Normas Práticas das Licitações Públicas e Contratos

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2011
Normas Práticas das 
Licitações PúbLicas e 
coNtratos
Prof.ª Giovana Mara Reiter
Prof.ª Claudia Roveri
Copyright © UNIASSELVI 2011
Elaboração:
Prof.ª Giovana Mara Reiter
Prof.ª Claudia Roveri
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri v
UNIASSELVI – Indaial.
 350
R379nReiter, Giovana Mara
Normas práticas das licitações públicas e contratos /
Giovana Mara Reiter e Claudia Roveri. Indaial : Uniasselvi, 
 2011. 207 p. : il. 
 Inclui bibliografia.
 ISBN 978-85-7830-458-4
1. Administração pública - contratos 
I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
 
III
aPreseNtação
Caro(a) acadêmico(a)!
Bem-vindo(a) à disciplina Normas Práticas das Licitações Públicas e 
Contratos.
Este é o nosso Caderno de Estudos, material elaborado com o 
objetivo de contribuir para a realização de seus estudos e para a ampliação 
dos conhecimentos sobre a Administração Pública, em especial, as Normas e 
Práticas das Licitações Públicas.
Cabe a você administrar sua aprendizagem e determinar o tempo 
para os estudos e aprofundamento dos temas tratados. Lembre-se, porém, de 
que há um prazo limite para a conclusão dos estudos. Você deverá realizar as 
avaliações presenciais nas datas previstas no cronograma do curso.
Os capítulos foram organizados de forma didática e complementar. 
Eles apresentam os textos básicos, com questões para reflexão e indicam 
outras referências a serem consultadas.
Desejo a você um bom trabalho e que aproveite ao máximo o estudo 
dos temas abordados nesta disciplina!
Prof.ª Giovana Mara Reiter
Prof.ª Claudia Roveri
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
V
VI
VII
UNIDADE 1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................. 1
TÓPICO 1 – NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................... 3
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 3
2 NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................... 3
3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................... 6
4 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................................................... 13
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ......................................................................................... 14
4.2 ADMINISTRAÇÃO DIRETA ......................................................................................................... 15
4.2.1 Órgãos públicos ...................................................................................................................... 15
4.2.2 Agentes públicos ..................................................................................................................... 20
4.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ..................................................................................................... 23
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 30
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 31
TÓPICO 2 – ATO ADMINISTRATIVO .............................................................................................. 33
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 33
2 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO..................................................................................... 33
3 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO ................................................................................ 34
3.1 COMPETÊNCIA .............................................................................................................................. 34
3.2 OBJETO ............................................................................................................................................. 35
3.3 FORMA ............................................................................................................................................. 36
3.4 MOTIVO ............................................................................................................................................ 37
3.5 FINALIDADE ................................................................................................................................... 38
3.6 MÉRITO ADMINISTRATIVO ........................................................................................................ 39
4 VALIDADE E EFICÁCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS..................................................... 40
5 ATO NULO E ATO ANULÁVEL E SEUS EFEITOS ....................................................................... 41
6 EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................. 41
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 43
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 44
TÓPICO 3 – UM ESTUDO DA LEI Nº 8.666/93 ................................................................................. 45
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 45
2 A LEI Nº 8.666/93 ................................................................................................................................... 45
2.1 LICITAÇÕES PÚBLICAS E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ..................................... 46
2.2 PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO ....................................................................................................... 47
3 DISPENSA E INEXIGIBILIDADE .................................................................................................... 49
3.1 DISPENSA ........................................................................................................................................ 49
3.2 INEXIGIBILIDADE ..........................................................................................................................54
4 ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO ........................................................................... 56
5 TIPOS DE LICITAÇÃO ....................................................................................................................... 58
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 60
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 67
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 68
sumário
VIII
UNIDADE 2 – NORMAS GERAIS DA LICITAÇÃO .................................................................... 69
TÓPICO 1 – MODALIDADES PREVISTAS NA LEI Nº 8.666/93 ............................................... 71
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 71
2 MODALIDADES DE LICITAÇÃO PREVISTAS NA LEI Nº 8.666/93 ..................................... 72
2.1 CONCORRÊNCIA ........................................................................................................................ 74
2.2 TOMADA DE PREÇO .................................................................................................................. 76
2.3 CONVITE ....................................................................................................................................... 78
2.4 CONCURSO .................................................................................................................................. 79
2.5 LEILÃO .......................................................................................................................................... 80
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 83
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 84
TÓPICO 2 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO NA LEI Nº 10.520/02 ...................................... 85
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 85
2 MODALIDADES DE LICITAÇÃO NA LEI Nº 10.520/02 .......................................................... 85
2.1 O PREGÃO .................................................................................................................................... 86
2.2 O PREGÃO PRESENCIAL E O PREGÃO ELETRÔNICO ...................................................... 90
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 92
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 93
TÓPICO 3 – FASES DA LICITAÇÃO ............................................................................................... 95
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 95
2 FASE INTERNA ................................................................................................................................. 95
2.1 REGRAS PREVISTAS NA LEI Nº 8.666/93................................................................................ 95
2.2 REGRAS PREVISTAS NA LEI N° 10.520/2002 ......................................................................... 97
3 FASE EXTERNA ................................................................................................................................. 98
3.1 REGRAS PREVISTAS NA LEI Nº 8.666/93................................................................................ 98
3.2 REGRAS PREVISTAS NA LEI Nº 10.520/02.............................................................................. 102
4 COMISSÃO DE LICITAÇÃO ......................................................................................................... 103
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 108
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 110
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 111
TÓPICO 4 – DESENVOLVIMENTO DAS LICITAÇÕES............................................................. 113
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 113
2 EDITAL DE LICITAÇÃO ................................................................................................................. 114
2.1 REQUISITOS DO EDITAL ........................................................................................................... 115
2.2 IMPUGNAÇÃO AO EDITAL ..................................................................................................... 120
2.3 AUDIÊNCIA PÚBLICA ............................................................................................................... 122
3 ANÁLISE DA DOCUMENTAÇÃO ................................................................................................ 124
3.1 JULGAMENTO DAS PROPOSTAS ............................................................................................ 125
3.2 VENCENDO A LICITAÇÃO ....................................................................................................... 127
