Aula 14

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Aula 14 - Prof. Rodrigo Rennó
Administração p/ ICMS/RJ - 2016 (Com Videoaulas)
Professores: Marco Tulio Bicalho Gomes, Rodrigo Rennó, Sérgio Mendes, Vinícius
Nascimento
Administração p/ ICMS-RJ - 2016 
Teoria e exercícios comentados 
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Aula 14: Controle Interno e Externo. 
 
Olá pessoal, tudo bem? 
Na aula de hoje iremos cobrir os seguintes itens do edital: 
 Controle interno e controle externo na administração pública: 
importância, finalidade, características; Papel da controladoria 
governamental (Controladoria-Geral da União, Controladorias 
estaduais e Tribunais de Contas); Outras esferas de controle: 
Ministério Público, conceito, atuação, limites. 
Espero que gostem da aula! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
Controle do Patrimônio Público e Prestação de Contas ......................................... 3 
Controle quanto ao objeto ...................................................................... 4 
Controle quanto ao momento ................................................................... 5 
Controle quanto ao posicionamento do órgão controlador ................................... 6 
Controle Interno .............................................................................. 6 
Controle Externo ........................................................................... 16 
Prestação de Contas ........................................................................ 23 
Controle Administrativo ...................................................................... 25 
Controle Legislativo .......................................................................... 27 
Controle Judicial - Revisão jurisdicional dos atos administrativos ......................... 29 
Sistema de Freios e Contrapesos .......................................................... 30 
Ministério Público .......................................................................... 31 
Controle Social – participação social ........................................................ 33 
Ouvidorias .................................................................................. 35 
Resumo ........................................................................................... 39 
Questões Comentadas ........................................................................... 46 
Lista de Questões Trabalhadas na Aula. ........................................................ 76 
Gabarito .......................................................................................... 90 
Bibliografia ...................................................................................... 90 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Controle do Patrimônio Público e Prestação de Contas 
 
O controle é um dos principais processos administrativos e serve 
para que um gestor possa avaliar se a organização está ou não atingindo 
seus objetivos. Entretanto, na Administração Pública temos uma 
preocupação ainda maior com o controle. 
Isto ocorre porque, quando analisamos a gestão pública, estamos 
nos referindo à administração dos recursos da sociedade como um todo. 
Desta forma, o controle no setor público, segundo Mileski1, é: 
“o controle é corolário do Estado Democrático 
de Direito, obstando o abuso de poder por parte 
da autoridade administrativa, fazendo com que 
esta paute a sua atuação em defesa do 
interesse coletivo, mediante uma fiscalização 
orientadora, corretiva e até punitiva.” 
Este controle é exercido sobre o Poder Executivo, mas também 
sobre o Poder Legislativo e Judiciário sempre que estes poderes 
executarem tarefas e atividades administrativas. Desta forma, o controle 
atinge a toda a máquina pública. 
Segundo a doutrina, “o poder-dever de controle é efetuado pelos 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e alcança toda a atividade 
administrativa e todos os agentes públicos que a desempenham2”. 
Assim sendo, o controle da gestão pública é condição necessária 
para que o Estado não deixe de cumprir suas funções da forma como a 
Constituição determinou. E também deverão submeter-se aos princípios 
constitucionais listados no artigo 37 da CF/88: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
“Quanto à tipologia dos controles incidentes sobre a Administração 
Pública, pode-se classificá-la quanto ao objeto (controle de legalidade, 
controle de mérito e controle de gestão), quanto ao momento em que se 
realiza (prévio, concomitante e subsequente ou a posteriori), quanto ao 
modo de desencadear-se (controle de ofício e controle por provocação), 
quanto ao posicionamento do órgão controlador (controle interno e 
controle externo)”.3 
 
 
1 (Mileski) apud (Lima L. H., 2009) 
2 (Alexandrino & Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, 2014) 
3 (Zymler, 2009) 
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Controle quanto ao objeto 
 
Controle de Legalidade 
 
O controle de legalidade, também chamado por alguns autores de 
controle de legitimidade, pode ser realizado pelo Poder Judiciário, 
pelo Poder Legislativo ou pela própria administração que praticou 
o ato administrativo. 
A partir desse controle, analisa se o ato administrativo está ou 
não em desacordo com o ordenamento jurídico. Dessa forma, 
mediante o controle de legalidade há a confirmação da validade de atos 
administrativos praticados, podendo anular aqueles que estiverem em 
desconformidade com o ordenamento jurídico ou convalidar aqueles cujos 
defeitos sejam sanáveis. 
 
Controle de Mérito 
 
O controle de mérito visa a verificar a oportunidade e 
conveniência administrativas do ato controlado. Trata-se, portanto, 
de atuação discricionária4. 
A revogação do ato discricionário, que se tornou inconveniente, é o 
resultado do controle de mérito realizado. 
Dessa forma, o controle de mérito é realizado sobre um ato 
plenamente válido e em “atividade”, mas que tenha se tornado 
inoportuno e inconveniente. 
 
Controle de Gestão 
 
O controle de gestão é aquele utilizado por uma organização com a 
finalidade de garantir que o comportamento dos trabalhadores 
esteja alinhado com os seus objetivos e as suas estratégias. 
Dessa forma, o comportamento dos funcionários é perfilado com o 
objetivo da organização, buscando elevar a probabilidade de chegar aos 
propósitos organizacionais. 
 
4 (Alexandrino & Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, 2014) 
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Controle quanto ao momento 
 
Como já vimos antes, o controle pode ser classificado de 
acordo com o momento em que ocorre. Logo, ele pode ser 
preventivo (ou a priori), concomitante ou posterior (a posteriori) 
aos atos administrativos, a fim de evitar o desperdício e o mau uso de 
recursos e bens públicos. 
 
Controle Preventivo 
 
O controle preventivo ocorre antes que o ato tenha 
acontecido. Desta forma, o controle busca assegurarque o ato seja 
válido, antes que ele ganhe eficácia. Quando um órgão exige uma 
avaliação antes de liberar a venda de um imóvel, por exemplo, está 
exercendo este tipo de controle. 
 
Controle Concomitante 
 
Já o controle concomitante é efetuado ao mesmo tempo em 
que a atividade está sendo executada. Desta forma, quando o 
Tribunal de Contas da União embarga uma obra pública por indícios de 
desvio de verbas em sua administração está exercendo o controle 
concomitante. 
 
Controle Posterior 
 
Finalmente, o controle posterior busca analisar o ato ou 
atividade após ele ter ocorrido. Este é o meio de controle mais 
utilizado no setor público quando serão apontados problemas, desvios ou 
atestar a legalidade de uma atividade. Os objetivos, neste caso, seriam: 
corrigir, anular ou simplesmente confirmar as atividades e os atos já 
executados. 
 
 
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Controle quanto ao posicionamento do órgão controlador 
 
Esse controle, também conhecido como controle quanto à extensão, 
pode ser dividido em: controle interno e controle externo. 
 
 
Controle Interno 
 
O controle interno ocorre quando é feito pela própria instituição. 
A Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal determina que “a 
Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
Pessoal, a Súmula transcrita no parágrafo anterior nada mais é do 
que um poder-dever da Administração que a usa para realizar o 
controle interno, pois se admite, a partir desse controle, que revogue 
atos considerados inconvenientes ou anule aqueles que estejam em 
situação de ilegalidade. Para isto, admitem-se a fiscalização hierárquica, 
as auditorias, as supervisões, os pareceres, dentre outros meios. 
A própria instituição exerce o controle sobre seus atos. Este controle 
é fundamental para que possa ocorrer uma boa gestão. No setor público, 
a instalação de um sistema de controle interno é determinada pelo artigo 
n° 74 da Constituição Federal: 
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário manterão, de forma integrada, sistema 
de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no 
plano plurianual, a execução dos programas de 
governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os 
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da 
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos 
órgãos e entidades da administração federal, bem 
como da aplicação de recursos públicos por 
entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, 
avais e garantias, bem como dos direitos e 
haveres da União; 
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IV - apoiar o controle externo no exercício de 
sua missão institucional. 
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao 
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade 
ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de 
Contas da União, sob pena de responsabilidade 
solidária. 
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, 
associação ou sindicato é parte legítima para, na 
forma da lei, denunciar irregularidades ou 
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da 
União.” 
No caso da União, por exemplo, o controle interno é efetuado 
pela Controladoria - Geral da União e por órgãos de controle interno 
instalados nos diversos órgãos públicos. 
O controle interno é mais amplo, pois vai além do controle da 
legalidade, controlando também o mérito. Além disso, tem o caráter de 
ser mais preventivo5. Não esqueçam de que o controle interno 
resulta do poder de autotutela do Poder Público. 
Segundo Lima6, “os controles internos administrativos consistem em 
um conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos 
interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das 
unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de 
forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da 
gestão, até a consecução dos serviços fixados pelo Poder Público”. 
 
