alberto_gallo - racionalidade fiscal e ordem colonial

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Colóquio Internacional Economia e Colonização na Dimensão do Império Português, São Paulo, 30 de Setem-
bro – 3 de Outubro 2008 / Mesa 1. Fiscalidade e Poder Imperial, 30 de Setembro de 2008, 13h30 – 16h00. 
 
 
 
ALBERTO GALLO 
RACIONALIDADE FISCAL E ORDEM COLONIAL 
 
 
1. Boa tarde a todos. Agradeço a organização do colóquio por permitir-me de estar pre-
sente aqui virtualmente, e peço perdão ao colega que terá que ler um texto escrito no 
meu pobre português. Como o tempo é pouco, vou logo às questões a ser discutidas na 
Mesa 1. Quais são as perguntas implícitas do tema Fiscalidade e Poder Imperial ? Obviamen-
te estas: a dimensão colonial tinha algo de especial que a distinguia do fiscalismo europeu 
da mesma época? A carga fiscal foi mais pesada do que na Europa? E ainda: as colônias 
do ultramar transferiam para a Metrópole uma parte de sua receita fiscal maior da que as 
províncias européias transferiam para seus governos centrais? 
2. Há uma expectativa natural e justificada de que a resposta a estas perguntas seja sem-
pre um «sim». Sim, a fiscalidade colonial tinha características especiais porque o fim da 
colônia era - como proclamou uma vez Pombal - de proporcionar vantagens à Metrópo-
le. E portanto sim, a carga fiscal era mais pesada. E mais uma vez, sim, as transferências 
deviam ser maiores das que proporcionavam as províncias metropolitanas, as quais pos-
suiam meios e instituições para se defender melhor. Pois bem, eu tenho uma porção de 
dúvidas sobre estes «sim», e vou explicar brevemente porque. 
3. Sem dúvida as colônias foram conquistadas pelos europeus para obter vantagens. Nas 
condições econômicas da edade moderna, estas vantagens vinham fundamentalmente da 
exploração dos nativos por parte de uma minoria européia e do monopólio comercial da 
Metrópole. No começo da colonização, o monopólio comercial era considerado um fac-
to natural, e mais tarde, quando cresceram as dúvidas ao respeito, o monopólio parecia 
justificado pela ajuda que a Metrópole dava à supremacia dos colonos sobre nativos e a-
fricanos. Esta espécie de troca - monopólio comercial em troca do poder local - é cha-
mada no Brasil de «pacto colonial», por influência sobretudo do historiador Fernando 
Novais. Sei pouco sobre o sistema comercial monopolista. A sua efetividade é periodi-
camente questionada com base na importância do contrabando, com o qual a sociedade 
colonial procurava diminuir as consequências do monopólio comercial da Metrópole. 
Mas parece-me evidente que todos os fatores históricos estavam do lado da Metrópole: a 
final de contas, quem tinha as frotas? Duvido que o comércio dos bahianos ou dos pau-
listas com a Africa possa modificar o quadro das desvantagens para o Brasil do monopó-
lio comercial de Portugal. 
4. Ao contrário, receio que haverá uma certa delusão em relação à expectativa de encon-
trar dados confirmando a existência de importantes transferências fiscais para Portugal. 
Estou falando aqui - está claro - do que era arrecadado pela Coroa e não do que perten-
cia aos seus súbditos. Estou falando do ouro quintado ou do açúcar dizimado, e não do 
ouro ou do açúcar que os colonos do Brasil vendiam ao comércio monopolista. 
5. Como ainda não temos séries estatísticas confiáveis dos orçamentos das capitanias 
brasileiras, e nem dos orçamentos do governo de Lisboa, a questão permanece aberta. O 
meu pessimismo, na realidade, é alimentado pelos resultados dos estudos de Herb Klein 
e de John TePaske sobre as tesourarias do Império espanhol. O que sai destes estudos é 
que as remessas do fisco americano à Corte de Madrid eram bastante modestas, inferio-
res às remessas que as tesourarias maiores faziam às regiões periféricas do Império. O 
que impressiona-me mais são os dados sobre os últimos anos de Setecentos, relativos ao 
período das reformas borbónicas, cujo objetivo principal era exatamente de augmentar 
as receitas e as remessas para Madrid. No período imediatamente anterior às rformas, as 
remessas para Madrid eram o 4% do total, as remessas para as regiões periféricas o 16%, 
e o restante 80% era gastado localmente (em fortificações, na tropa, mas sobretudo nos 
ordenados da administração civil e eclesiástica). Depois das reformas, as receitas tinham 
crescido de 60%, mas as remessas para Espanha cresceram somente de 4% para 5%. As 
remessas à periferia do Império tinham baixado de 16% a 10% e os gastos locais tinham 
subido de 80% para 85%. Todo o esforço das reformas borbóncias deu como resultado 
um augmento de 1% nas remessas para Espanha e de 5% nas despesas locais. 