3.3 DA HABILITAÇÃO DOS LICITANTES .................................................................................... 130
3.4 LEI COMPLEMENTAR Nº 123/2006 E AS REGRAS ESPECÍFICAS PARA AS 
 MICROEMPRESAS (ME) E PARA AS EMPRESAS DE PEQUENO PORTE (EPP) ............ 135
3.4.1 Regularização de débitos tributários 
 (Arts. 42 e 43 da Lei Complementar 123/2006) ................................................................ 136
3.4.2 Critério de desempate (Arts. 44 e 45 da Lei Complementar 123/2006) ........................ 136
3.4.3 Direitos creditórios (Art. 46 da Lei Complementar 123/2006)....................................... 138
3.4.4 Simplificação do acesso aos processos licitatórios 
 (Arts. 48 e 49 da Lei Complementar 123/2006) ................................................................ 138
IX
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 140
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 141
TÓPICO 5 – RECURSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAIS NAS LICITAÇÕES .............. 143
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 143
2 RECURSOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................................ 145
2.1 RECURSO HIERÁRQUICO ........................................................................................................ 146
2.2 REPRESENTAÇÃO....................................................................................................................... 148
2.3 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO ............................................................................................ 149
2.4 PRAZOS ......................................................................................................................................... 150
2.5 RECURSO NO PREGÃO .............................................................................................................150
3 RECURSOS JUDICIAIS ................................................................................................................... 152
RESUMO DO TÓPICO 5..................................................................................................................... 156
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 157
UNIDADE 3 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, PARCERIA 
 PÚBLICO-PRIVADA E REGISTROS PÚBLICOS................................................159
TÓPICO 1 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................................161
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................161
2 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................................................162
2.1 CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRATIVOS .........................162
2.2 CLASSIFICAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................163
2.3 PRORROGAÇÃO, RENOVAÇÃO, INEXECUÇÃO E EXTINÇÃO DOS 
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ...........................................................................................165
3 CONVÊNIOS PÚBLICOS .................................................................................................................171
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................175
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................182
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................183
TÓPICO 2 – REGISTROS PÚBLICOS E PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA .............................185
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................185
2 UMA ABORDAGEM DA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA – PPP .........................................185
2.1 HISTÓRICO E CONCEITO ..........................................................................................................185
2.2 FORMAS DE PPPs .........................................................................................................................186
3 REGISTROS CADASTRAIS ............................................................................................................189
3.1 CERTIFICADO DE REGISTRO CADASTRAL – CRC .............................................................191
3.2 SISTEMA INTEGRADO DE CADASTROS DE FORNECEDORES DO 
 GOVERNO FEDERAL - SICAF ...................................................................................................191
3.3 CADASTRO GERAL DE FORNECEDORES – CADFOR/SISTEMA INTEGRADO DE 
 INFORMAÇÕES FÍSICO-FINANCEIRA – SIAFISICO ............................................................192
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................193
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................196
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................198
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................199
X
1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
 A partir do estudo desta unidade o(a) acadêmico(a) estará apto a:
• diferenciar a estrutura da Administração Pública em seus diversos senti-
dos e identificar a divisão entre a Administração Pública Direta e Indireta;
• expor a conceituação do Ato Administrativo e enumerar os requisitos es-
senciais para a validação e eficácia, bem como explanar os seus efeitos;
• analisar sucintamente a Lei nº 8.666/93 (Estatuto das Licitações e Contra-
tos) e apontar os princípios basilares que orientam a Administração na 
tomada de decisão nos procedimentos licitatórios;
• distinguir os momentos em que a Administração Pública tem a possibili-
dade de não realizar os procedimentos destinados às licitações e eviden-
ciar a conceituação de Dispensa e Inexigibilidade de Licitação; 
• identificar quais são os tipos de licitação pública autorizados na legislação 
vigente e elencar quando e como cada tipo poderá ser empregado.
Esta unidade está dividida em dois tópicos, sendo que, no final de cada um 
deles, você encontrará atividades que o auxiliarão a fixar os conhecimentos 
desenvolvidos.
TÓPICO 1 – NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TÓPICO 2 – ATO ADMINISTRATIVO
TÓPICO 3 – UM ESTUDO DA LEI Nº 8.666/93
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1 INTRODUÇÃO
Esta unidade foi elaborada com o intuito de aproximar você dos 
embasamentos teóricos sobre as diretrizes básicas da Administração Pública. Vai, 
também, possibilitar o reconhecimento da estrutura administrativa que compõe 
o Estado.
O ato administrativo – base de toda a ação estatal – também será estudado 
nessa unidade em todos os seus aspectos. Serão vistos seu conceito, fundamentos 
e principalmente quando um ato administrativo pode ser considerado nulo ou 
anulável. Esse estudo é fundamental para que se possa entender quando uma 
licitação pode ser considerada nula ou anulável, já que a licitação é em si um ato 
administrativo.
A unidade irá demonstrar, em breves tópicos, os princípios norteadores 
das licitações públicas, bem como, dará a você informações necessárias para a 
atuação nesta área profissional.
Antes de adentrarmos no estudo da licitação e dos contratos públicos, faz-
se antes necessário um estudo mais detalhado sobre a estrutura da Administração 
Pública, que será estudada com o intuito de identificar-lhe as principais 
características e divisões. 
Será efetuada uma sucinta diferenciação dos conceitos e características 
principais da Administração Pública Direta e Indireta.
Essas são noções introdutórias muito importantes para que o acadêmico 
compreenda melhor os mecanismos legais que regem a licitação.
2 NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A noção de Administração Pública comporta diversos entendimentos 
doutrinários, como podem ser visto a seguir.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (apud Di Pietro, 2008, p. 48) indica 
duas versões para a palavra administração:
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4
[...] Para uns, vem de ad (preposição) mais ministro, as, are (verbo), que 
significa servir, executar; para outros, vem de ad manus trahere, que 
envolve ideia de direção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de 
relação de subordinação, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que 
a palavra administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como, 
outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter 
um resultado útil; e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer 
traçar programa de ação e executá-lo. (grifo no original).
Nesse sentido, Di Pietro (2008, p. 48) continua a linha de raciocínio, 
quando afirma que “o vocábulo tanto abrange a atividade superior de planejar, 
dirigir, comandar, como a atividade subordinada de executar.”
Para José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 12), Administração Pública 
pode ter dois sentidos: um objetivo e um subjetivo.
No sentido objetivo, administrar significa:
[...] gerir, zelar, enfim, uma ação de supervisão. O adjetivo pública 
pode significar não só algo ligado ao Poder Público, como também à 
coletividade ou ao público em geral.
O sentido objetivo, pois, da expressão – que aqui deve ser grafada com 
iniciais minúsculas – deve consistir na própria atividade administrativa 
exercidapelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, 
a função administrativa com os lineamentos que procuramos registrar 
anteriormente [...]. (grifo no original).
Já no sentido subjetivo, Carvalho Filho (2010, p. 12-13) leciona:
A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas 
jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. 
Toma-se aqui em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, 
quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da noção anterior, deve a 
expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração Pública.
A Administração Pública, sob o ângulo subjetivo, não deve ser confundida 
com qualquer dos poderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo, 
ao qual se atribui usualmente a função administrativa. Para a perfeita noção de 
sua extensão é necessário por em relevo a função administrativa em si, e não 
o Poder em que ela é exercida. Embora seja o Poder Executivo o administrador 
por excelência, nos Poderes Legislativo e Judiciário há numerosas tarefas que 
constituem atividade administrativa, como é o caso, por exemplo, das que se 
referem à organização interna de seus serviços e dos seus servidores. Desse 
modo, todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam 
exercendo função administrativa, serão integrantes da Administração Pública. 