Vamos praticar agora? 
(CESPE – TJ-SE – TITULAR DE SERVIÇOS DE NOTAS E DE 
REGISTROS– ADAPTADA) Controle interno consiste no controle 
exercido pela administração direta sobre os atos praticados por 
seus órgãos e pelas entidades da administração indireta. 
Vimos que a Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornem ilegais; ou revogá-los, por 
motivos de conveniência ou oportunidade. A isso, denomina-se de 
controle interno. O controle finalístico é o realizado sobre os atos 
praticados pelas entidades da administração indireta. Gabarito, 
portanto, questão errada. 
 
5 (Paludo, 2010) 
6 (Lima L. H., 2009) 
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O controle interno, denominado como o poder-dever de fiscalização 
e correção, é, portanto, aquele realizado por órgãos aos quais é conferido, 
com a finalidade de garantir a conformidade de atuação com os princípios 
impostos pelo ordenamento jurídico. 
Vejamos abaixo um quadro com os principais princípios 
norteadores do controle interno, segundo Lima7: 
 
Figura 1. Princípios do controle interno 
Esse controle pode ser executado por autoridade superior 
àquela que praticou o ato ou não. Como assim, professor? Bom, já 
ouviram falar no recurso hierárquico próprio? Esse recurso dirige-se à 
autoridade ou instância superior do mesmo órgão administrativo no qual 
o ato foi exercido. 
Resumindo, o poder-dever exercido para garantir a conformidade de 
atuação com os princípios impostos pelo ordenamento jurídico não impõe 
que apenas autoridade superior hierarquicamente o exerça, ok? 
 
7 (Lima L. H., 2009) 
Correção dos desvios identificados.
Controle sobre as transações;
Análise do custo-benefício;
Princípio do acesso limitado e autorizado ao ativo;
Princípio da Supervisão;
Autorização Hierárquica;
Segregação das Funções;
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O recurso administrativo, portanto, pode ser um meio de realizar o 
controle interno, por permitir que a própria administração revise seus 
atos, com a finalidade de alcançar o interesse público e permitir a 
observância do princípio da legalidade. 
A Lei 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, entre outras atribuições, 
organiza e disciplina o sistema de Controle Interno do Poder Executivo 
Federal. Pode-se tirar do artigo 21 desta Lei que o Sistema de Controle 
Interno compreende atividades de avaliação: 
 Do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual; 
 Da execução dos programas de governo e dos orçamentos da 
União; 
 Da gestão dos administradores públicos federais. 
 
Figura 2. Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal 
O Decreto 5.683, de 2006, que trata sobre a estrutura regimental 
da Controladoria Geral da União, órgão central do Sistema de Controle 
Interno, traz diversas competências da Secretaria Federal de Controle 
Interno. Citarei, agora, algumas dessas competências: Coordenar as atividades integradas dos órgãos e das 
unidades do Sistema de Controle Interno do Poder 
Executivo Federal; 
 Controlar operações de crédito, avais, garantias, 
direitos e haveres da União; 
 Avaliar o desempenho e supervisionar a consolidação 
dos planos de trabalho das unidades de auditoria 
interna das entidades da administração pública federal 
indireta; 
 Avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano 
plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias; 
 Avaliar a execução dos orçamentos da União; 
Controladoria 
Geral da União -
Órgão Central
Órgãos Setoriais
(Min. Relações 
Exteriores)
Órgãos Setoriais
(Min. da Defesa)
Órgãos Setoriais
(Advocacia-geral 
da União)
Órgãos Setoriais
(Casa Civil)
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 Fiscalizar e avaliar a execução dos programas de 
governo, inclusive ações descentralizadas realizadas à conta 
de recursos oriundos dos orçamentos da União, quanto ao 
nível de execução das metas e dos objetivos estabelecidos e à 
qualidade do gerenciamento; 
Dessa forma, vocês conseguem ter uma ideia de que o Sistema de 
Controle Interno possui muito mais competência do que as enumeradas 
no texto constitucional. 
Por fim, o Decreto 3.591, de 2000, que também trata sobre o 
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, retrata, no seu 
artigo terceiro, as atividades compreendidas no âmbito desse Sistema. 
Quando os órgãos do Sistema de Controle Interno avaliam o 
cumprimento das metas do Plano Plurianual, ele estará tentando 
comprovar a conformidade da sua execução. 
Agora, se o Sistema de Controle Interno estiver avaliando a 
execução dos programas de governo, ele buscará comprovar o nível de 
execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do 
gerenciamento. 
Já a avaliação da execução dos orçamentos da União é uma 
atividade do Controle Interno que busca comprovar a conformidade da 
execução com os limites e destinações estabelecidos na legislação 
pertinente. 
Seguindo o raciocínio, o Decreto ainda dispõe que a avaliação da 
gestão dos administradores públicos federais tem a finalidade de 
comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e de examinar os 
resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão 
orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas 
administrativos e operacionais. 
Finalmente, a ação de controlar as operações de crédito, avais, 
garantias, direitos e haveres da União busca aferir a sua consistência e a 
adequação dos controles internos. 
Prestem atenção em uma coisa: quando a legislação impõe o apoio 
ao Controle Externo por parte do Controle Interno, ela quer garantir que 
este forneça informações e resultados de suas ações a aquele. 
 
Breve histórico da CGU 
 
O controle interno do Poder Executivo brasileiro é uma 
atribuição da Controladoria Geral da União, através da Secretaria 
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Federal de Controle Interno (SFC) – órgão central do sistema de controle 
interno. 
Esse tipo de controle evoluiu bastante no Brasil nos últimos vinte 
anos. Sua origem se deu com o Decreto-Lei 200/67, que instituiu a 
criação das Cisets (secretarias de controle interno dos ministérios)8. 
Estes primeiros órgãos, porém, não tinham capacidade de avaliar a 
efetividade dos programas e políticas públicas. Deste modo, acabavam se 
concentrando somente no controle dos procedimentos e normas legais. 
Sua cultura e foco eram extremamente formalistas. 
Além disso, as Cisets estavam subordinadas aos próprios ministros 
que deveriam controlar. Assim, estes órgãos não tinham uma maior 
autonomia institucional para poder avaliar com isenção o trabalho e os 
resultados dos ministérios. 
Na década de 90, ao passo de outras reformas institucionais e 
legais, foi identificada a necessidade de um novo tipo de controle interno 
– mais focado no desempenho dos órgãos em executar os programas e 
políticas públicas, e não somente no controle dos procedimentos legais. 
Além disso, outros fatores acabaram por evidenciar as falhas do 
controle interno naquela época. De acordo com Olivieri9, 
“Entre 1992 e 1993 dois fatores político-
institucionais contribuíram para a criação da SFC 
ao produzirem o diagnóstico de que o modelo das 
Cisets não funcionava e precisava ser alterado. 
Uma auditoria do TCU sobre o sistema de controle 
interno, em 1992, apontou a baixa eficiência e 
eficácia dos controles, e em 1993/1994 a CPMI do 
Orçamento, decorrente do escândalo dos “anões 
do orçamento”, apontou falhas graves no sistema 
de controle interno do Poder Executivo...” 
Com isso, foi criada em 1994 a Secretaria Federal de Controle 
Interno (SFC). O objetivo principal foi o de criar as condições para que o 
controle interno passasse a controlar e monitorar o desempenho das 
políticas públicas e dos órgãos federais na aplicação dos recursos 
públicos. 
Naquele primeiro momento, a SFC estava subordinada ao Ministério 
da Fazenda. Em 2002, ocorreu a criação da CGU. A SFC passou a estar 
ligada então à CGU, sendo um de seus principais “braços”. 
Inicialmente esta última chamava-se Corregedoria-Geral da União. 
Em 2003, seu nome passou a ser Controladoria-Geral da União. De 
 