6. A situação no Brasil seria diferente? Repare-se que as remessas para Espanha vinham 
quase que exclusivamente das regiões mineiras: México e Alto Peru. O resto do Império 
gastava tudo e não enviava nada. Podemos portanto supor que também no Brasil as re-
messas maiores viessem das regiões mineiras, mas que este não fosse o padrão do país 
no seu conjunto. 
7. Daqui a pouco retomarei o assunto falando dos orçamentos de algumas capitanias 
brasileiras, mas agora quero terminar o raciocínio perguntando: os dados sobre Império 
espanhol são comparáveis aos das províncias européias? O belo estudo de William Beik 
sobre a região francesa da Languedoc, por exemplo, é muito interessante porque a Lan-
guedoc era um pays d'état (isto é: país de Estamentos) e gozava de certa autonomia política e 
administrativa em relação ao governo de Paris. Pois bem, esta região relativamente privi-
legiada, na época do máximo poder de Luís XIV, remetia à Corte 53% da sua arrecadaç-
ão e gastava localmente o restante 30%. O 17% que sobra pertencia à intermediação fi-
nanceira, local e central, de modo que não se pode atribuir com certeza. Em qualquer ca-
so, a Languedoc remetia a Paris a maior parte da arrecadação de seus tributos, mas isto 
não significa que a sua carga fiscal fosse exagerada. Pelo contrário, a sua estrutura finan-
ceira tinha uma grande estabilidade e permaneceu igual durante o século XVIII. 
8. Podemos fazer uma comparação direta entre a Languedoc e o Império espanhol? Mui-
to perigoso. Contudo, remessas para Paris do 50% da arrecadação, de um lado, e remes-
sas para Madrid do 5%, do outro lado, sugerem que o problema exige maior reflexão. 
Por isso falei de delusão das espectativas quanto às remessas das colônias à Metrópole. 
9. Véjamos agora a situação do Brasil entorno a 1750. A anónima Informação Geral da Ca-
pitania de Pernambuco e a Notícia Geral da Capitania da Bahia de Caldas tem muitas informa-
ções sobre receitas e despesesas das duas capitanias. A Bahia tinha uma receita de 300 
milhões de réis e uma despesa de 220. Portanto ficavam «líquidos para Sua Magestade» 
80 milhões de réis, isto é 26% da receita. Pernambuco tinha uma receita de 90 milhões e 
uma despesa igual, não ficando nada para Sua Magestade. Estes poucos dados bastam 
para lembrar-nos que havia enormes diferenças entre as capitanias. Algumas podiam ter 
superávit, otras estavam em situação de equilíbrio orçamentário e outras tinham déficit 
permanentes. Os dados de Pernambuco e da Bahia mostram que numerosas capitanias 
menores dependiam financiariamente das remessas das capitanias maiores. Pernambuco 
gastava uma quarta parte da sua receita (22 milhões) para financiar Itamaracá (então ain-
da capitania hereditária), Paraiba, Rio Grande e Ceará. A Bahia aparentemente gastava 
somente 2% da sua receita (6 milhões) em remessas ao Espírito Santo e ao Pará. Eis uma 
primeira dica: como as capitanias menores dependiam das remessas das maiores, é facil 
prever que será muito difícil encontrar nos seus orçamentos remessas para Portugal. As 
remessas eram, como no Império espanhol, uma possibilidade limitada às grandes capi-
tanias e sobretudo às regiões minéiras. 