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5
a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, 
compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais 
(Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, 
como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes 
(Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar 
os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente 
considerada, a Administração Pública compreende a função política, 
que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as 
executa;
b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto 
subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, 
apenas a função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos 
governamentais e, no segundo, a função política. (grifos no original)
Entre alguns autores, existe uma harmonia em relação à expressão 
“Administração Pública”, afirmando que ela tem mais de um sentido. 
Segundo Carvalho Filho (2006, p. 9), uma das razões para o fato é:
A extensa gama de tarefas e atividades que compõem o objetivo do 
Estado. Exatamente por isso é que, para melhor precisar o sentido da 
expressão, devemos dividi-lo sob a ótica dos executores da atividade 
pública, de um lado, e da própria atividade, de outro.
Di Pietro (2008, p. 49) também entende que, basicamente, são dois os 
sentidos em que se utiliza mais comumente a expressão Administração Pública: 
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que 
exercem a atividade administrativa, compreende pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em 
que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a 
natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, 
a Administração Pública é a própria função administrativa que 
incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. (grifo no original)
Continua ainda Di Pietro (2008, p. 49) afirmando que há, ainda, outra 
distinção que alguns autores costumam fazer:
A partir da ideia de que administrar compreende planejar e executar:
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
6
NOTA
Você sabia? Pode-se entender, então, que no sentido subjetivo da função 
administrativa têm-se todas as atividades desenvolvidas para a organização interna do Estado, 
através do universo de seus órgãos e as pessoas que desempenham tal função. 
Já, no sentido objetivo, seria a Administração Pública num todo, ou seja, atividade em si mesma, 
tarefa, ação, por fim, a própria função administrativa como alvo a ser alcançado pelo governo. 
Analisada a Administração Pública em seu sentido objetivo e subjetivo, 
pode-se, então, fazer a sua conceituação, que nos ensinamentos de Meirelles 
(1999, p. 118), é “o conjunto de órgãos do Estado encarregado de exercer, em 
benefício do bem comum, funções previstas na Constituição e nas leis”. 
Di Pietro (2008, p. 56) define Administração Pública, como “[...] o conjunto 
de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais as leis atribuem o exercício da função 
administrativa do Estado.”
IMPORTANT
E
A Administração Pública, no sentido subjetivo, não pode ser confundida com 
os poderes estruturais do Estado, em especial, com o Poder Executivo, ainda que este seja o 
administrador por excelência.
Assim, a Administração Pública pode ser tanto o conjunto de atos 
administrativos que dizem respeito à função de administrar a coisa pública, 
quanto aos poderes constituintes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Com a noção do conceito de Administração Pública, pode-se dar início ao 
estudo de seus princípios, os quais devem ser obedecidos, indistintamente, pela 
Administração como por seus administradores e servidores.
3 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O artigo, 37, caput, da Constituição Federal de 1988 prevê:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
7
UNI
Você sabia?
Para José Cretella Junior (1993, p. 7), os “princípios de uma ciência são proposições básicas, 
fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, 
neste sentido, são os alicerces da ciência.” 
O artigo supracitado estabelece os princípios que regem a Administração 
Pública Direta e Indireta, abrangendo qualquer esfera de poder, seja ela Federal, 
Estadual, Distrital ou Municipal. Ele é ainda de fundamental importância para 
compreensão da forma pela qual o Estado brasileiro deve ser gerido. 
Elencados no artigo 37, caput, da CF/88, estão os princípios que a 
Administração Pública deve obrigatoriamente obedecer, e que norteiam a 
atividade de seus agentes. 
São eles o Princípio da Legalidade, Princípio da Impessoalidade, Princípio 
da Moralidade, Princípio da Publicidade e Princípio da Eficiência.
UNI
Vale Lembrar!
Os princípios da Administração Pública contidos no artigo 37, caput, da CF/88 são:
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
GRAVE BEM: L – I – M – P – E.
O Princípio da Legalidade, além da previsão no artigo 37, caput, da CF/88, 
anteriormente transcrito, também encontra respaldo no Artigo 5º, inciso II e 
Artigo 84, inciso IV, segunda parte, da Carta Política, como se pode observar:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir 
decretos e regulamentos para sua fiel execução.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8
Em relação ao Princípio da Legalidade, Di Pietro (2008, p. 62) entende que:
Este princípio, juntamente com o de controle da Administração, nasceu 
com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito 
aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, 
estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a 
restrição ao exercício detais direitos em benefício da coletividade.
É aqui que melhor se enquadra aquela ideia de que, na relação 
administrativa, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei.
Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode 
fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio 
aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei 
não proíbe. Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles 
(2003:86) e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração 
dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: “a liberdade consiste me fazer 
tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim, o exercício dos direitos naturais 
de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros 
da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser 
estabelecidos em lei”.
[...]
Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por simples 
ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou 
impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei. (grifos em 
negrito no original).
Assim, esse princípio estabelece um limite claro à atuação estatal, que é o 
texto legal. Por esse motivo, costuma-se dizer no Direito que no âmbito privado se 
pode fazer tudo que a lei não proíbe, enquanto que no âmbito público, somente 
se pode fazer o que a lei permite.
Esse princípio visa assegurar que o poder estatal será usado em prol da 
sociedade, e que não será desviado ou usado para fins particulares.
O Princípio da Publicidade está previsto na primeira parte do § 1º, do 
artigo 37, e ainda no artigo 5º, inciso XXXIII da CF/88:
Art. 37.
[...]
 § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de 
orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou 
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos.
Art. 5º.
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
9
[...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações 
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado. 
O Princípio da Publicidade estipula que os todos os atos praticados pela 
Administração Pública, ou que lhes faça, às vezes, devem, obrigatoriamente, ser 
publicados para serem válidos.
Ensina Carvalho Filho (2010, p. 28):
Outro princípio mencionado na Constituição é o da publicidade. Indica 
que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível 
entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio 
propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos 
agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão 
os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de 
que se revestem.
É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados 
em órgãos de imprensa ou afixados em determinado local das repartições 
administrativas. O que importa, com efeito, é dar a eles a maior publicidade, 
porque somente em raríssimas hipóteses se admite o sigilo na Administração.
Quando se diz que os atos públicos devem ser publicados, entendam-
se tornados públicos. Desta maneira, todos os atos devem ser publicados; 
usualmente a legislação estipula que essa publicação seja feita em um veículo 
oficial, como o boletim ou o jornal oficial da administração, ou num jornal de 
grande circulação, ou ainda através de sites na internet. 
Já o Princípio da Impessoalidade está previsto na segunda parte do § 1º, 
do artigo 37, da CF/88.
Observa-se que o Princípio da Impessoalidade poderia ser também 
entendido como Princípio da Finalidade, pois obriga o administrador público a 
praticar os atos sempre voltados ao interesse público, ou seja, chegar ao fim social.
