aula 2 politica trasnferencia de renda-convertido

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POLÍTICA DE SEGURIDADE SOCIAL – TRANSFERÊNCIA DE RENDA E SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
AULA 2
Prof. Marcio Bernardes de Carvalho
CONVERSA INICIAL
Esta aula foi estruturada visando garantir a apropriação do histórico da trajetória dos programas de transferência e renda mínima no Brasil.
Aplicaremos a síntese como forma de garantir o conteúdo dentro de um tempo previsto para o estudo, utilizando o conceito principal como tema gerador do debate, no qual o movimento do pensamento vai do concreto ao abstrato e retorna ao concreto, devidamente qualificado pela teoria (empírico → teórico = empírico renovado).
Para iniciar a discussão, vamos problematizar os consensos e dissensos no que tange ao debate sobre renda mínima, trazendo argumentos e teóricos que nos ajudarão a refletir. Buscando dar um fio lógico ao processo histórico dos programas de renda mínima no Brasil até o momento, vamos eleger cinco de seus importantes marcos em nosso país.
Para o terceiro, quarto e quinto temas, vamos discutir os desafios dos programas de transferência de renda, dividindo esses temas entre: a) possibilidades; b) limites; e c) processos permanentes.
TEMA 1 – CONSENSOS E DISSENSOS SOBRE RENDA MÍNIMA
Quando encontramos debate qualificados sobre os desafios do Brasil como nação soberana, existe certo consenso sobre a questão das desigualdades sociais e da pobreza. Quase todos afirmam que é necessário diminuir a distância entre os poucos que ganham muito e os muitos que ganham quase nada ou nada. Esse é o desafio inicial que as políticas de distribuição ou transferência de renda possuem. É uma necessidade da realidade objetiva e é um desafio para o desenvolvimento do país.
Na atualidade, diversas correntes ideológicas – que muitas vezes estão em campos políticos opostos – acabam convergindo na defesa de programas de distribuição ou transferência de renda. Governos de diversas matizes também implementaram programas (com maior ou menor intensidade e investimentos) pensando em renda mínima. Todos esses esforços, conjugados à luta dos trabalhadores da assistência social e de seus aliados, produziram nosso atual sistema.
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O dissenso (no plano macro) entre essas correntes ideológicas vem da concepção de Estado e de sua função combinada à questão da distribuição ou transferência de renda.
Para os defensores do liberalismo1 e do neoliberalismo, o Estado deve ser mínimo, e a regulação deve se dar pelas leis do mercado, ou seja, quem define as regras são os grandes empresários e detentores ou controladores dos meios de produção.
No caso do neoliberalismo, que é uma conciliação possível entre a teoria liberal e o diferencial de que o Estado tem maior influência nas relações sociais e de mercado, os investimentos sociais serão mínimos, e as ações visarão contribuir para que o Estado funcione com vistas a favorecer o que é privado (isenções fiscais, financiamento público para o setor privado, redução de direitos trabalhistas...).
Já para aqueles que assumem ideologia de esquerda, o Estado deve investir decisivamente no combate à fome e à pobreza, buscando um caminho para o enfrentamento das desigualdades sociais.
Mais do que entender teoricamente, é necessário que os estudos sobre os programas de distribuição ou transferência de renda retratem as disputas políticas de sua implantação, e também a forma adotada para “sair do teórico para a prática”, elemento importante para saber as adaptações e concessões feitas (para a classe dominante ou para a classe trabalhadora) para a execução dos programas. É essencial entender que cada contexto terá seus pontuais consensos e dissensos, porém, é no plano macro (teórico, conceitual ou estrutural) que o conjunto das reais contradições que envolvem a criação ou implementação dos programas se mostra na sua faceta de classe.
Outro dissenso sobre os programas versa sobre sua efetividade no combate à pobreza e às desigualdades sociais. Várias teorias e argumentos são levantados sobre essa questão, seja para defender a efetividade dos programas ou para combatê-los. O mais importante é que todo e qualquer programa de distribuição ou transferência de renda tenha seus princípios teóricos atualizados de acordo com as demandas da sociedade, levando em consideração todas as especificidades regionais e locais.
1 Temos de observar que o liberalismo clássico tem seus escritos e teóricos. Essas teorias nem sempre encontram retaguarda na atuação do atuais liberais (que também podem muitas vezes ser considerados neoliberais).