10. Agora é o momento de introduzir uma distinção clara entre os orçamentos que en-
contramos nas nossas fontes e os fluxos financeiros efetívos das tesourarias. As receitas 
e as despesas que aparecem nos orçamentos das capitanias são estimas, previsõese não 
contas do que entrou nas, e saiú das, caixas da Real Fazenda. Por exemplo, se econtra-
mos no orçamento da capitania X que a receita dos dízimos foi de 15 milhões de réis no 
tal ano, isto significa somente que os 15 milhões deviam entrar na caixa da provedoria, 
não que entraram mesmo. As leis fazendárias obrigavam os secretários das provedorias a 
registrar nos Livros da Receita o valor inteiro do contrato, como forma de responsabili-
zar o oficial, o qual respondia com a sua própria fazenda pelas faltas. Quanto à despesa, 
a que encontramos nos orçamentos é a despesa ordinária, faltando de regra a despesa in-
certa, a qual fica em branco ou é anotada como simples avaliação. Enfim, de regra, falta 
qualquer referência às dividas ativas e passivas da tesouraria, quer as correntes quer as 
velhas. Para ter balanços verdadeiros deveriamos utilizar os livros-caixa. Um trabalho in-
fernal, como sabe quem o tentou. É por isso que os livros de Klein e TePaske são tão 
importantes: aí encontramos os fluxos verdadeiros e não simples balanços de previsão. 
11. Para nos, que estamos interessados ao problema da carga fiscal da sociedade colonial, 
é fundamental conhecer o valor efetivo das receitas. Como a quase totalidade dos tribu-
tos eram arrematados, poderiamos supor que seja suficiente fazer uma lista dos preços 
pelos quais a Real Fazenda vendia os tributos aos contratadores. Agora, alguns tributos 
indiretos, como a dízima da alfândega ou as entradas, se podiam arrecadar em tempo 
quase real, mas os tributos diretos, como os dízimos ou como os impostos sobre os ofí-
cios públicos, demoravam mais. As vezes não bastava um triênio. Depois de uma certa 
época, por exemplo, os dízimos podiam ser cobrados também durante o triênio seguinte. 
Isto explica, em parte, porque os preços dos contratos não podem representar as receitas 
efetivas de um dado ano. Mas a razão principal é que boa parte dos contratos não era in-
teiramente paga à Real Fazenda. 
12. Vejamos alguns dados. Em 1776 a dívida acumulada pelos contratadores sumava a 4 
bilhões de réis. Uma grande suma, pois naquele mesmo ano a receita total do Império 
português era de 6 bilhões. Nas capitanias menores as dívidas eram de dezenas ou de 
uma centena de milhões, mas muito maiores nas grandes capitanias. Na Bahia os contra-
tadores deviam mais de 200 milhões, em Pernambuco 300, no Rio 800. Quanto às regiõ-
es mineiras: no Goiáz deviam 280 milhões e em Minas mais de 2 bilhões. Os 4 bilhões 
da dívida acumulada eram igualmente repartidos: 2 bilhões antes de 1761 e os restantes 2 
bilhões entre 1761 e 1776. Como não conhecemos o antes quo do primeiro período, só 
podemos calcular a porcentagem que representavam as dívidas dos 16 anos do período 
1761-76. Supondo un crescimento constante das receitas, os contratadores do Ceará te-
riam pago 55% do valor dos contratos, os de Pernambuco 90% e os de Minas Gerais 
64%. O valor das receitas nas três capitanias deveria portanto ser diminuido do 45%, do 
10% e do 36% respectivamente. Não faz sentido fazer médias com esses poucos dados. 
É suficiente não esquecer que a carga fiscal da sociedade colonial não era igual ao valor 
das receitas, pois de regra estas superestimavam os valores efetivamente cobrados. 
13. Para poder calcular a carga fiscal das capitanias brasileiras, portanto, o primeiro pro-
blema é que muitos tributos não eram inteiramente pagos. O segundo problema é que o 
valor dos contratos era muito inferior ao valor do tributo. Isto não é nada estranho. Na 
Europa a diferença entre o valor dos contratos e o valor dos tributos era no mínimo de 
15%, no máximo de 40-50%. Está claro, pois, que também no Brasil o valor dos contra-
tos das entradas ou da dízima da alfândega não representava a quota das transações que 
a lei mandava taxar. A coisa é ainda mais evidente no caso dos contratos dos dízimos da 
produção, cuja avaliação e cuja arrecadação era mais difícil ainda. Com efeito, como cal-
cular o valor da produção e avaliar assim a porcentagem representada pelos contratos, 
quando os dados sobre a produção são tão raros e pouco confiáveis? 