Para Di Pietro (2008, p. 66):
Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse 
atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria 
Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a 
finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
10
que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar 
pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem 
que nortear o seu comportamento. Aplicação desse princípio encontra-se, por 
exemplo, no artigo 100 da Constituição, referente aos precatórios judiciais; 
o dispositivo proíbe a designação de pessoas ou de casos nas dotações 
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim.
No segundo sentido, o princípio significa, segundo José Afonso da 
Silva (2003:647), baseado na lição de Gordillo que “os atos e provimentos 
administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao 
órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é 
o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta 
a vontade estatal”. Acrescenta o autor que, na consequência “as realizações 
governamentais não são do funcionário ou da autoridade, mas da entidade 
pública em nome de quem as produzira. A própria Constituição dá uma 
consequência expressa a essa regra, quando, no § 1º do artigo 37, proíbe que 
conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, 
serviços e campanhas de órgãos públicos.” (grifos em negrito no original).
Esse princípio pode ser visto sob dois enfoques: num primeiro momento, 
sob o prisma do dever da Administração Pública dever sempre buscar o bem 
comum, e não satisfazer os interesses particulares, principalmente dos ocupantes 
da vez do poder.
E num segundo momento, sob o prisma de que as ações da Administração 
Pública são feitas por agentes em seu nome, e, portanto, o agente público não age 
em nome próprio, e sim em nome da Administração Pública.
Já o Princípio da Moralidade encontra respaldo nos artigos 37, § 4º e artigo 
5º, inciso LXXIII, da CF/88, in verbis:
Art. 37.
[...]
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão 
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em 
lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Art. 5º.
[...]
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular 
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de 
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente 
e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada 
má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
11
Tem-se como premissa que a moralidade administrativa deve ser entendida 
como hipótese de legitimidade do Ato Administrativo. Assim, o administrador 
público deve sempre se pautar por valores éticos em sua atuação. Mas, o que seria 
essa conduta ética?
Segundo Paulo Nunes (2011), a ética pode ser considerada:
[...] como um conjunto de valores e regras sociais que distinguem 
o que está certo do que está errado, ou seja, indicam quando um 
comportamento é socialmente aceitável ou não. Por outras palavras, 
uma actuação ética significa não mais do que respeitar os princípios 
morais da sociedade. Estes princípios morais constituem regras gerais 
de comportamento de grande importância para a sociedade que não 
podem ser estabelecidas ou modificadas pelas decisões de indivíduos 
isoladamente ou pelos poderes instituídos. (grifos em negrito não 
presentes no original).
Em outras palavras, ter uma conduta ética é respeitar os valores vigentes 
e aceitos na sociedade, e que constituem os limites para a atuaçãohumana 
naquela sociedade. Aplicada à Administração Pública, a conduta ética impõe ao 
administrador a opção por condutas condizentes com esses valores.
Para Carvalho Filho (2006, p.17), o Princípio da Moralidade impõe que:
O administrador público não dispense os preceitos éticos que devem 
estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de 
conveniência e oportunidade e justiça em suas ações, mas também 
distinguir o que é honesto do que é desonesto. 
Dessa maneira, todos os atos públicos contrários aos valores éticos aceitos 
pela sociedade, são, portanto, nulos, ainda que não haja lei expressamente 
condenando. 
No ensinamento de Paulo e Alexandrino (2007, p. 139-140):
O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética 
dos agentes da Administração. A denominada moral administrativa 
difere da moral comum, justamente por ser jurídica e pela possibilidade 
de invalidação de atos administrativos que sejam praticados com 
inobservância deste princípio.
Segundo uma formulação já consagrada, incorporada inclusive ao 
“Código de Ética do Servidor Público Federal” (Decreto n° 1.171/1994) 
o servidor deve decidir não somente entre o legal e o ilegal, o justo e o 
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, 
mas principalmente entre o honesto e o desonesto. (grifos em negrito 
não presentes no original). 
O exemplo mais eloquente do descumprimento desse princípio é a 
contratação de parentes de representantes dos três poderes (Executivo, Legislativo 
e Judiciário) – o chamado nepotismo. Apesar de recentemente essa prática passar 
a ser proibida legalmente, já era condenada pela sociedade e já feria o princípio 
da moralidade.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
12
E o Princípio da Eficiência está descrito no § 3º, do artigo 37, da CF/88, 
sendo a esta incorporada pela Emenda Constitucional nº 19/98: 
Art. 37.
[...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na 
administração pública direta e indireta, regulando especialmente: 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
O Princípio da Eficiência pode ser entendido como a busca da qualidade 
no serviço público. E essa busca dever ser sempre direcionada no sentido 
de proporcionar o melhor para os usuários, e ainda a mais eficaz estrutura 
administrativa, sempre com vistas ao melhor uso dos recursos públicos.
Adverte Carvalho Filho (2006, p. 22) que “à sua inclusão, pretendeu o 
Governo conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela 
Administração ou por seus delegados e estabelecer obrigações efetivas aos 
prestadores.” 
Di Pietro (2008, p. 79) assevera que o Princípio da Eficiência apresenta, na 
realidade, dois aspectos:
Pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente 
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas 
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao 
modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, 
também como o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados 
na prestação do serviço público.
O Princípio da Eficiência prega que os integrantes da Administração 
Pública – tanto o gestor público, quanto os servidores, e ainda os ocupantes de 
cargos eletivos – tem o dever de aplicar o dinheiro público de forma eficaz. 
Portanto, quando uma obra pública é inaugurada ou um serviço é posto à 
disposição da população, a Administração Pública não está prestando um favor, 
e sim cumprindo seu papel constitucional.
IMPORTANT
E
Além dos princípios expressos no artigo 37, caput, da CF/88, a Administração 
Pública também deve obedecer aos demais princípios contidos, mesmo que implicitamente 
na Carta Magna, sendo que, para fins do presente estudo, ainda serão abordados os princípios 
relativos às licitações públicas.
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
13
UNI
REMISSÃO À LEITURA
VARASSIN, Luciana. Princípio da legalidade na administração pública. Jus Navigandi, 
Teresina, ano 5, n. 51, out. 2001. Disponível em:<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.
asp?id=2275>. Acesso em: 22 set. 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Princípios básicos da administração pública: poderes/deveres do 
administrador público. Disponível em: <HTTP://pucrs.campus2.br/~mrios/administracao%20
publica/PRINCIPIOSBASICOS.htm>. Acesso em: 22 set. 2008.
Após conhecer os princípios basilares da Administração Pública e 
efetuar a leitura complementar, você irá aprender a distinguir a divisão desta 
Administração em Direta e Indireta.
4 ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública é dividida em Direta e Indireta. Carvalho Filho 
(2006, p. 378) separa o estudo dessa divisão da Administração Pública em “Estado-
sujeito, o Estado-pessoa”.
No artigo 4º, do Decreto-lei nº 200/67, que dispõe sobre a organização da 
Administração Pública Federal, enumera os entes que a compõem:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados 
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias 
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Emprêsas (sic) Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).
