O padrão de proteção social brasileiro e suas particularidades

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POLÍTICA SOCIAL 
Viviane Maria Rodrigues
O padrão de proteção 
social brasileiro e suas 
particularidades
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Listar os modelos de proteção social no Brasil.
 Analisar as mudanças no sistema de proteção social no Brasil.
 Explicar como o trabalho do assistente social se relaciona com o
sistema de proteção social.
Introdução
Neste capítulo, abordaremos o sistema de garantia de direitos no Brasil por 
meio dos modelos de proteção social, traçando uma trajetória histórica 
até os dias atuais, bem como o processo de trabalho do assistente social 
na proteção social.
Modelos de proteção social no Brasil
Ao falarmos do modelo de proteção social brasileiro, não podemos iniciar o 
assunto sem realizar um breve histórico. Desse modo, traçaremos uma linha 
do tempo dos anos de 1930 até os dias atuais.
Para tanto, não podemos desconsiderar o processo de efervescência política 
que vivenciávamos na década de 1930, que faz perceber que a formulação 
pública de um problema social pode surgir do próprio campo político, que 
encontra nas expressões da questão social espaço para intervenção.
 As questões formuladas por meio dos modelos de proteção social, neste 
momento histórico, são resultantes da luta de classe que tem como respostas 
modelos fragmentados de proteção social aos setores mais combativos e 
dinâmicos da economia brasileira, em que o Estado adianta-se às demandas 
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sociais, para, assim, ter controle sobre os movimentos sociais, principalmente 
os sindicais, evitando o fortalecimento de sujeitos políticos e combativos 
contra os seus desmandos.
Desse modo, com base em Faleiros (1991, p. 8):
As políticas sociais ora são vistas como mecanismos de manutenção da força de 
trabalho, ora como conquista dos trabalhadores, ora como arranjos do bloco no 
poder ou bloco governante, ora como doação das elites dominantes, ora como 
instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos direitos do cidadão.
Esse fator concretiza-se com a Lei Elói Chaves, de 1923, que criou as 
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), que eram pactuadas entre 
empregado e empregador — esse era um regime de capitalização. Em 1930, 
o presidente Getúlio Vargas reestruturou as CAPs, sendo que acabou por 
substituí-las por Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que eram au-
tarquias de nível nacional centralizadas no governo federal. O que diferencia 
as CAPs das IAPs é que as primeiras eram entre empregado e empregador, 
e as segundas, por meio da filiação que ocorria por categorias profissionais.
Ao longo dos anos seguintes, foram instituídos os seguintes institutos de 
previdência:
  1933: IAPM — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos 
(Decreto n° 22.872, de 29 de junho de 1933);
  1934: IAPC — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários 
(Decreto n° 24.272, de 21 de maio de 1934);
  1934: IAPB — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários 
(Decreto nº 24.615, de 9 de julho de 1934);
  1936: IAPI — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários 
(Lei n° 367, de 31 de dezembro de 1936);
  1938: IPASE — Instituto de Pensões e Assistência dos Servidores do 
Estado (Decreto-Lei n° 288, de 23 de fevereiro de 1938);
  1938: IAPETC — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados 
em Transportes e Cargas (Decreto-Lei n° 651, de 26 de agosto de 1938);
  1939: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores 
(Decreto-Lei n° 1.355, de 19 de junho de 1939).
Ressalta-se que a “construção” dos institutos estava relacionada com os 
movimentos sociais e alguns direitos trabalhistas, instituídos pelo governo 
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Vargas. Não podemos desconsiderar que esse modelo de proteção social 
fortalece as contradições existentes no sistema capitalista, pois é um modelo 
de proteção social contributivo, ou seja, exclui toda a população que não 
possui vínculo empregatício no mercado formal, falado comumente como 
trabalho de carteira assinada.
Segundo, Behring e Boschetti (2008, p. 49):
Essas legislações estabeleciam distinção entre pobres “merecedores” (aqueles 
comprometidamente incapazes de trabalhar e alguns adultos capazes con-
siderados pela moral da época como pobres merecedores, em geral nobres 
empobrecidos) e pobres ‘não merecedores’ (todos que possuíam capacidade, 
ainda que mínima, para desenvolver qualquer tipo de atividade laborativa). Aos 
primeiros, merecedores de ‘auxilio’, era assegurado algum tipo de assistência, 
minimalista e restritiva, sustentavam na perspectiva do direito.
Essa perspectiva de proteção social contributiva mantém-se nas décadas 
seguintes, sendo alguns instituídos por meio de decretos. São eles:
  1945: ISS — O Decreto n° 7.526, de 07 de maio de 1945, dispôs sobre 
a criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil;
  1945: IAPETEC — O Decreto-Lei n° 7.720, de 09 de julho de 1945, 
incorporou ao Instituto dos Empregados em Transportes e Cargas da 
Estiva e passou a se chamar Instituto de Aposentadoria e Pensões dos 
Estivadores e Transportes de Cargas;
  1953: CAPFESP — Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviá-
rios e Empregados em Serviços Públicos (Decreto nº 34.586, de 12 de 
novembro de 1953);
  1960: IAPFESP — Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários 
e Empregados em Serviços Públicos (Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 
1960, art. 176 - extinta a CAPFESP).