8 (Olivieri, 2010) 
9 (Olivieri, 2010) 
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certa forma, a mudança do nome (apesar da sigla ter continuado a 
mesma) aponta a ampliação do raio de atuação da CGU. 
A atuação da CGU integra as ações de prevenção e combate à 
corrupção, auditoria pública, corregedoria, atividades de ouvidoria e 
incremento da transparência na gestão. 
Atualmente, a CGU engloba quatro principais “áreas” de atuação, ou 
órgãos, que compõem o sistema de integridade do governo federal, 
conforme o sítio eletrônico da instituição: 
 Secretaria Federal de Controle Interno – exerce as 
atividades de órgão central do sistema de controle 
interno do Poder Executivo Federal. Nesta condição, 
fiscaliza e avalia a execução de programas de governo, 
inclusive ações descentralizadas a entes públicos e privados 
realizadas com recursos oriundos dos orçamentos da União; 
realiza auditorias e avalia os resultados da gestão dos 
administradores públicos federais; apura denúncias e 
representações; exerce o controle das operações de 
crédito; e, também, executa atividades de apoio ao 
controle externo; 
 Corregedoria-Geral da União – atua no combate à 
impunidade na Administração Pública Federal, 
promovendo, coordenando e acompanhando a execução de 
ações disciplinares que visem à apuração de responsabilidade 
administrativa de servidores públicos. Atua também 
capacitando servidores para composição de comissões 
disciplinares; realizando seminários com o objetivo de discutir 
e disseminar as melhores práticas relativas do exercício do 
Direito Disciplinar; e fortalecendo as unidades componentes 
do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal (SisCOR), 
exercendo as atividades de órgão central deste sistema.; 
 Ouvidoria-Geral da União – exerce a supervisão técnica 
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal. 
Com esse propósito orienta a atuação das unidades de 
ouvidoria dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal; 
examina manifestações referentes à prestação de serviços 
públicos; propõe a adoção de medidas para a correção e a 
prevenção de falhas e omissões dos responsáveis pelainadequada prestação do serviço público; e contribui com a 
disseminação das formas de participação popular no 
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acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços 
públicos; 
 Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção 
– Atua na formulação, coordenação e fomento a programas, 
ações e normas voltados à prevenção da corrupção na 
administração pública e na sua relação com o setor privado. 
Entre suas principais atribuições, destacam-se a promoção 
da transparência, do acesso à informação, do controle 
social, da conduta ética e da integridade nas instituições 
públicas e privadas. Promove também a cooperação com 
órgãos, entidades e organismos nacionais e internacionais que 
atuam no campo da prevenção da corrupção, além de 
fomentar a realização de estudos e pesquisas visando à 
produção e à disseminação do conhecimento em suas áreas 
de atuação. 
Assim, a CGU possibilita um instrumento de monitoramento da 
máquina pública ao Presidente da República e seus ministros, de modo 
que possa avaliar se os atos de gestão estão sendo executados de acordo 
com suas diretrizes e se os resultados das ações governamentais estão 
sendo satisfatórios. 
Portanto, a CGU possibilita ao chefe do Poder Executivo uma melhor 
avaliação do alinhamento da burocracia aos projetos do governo e se as 
políticas públicas estão atingindo os resultados desejados10. 
Além disso, a CGU não deixa de ser um instrumento de 
accountability do Estado. Ou seja, facilita e possibilita mais uma camada 
de controle da atuação do Estado e fornece instrumentos para a prestação 
de contas dos agentes públicos e de responsabilização destes. 
Entretanto, a CGU não tem o poder para impor suas recomendações 
aos órgãos fiscalizados. O que ela pode e deve fazer é sugerir alterações, 
além de relatar os problemas encontrados. 
 
Técnicas de Trabalho do Controle Interno 
 
O artigo 4o do Decreto 3591, de 2000, trata sobre as técnicas 
utilizadas no sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, 
conforme podemos observar abaixo: 
 
10 (Olivieri, 2010) 
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“Art. 4o O Sistema de Controle Interno do Poder 
Executivo Federal utiliza como técnicas de 
trabalho, para a consecução de suas finalidades, a 
auditoria e a fiscalização. 
§1o A auditoria visa a avaliar a gestão pública, 
pelos processos e resultados gerenciais, e a 
aplicação de recursos públicos por entidades de 
direito privado. 
§2o A fiscalização visa a comprovar se o objeto 
dos programas de governo corresponde às 
especificações estabelecidas, atende às 
necessidades para as quais foi definido, guarda 
coerência com as condições e características 
pretendidas e se os mecanismos de controle são 
eficientes.” 
 
 
Instrumental de Trabalho do Controle Interno 
 
O Controle Interno possui os seguintes instrumentais de trabalho: 
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Figura 3. Instrumental de trabalho 
 
Pessoal, o controle interno tem um papel relevante em processos de 
contas e nas tomadas de contas especiais, subsidiando o TCU com 
relatórios, certificados e pareceres dos órgãos de controle interno. 
Vale lembrar apenas que se o controle interno aprovar 
determinadas contas, não necessariamente o TCU irar concordar 
também. Normalmente, os julgamentos coincidem, mas os dois possuem 
absoluta independência, ok? 
ͻ documentos que embasam a atuação do profissional 
de auditoria e fiscalização, proporcionada por 
terneiros ou preparada por ele.
Papéis de 
Trabalho
ͻ documentos que informam os apontamentos com 
alta relevância encontrados durante o trabalho de 
auditoria.
Notas
ͻ tipo de documento que serve para solicitar algum 
outro documento no decorrer do trabalho de coleta 
de informações.
Solicitações 
de auditoria
ͻ documentos que apresentam o resultado daquilo 
que fora examinado, sendo direcionadoao superior 
competente.
Relatórios
ͻ documento que registra os fatos mais relevantes 
com o intuito de originar um banco de dados.
Registro das 
Constatações
ͻ documento com o registro do auditor do Sistema de 
Controle Interno sobre a regularidade e a exatidão 
do que foi examinado em processo de contas.
Certificado
ͻ documento indispensável, nos casos de tomada e 
prestação de contas, com a conclusão dos trabalhos, 
que será remetido ao TCU.
Parecer
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Segundo Lima11, “os pareceres do Controle Interno não têm o 
condão de vincular ou afastar a competência exclusiva deste Tribunal 
(TCU), outorgada pela Constituição Federal (art. 70 e 71) e pela Lei 
Orgânica no 8.443/1992, para julgar a regular aplicação dos recursos 
federais”. 
Por último, o que devemos saber é a forma de como será 
apresentada a avaliação do controle interno. A opinião se dará por meio 
dos seguintes instrumentos de trabalho: 
 Relatório; 
 Nota; 
 Certificado; 
 Parecer. 
 