Carvalho Filho (2006, p. 57) esclarece que:
Embora esse decreto-lei seja aplicável, obrigatoriamente, apenas à 
União, não há dúvida de que contêm conceitos, princípios que, com 
algumas ressalvas feitas pela doutrina, se incorporam aos Estados e 
Municípios [...].
Tem-se então, que a Administração Pública tem duas grandes divisões: 
Direta e Indireta. Essa divisão repete-se nas esferas Federal, Estadual, Distrital e 
Municipal.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
14
Entretanto, antes de passarmos ao estudo da Administração Direta e 
Indireta, é preciso fazer um estudo a respeito da organização administrativa 
para que você consiga identificar as diferenças básicas entre centralização e 
descentralização e ainda como acontece a desconcentração.
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Segundo Carvalho Filho (2010, p. 489):
A organização administrativa resulta de um conjunto de normas 
jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação 
jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício 
da função administrativa. Como o Estado atua por meio de órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas, sua organização se calca em três situações fundamentais: a 
centralização, a descentralização e a desconcentração.
A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas 
diretamente, ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes 
administrativos que compõem sua estrutura funcional. Pela descentralização, 
ele o faz indiretamente, isto é, delega a atividade a outras entidades. Na 
desconcentração, desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua 
organização. (grifos em negrito no original) (grifos em itálico e sublinhado 
não presentes no original).
Desta maneira, na centralização, o Estado age em nome próprio, através 
da estrutura administrativa (órgãos, servidores, infraestrutura) de que dispõe.
Já na descentralização o Estado age através de estruturas que são suas, 
mas que dispõe de autonomia administrativa para executar suas funções, e 
que receberam sua competência por delegação.
E na desconcentração, há uma reorganização interna da estrutura 
administrativa, com vistas a aprimorar as atividades, e delegar tarefas 
internamente.
Di Pietro (2008, p. 389) aponta que a descentralização difere da 
desconcentração “pelo fato de ser esta uma distribuição interna de competências, 
ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica”.
Ainda segundo Di Pietro (2008, p. 389) isto é feito “para descongestionar, 
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir seu 
mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia.” 
(grifono original)
De acordo com a autora, a diferença entre a descentralização e a 
desconcentração está no fato de que, no primeiro caso, há duas pessoas envolvidas: 
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
15
o Estado que concede a competência, e a estrutura administrativa autônoma, 
a quem essa competência é delegada para ser exercida em nome desse mesmo 
Estado.
Na desconcentração, a delegação de competência é feita internamente, 
para agilizar e especializar a tomada de decisões administrativas.
UNI
Então!
Quando a Administração Pública atua diretamente, se está diante de uma organização 
centralizada, que para melhor realizar os serviços prestados aos administrados, desconcentra 
suas atividades entre seus diversos órgãos. 
Já, quando a Administração Pública outorga ou delega suas atividades a outras pessoas 
jurídicas, criadas ou não por ela, para desempenhar algumas das atividades que ela poderia 
desempenhar, estar-se-á diante da descentralização.
4.2 ADMINISTRAÇÃO DIRETA
O conceito de Administração Pública Direta está previsto no inciso I, do 
artigo 4º, do Decreto-lei nº 200/67.
 
Administração Direta “é o conjunto de órgãos que integram as pessoas 
políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), aos quais foi 
atribuída a competência para o exercício, de maneira centralizada, de atividade 
administrativa.” (PAULO; ALEXANDRINO, 2007, p. 17).
Como a Administração Pública é formada por órgãos, alguns autores 
descrevem a natureza jurídica da relação entre o Estado e os agentes através dos quais 
atua, através de três teorias básicas: do Mandato, da Representação e a do Órgão.
4.2.1 Órgãos públicos
Sob a ótica da Teoria do Mandato, esta “toma como base um instituto do 
Direito Privado. A relação entre os Estado e seus agentes públicos teria por base o 
contrato de mandato.” (PAULO; ALEXANDRINO, 2007, p. 67).
Assim, “o agente, pessoa física, seria o mandatário da pessoa jurídica, 
agindo em seu nome e sob a sua responsabilidade, em razão de outorga específica 
de poderes. (PAULO; ALEXANDRINO, 2007, p. 67).
Assim, os agentes públicos seriam uma espécie de procuradores do 
Estado, agindo em seu nome, e mediante a delegação de poderes específicos. 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
16
Por exemplo, um agente de trânsito, ao disciplinar o tráfego de veículos 
em uma via, não está agindo em nome próprio, mas por delegação do Estado, que 
através desse agente está disciplinando o trânsito naquela via.
Para a Teoria da Representação:
O agente público seria equiparado ao representante das pessoas 
incapazes (incapacidade civil, como a do menor de idade). O agente 
seria uma espécie de tutor ou curador do Estado, que o representaria 
nos atos que necessitasse praticar. (PAULO; ALEXANDRINO, 2007, 
p. 68).
E os autores seguem explicando as características dessa teoria, citando Di 
Pietro (apud PAULO; ALEXANDRINO, 2007, p. 68):
a) equiparar a pessoa jurídica ao incapaz;
b) implicar a ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo;
c) quando o representante ultrapassasse os poderes da representação o Estado 
não responderia por esses atos perante terceiros prejudicados.
Essa teoria costuma ser rejeitada pela maioria da doutrina, por equiparar o 
Estado a um incapaz, que não poderia indicar um representante para si mesmo 
justamente por ser incapaz.
Como incapaz é todo aquele impedido de praticar os atos da vida civil. 
Por essa teoria, o Estado não poderia agir senão por terceiros por ser incapaz. 
Normalmente, a lei indica quem representa um incapaz, daí o motivo pelo qual 
essa teoria é rejeitada: se alguém é incapaz, não pode fazer nada, muito menos 
indicar quem vai representá-lo.
A Teoria do Órgão é adotada pela doutrina e jurisprudência majoritária. 
Ensinam Paulo e Alexandrino (2007, p. 68-69):
[...] presume-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio 
dos órgãos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, 
de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua 
vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado. Fala-se de 
imputação (e não de representação) da atuação do agente, pessoa natural, à 
pessoa jurídica.
Di Pietro explica que essa teoria é utilizada para justificar a validade 
dos atos praticados por funcionário de fato, pois considera que o ato por ele 
praticado é ato do órgão, imputável, portanto, à Administração.
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
17
Deve-se notar que não é qualquer ato que será imputado ao Estado. É 
necessário que o ato revista-se, ao menos, de aparência de ato jurídico legítimo 
e seja praticado por alguém que se deva presumir um agente público (teoria da 
aparência). Fora desses casos, o ato não será imputado ao Estado. (grifos em 
negrito no original)
UNI
A expressão “funcionário de fato” é usualmente empregada para descrever a 
situação do agente quando há vício ou irregularidade na sua investidura em cargo ou função 
pública, a exemplo da nulidade do concurso público, da nomeação efetuada por servidor 
incompetente, por descumprimento de requisito essencial para a posse. [...] (apud PAULO; 
ALEXANDRINO, 2007, p. 68).