14. Por uma coincidência feliz, é possível medir a porcentagem do contrato dos dízimos 
de Pernambuco de 1701-02 sobre a produção de açúcar, que conhecemos graças às in-
formações de Antonil. O valor da produção, do açúcar e das miunças, era de cerca 80 
milhões. O contratador tinha pago 30 milhões do valor do contrato, mais 8 milhões en-
tre o 1% para as óbras pias, as propinas aos ministros e o fornecimento das fardas. To-
tal: 38 milhões, isto é 47,5% do tributo. Fazendo as contas em arrobas de açúcar, a pro-
porção é quase a mesma: 23.000 arrobas para a Real Fazenda sobre as 43.000 do tributo. 
Na realidade, temos que acrescentar as miunças e diminuir o valor contabilizado das far-
das, cujo preço sempre era superestimado. Feitas todas as correições, vê-se que a receita 
da Real Fazenda, admitindo que o contrato tenha sido inteiramente pago, foi o 44% do 
tributo. Este único exemplo não permite fazer muitas generalizações, mas sugere que, no 
caso da tributação direta, a inadimplência fiscal, por meio da arrematação dos contratos, 
colocava-se aos níveis mais altos das médias européias. 
15. Mas é correto falar em inadimplência fiscal? Sabemos que o contratador de Pernam-
buco pagou (se pagou) à Real Fazenda somente o 44% do tributo a ser arrecadado, mas 
isto quer dizer que a população de Pernambuco tinha entregado somente o 44% do im-
posto, isto é o 4,4% de sua produção? Claro que não. Em outra ocasião, no Departa-
mento de História da USP, tenho falado com mais pormenores da arrecadação dos dí-
zimos. Agora vou resumir os resultados da minha pesquisa somente no que diz respeito 
à carga fiscal da sociedade colonial. 
16. A organização da arrecadação é importante porque explica como a carga fiscal era 
repartida entre os grupos sociais de uma capitania. O arrendamento dos dízimos era um 
negócio ao qual participavam muitas pessoas porque o contrato, uma vez arrematado, 
era retalhado e vendido. Vendido uma primeira vez "por atacado" pelo próprio contra-
tador aos chamados "ramistas". Revendidos depois pelos ramistas, e enfim novamente 
vendido "ao varejo" nas paróquias, em porções minúsculas. Estas porções eram mesmo 
minúscolas: a vigésima ou a trigésima parte dos dízimos de uma paróquia, o que significa 
menos de 1% dos dízimos de uma capitania. Em suma, em cada capitania eram centenas 
as pessoas que compravam os dízimos. Quem eram essas pessoas? Henry Koster contou 
que seus vizinhos, proprietários fundiários e senhores-de-engenho, compravam os dízi-
mos em pequenas porções e que por esta razão o imposto ficava caro, pois havia sempre 
lucro em cada transferência. Robert Southey disse a mesma coisa, acrescentando, talvez 
por informação dos negociantes ingleses de Lisboa, que «não chegava a entrar nos cofres 
do Estado metade da soma paga pelo povo». 
17. As contas do contrato pernambucano parecem confirmar os depoimentos de Koster 
e de Southey. O contratador tinha recebido 23.000 arrobas de açúcar dos ramistas, os 
quais ficaram livres de revender as 20.000 arrobas do resto do dízimo. Fazendo as contas 
em dinheiro, e incluindo assim as miunças, os ramistas tinham entregado ao contratador 
42 milhões de réis e tinham ficado com os restantes 38 milhões do valor do tributo. Em 
resumo: a Real Fazenda tinha cobrado 35 milhões, o contratador tinha ficado com 3 
milhões, os ramistas e a multidão de compradores do dízimo tinham ficado com 42 mil-
hões. Em porcentagens: Real Fazenda 44%, contratador 4%, compradores 52%. A 
maior parte do imposto tinha sido assenhoreada pelos proprietários fundiários e pelos 
possuidores de capital monetário da capitania. O fenômeno do retalhamento e da reven-
da dos contratos desenha um cenário em que o peso do imposto recaia sobretudo sobre 
os produtores de mais baixa condição social: lavradores e cultivadores livres, pescadores, 
arrendatários dos senhores-de-engenho e dos estancieiros. A camadamais elevada, pelo 
contrário, comprando uma porção do ramo do contrato, ficava no mínimo isenta do im-
posto, e no máximo realizava algum lucro. O suficiente, creio eu, para garantir à Metró-
pole a colaboração dos poderosos locais. 