TEMA 2 – 5 MOMENTOS DOS PROGRAMAS DE RENDA MÍNIMA NO BRASIL
Observação inicial: estamos fazendo uma seleção do que acreditamos ser momentos que estruturam o debate e a implantação dos programas de distribuição ou transferência de renda no Brasil. Sabemos que existe uma série de iniciativas localizadas e debates nas mais diferentes formas sobre este tema, e isso deve ser valorizado e analisado; porém, para este momento, é necessário ser sintético a fim de alcançar nossos objetivos de estudos.
Em 1991, instituiu-se o “Programa de Renda Mínima” para todos os brasileiros com idade igual ou superior a 25 anos (iniciativa do Senador Eduardo Suplicy, de São Paulo). Esse foi, no nosso entendimento, o primeiro momento no qual o debate sobre renda mínima teve uma institucionalização federal (para além do salário mínimo) e conseguiu pautar também diversos estados e municípios sobre o potencial desses programas para o enfrentamento das desigualdades sociais.
O segundo momento é inaugurado com uma proposta inovadora: que a transferência monetária abrangesse as famílias que possuíssem crianças com idade de 5 a 16 anos que estivessem matriculadas regularmente em escolas públicas, o “Programa Nacional Bolsa Escola – PNBE”, criado em 2001.
O terceiro momento é identificado com o debate intensificado das primeiras experiências municipais do programa.
O quarto é caracterizado pela criação dos programas de transferência de renda implementados pelo Governo Federal no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Bolsa Renda, Vale-Gás, Benefício de Prestação Continuada, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.
O último momento consiste na instituição do Programa Fome Zero, no ano de 2003, pelo Governo Lula. O Governo tinha como ação prioritária o combate à fome e a pobreza através do Programa Bolsa Família, que unificou os programas de distribuição ou transferência de renda abrangendo todos os municípios brasileiros e o Distrito Federal (França, 2015).
Sobre essa unificação é importante ressaltar: o Governo Federal possuía uma diversidade de programas em diversos ministérios, e esses programas por vezes acabavam por se sobrepor, além de onerar o poder público federal, pois muitos deles tinham o mesmo objetivo em ministérios diferentes, no entanto, sem
diálogo, acabando por criar muitas estruturas para sua administração e fiscalização, o que infla a estrutura dos governos. A unificação visa dar aos programas uma lógica institucional coerente, primando por sua eficiência dentro da máquina pública.
Para alguns pesquisadores, o Programa Bolsa Família pode ser considerado o principal programa condicionado de transferência de renda do Governo Federal. Muitas pesquisas também mostram que é um dos maiores programas de transferência de renda do mundo.
Mesmo que o conjunto dos programas, em um primeiro momento, siga a lógica de públicos muito específicos e sofra com sobreposições de programas idênticos em diferentes ministérios (uma característica de programas sociais no Governo Federal até 2003), sua unificação trouxe o desafio de repensar todas as políticas de forma integrada e com justificativas fundamentadas nas políticas de seguridade social e de direitos humanos.
TEMA 3 – DESAFIOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA: POSSIBILIDADES
Para contextualizar o tema, é necessário saber que, sob a perspectiva de “cultura” de programas sociais de transferência de renda, mesmo com avaliação e monitoramento (interno e externo), não alcançamos ainda um momentode plenitude, tendo em vista que nosso país tem mais de 5 mil municípios. Ainda não possuímos uma cultura sólida de avaliação e monitoramento dos programas que vá do plano nacional, passando pelo estadual e pelo municipal. Estamos unificando conceitos e práticas e, muitas vezes, parece que tudo começa novamente a cada “troca” de governo.
Porém, nossa possibilidade está exatamente situada em nosso desafio de consolidar um caldo cultural de monitoramento e avaliação de programas de transferência ou distribuição de renda em território nacional, respeitadas as diferenças regionais e locais de cada município ou estado.
Uma observação importante para o leitor(a): no monitoramento e na avaliação dos programas de transferência ou distribuição de renda, precisamos sair do debate maniqueísta2, que aparenta ser uma batalha entre torcidas para
2 O maniqueísmo é uma filosofia religiosa sincrética e dualística fundada e propagada por Manes ou Maniqueu, filósofo cristão do século III, que divide o mundo simplesmente entre bom, ou Deus,
saber se os programas são bons ou maus. Já vimos que, no contexto capitalista brasileiro, existe uma necessidade desses programas para enfrentar as desigualdades sociais. Dessa forma, o debate maniqueísta está superado, e precisamos reconhecer a necessidade social atual dos programas de distribuição ou transferência de renda.