Controle Externo 
 
Já o controle externo é efetuado por outra entidade, ou seja, existe 
o controle de um poder sobre o outro. No caso do governo federal, o 
controle externo é realizado pelo Congresso Nacional, com o devido 
auxílio do Tribunal de Contas da União. 
Mas professor, o TCU é então subordinado ao Legislativo? 
Não podemos entender assim, pois o TCU tem suas prerrogativas 
estipuladas na CF/88 e, portanto, tem autonomia para exercer suas 
funções. O que podemos dizer, e o que vem sendo considerado como 
correto nas provas de concurso, é que o TCU é um órgão auxiliar, mas 
não é subordinado ao Legislativo. Desta forma, é um órgão 
independente. 
O controle externo é uma ferramenta importante no “balanço de 
poder” entre os três poderes da União, ou seja, da busca de um 
equilíbrio harmônico entre estes poderes. 
Desta maneira, busca-se evitar que um poder da república fique 
“forte” demais perante os outros. Assim, uma das maneiras de se fazer 
isso seria através do controle externo, em que um poder “fiscalizaria” as 
ações dos outros. 
Da mesma forma do controle interno, o controle externo é 
detalhado na Constituição Federal, em seu artigo n° 71: 
“Art. 71. O controle externo, a cargo do 
Congresso Nacional, será exercido com o auxílio 
 
11 (Lima L. H., 2009) 
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do Tribunal de Contas da União, ao qual 
compete: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente 
pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em 
sessenta dias a contar de seu recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e 
demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e 
indireta, incluídas as fundações e sociedades 
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e 
as contas daqueles que derem causa a perda, 
extravio ou outra irregularidade de que resulte 
prejuízo ao erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a 
legalidade dos atos deadmissão de pessoal, 
a qualquer título, na administração direta e 
indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as 
nomeações para cargo de provimento em 
comissão, bem como a das concessões de 
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas 
as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal, de Comissão 
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias 
de natureza contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, e demais entidades 
referidas no inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas 
supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta, nos termos 
do tratado constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer 
recursos repassados pela União mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros 
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito 
Federal ou a Município; 
VII - prestar as informações solicitadas pelo 
Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, 
ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre 
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial e sobre resultados de 
auditorias e inspeções realizadas; 
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VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de 
ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, as sanções previstas em lei, que 
estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade 
adote as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do 
ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
XI - representar ao Poder competente sobre 
irregularidades ou abusos apurados. 
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação 
será adotado diretamente pelo Congresso 
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder 
Executivo as medidas cabíveis. 
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder 
Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar 
as medidas previstas no parágrafo anterior, o 
Tribunal decidirá a respeito. 
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte 
imputação de débito ou multa terão eficácia 
de título executivo. 
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso 
Nacional, trimestral e anualmente, relatório de 
suas atividades.” 
 
Primeiramente, observem que os incisos II, VI e VIII demonstram 
que o TCU é responsável pela fiscalização e controle da atuação de 
agentes que devem gerir os recursos públicos de forma que torne viável 
as atividades públicas. 
Para isso, isto é, para aplicar a responsabilização desses agentes 
públicos na administração do erário público, o Tribunal de Contas deve 
fiscalizar e julgar as contas dos responsáveis pelos gastos. E, ainda, caso 
haja ilegalidade ou irregularidade de contas, deve-se aplicar as sanções 
previstas em lei. 
Em frente à omissão no dever de prestar contas, da não 
comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, da 
existência de desvio de erário público, a autoridade administrativa 
competente deverá instaurar a Tomada de Contas Especial. 
A Tomada de Contas Especial (TCE) nada mais é do que a 
apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do 
dano pela autoridade competente, sob pena de responsabilidade solidária, 
conforme artigo oitavo da Lei 8.443, de 1992. 
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Ao julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por 
dinheiros e valores públicos, o Tribunal informará que elas terão os 
seguintes status: regulares, regulares com ressalva ou irregulares, 
conforme quadro abaixo: 
 
 
Figura 4. Resultado do julgamento das contas dos gestores 
Ao responsabilizar o gestor público em casos de irregularidades, o 
TCU irá impor sanções aos responsáveis, como aplicações de multas e 
dever de ressarcimento em casos de desfalques, desvios ou qualquer 
outro débito apurado nas contas. 
O TCU apurará a responsabilização do gestor público, civil e 
administrativamente. Já vimos, em nossa aula, essas duas formas. 
Quando falamos da responsabilização prevista constitucionalmente, isto é, 
aquelas relacionadas nos incisos II, VI e VIII do artigo 71 da CF/88, 
estamos considerando a responsabilidade civil do gestor público. 
Agora, quando nos referimos, há pouco, sobre os resultados dos 
julgamentos das contas dos gestores em regulares, regulares com 
ressalva ou irregulares, estávamos falando da competência do TCU em 
responsabilizar administrativamente o gestor público. 
Regulares
ͻQuando houver exatidão das demonstrações contábeis;
ͻQuando os atos de gestão dos responsáveis forem considerados 
legais, legítimos e econômicos.
Regulares com Ressalva
ͻEm casos de apresentarem qualquer falta ou impropriedade, mas 
sem resultar em dano ao erário.
Irregulares
ͻQuando o responsável se omitir no dever de prestar contas;
ͻQuando detectados atos ilegais, ilegítimos, antieconômico;
ͻQuando o ato ilegítimo ou antieconômico resultar em dano ao 
erário;
ͻQuado houver desfalque ou desvio de bens, valores ou dinheiro 
público.
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Pessoal, vale lembrar de que, ao responsabilizar o gestor civilmente 
ou administrativamente, o gestor não escapará de ser responsabilizado na 
esfera penal ou de, simplesmente, receber sanções disciplinares, ok? 
Outro tipo de responsabilização que recai sobre aqueles que 
administram o erário público é a que decorre da natureza objetiva ou 
subjetiva. 
Na responsabilidade objetiva, haverá o dever de corrigir o dano 
ocorrido se e somente se os seguintes elementos estiverem presentes: 
 Ação do agente: que poderá ser tanto omissiva, quanto 
comissiva; 
 Ocorrência de dano; 
 Nexo de causalidade entre a ação do agente e a ocorrência 
do dano. 
Já na responsabilidade subjetiva, além dos requisitos 
apresentados acima, deve-se provar que o agente agiu com culpa ou 
dolo. 
O TCU também poderá imputar Responsabilidade a Terceiros, 
desde que comprove que houve conluio entre o terceiro e o gestor público 
nos casos de dano ao erário decorrente de atos ilegítimos ou nos casos de 
desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos. 
Para que a responsabilidade seja imputada a terceiros, este deve 
ser contratante ou parte interessada do ato, e deve concorrer para o 
cometimento do dano apurado, conforme dispõe dispositivo da Lei n0 
8.443, de 1992. 
Bom, pessoal, depois de analisarmos a responsabilidade no âmbito 
do controle das contas públicas, veremos agora outras formas de controle 
externo. De acordo com Paulo e Alexandrino12, podemos citar como 
exemplos de: 
 
 
12 (Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009) 
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O controle externo tem várias facetas. O Congresso Nacional exerce 
o controle externo nas dimensões de fiscalização (para facilitar a 
memorização – COFOP): contábil, orçamentária, financeira, operacionale 
patrimonial. 
Em cima disto, a nossa CF/1988 tratou de impor o seguinte: “Art. 
70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder”. 
O controle contábil busca assegurar que a movimentação e a 
aplicação dos recursos públicos estão sendo feitas de acordo com os 
princípios contábeis e que todas as mutações econômicas e financeiras 
foram contabilizadas de modo correto. 
O controle financeiro se preocupa com os fluxos financeiros, ou 
seja, com a entrada e saída de recursos dos caixas do Estado. Já o 
controle orçamentário busca assegurar que o orçamento esteja sendo 
seguido de acordo com as leis aprovadas no Legislativo, controlando as 
receitas e despesas previstas e realizadas. 
 A fiscalização operacional está relacionada à gestão da máquina 
pública, ou seja, entra nos aspectos do mérito das decisões do gestor, e 
não somente da legalidade. Assim sendo, busca assegurar os aspectos de 
eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública. 
Desta forma, os projetos e programas governamentais são 
analisados para se assegurar que as decisões tomadas foram não só 
ͻ A sustação, pelo Congresso Nacional, de atos 
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar;
ͻ A anulação de um ato do Poder Executivo por decisão 
judicial;
ͻ O julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das 
contas prestadas pelo Presidente da República e a 
apreciação dos relatórios, por ele apresentados, sobre a 
execução dos planos de governo;
ͻ A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União 
sobre despesas realizadas pelo Poder Executivo federal.
Exemplos de Controle Externo:
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legais, mas eficientes e eficazes. Como exemplo deste tipo de controle, 
temos as análises de custo benefício dos programas governamentais onde 
os programas são avaliados de acordo com o investimento efetuado e o 
impacto gerado na sociedade. 
Por fim, temos o controle patrimonial, que se refere à gestão dos 
bens públicos. Aqui temos os bens como conceito amplo, incluindo os 
bens de uso da população. Como exemplos de controle patrimonial, 
temos as alienações: como privatizações de empresas e de imóveis 
públicos. 
De acordo com Meirelles13, o controle externo: 
“É o que se realiza por órgão estranho à 
Administração responsável pelo ato controlado e 
visa a comprovar a probidade da Administração e 
a regularidade da guarda e do emprego de bens, 
valores e dinheiros públicos, bem como a fiel 
execução do orçamento. 
Para finalizar, vamos apenas citar mais algumas competências do 
TCU no exercício como órgão de controle externo, de acordo com a Lei nº 
8.443, de 16 de julho de 1992, que trata sobre a Lei Orgânica do Tribunal 
de Contas da União. 
Sabemos que cabe ao TCU apreciar as contas prestadas 
anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio. Ao 
TCU também é dever emitir parecer prévio sobre as contas do 
Governo de Território Federal, no prazo de sessenta dias, a contar de 
seu recebimento, na forma estabelecida no seu Regimento Interno. 
Quanto ao seu regulamento, o próprio TCU deve elaborar e alterar 
seu Regimento Interno, e seguindo este ordenamento, deverá eleger seu 
Presidente e seu Vice-Presidente, além de dar-lhes posse, 
posteriormente. 
Os ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao 
Tribunal gozarão de licença, férias e outros afastamentos após serem 
concedidas pelo TCU. No caso de licença para tratamento de saúde por 
um período superior a seis meses, deverá haver inspeção por junta 
médica, ok? 
O próprio TCU pode propor fixação de vencimentos ao Congresso 
Nacional de seus ministros, auditores e membros do Ministério Público 
junto ao Tribunal, assim como a criação, transformação e extinção de 
cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua secretaria, 
bem como a fixação da respectiva remuneração. 
 