18. Uma primeira lição que se pode tirar do caso dos dízimos é que a sociedade colonial 
podia suportar uma carga fiscal elevada porque a arrecadação era feita não por meio da 
coação e da violência de agentes externos à sociedade, mas por meio das próprias hierar-
quias sociais daquela sociedade. Ao nível das paróquias, os que arrecadavam o dízimo 
eram os superiores sociais diretos dos contribuintes. Isto poderia explicar porque as re-
voltas fiscais foram tão raras em comparação à freqüência impressionante das revoltas 
fiscais camponesas e urbanas da Europa. 
19. Uma segunda lição que se pode tirar do caso é que a participação dos grupos de po-
der ao negócio dos dízimos limitava a libertade dos contratadores na fase do leilão. 
Quando o contratador era um elemento da sociedade local, boa parte da elite da capita-
nia entrava no negocio, e quando se tratava de um forasteiro, este tinha que pactuar não 
somente com os ramistas mas também com os donos dos engenhos e das estâncias. 
Nenhum lançador poderia prescindir, em seus cálculos, da rede de acordos a se fazer 
previamente ou dos ajustes a se fazer logo depois da arrematação. O Conselho Ultrama-
rino preocupava-se muito com os conluios. Tinha razão: sempre havia conluios. Mas o 
verdadeiro problema era que a lógica concurrencial do leilão encontrava um limite estru-
tural na organização da arrecadação e na participação ao negócio dos grupos de poder. 
O que Lisboa não compreendia, ou não queria compreender, era que os lançadores não 
eram os verdadeiros donos do tributo. A lógica dos lanços obedecia a uma racionalidade 
muito diferente da imaginada. 
20. Em final de Seiscentos os vice-reis e a Mesa da Bahia tentaram de reagir à baixa dos 
lanços administrando diretamente os contratos pela Real Fazenda. Aconteceu em 1689. 
A Mesa da Fazenda não sabia como agir. Ninguém estava preparado. Foram estabelici-
das duras penas (tresdobro do sonegado, embarcação queimada, degredo para Angola) e 
foram recrutadas «pessoas da terra fieis e abonadas». Foi um fracasso. A corrução atingiu 
níveis inimagináveis e por um século a administração direta foi julgada «coisa impossí-
vel». Outra solução foi encontrada pelo Conselho Ultramarino nas décadas de 1720 e 
1730: arrematar os dízimos em Lisboa. A solução pareceu boa porque começou um 
augmento paulatino do valor dos contratos. O mundo estanque das arrematações locais 
estava abalado. Mais tarde o sistema veio a ser mais flexível e as arrematações eram feita 
quer em Lisboa quer no Brasil. Começou assim a época dos grandes contratos, reunindo 
todos os tributos de uma capitania ou de mais capitanias por longos períodos (6-9 anos). 
Debaixo do ministério de Pombal o sistema dos grandes contratos atingiu a máxima e-
spansão. Talvez Pombal tivesse em mente o exemplo da Ferme Générale francesa, mas em 
todo caso a eliminação dos elementos mais fracos – os locais – correspondia à sua con-
ceição hierârquica e administrativa dos problemas econômicos. O valor dos contratos 
continuou subindo e assim subiram as receitas (virtuais) da Real Fazenda, até que em 
1777 a caida de Pombal revelou o desastre. A realidade eram os 4 bilhões de dívidas dos 
contratadores. 