Tal caldo cultural de monitoramento e avaliação de programas de transferência ou distribuição de renda em território nacional, respeitadas as diferenças regionais e locais de cada município ou estado, dará ao Brasil um diagnóstico atualizado e permanente, para além dos dados e pesquisas do IBGE, sobre nossas questões sociais.
O mais importante, além desse diagnóstico (que poderá se tornar um tipo de termômetro das questões sociais), é que uma ferramenta dessas possibilita construir tantos programas quanto forem necessários para atender às questões de abrangência nacional, mas também de abrangência local.
O desenvolvimento das políticas sociais será a unidade entre o conhecimento teórico produzido por especialistas e pesquisadores da área, mas também um confronto com o diagnóstico detalhado do real (assinalando a necessidade de o diagnóstico conseguir conferir as especificidades do local e, por consequência, do nacional).
TEMA 4 – DESAFIOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA: LIMITES
Todo processo e toda política tem seus desafios, possibilidades e limites. O que nos interessa é pensar as grandes questões dos programas com responsabilidade teórica (técnica) e política.
No nosso entendimento, o principal limite dos programas é a situação econômica do país. Não podemos desvincular os programas, que são um produto das condições objetivas da realidade, sem entender que o processo de desenvolvimento econômico e político do país ajuda a estruturar as políticas de seguridade social.
Sabemos que, na Europa, o “estado de bem-estar social” (Welfare State) foi um momento importante para o desenvolvimento das políticas públicas.
e mau, ou o Diabo. A matéria seria intrinsecamente má, e o espírito, intrinsecamente bom (Comte-Sponville, 2003).
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Quando a Europa entra em recessão, fruto das crises cíclicas do capitalismo3, os programas sociais mudam seus formatos, pois, quando a realidade é de um período de estado de bem-estar social, tais programas cumprem um papel dentro da organização da sociedade; quando o período é de recessão, cumprem um papel diferente. Podemos afirmar que, dependendo da situação econômica do país, a “bússola” do combate às desigualdades pode indicar um rumo ou outro.
A doutora em Serviço Social Maria Ozanira da Silva e Silva, no artigo “A trajetória dos programas de transferência de renda e seus desafios atuais: articulação com políticas estruturantes e unificação”, aponta vários limites para os programas de transferência naquele período (2006). Acreditamos que, de todos os limites apresentados em seu artigo, alguns são muito importantes para citarmos neste momento:
Registro, como limite, a insuficiência de recursos financeiros, humanos e institucionais na maioria dos municípios brasileiros para o desenvolvimento satisfatório dos programas, além da já mencionada fragilidade ou ausência de uma rede de serviços sociais locais capaz de atender adequadamente ao grupo familiar conforme previsto no desenho dos programas. Limites para autonomização das famílias beneficiárias decorrentes dos próprios traços da população atendida: pobreza severa e estrutural, baixo nível de qualificação profissional e de escolaridade dos adultos das famílias, limitado acesso a informações. Finalmente, as avaliações desenvolvidas sobre experiências em curso têm evidenciado que a natureza e o nível dos diferentes impactos desses programas em relação às famílias beneficiárias têm se limitado ao atendimento de suas necessidades básicas e imediatas, produzindo algumas mudanças no que diz respeito às suas relações sociais e autoestima, o que não é desprezível, mas pouco, ainda, para produzir impactos mais significativos na vida das famílias, das crianças e adolescentes; no sistema educacional, de saúde e de trabalho. Considero, todavia, que o tempo de implementação desses programas ainda é curto para permitir a verificação de impactos mais significativos que só serão dimensionados em gerações futuras, como a elevação do número de anos de escolaridade do trabalhador brasileiro e a redução dos índices de pobreza no país. No âmbito desses desafios estruturais, destaco a proposta de unificação dos Programas de Transferência de Renda, mediante o Programa Bolsa Família, como um avanço no sentido do rompimento com a marca compensatória que tem marcado os programas sociais no Brasil. (Silva, 2006, p. 29)
Analisando o descrito pela Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva, podemos perceber que, mesmo tendo avançado muito nas questões de organização dos programas, é necessário que, no desenvolvimento de nossas ações, possamos compreender que esse é um processo que ainda está em construção e que
3 Se quiser saber mais sobre as crises cíclicas do capitalismo, indicamos a leitura de autores como Karl Marx (1818-1883) e Joseph Schumpeter (1883-1950).
precisa ser disputado teórica e politicamente todos os dias e por todos os trabalhadores da área.