Assim, essa teoria prega que, se o agente age – ou parece agir – em nome 
do Estado, ainda que esse agente seja um funcionário de fato, as consequências 
dos seus atos serão imputadas ao Estado.
Há, entretanto, que se fazer uma diferenciação importante: uma situação 
é um funcionário de fato, mesmo exercendo o cargo irregularmente, ainda assim 
obter delegação de poderes para agir em seu nome. 
Outra situação totalmente distinta é ter uma pessoa se fazendo passar por 
um agente público; nesses casos, não há o que se falar em responsabilização do 
Estado, pois não houve delegação de poderes, e sim crime.
UNI
Essa conduta delituosa está prevista no Art. 328 do Decreto-Lei 2848/40 (Código 
Penal) - Usurpar o exercício de função pública, com pena de detenção, de três meses a dois 
anos, e multa. A pena passa para reclusão, de dois a cinco anos, e multa, se do fato o agente 
auferir vantagem.
Di Pietro (2008, p. 494) ensina que a Teoria do Órgão “foi elaborada na 
Alemanha, por Otto Gierke, merecendo grande aceitação pelos publicistas, como 
Michoud, Jellinek, Carré de Malberg, D’Alessio, Cino Vitta, Renato Alessi, Santi 
Romano, Marcelo Caetano, entre tantos outros”.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
18
UNI
Lembre-se!
A Teoria de Mandato ensina que o agente público seria uma espécie de procurador do 
Estado, agindo em seu nome e mediante a delegação de poderes específicos.
A Teoria da Representação equipara o agente público ao representante das pessoas 
incapazes, neste caso do Estado, já que o agente seria uma espécie de tutor ou curador do 
Estado, que o representaria nos atos que necessitasse praticar.
A Teoria do Órgão presume que o Estado manifesta sua vontade por meio dos órgãos, que 
são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, de tal modo que, quando os 
agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua vontade (do Estado).
Com base na Teoria do Órgão, pode-se definir Órgão Público como 
“uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o 
integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado.” (DI PIETRO, 2008, 
p. 494).
Hely Lopes Meirelles (2006) define Órgãos Públicos como “centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.
Os Órgãos Públicos têm funções, cargos e agentes e a Administração pode 
substituí-los, alterá-los e extingui-los sem alterar a unidade orgânica. Ressalta-se 
que este procedimento deve ser feito com base em lei.
O inciso I, do § 2º, do artigo 1º, da Lei nº 9.784/99, que regula o processo 
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, dispõe:
Art. 1º. [...]
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administraçãodireta e da estrutura da Administração indireta;
[...]
 
A seguir, segue, em breves relatos, a classificação dos Órgãos Públicos, 
com base nos ensinamentos de Di Pietro, na obra Direito Administrativo, editada 
pela Editora Atlas, no ano de 2008, p. 496-497:
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
19
I- Quanto à esfera de ação – centrais: que exercem atribuições em todo território 
nacional, estadual ou municipal, como os Ministérios, Secretárias de Estado e 
as de Município e locais: que atuam sobre uma parte do território, como as 
Delegacias Regionais da Receita Federal.
II- Quanto à posição estatal – Independentes: são os originários da Constituição 
e representas os três Poderes do Estado, que são as Casas Legislativas, a Chefia 
do Executivo e os Tribunais. Autônomos: são os que se localizam na cúpula da 
Administração, subordinados diretamente às chefias dos órgãos independentes, 
que são os Ministérios, Secretárias de Estado e as de Município. Superiores: são 
órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e controle 
hierárquico de uma chefia, como os Departamentos, Gabinetes. Subalternos: 
subordinados diretamente aos superiores, exercendo funções de execução.
III- Quanto à estrutura – podem ser simples ou unitários: constituídos por 
um único centro de atribuições e compostos: constituídos por vários órgãos.
IV- Quanto à composição – podem ser singulares: integrados por um único 
agente e coletivos: integrados por vários agentes.
Para facilitar o aprendizado, segue um resumo das principais 
características dos Órgãos Públicos, presentes, a maioria deles, na classificação 
acima apresentada, conforme preceituam Paulo e Alexandrino (2007, p. 70-71): 
a) integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b) não possuem personalidade jurídica;
c) são resultado da desconcentração;
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos com outros órgãos 
ou pessoas jurídicas (CF, artigo 37, § 8º);
f) não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;
g) alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas 
funcionais;
h) não possuem patrimônio próprio.
Para os trabalhos se realizarem, os Órgãos precisam de pessoas, ou seja, 
de Agentes Públicos, que irão desempenhar as funções a ele atribuídas. Desta 
maneira, passa-se a estudar essas pessoas e verificar a sua classificação. 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
4.2.2 Agentes públicos
No entendimento de Carvalho Filho (2010, p. 637):
A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto 
de pessoas que, a qualquer título, exercem uma função pública como 
prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser 
remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. 
O que é certo é que, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes 
estão de alguma forma vinculados ao Poder Público. Como se sabe, o 
Estado só se faz presente através das pessoas físicas que em seu nome 
manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação 
volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas 
pessoas físicas que constituem os agentes públicos. (grifos em negrito 
no original)
Para Di Pietro (2008, p. 73), “[...] considera-se agente público todo aquele 
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função.”
A Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos, 
nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função 
na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências, 
em seu artigo 2º conceitua Agente Público, como se pode observar:
Art. 2° - Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele 
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma 
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas 
entidades mencionadas no artigo anterior.
Desta feita, agente público é toda pessoa física, que a qualquer título, age 
em nome do Estado, em qualquer um de seus órgãos. Entretanto, assim como há 
vários tipos de órgãos públicos, há também diversos tipos de agentes públicos.
Após a Emenda Constitucional nº 18/98, pode-se dizer que são quatro as 
categorias de agentes públicos:
a) agentes políticos;
b) servidores públicos;
c) militares e
d) particulares em colaboração com o Poder Público.
Essas categorias, por sua vez, podem ser assim definidas:
I- Agentes Políticos como “os componentes do Governo, nos seus primeiros 
escalões, investidos nos cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação ou 
eleição, designação ou delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. 
(MEIRELLES, 2003, p. 75).
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
21
II- Servidores Públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços 
ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e 
mediante remuneração paga pelos cofres públicos. (DI PIETRO, 2008, p. 501).
III- Militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviço às Forças Armadas 
– Marinha, Exército e Aeronáutica, e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros 
Militares dos estados, Distrito Federal, com vínculo estatutário, sujeito a regime 
jurídico próprio.
IV- Agentes em colaboração são “cidadãos chamados para, transitoriamente, 
colaborarem com o Estado, na prestação de serviços específicos, em razão de sua 
condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional.
Como exemplos dos Agentes Políticos, têm-se: Chefes de Executivo 
e seus auxiliares (Presidente e Ministros); membros do legislativo (Senadores, 
Deputados, Vereadores); membros do Poder Judiciário (magistrados em geral); 
membros do Ministério Público (procuradores da República e da Justiça, 
Promotores Públicos); membros dos Tribunais de Contas; representantes 
diplomáticos; outras autoridades que atuem com independência funcional no 
desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais.