13 (Meirelles, 1997) apud (Lima L. H., 2009) 
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Por fim, quando uma autoridade competente formular consulta ao 
TCU sobre dúvidas quanto aos dispositivos legais e regulamentares 
concernentes a matéria de sua competência, o Tribunal deverá decidir 
sobre tal. 
O TCU tem jurisdição própria e privativa sobre as pessoas e 
matérias sujeitas à sua competência dentro do território brasileiro. 
 
Prestação de Contas 
 
Todas as pessoas que venham a utilizar, arrecadar, guardar, 
gerenciar ou administrar recursos públicos devem prestar contas, isto é, 
devem mostrar que os recursos, que estão sob sua tutela, estão sendo 
aplicados corretamente. 
A finalidade dos processos de contas é a de possibilitar a verificação 
da regular aplicação dos recursos, à luz dos princípios da legalidade, 
legitimidade e economicidade14. 
Portanto, tanto as pessoas físicas quanto as jurídicas devem prestar 
contas, independentemente de serem públicas ou privadas. Ou seja, se 
uma empresa privada tiver algum contato com os recursos públicos, deve 
prestar contas dos mesmos. 
Veja como a Constituição Federal, de 1988, definiu este tema: 
“Prestará contas qualquer pessoa física ou 
jurídica, pública ou privada, que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais 
a União responda, ou que, em nome desta, 
assuma obrigações de natureza pecuniária” 
Desta forma, o que podemos entender do texto constitucional acima 
é que não importa quem esteja do “outro lado”. Se tiver recurso 
público envolvido em uma situação, as pessoas relacionadas 
deverão prestar contas. 
No caso do Presidente da República, as contas de sua administração 
também devem ser encaminhadas ao Congresso Nacional. De acordo com 
o Decreto n° 3.591/2000, esta prestação de contas será feita pela 
Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda, com a 
seguinte composição: 
I. Relatório de Atividades do Poder Executivo; 
II. Execução do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social; 
 
14 (Lima L. H., 2009) 
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III. Balanços da Administração Indireta e Fundos; 
IV. Execução do Orçamento de Investimento das Empresas 
Estatais. 
Outro ponto importante no tocante aos Tribunais de Contas é a 
decisão do STF de que eles podem realizar o controle de 
constitucionalidade15. De acordo com a súmula 347 do STF: 
“O Tribunal de Contas, no exercício de suas 
atribuições, pode apreciar a constitucionalidade 
das leis e dos atos do Poder Público.” 
 
Vamos praticar agora? 
(CESPE – DPU – DEFENSOR) De acordo com o STF, o TCU não 
tem competência para julgar contas das sociedades de 
economia mista exploradoras de atividade econômica, ou de 
seus administradores, já que os bens dessas entidades não são 
públicos, mas, sim privados. 
De acordo com o STF, as empresas públicas ou as sociedades de 
economia mista estão sujeitas ao controle e fiscalização perante o 
Tribunal de Contas. 
Isto ocorre porque, apesar do seu regime de direito privado e da 
exploração econômica, seu capital é composto por recursos públicos 
(100 por centono caso das empresas públicas e a maioria das ações 
ordinárias com direito a voto no caso das SEMs). Desta maneira, o 
gabarito é questão incorreta. 
 
Pois bem, guardem a seguinte informação: nem todos são 
obrigados a prestar contas ao TCU, ou porque este pode 
simplesmente dispensar esta responsabilidade; ou pelo fato de 
que o dever de prestar contas se dê a outro órgão, como no caso 
de repasses federais a órgãos e entidades, cuja prestação se dará 
aquele que repassou o recurso. 
Pessoal, nós já discorremos durante a aula sobre alguns assuntos, 
mas gostaria aqui de fazer um quadro-resumo entre três conceitos que 
podem estar confusos na cabeça de alguns. 
Veremos de forma simplificada a diferença entre Prestação de 
Contas, Tomada de Contas e Tomada de Contas Especial. 
 
15 (Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009) 
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Figura 5. Diferença entre Tomada de Contas, Prestação de Contas e TCE. 
 
Controle Administrativo 
 
O controle administrativo é, de certa forma, um tipo de controle 
interno. Ele é efetuado através da capacidade que a Administração Pública 
tem de autotutela16. Assim, sempre que a Administração buscar corrigir 
ou alterar seus próprios atos administrativos estará exercendo este tipo 
de controle. 
De acordo com Alexandrino & Paulo17, o controle administrativo “é 
sempre um controle interno, porque é realizado por órgãos integrantes 
de um mesmo Poder que praticou o ato”. Os autores também confirmam 
que esse controle deriva do poder de autotutela que a administração 
pública exerce sobre seus próprios agentes. 
Não confundir, portanto, autotutela com tutela administrativa 
(ou tutela ministerial). Tutela tem relação com o controle finalístico 
realizado pela Administração Direta sobre as entidades da Administração 
Indireta, ok? 
 
16 (Mazza, 2011) 
17 (Alexandrino & Paulo, Direito Administrativo Descomplicado, 2014) 
Tomada de Contas
ͻPrestação de contas a órgãos de controle pelo gestor do erário 
público da Administração DIRETA, no findo do exercício financeiro.
Prestação de Contas
ͻPrestação de contas a órgãos de Controle pelo gestor do erário 
público da Administração INDIRETA, no findo do exercício financeiro. 
Abrange também as pessoas físicas que recebem valores públicos 
para finalidades sociais.
Tomada de Contas Especial
ͻQuando houver omissão no dever de prestar contas, ou prática de ato 
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, os 
responsáveis devem ser identificados e o dano, quantificado.
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Os meios de controle administrativo podem ser classificados em: 
supervisão ministerial e o controle hierárquico. 
No controle não hierárquico, o controle administrativo pode-se dar 
de duas formas18: supervisão ministerial ou entre órgãos que, embora 
integrem uma só pessoa jurídica, não estão na mesma linha de 
escalonamento vertical. 
A supervisão ministerial, também conhecida como controle 
finalístico, é efetuada pela administração direta em relação à 
administração indireta. Ou seja, o controle é efetuado sobre os órgãos 
descentralizados, de modo que buscam seus objetivos finalísticos19. 
Portanto, não se trata de subordinação de um órgão ao outro, mas 
de controle do enquadramento ou não da instituição ao programa de 
governo e as finalidades do seu próprio estatuto. 
Já o controle hierárquico é próprio de qualquer organização que 
tenha uma divisão de trabalho em níveis hierárquicos diferentes. Assim, o 
presidente de uma estatal tem o controle hierárquico sobre seus 
diretores, por exemplo. 
Este controle é sempre um tipo de controle interno, pois 
somente ocorre dentro da mesma estrutura organizacional. Ele é 
mais comum no Poder Executivo, mas ocorre em todos os poderes 
sempre que existir um superior que comande um subordinado. 
De acordo com Hely Lopes Meirelles20: 
“Controle administrativo é todo aquele que o 
Executivo e os órgãos da administração dos 
demais poderes exercem sobre suas próprias 
atividades, visando mantê-las dentro da lei, 
segundo as necessidades do serviço e as 
exigências técnicas de sua realização, pelo que é 
um controle de legalidade, de conveniência e de 
eficiência.” 
Dessa forma, podemos concluir que o controle administrativo pode 
ser feito de ofício ou por provocação de terceiros, como ocorre nos casos 
de: reclamação administrativa, pedidos de reconsideração, recursos 
administrativos e direito de petição. 
Nestes casos, alguma pessoa ou entidade se dirige à administração 
pública e busca a correção de algum ato ou postura do Estado. 
 