TEMA 5 – DESAFIOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA: PROCESSOS PERMANENTES
Quando tratamos de políticas públicas que atuam no grau de equidade presente na sociedade, temos de entender que o processo é dinâmico e que, conforme a sociedade evolui, novas relações e processos se estabelecem. Dessa forma, temos de ir atualizando e aprimorando nossos programas e políticas. Podemos citar alguns itens que são processos permanentes para esse aprimoramento, passos importantes e permanentes dentro dos desafios dos programas de transferência de renda:
· Formação continuada dos profissionais da área aumentando progressivamente a porcentagem de trabalhadores com especialização, mestrado, doutorado e pós-doutorado.
· Garantia de estrutura física e humana mínima (com possibilidades de ampliação) para execução dos programas de forma adequada.
· Rede local de serviços sociais com capacidade para atender às demandas dos usuários, em especial para atendimento das condicionalidades dos programas.
· Fortalecimento das coordenações dos programas em todas as esferas, com garantia de diálogo, troca de experiência e avaliação permanente, visando torná-las cada vez mais ágeis, eficientes e articuladas.
· Avançar na institucionalização das políticas através do aprimoramento da legislação e da garantia da implementação desta.
NA PRÁTICA
Para que você possa planejar o seu trabalho e ajudar no planejamento coletivo da área da Assistência Social, é necessário utilizar alguns parâmetros teóricos. Quando o assistente social vai pensar e planejar sua atuação, tem de estar munido de conteúdo teórico farto para iniciar seu processo com uma visão mais geral da política com a especificidade do local. Associe um planejamento de Assistência Social aos conteúdos apresentadosacima.
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Historicizar e contextualizar são exercícios de aprimoramento do conhecimento, mas também são atitudes necessárias para que façamos nossas conexões entre o passado e o presente, projetando o futuro.
Assim, o trabalhador desta nossa área tem ciência de que, entre sua prática e a sua teoria, há um diálogo permanente, um processo contínuo de aprimoramento da profissão, seja pela análise da sua história ou dos seus processos, seja pela inovação das condições da realidade.
Quando tratamos de consensos, dissensos e desafios, passando pelos momentos importantes desse processo, estamos verificando e analisando cada etapa, procedendo à sua sistematização e síntese, verificando possiblidades para o futuro.
FINALIZANDO
Iniciamos a discussão problematizando os consensos e dissensos no que tange ao debate sobre renda mínima, trazendo argumentos e teóricos que nos ajudaram a refletir. Visando dar um fio lógico ao desenvolvimento dos programas de renda mínima no Brasil até o momento, elegemos cinco de seus importantes marcos em nosso país. No terceiro, quarto e quinto temas, discutimos os desafios dos programas de transferência de renda, dividindo o debate entre: a) possibilidades; b) limites; e c) processos permanentes.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, E. Programas de garantia de renda mínima: inserção social ou utopia? São Paulo: Educ, 2000.
COMTE-SPONVILLE, A. Dicionário filosófico. São Paulo: Martins Fontes, 2003.
DIAS, A. T. A “nova” questão social e os programas de transferência de renda no Brasil. (Dissertação de Mestrado) – Universidade de Brasília/UNB. 2006.	Disponível	em
<http://www.repositorio.unb.br/bitstream/10482/6678/1/2006_Adriane%20Toma zelli%20Dias.pdf>. Acesso: 13 dez. 2017.
FRANÇA, M. V. Os programas de transferência de renda no Brasil: arcabouço histórico e desenvolvimento. III Jornada Internacional de Políticas Públicas. Universidade Federal do Maranhão/UFMA, 2015. Disponível em
<http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2015/pdfs/eixo4/os-programas-de- transferencia-de-renda-no-brasil-arcabouco-historico-e-desenvolvimento.pdf>. Acesso: 13 dez. 2017.
SILVA, M. O. S. da. A trajetória dos programas de transferência de renda e seus desafios atuais: articulação com políticas estruturantes e unificação. Pensar BH/Políticas Sociais, p. 27-30, abr./jun. 2006. Disponível em
<http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?evento=download&urlArqPlc=pen sarbh_ed15_trajetoria_programas.pdf>. Acesso: 13 dez. 2017.