 
Os servidores públicos são remunerados pelo Poder Público para 
trabalharem em seus órgãos e entidades da Administração Indireta. Essa categoria 
pode ser dividida em duas espécies distintas: os servidores concursados ou de 
carreira e os ocupantes de cargos de confiança.
UNI
Art. 37 da CF:
 [...] 
II- a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso 
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do 
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em 
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Os servidores concursados ou de carreira ingressam na carreira pública 
via concurso público. Já aqueles ocupantes de cargos de comissão são de livre 
nomeação do mandatário do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário das três 
esferas estatais.
Ressalte-se ainda que a Constituição Federal, ainda, prevê que a lei pode 
prever uma cota de cargos de confiança, que deverão ser obrigatoriamente 
ocupados por servidores de carreira.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
São exemplos dos Agentes em colaboração: os jurados, mesário eleitoral, 
comissário de menores, presidente de comissão de estudo ou julgamento.
 
Em relação aos Militares, prevê o artigo 142, caput e § 3º, da Constituição 
Federal de 1988:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército 
e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, 
organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade 
suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, 
à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer 
destes, da lei e da ordem.
[...]
§ 2º -Não caberá "habeas-corpus" em relação a punições disciplinares 
militares.
E, em relação às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros, prevê o artigo 
42, da CF/88:
Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros 
Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, 
são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998).
Assim, tem-se que os militares são servidores públicos com papel 
específico de garantir a ordem e a defesa da pátria e da segurança pública.
Foram exemplificados e destacados de maneira sucinta os agentes políticos, 
os servidores públicos, os militares e os agentes em colaboração para obter um 
conhecimento mais profundo sobre o tema, seguem dois textos sugeridos como 
atividade complementar.
As categorias de agentes públicos são:
- Agentes políticos.
- Servidores públicos (de carreira e de cargos de confiança).
- Militares e
- Agentes em colaboração.
ATENCAO
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
23
UNI
ATIVIDADE COMPLEMENTAR
WEBER, Guilherme Diamantino de Oliveira. Agentes públicos em seu conceito amplo para 
aplicabilidade das sanções prevista na Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em: 
<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.22492>. Acesso em: 12 mar. 2011.
Deveres e Poderes dos Administradores Públicos e Abuso de Poder – Palestra.
Disponível em: <http://r2concursos.uol.com.br/_site/cursos/curso_default.asp?ID_
curso=129&ID_ area=6>. Acesso em: 12 mar. 2011.
UNI
Você sabia?
Que a Administração Direta é composta pela: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Após os estudos dos conteúdos desenvolvidos até o momento, você terá 
condições de compreender melhor a Administração Indireta e as pessoas que a 
compõem.
4.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A Administração Pública Indireta está prevista no inciso II, do artigo 4º, e 
artigo 5º, do Decreto-lei nº 200/67, já vistos no item 4.
Nas palavras de Carvalho Filho (2010, p. 496), Administração Indireta 
do Estado é “o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à 
respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades 
administrativas de maneira descentralizada”.
E continua o mesmo autor (2010, p. 496):
O conceito, que procuramos caracterizar com simplicidade para 
melhor entendimento, dá destaque a alguns aspectos que entendemos 
relevantes. Primeiramente, a indicação de que a administração indireta 
é formada por pessoas jurídicas, também denominadas por alguns e 
até pelo Decreto-lei n° 200/67, de entidades (art. 4º, II).
Depois, é preciso não perder de vista que tais pessoas não estão 
soltas no universo administrativo. Ao contrário, ligam-se a elas, por 
elo de vinculação, às pessoas políticas da federação, nas quais está a 
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
24
respectiva administração direta.
Por fim, o objetivo de sua instituição – a atuação estatal descentralizada 
– como já vimos e tornaremos a ver logo a seguir.
Como já vimos no item 4.1, o Estado promove a descentralização de suas 
atividades, quando delega parte de suas funções para outras entidades, também 
integrantes da Administração. É a chamada Administração Indireta.
Como observado no Art. 4º do Decreto-lei 200/67 (vide item 4), a princípio 
compõem a Administração Indireta, as autarquias, as fundações públicas, as 
sociedades de economia mista e as empresas públicas.
A autarquia tem seu conceito legal, no artigo 5º, inciso I, do Decreto-lei 
nº 200/67:
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade 
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades 
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
[...]
Paulo e Alexandrino (2007, p. 25) conceituam as autarquias como:
[...] entidades administrativas autônomas, criadas por lei específica, 
com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio 
próprio e atribuições estatais específicas.
[...]
As autarquias integram a Administração Indireta, representando uma 
forma de descentralização administrativa mediante a personificação 
de um serviço retirado da Administração centralizada. Por esse motivo, 
como regra geral, somente devem ser outorgados serviços públicos 
típicos às autarquias, e não atividades industriais ou econômicas, 
ainda que essas últimas sejam de interesse coletivo. (grifos em negrito 
não presentes no original)
As autarquias devem, via de regra, desempenhar funções típicas de 
Estado, como por exemplo, a regulação de certas atividades, como é o caso das 
agências reguladoras (ANAC, ANATEL, ANVISA, entre outras).
No artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal de 1988, está prevista a 
sua forma de criação: 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada 
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as 
áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998).
Somente em virtude de lei se pode criar uma autarquia, que deve conter 
qual o seu objetivo, formas de atuação, poderes e forma de organização. 
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
25
IMPORTANT
E
Existe concordância entre os autores, apontando como características principais 
das autarquias:
I- criação por lei;
II- personalidade jurídica pública;
III- capacidade de autoadministração;
IV- especialização dos fins ou atividades;
V- sujeição a controle ou tutela.
Os servidores públicos pertencentes às autarquias têm as mesmas 
prerrogativas dos servidores da Administração Direta e são regidos por um 
Estatuto. Para adentrarem aos quadros da organização também têm a obrigação 
de realizar concurso público.
As autarquias também gozam dos mesmos privilégios da Administração 
Direta, como a imunidade tributária de impostos sobre o patrimônio, a renda e 
os serviços vinculados a suas finalidades essenciais (art. 150, § 2º da Constituição 
Federal), além dos privilégios processuais, como a contagem de prazo em 
quádruplo para contestar ações judiciais.
Por outro lado, as autarquias devem se submeter a todos os mecanismos 
de controle da Administração Direta, como a fiscalização do Tribunal de Contas, 
além da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/00) e da Lei n° 
8.666/93 (Lei das Licitações).
A classificação das autarquias depende do tipo de atividade que ela 
exerce, da sua estrutura como também, do seu âmbito de atuação.