 
18 Idem 
19 (Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009) 
20 (Meirelles) apud (Lima C. A., 2005) 
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Controle Legislativo 
 
Este controle é efetuado pelo próprio parlamento e por seus órgãos 
auxiliares (como o TCU, no caso da União). De acordo com Carvalho 
Filho21, este controle pode ser dividido em dois tipos: o controle político 
e o controle financeiro. 
O controle político ocorre quando o Congresso decide sobre 
tratados internacionais, abre comissões parlamentares de inquérito ou 
convoca autoridades para que prestem informações. De acordo do Di 
Pietro22: 
“abrange aspectos ora de legalidade, ora de 
mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como 
de natureza política, já que vai apreciar as 
decisões administrativas sob o aspecto inclusive 
da discricionariedade, ou seja, da oportunidade 
e conveniência diante do interesse público.” 
O controle financeiro é de competência exclusiva do Poder 
Legislativo e é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. 
Dentre os instrumentos que o Poder Legislativo tem para efetuar 
estes tipos de controle, podemos citar23: 
 A competência de sustar atos normativos do Poder 
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites da delegação legislativa; 
 A instituição de Comissões Parlamentares de Inquérito – 
CPIs; 
 A sustação de contratos administrativos que forem objeto 
de impugnação pelo tribunal de contas; 
 Convocação de Ministros de Estado para prestar 
informações dobre assuntos determinados; 
 Julgar o chefe do Poder Executivo por crime de 
responsabilidade; 
 Autorizar operações externas de crédito financeiro de 
interesse da União, de estados, do DF e municípios; 
 Legislar sobre a criação e extinção de ministérios. 
 
21 (Carvalho Filho) apud (Mazza, 2011) 
22 (Di Prieto) apud (Paludo, 2010) 
23 (Mazza, 2011) 
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Além destes instrumentos, o Poder Legislativo conta, é claro, com o 
auxílio dos tribunais de contas no controle externo da Administração 
Pública. 
No momento, temos no Brasil: o Tribunal de Contas da União – 
TCU, que fiscaliza a utilização de recursos públicos federais, os Tribunais 
de Contas dos Estados – TCEs (que auxiliam as respectivas 
Assembléias Legislativas), o Tribunal de Contas do Distrito Federal – 
TCDF (que auxilia a Câmara Distrital doDF) e os Tribunais de Contas 
dos Municípios – TCMs (que auxiliam as Câmaras Municipais). 
Ainda sobre o controle político, a nossa Carta Magna dispõe que 
Ministro de Estado ou qualquer titular de órgão subordinado 
diretamente à Presidência da República pode ser convocado a prestar, 
pessoalmente, informações sobre assunto previamente 
determinado. 
E quem tem o poder de convocar? Tanto a Câmara dos 
Deputados, quanto o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões 
possuem esse poder. Caso a pessoa convocada não compareça, sem se 
justificar adequadamente, decairá em crime de responsabilidade. 
Além da convocação, as Mesas da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações 
a Ministros de Estado ou a qualquer daquelas pessoas. A recusa ou o não 
atendimento no prazo de trinta dias importa em crime de 
responsabilidade. Da mesma forma, caso prestem informações falsas será 
considerado crime de responsabilidade. 
 
Vamos praticar agora? 
(CESPE – ABIN – OFICIAL) Devido a sua natureza singular, a 
ABIN não se submete ao controle externo por parte do Tribunal 
de Contas da União, mas apenas ao controle interno da própria 
Presidência da República. 
Como vimos acima, todas as pessoas físicas e jurídicas que 
utilizem, guardem, arrecadem, gerenciem ou administrem recursos 
públicos federais terão de prestar contas ao Tribunal de Contas da 
União. 
Desta maneira, a ABIN, apesar de sua natureza singular, não 
está fora do alcance do controle externo efetuado pelo TCU. O nosso 
gabarito é questão incorreta. 
 
 
 
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Controle Judicial - Revisão jurisdicional dos atos administrativos 
 
O controle judicial das atividades da Administração Pública pode ser 
do tipo prévio ou posterior, mas só será feito através de alguma 
provocação ao Poder Judiciário24. 
Desta forma, o controle judiciário, ou judicial, é o controle 
efetuado pelo Poder Judiciário no exercício de sua função principal – a 
jurisdicional25. Entretanto, uma “pegadinha” comum em provas é 
perguntar sobre a veracidade da seguinte afirmativa: o Poder Judiciário 
não efetua o controle administrativo. 
Pessoal, quando o Poder Judiciário está exercendo a função 
administrativa (quando contrata um serviço, por exemplo) pode sim 
efetuar um controle administrativo, ou seja, exerce o controle interno 
de suas próprias atividades e atos. 
O Brasil não adota o modelo francês, de contencioso administrativo. 
Desta maneira, o Judiciário é o “ponto final” das causas, ou seja, não 
cabe ao Executivo julgar de forma definitiva. 
 Entretanto, quando o Poder Judiciário está exercendo a função 
administrativa (quando contrata um serviço, por exemplo) pode sim 
efetuar um controle administrativo, ou seja, controle interno das suas 
próprias atividades e atos. 
De acordo com Carvalho Filho26, o Poder Judiciário tem certos 
limites de atuação, pois não cabe atuar nos atos políticos ou nos atos 
interna corporis. Além disso, deve sempre analisar a legalidade e a 
legitimidade dos atos, nunca o seu mérito. Pode, entretanto, 
investigar a legalidade e legitimidade dos atos discricionários27. 
Os principais instrumentos de controle judicial da Administração 
Pública são: 
 Mandado de segurança–tem a função de proteger direito 
líquido e certo, que não seja amparado por Habeas Corpus ou 
Habeas Data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso 
de poder seja uma autoridade pública ou agente de pessoa 
jurídica no exercício de uma atribuição de Poder Público28; 
 
24 (Mazza, 2011) 
25 (Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009) 
26 (Carvalho Filho) apud (Mazza, 2011) 
27 (Alexandrino & Paulo, Direito administrativo descomplicado, 2009) 
28 (Mazza, 2011) 
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 Ação Popular – Pode ser proposta por qualquer cidadão que 
busque anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade 
administrativa e ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e 
cultural; 
 Habeas Data – Visa assegurar o conhecimento, retificação e 
contestação de informações relativas à pessoa impetrante, 
que sejam constantes de registros ou bancos de dados de 
entidades governamentais ou de caráter público. 
 Ação Civil Pública– Serve para a proteção de direitos difusos 
ou coletivos; 
 Ação de Improbidade – busca coibir práticas de 
improbidade e podem acarretar ao agente público: a 
devolução de bens, a suspensão de direitos políticos, a multa 
civil, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens, a 
proibição de contratar com o Estado e o ressarcimento do 
dano causado. 
O Poder Judiciário conta com o Conselho Nacional de Justiça que 
tem, como função, o controle da atuação administrativa e financeira do 
Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes29. 
O CNJ também visa, mediante ações de planejamento, à 
coordenação, ao controle administrativo e ao aperfeiçoamento do serviço 
público na prestação da Justiça30. 
Assim, de certa forma, o CNJ efetua um controle interno31 do 
Poder Judiciário. 
 