21. Não conheço explicações ou interpretações historiográficas do enorme erro que foi 
cometido com os grandes contratos, sobretudo durante o ministério de Pombal. A min-
ha idéia é que a organização dos grandes contratos tinha enfraquecido a capacidade da 
sociedade colonial de condicionar os lanços dos contratadores. Por outro lado os contra-
tadores continuavam dependendo de colaboração dos grupos locais, aos quais, contudo, 
não podiam deixar mais a parte maior do lucro como antes. O resultado foi que os con-
tratadores não conseguiam arrecadar o que tinham prometido à Real Fazenda. A minha 
impressão, pois, é que as elites coloniais conseguiram defender-se bastante bem da tenta-
tiva da Metrópole de augmentar a sua carga fiscal na segunda metade de Setecentos. 
22. O caso da cobrança dos dízimos brasileiros leva a duas conclusões. A primeira con-
firma o que sugerem os estudos sobre a Europa, isto é, que as finanças da monarquia ab-
soluta dependiam do ajuste e da colaboração com os grupos de poder. A monarquia ab-
soluta era forte com os fracos e fraca com os fortes. A coação e a violência eram sim 
empregadas, mas quase sempre contra o povo, e com a colaboração dos grupos de po-
der. A segunda conclusão é que, como consequência da apropriação dos recursos públi-
cos por parte dos grupos de poder, a carga fiscal de uma região podia ser pesada e ao 
mesmo tempo as remessas para o governo central podiam ser modestas. Pode parecer 
um paradoxo, mas foi exatamente nas monarquias absolutas e nas situações coloniais 
que este esquema se apresentou com a maior freqüência. O Estado apoiava-se aos pode-
rosos e deixava sozinhas e desarmadas as minorias ilustradas que tentavam de reformar o 
sistema fiscal e as finanças públicas, que tentavam de aplicar a tributação progressiva, 
que tentavam de redistribuir a renda através do mecanismo fiscal e de diminuir a dívida 
pública acabando com as ganâncias dos grupos privilegiados. Com efeito, foi a afirmação 
da monarquia parlamentar na Inglaterra que permitiu o controle das despesas e da dívida 
pública, e que permitiu, já em fins de Seiscentos, de substituir a arrematação dos tributos 
com a administração direta. 
23. A minha tese, em substância, é que a ineficiência fiscal das colônias era uma forma 
de racionalidade política, a mesma que havia na Europa, onde também as élites colabo-
ravam com a monarquia absoluta para ganhar mais poder e mais riqueza. Mas nas situa-
ções coloniais a ineficiência fiscal era exasperada pela necessidade dos grupos de poder 
de compensar as desvantagens do monopólio comercial da Metrópole. Um "pacto fiscal" 
tácito representava a contrapartida do 'pacto colonial'. 
24. Para terminar, tenho que fazer uma confissão. O convencimento de que a colaboraç-
ão entre Estado e grupos dominantes seja o elemento que explica as características da fi-
scalidade também nas áreas coloniais, e o outro convencimento de que a carga fiscal seja 
determinada por esta colaboração, me veio, ao menos em parte, da história do meu pró-
prio país, o qual, como sabemos, foi dominado por muitos séculos por potências extran-
geiras ou por dinastias extrangeiras, até depois da independência da América Latina. O 
que sempre me impressionou mais foi o diferente destino das reformas financeiras de 
Nápoles e de Milão. No caso de Nápoles, a colaboração de Madrid, e depois dos reis 
Bourbons, com a nobreza feudal e com os grupos de poder urbanos, paralizou qualquer 
tentativa de reforma fiscal. No caso de Milão, ao contrário, empurrada pela competição 
com a Prússia, Viena teve que reformar as finanças, vencendo a resistência das elites lo-
cais. A reforma foi feita apoiando-se na minoria ilustrada de Milão e conseguiu, entre 
1750 e 1770, redistribuir a carga fiscal do Estado aplicando princípios de tributação pro-
gressiva. Un só exemplo: houve casos em que os camponeses tiveram seus impostos di-
minuidos de sete vezes. Numa primeia fase as receitas cairam, mas na medida em que a 
reforma se aprofundava com o resgate da dívida pública e a adoção da administração di-
reta, também a receita do Estado recomeçou a crescer, mas sem augmento da carga 
fiscal pro capite, que ficou uma das mais baixas da Europa. Qual foi, pois, a diferença en-
tre os destinos de Nápoles e de Milão? No caso de Milão, a Metrópole, com a ajuda dos 
filhos melhores da "colônia", desafiou os poderosos. No caso de Nápoles, não.