonialista como modelo de gestão pública” (SANTOS, 2017, p. 849).
Como forma de complementar o entendimento do período em 
que se desenvolve o modelo patrimonialista no mundo, segue uma 
lista de filmes que você pode ver, se entreter e aprender mais:
Coração Valente: <https://goo.gl/Cmyzub>
Joana D’Arc: <https://goo.gl/XWJPLi>
Carlota Joaquina: <https://goo.gl/4s3vbW>
Independência ou Morte: <https://goo.gl/1um6vV>
3.2 O MODELO BUROCRÁTICO
O modelo burocrático, no mundo, surge com o advento e o crescimento 
econômico pós Revolução Industrial. Nesse período histórico, as sociedades 
tornam-se mais complexas, os fluxos migratórios rumo às cidades se intensificam 
e as demandas sociais e públicas aumentam de tal forma que o modelo 
patrimonialista não satisfaz mais as necessidades. O autor que dá base ao 
desenvolvimento desse modelo é Max Weber, como comentado na primeira seção 
desse livro.
 
No Brasil, o processo de burocratização tarda e não acompanha o movimento 
europeu e americano da época.
 
Para entendermos melhor, o modelo burocrático, segundo 
Santos (2017), observa características, tais como: a impessoalidade, 
o profissionalismo, a hierarquia funcional e a ideia de carreira pública. 
Essa racionalização da administração e das ciências sociais aplicadas 
seriam produto e herança de pensadores como Marx, Weber e Freud 
(DENHARDT, 2012).
Tais características são percebidas timidamente no período histórico da 
República Velha no Brasil, mas não alimentaram esperanças verdadeiras de uma 
administração mais tecnicista e impessoal.
Essa racionalização 
da administração e 
das ciências sociais 
aplicadas seriam 
produto e herança 
de pensadores 
como Marx, Weber e 
Freud (DENHARDT, 
2012).
41
Organização E Estrutura Do Estado, 
Administração Pública E Serviços Públicos Capítulo 1 
Somente no governo de Getúlio Vargas veríamos de fato uma preocupação 
tecnicista com a administração pública (COSTA, 2008) com a criação do DASP – 
Departamento Administrativo do Serviço Público.
Alguns estudiosos afirmam que essa iniciativa de Vargas se deu porque 
a matriz econômica e social do Brasil estava em transformação, trazendo a 
ascensão da classe burguesa e o surgimento das massas proletárias. O modelo 
de plantations (produção agrária e exportação de commodities e demais produtos 
agrícolas) começa a abrir espaço para o que seria a primeira iniciativa industrial 
escalável do Brasil (COSTA, 2008; LINHARES, 1990).
Iniciou-se, portanto, um processo de aparelhamento e modernização da 
máquina pública. Ocorreu uma adaptação dos processos, criaram-se órgãos e 
instituições de excelência para disseminar as boas práticas em resposta às 
oscilações econômicas globais (COSTA, 2008).
O DASP foi uma dessas instituições de excelência criadas.
“O DASP buscou instituir um modelo de gestão capaz de propiciar 
racionalidade e excelência produtiva com rigor técnico, associados à 
impessoalidade e à autonomia” (BARIANI, 2010, p. 41).
O DASP estava previsto na Constituição de 10 de novembro de 
1937, em seu artigo 37, e foi criado no início do Estado Novo, pelo 
Decreto-lei n.579, de 30 de julho de 1938, que lhe dava as seguintes 
atribuições:
a) o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimen-
tos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, 
as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distri-
buição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos de traba-
lho, relações de uns com os outros e com o público; 
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do presidente da Re-
pública, a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados; 
c) fiscalizar, por delegação do presidente da República e na conformidade 
das suas instruções, a execução orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das 
Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal [órgão este que 
não chegou a ser organizado] e os do magistério e da magistratura;
e) promover a readaptação e aperfeiçoamento dos funcionários civis da 
União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos servi-
ços públicos;
“O DASP buscou 
instituir um modelo 
de gestão capaz 
de propiciar 
racionalidade 
e excelência 
produtiva com rigor 
técnico, associados 
à impessoalidade 
e à autonomia” 
(BARIANI, 2010, 
p. 41).
42
 Administração Pública
g) auxiliar o presidente da República no exame dos projetos de lei submeti-
dos à sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenoriza-
do dos trabalhos realizados e em andamento.
Vale destacar que o DASP, segundo Bariani (2010), alicerçava-
se em teóricos como Francisco Campos, Max Weber, Henri Fayol, 
Luther Gulick, Winslow Taylor e, principalmente, Willoughby, cujas 
ideias centrais eram: 
1) Considerar os princípios da administração como passíveis de 
aplicação universal; 
2) A separação entre política e administração; e 
3) A menção a um departamento de administração geral como 
órgão de apoio direto e imediato ao chefe do Executivo.
“O conceito