Sistema de Freios e Contrapesos 
 
A nossa Carta Magna, no seu artigo 2º dispõe o seguinte: 
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e 
o Judiciário”. 
 
Percebam que no artigo podem-se retirar duas coisas: a primeira é 
quais são os Poderes da União, e a segunda é afirmar que ao mesmo 
tempo em que são independentes entre si, devam guardar harmonia. 
 
29 (Costin, 2010) 
30 Fonte: www.cnj.jus.br 
31 (Paludo, 2010) 
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Para a doutrina, a separação dos poderes é denominada de Sistema de 
Freios e Contrapesos. 
Com o princípio da separação dos poderes, cada um dos três 
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) possuem funções fixadas. 
Entretanto, essas funções não são exclusivas. E o que isso significa, 
professor? Significa que cada Poder possui uma função típica da sua 
natureza, no entanto, exercem funções atípicas também. 
Vejamos agora um quadro com exemplos de funções dos Poderes, 
típicas e atípicas: 
 
Figura 6. Exemplo de funções típicas e atípicas dos Poderes. 
 
Ministério Público 
 
O Ministério Público é uma instituição dinâmica de garantia e 
efetivação de direitos, pois não precisa ser provocado para atual em prol 
de sua concretização32. 
Esta atuação é ainda mais percebida pela sociedade no caso dos 
direitos que necessitam da atuação do Estado, por meio de políticas 
públicas, para sua efetivação. 
No caso brasileiro, o Ministério Público ascendeu a uma posição de 
destaque, pois a Constituição Federal posicionou o MP fora da estrutura 
 
32 (Costin, 2010) 
Poder 
Legislativo
ͻ Função Típica: 
Legislar.
ͻ Função Atípica: 
Organizar seus 
serviços internos ou 
Processar e julgar o 
Presidente da 
República nos 
crimes de 
responsabilidade.
Poder Executivo
ͻ Função Típica: 
Administrar.
ͻ Função Atípica: 
Legislar (edição de 
medida provisória) 
ou produção de 
normas gerais e 
abstratas (Poder 
Regulamentar) ou 
julgar (seus 
membros).
Poder Judiciário
ͻ Função Típica: 
Julgar.
ͻ Função Atípica: 
Organizar seus 
serviços ou Elaborar 
os regimentos 
internos dos 
Tribunais.
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de qualquer dos poderes. Assim, não está subordinado a nenhum dos 
Poderes. 
Dessa forma, o Ministério Público tem autonomia funcional e 
administrativa asseguradas pela CF/88, e não está subordinado ao 
Executivo Legislativo ou Judiciário33. 
Entretanto, a CF destinou ao MP diversas garantias semelhantes aos 
do Poder Judiciário. Dentre os direitos e interesses que o MP defende, 
entre outros, estão34: 
 Os direitos humanos; 
 A democracia, os direitos políticos, a nacionalidade e o devido 
processo eleitoral; 
 O respeito às diferenças de etnia, sexo, crença e de condição 
psicofísica; 
 A correta aplicação das verbas em educação saúde e 
segurança; 
 O respeito à ordem econômica e aos direitos do consumidor; 
 O acesso a serviços públicos de qualidade; 
Além disso, o Ministério Público exerce, de certa forma, um 
controle externo da Administração Pública, pois ele atua em 
denúncias de improbidade administrativa (conduta antiética que fere ou 
se distancia dos padrões morais admitidos35) de seus agentes, nas 
denúncias de crimes cometidos por autoridades e na defesa de direitos 
difusos e coletivos36. 
Dentre seus instrumentos, podemos citar: o inquérito civil, a ação 
de improbidade administrativa e a ação civil pública. O Ministério Público 
brasileiro é formado pelos ministérios públicos estaduais, pelo Ministério 
Público da União (MPU). 
No Ministério Público da União, a chefia é exercida pelo Procurador-
Geral da República. Este é indicado pelo Presidente da República dentre 
os integrantes da carreira de Procurador da República e deve ser 
aprovado pelo Senado Federal para um mandato de dois anos, sendo a 
recondução permitida37. 
Continuando, a intervenção do MP também ocorre em todas as 
instâncias do Judiciário, em qualquer época (havendo ou não 
 
33 Fonte: www.pgr.mpf.gov.br 
34 Fonte: www.pgr.mpf.gov.br 
35 (Matias-Pereira, 2009) 
36 (Paludo, 2010) 
37 (Costin, 2010) 
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eleição), e pode ser como parte (propondo ações) ou fiscal da lei 
(oferecendo parecer)38. 
São funções institucionais do Ministério Público39: 
I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da 
lei; 
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços 
de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, 
promovendo as medidas necessárias a sua garantia; 
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a 
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de 
outros interesses difusos e coletivos; 
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação 
para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos 
nesta Constituição; 
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações 
indígenas; 
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua 
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na 
forma da lei complementar respectiva; 
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma 
da lei complementar mencionada no artigo anterior; 
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de 
inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas 
manifestações processuais; 
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que 
compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação 
judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas. 
 
Controle Social – participação social 
 
O controle social, ou popular, refere-se à participação da 
sociedade, como um todo, na elaboração, acompanhamento e 
monitoramento do poder público. Desta forma, a própria sociedade 
exerceria, então, o controle sobre o Estado. 
 
38 Fonte: http://www.eleitoral.mpf.mp.br/eleitoral_new/institucional/sobre-o-mpe/ 
39 Fonte: Constituição Federal, art. n°129 
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Neste caso, não estamos nos referindo apenas ao direito de ter 
informações sobre os atos do poder público, mas, além disso, da 
participação da sociedade na gestão pública. 
Claro que, em uma democracia, as próprias eleições seriam um tipo 
de controle da sociedade, pois pelo voto podemos aprovar ou não um 
representante do povo no Legislativo ou no Executivo. 
Entretanto, devem existir outras formas de controle e participação 
da sociedade na condução da gestão governamental. 
De acordo com Lima40: 
“Numa democracia, o controle social é exercido 
desde o processo de elaboração das políticas 
públicas, por exemplo, mediante consultas e 
audiências públicas, até o acompanhamento e 
monitoramento de sua execução. Transparência e 
participação na gestão pública são fatores 
determinantes para o controle efetivo da 
sociedade sobre a gestão pública.” 
Desta forma, o controle externo busca aproximar o controle da 
gestão pública para o nível em que esta ação pública efetivamente ocorra. 
Assim, não só se fortalece o controle da gestão pública, mas também se 
amplia a cidadania, com o envolvimento dos cidadãos e das instituições 
no controle das atividades do Estado41. 
Portanto, a modernização da máquina estatal deve ampliar o espaço 
em que a sociedade possa participar e controlar as ações 
governamentais, ou seja, novas “arenas” e mecanismos devem ser 
criados para que esta participação popular seja efetiva e que possamos 
ter o envolvimento da sociedade na definição, execução e avaliação dos 
programas governamentais e das políticas públicas. 
Dentre as formas de controle social, temos: 
 A possibilidade de qualquer cidadão denunciar irregularidades 
ao TCU (ou outros tribunais de contas); 
 A possibilidade de qualquer cidadão entrar com uma ação 
popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público. 
Desta forma, um cidadão qualquer pode entrar com uma 
denúncia se considerar que algum agente público está 
gerindo mal os recursos públicos, se avaliar que uma obra 
pública está superfaturada, etc.; 
 
40 (Lima L. H., 2009) 
41 (Paludo, 2010) 
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 Obrigação dos entes governamentais de disponibilizar ao 
contribuinte as contas públicas; 
 O orçamento participativo; 
 As audiências públicas; 
 Conselhos gestores de políticas públicas; 
 Os conselhos municipais. 
De acordo com Paludo42, as novas tecnologias de informação e 
comunicação estão facilitando o controle social pela sociedade, 
pois permitem um acesso maior e mais rápido a toda uma gama de 
informações relativas às ações do Poder Público. 
A própria prática continuada da democracia no Brasil, de acordo 
com Matias-Pereira43, está levando a uma cobrança cada vez maior por 
transparência e participação por parte da sociedade. 
 