Levando em consideração o tipo de atividade que realizam, as autarquias 
se classificam em:
a) econômicas – destinadas ao controle e incentivo à produção, circulação e 
consumo de certas mercadorias. Exemplo: Instituto do Açúcar e do Álcool;
b) de crédito – que hoje foram transformadas em empresas públicas como as 
Caixas Econômicas;
c) industriais – hoje também transformadas em empresas públicas como a 
Imprensa Oficial;
d) de previdência e assistência – como o INSS e o IPESP;
e) profissionais ou corporativas – que fiscalizam o exercício das profissões;
f) culturais ou de ensino – que se incluem as universidades. (DI PIETRO, 2008, p. 
410).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Levando em consideração a sua estrutura, as autarquias se subdividem 
em fundacionais e corporativas. 
Já, quando, levado em consideração seu âmbito de atuação, classificam-se 
em federais, estaduais e municipais.
UNI
Você sabia?
Que as universidades federais são autarquias. Exemplos: UFSC (Universidade Federal do 
Estado de Santa Catarina), UFPR (Universidade Federal do Estado do Paraná) etc.
Outros exemplos de autarquias federais: BACEN (Banco Central), INCRA (Instituto Nacional 
de Colonização e Reforma Agrária) e CVM (Comissão de Valores Mobiliários).
A Empresa Pública tem sua definição, no Decreto-lei nº 200/67, em seu 
artigo 5º, inciso II:
II - Empresa Pública - a entidade dotadade personalidade jurídica de 
direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, 
criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo 
seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência 
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas 
em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969).
Paulo e Alexandrino (2007, p. 41) conceituam assim a empresa pública:
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes 
da Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público, mediante 
autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica (Ltda., 
S/A etc.) e com capital exclusivamente público, para a exploração de 
atividades de natureza econômica ou execução de serviços públicos. 
(grifos em negrito no original)
A Sociedade de Economia Mista tem seu conceito previsto no Decreto-lei 
nº 200/67, inciso III:
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de 
atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade 
da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 
1969)
[...]
§ 1º No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime 
de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em 
caráter permanente.
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
27
Paulo e Alexandrino (2007, p. 41) conceituam assim a Empresa Pública:
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
integrantes da Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público, 
mediante autorização legal, sob a forma de sociedade anônima e 
com capitais públicos e privados, para a exploração de atividades 
de natureza econômica ou execução de serviços públicos. (grifos em 
negrito no original)
Tanto a empresa pública quanto a sociedade de economia mista têm traços 
em comum, conforme se pode depreender da leitura dos incisos II e III acima. São 
eles:
a) Criação e extinção somente autorizadas por lei: somente com autorização 
legal uma empresa pública e/ou uma sociedade de economia mista podem ser 
criadas. A partir da autorização para a criação, o Executivo deve regulamentar 
sua criação – via de regra, através de um decreto. O Executivo deve ainda 
providenciar seu registro no órgão competente, pois só assim ela passa a existir, 
já que isso não ocorre com a lei autorizativa, que somente permite sua criação.
b) Tem personalidade jurídica de direito privado: a lei que rege essas empresas 
é o Código Civil (Lei nº 10.406/2002), e, portanto, elas devem seguir as regras 
concernentes às demais empresas, com algumas exceções que serão vistas 
adiante.
c) Sujeitam-se ao controle do Estado: internamente, pelo próprio Poder Executivo, 
e externamente, pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas (Arts. 49, inc. 
X, 70 e 71 da Constituição Federal).
d) Tem revogado parcialmente o regime de direito privado por normas de 
direito público: as regras referentes à compra e contratação de serviços devem 
obedecer ao disposto na Lei n° 8.666/99 (Lei das Licitações), nem estão sujeitas 
à falência. Também devem ter seus orçamentos incluídos no orçamento geral 
da entidade (União, Estado, Distrito Federal ou Município) que as criou.
e) Devem obrigatoriamente, vincular-se aos fins definidos em suas leis 
instituidoras: elas só podem desenvolver as atividades para as quais foram 
criadas, sem desvio de finalidade.
f) Desempenham atividades com natureza econômica: permitem que o Estado, em 
casos excepcionais, aja como empresário, competindo no mercado. Ressalta-se 
que há empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham 
serviços públicos, mas ainda estão sujeitas ao regime privado.
g) Regime trabalhista dos empregados: apesar de exigir concurso público para 
ingresso, essas empresas sujeitam seus empregados ao regime trabalhista 
previsto na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Entretanto, há algumas diferenças entre ambas, conforme ensina Di Pietro 
(2008, p. 427):
Duas são as principais diferenças entre sociedade de economia mista e 
empresa pública, no direito brasileiro.
1. a forma de organização;
2. a composição do capital.
Quanto à forma de organização, o artigo 5º do Decreto-lei nº 200/67 
determina que a sociedade de economia mista seja estruturada sob 
a forma de sociedade anônima e, a empresa pública, sob a forma 
de qualquer das formas admitidas em direito; disso decorre que a 
primeira é sempre sociedade comercial e a segunda pode ser civil ou 
comercial.
[...]
Com relação à composição do capital, a sociedade de economia mista 
é constituída por capital público e privado, e a empresa pública, por 
capital público. (grifos em negrito no original)
A Fundação Pública tem sua definição prevista no inciso IV, do artigo 5º, 
do Decreto-lei nº 200/67:
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras 
fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
A Fundação Pública, como a Autarquia, tem sua forma de criação prevista 
no artigo 37, da Constituição Federal de 1988, com a diferença de que somente 
adquirem a personalidade jurídica com a sua devida inscrição no Registro Civil:
[...]
§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem 
personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua 
constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes 
aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às 
fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
[...]
Alguns autores divergem sobre a natureza jurídica das fundações, mas no 
entendimento de Di Pietro (2008, p. 413), essa diferenciação “tem que ser extraída 
da sua lei instituidora e dos respectivos estatutos.”
 
Registra Di Pietro (2008, p. 413-414) que:
À vista dessas considerações, pode-se definir a fundação instituída 
pelo poder público como o patrimônio, total ou parcialmente público, 
dotado de personalidade jurídica de direito público ou privado, e 
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem 
social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da 
Administração Pública, nos limites da lei. 
TÓPICO 1 | NOÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A mesma autora (2008, p. 414) discorre sobre as características das 
fundações:
1 dotação patrimonial, que pode ser inteiramente do poder público ou 
semipública e semiprivada;
2 personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei;
3 desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social; com 
isto fica presente a ideia de descentralização de uma atividade estatal 
e também a de que a fundação é a forma adequada para o desempenho 
de funções de ordem social, como saúde, educação, cultura, meio 
ambiente, assistência e tantas outras; isto precisamente pelo fato de ela 
objetivar fins que beneficiam terceiros estranhos à entidade;
4 capacidade de autoadministraçao; e 
5 sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da 
Administraçao Direta, nos limites estabelecidos em lei.
Quanto à responsabilidade por danos causados a terceiros causados por 
atos dos agentes das entidades da Administração Pública Indireta, o § 6º, do 
artigo 37, da Constituição Federal de 1988, dispõe:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Quando essas entidades prestam