Ouvidorias 
 
Com a evolução do relacionamento entre o Estado e os cidadãos, as 
ouvidorias destacaram-se como mais um passo em direção ao aumento 
do controle social. 
Essas ouvidorias são “canais de comunicação” entre os simples 
cidadãos e as instituições públicas. Um ouvidor deve estar sempre 
disponível para tirar dúvidas, receber sugestões e propor melhorias e 
correções dentro do órgãoou setor público. 
As ouvidorias públicas, de acordo com Perez44, 
“configuram-se como “instrumentos jurídicos” que 
ensejam aos cidadãos a possibilidade de 
participarem, “diretamente ou através de 
representantes, dos processos decisórios, das 
execuções ou controles das tarefas, 
desempenhadas pela Administração Pública.” 
Assim sendo, as ouvidorias funcionam como intermediários 
entre os cidadãos e a máquina estatal. Possibilitam, também, uma 
maior conscientização da população em relação aos seus direitos e 
deveres. 
Quando somos ouvidos e notamos que nossas dúvidas e demandas 
estão sendo levadas em consideração, nos sentimos mais atuantes e 
 
42 (Paludo, 2010) 
43 (Matias-Pereira, 2009) 
44 (Perez, 2004) apud (Barreto, 2009) 
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valorizados, não é mesmo? Portanto, essas ouvidorias servem também 
como um instrumento de valorização da democracia participativa, pois 
incentivam a participação direta da população na resolução dos problemas 
e na melhoria do atendimento público. 
De acordo com Barreto45, 
“A ouvidoria se caracteriza como um 
mecanismo de controle social. É um 
instrumento de controle social, porquanto visa 
precipuamente, através de sua atuação, garantir a 
satisfação do interesse público, dando abertura ao 
cidadão para que este se manifeste sobre a 
atuação do Estado.” 
Outro aspecto importante do funcionamento das ouvidorias é como 
agente de mudanças dentro da máquina estatal. Quando uma ouvidoria 
funciona bem, esta passa a cobrar respostas mais rápidas e com 
um nível maior de qualidade aos cidadãos/usuários. 
Um ouvidor deve, também, fazer um estudo estatístico das 
demandas e problemas detectados pelos cidadãos. Este estudo pode 
proporcionar um “mapeamento” das áreas críticas do órgão e subsidiar 
propostas de mudanças. 
Isto nem sempre é bem visto por servidores acomodados e 
refratários ao contato com a população. Muitas vezes, a criação de uma 
ouvidoria deve vir acompanhada de uma mudança na cultura 
organizacional da instituição. 
Desse modo, um fator crítico para o sucesso dessas ouvidorias é o 
apoio político dos chefes e superiores hierárquicos. Sem este apoio, uma 
ouvidoria não tem muita chance de obter sucesso. 
 Além disso, o profissional que venha a ocupar este posto deve ter 
autonomia para defender o cidadão usuário dentro da instituição e cobrar 
informações e melhores resultados das diversas áreas envolvidas. 
Para Lyra46, entende-se por ouvidoria um instrumento que visa à 
concretização dos preceitos constitucionais que regem a administração 
pública, a fim de que tais preceitos – legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência – se tornem, na prática, “eixos 
norteadores da prestação de serviços públicos”. 
Ainda segundo o mesmo autor, são atribuições principais de 
uma ouvidoria pública, além da observância dos preceitos 
constitucionais que regem a administração pública: 
 
45 (Barreto, 2009) 
46 (LYRA, 2004) 
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 indução de mudança, 
 reparação do dano, 
 acesso à administração e 
 promoção da democracia. 
Vimos que as ouvidorias aumentam o controle social, pois são 
“canais de comunicação” entre os simples cidadãos e as instituições 
públicas, não é verdade? 
Para Teixeira47, as ouvidorias se traduzem num canal em que o 
cidadão se comunica diretamente com o poder público e, por meio 
dele, pode fazer sugestões, reclamações ou avaliar a prestação de 
tal ou qual serviço público. 
Para sermos ouvidos pelas ouvidorias, temos algumas formas de 
acioná-los, dentre elas: 
 Por telefone; 
 Por disque-ouvidoria; 
 Por carta; 
 Por fax ou e-mail; 
 Por carta-resposta, etc. 
A adoção de qualquer um desses meios deve viabilizar o contato do 
cidadão ao ouvidor que terá o papel essencial em dar andamento ao 
processo de busca pela melhoria no atendimento ao cidadão. 
Vale ressaltar que qualquer um dos meios de acionamento da 
ouvidoria, o reclamante terá o direito de acompanhar o andamento de sua 
reclamação por meio de senha, além de ser informado de um prazo no 
qual deverá ter resposta para seu problema. 
O papel do ouvidor é receber a demanda do cidadão e fixar um 
prazo para lhe dar uma resposta. No caso de denúncia de irregularidades, 
o ouvidor pode encaminhá-la ao órgão competente para que este inicie 
algum tipo de investigação e possa, posteriormente, retornar ao cidadão 
informando sobre o que foi encontrado e qual o procedimento foi 
adotado48. 
Normalmente, as reclamações a uma ouvidoria relacionam-se com 
atos de gestão pública que deixaram os cidadãos insatisfeitos ou relativos 
a solicitações de orientações técnicas. 
As denúncias sobre os atos de gestão trazem algumas 
consequências aos infratores, pois a partir delas, poderá se instalar um 
 
47 (Teixeira, 2012) 
48 (Teixeira, 2012) 
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inquérito, resultando em diversas punições aqueles que infringiram regras 
utilizando o erário público. 
Dentre as principais irregularidades detectadas por meio de 
denúncias em ouvidorias, têm-se as relativas às prestações de contas, 
aos processos licitatórios, à falta de atenção à LRF e até às concessões 
indevidas de aposentadorias. 
Dessa forma, é claro que os agentes públicos não veem com bons 
olhos as atividades da ouvidoria, causando um grande desafio a 
continuidade de suas atividades dentro da organização. A cultura 
organizacional das instituições públicas deve se voltar para a valorização 
do trabalho das ouvidorias, para assim, elas deixarem de ser vistas com 
um “sistema repressor”. 
Outro desafio que as ouvidorias devem ultrapassar é a barreira 
política, isto é, muitos superiores, principalmente as chefias decorrentes 
apenas de funções comissionadas não gostam de ser questionados, nem 
que a sua equipe o seja, pela ouvidoria do órgão. É necessária a obtenção 
de apoio político para que se alcance de sucesso na solução de 
reclamações pelo cidadão. 
Por fim, as ouvidorias têm outro importante papel. Está sendo 
implantada uma cultura de que não se deve apenas esperar que o cidadão 
procure a ouvidoria para fazer reclamações ou tirar algumas dúvidas. 
Agora, a ouvidoria poderá ir ao encontro “da prestação de serviço 
público”. 
Dessa forma, servidores que trabalham nas ouvidorias visitam os 
locais públicos para monitorar a qualidade de serviços, distribuir 
material sobre a importância do trabalho da ouvidoria, e buscar 
qualquer indício de desvio de conduta. 
A visita de um agente a cargo de uma ouvidoria também busca 
informar aos cidadãos como deverão agir em caso de se 
depararem com atividades irregulares. 
 
Vamos praticar agora? 
(IADES - METRÔ-DF – ADMINISTRADOR - ADAPTADA) No atual 
cenário da sociedade, o objetivo do Estado é prestar um serviço 
cada vez melhor ao cidadão. Para isso, novos canais de 
atendimento foram criados e surgiram as ouvidorias que são 
canal de comunicação direto, de pós-atendimento ao 
usuário/cidadão, por meio do qual ele pode manifestar uma 
reclamação, uma denúncia ou um elogio. 
Questão está de acordo com a finalidade de uma ouvidoria. 
Gabarito, portanto, questão correta. 
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