Com as mudanças políticas vivenciadas no Brasil na década de 1960, 
também ocorreram mudanças na proteção social existente, sendo que ocorreu 
a fusão de todos os IAPs no INPS (Instituto Nacional da Previdência Social), 
muito conhecido. Até os dias atuais, muitos usuários ainda utilizam essa sigla 
para se referir ao sistema previdenciário.
Na década de 1970, mais precisamente no seu final, foi fundado o Sistema 
Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), que tem garantidos 
em seu Art. 2º (BRASIL, 1977), que:
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Art. 2º - São mantidos, com o respectivo custeio, na forma da legislação 
própria, os regimes de benefícios e serviços dos trabalhadores urbanos e 
rurais, e dos funcionários públicos civis da União, atualmente a cargo do 
Instituto Nacional de Previdência Social - INPS, do Fundo de Assistência ao 
Trabalhador Rural - FUNRURAL e do Instituto de Previdência e Assistência 
dos Servidores do Estado - IPASE.
Também, nessa mesma década, foi criado outro instituto muito conhecido 
até os das atuais pela população brasileira: o Instituto Nacional de Assistência 
Médica da Previdência Social (INAMPS).
Conforme já foi informado, os modelos de proteção social brasileiros 
foram contributivos, ou seja, somente quem contribuía tinha acesso aos 
serviços ofertados.
As mudanças mais significativas no modelo de proteção social brasileiro 
ocorreram nas décadas de 80 e 90, onde o Brasil vivenciou a efervescência 
dos movimentos sociais, buscando a ruptura do militarismo e o nascimento 
da democracia, fortalecido pela Constituição de 1988. 
Assim, a Constituinte foi um processo duro de mobilizações e contramobiliza-
ções de projetos e interesses mais específicos, configurando campos definidos 
de forças. O texto constitucional refletiu a disputa hegemônica, contemplando 
avanços e alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, com destaque para 
a seguridade social, os direitos humanos e políticos, pelo que mereceu a carac-
terização de “constituição cidadã” (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p. 141).
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, garantiu-se a segu-
ridade social, que engloba a Previdência Social, saúde e assistência social, 
passando a utilizar as seguintes denominações: Instituto Nacional de Segu-
ridade Social(INSS), Sistema Único de Saúde (SUS) e Sistema Único de 
Assistência Social (SUAS). 
Para mais informações sobre o INAMPS e INPS, acesse os links a seguir:
https://goo.gl/U2ea2E
https://goo.gl/SxpYez
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Mudanças no sistema de proteção 
social no Brasil
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve mudanças con-
sideráveis referentes ao modelo de proteção social implantado no Brasil, esta, 
em seu Art. 194, capítulo II, defi ne que “[...] a seguridade social compreende 
um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da so-
ciedade, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à 
assistência social [...]” (BRASIL, 1988).
Desse modo, vamos discutir a partir do sistema de proteção social no Brasil, 
garantido na Constituição Federal de 1988, com a implantação da seguridade 
social, abordando o sistema previdenciário, de saúde e de assistência social.
A seguridade social é assim apresentada no Artigo 194 da Carta Maior 
(BRASIL, 1988):
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações 
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a 
seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I — universalidade da cobertura e do atendimento;
II — uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III — seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV — irredutibilidade do valor dos benefícios;
V — equidade na forma de participação no custeio;
VI — diversidade da base de financiamento;
VII — caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com 
a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e 
aposentados;
VII — caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, 
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
A proposta de implantação do novo modelo de proteção social, ou seja, 
a seguridade social, tinha como intuito reestruturar as políticas de saúde, 
previdência e assistência social. Contudo, não se efetivaram, como previsto na 
Constituição Federal, a integração das políticas destinadas a assegurar direitos 
sociais e o caráter universalista do provimento dos mesmos.
A política de Previdência Social continua, desde seu surgimento no início 
do século XX, com seu caráter contributivo, ou seja, vinculado à questão de 
seguridade, sendo que só acessa o direito previdenciário quem contribui, ga-
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rantindo direito ao trabalhador formalmente inserido no mercado de trabalho, 
ou àquele que contribui de forma privada. Considera-se privada, nesse caso, 
como o trabalhador autônomo que paga mensalmente sua contribuição.
Embora a seguridade social tenha sido marcada por lutas de classes para 
garantir seu processo de universalidade, na Previdência Social, isso não se 
efetivou — fator esse que produz a seguinte inquietação: a Previdência Social, 
na sua atual conjuntura, pode ser ou não considerada como um instrumento de 
política pública, tendo em vista que a mesma é vinculada ao mundo do trabalho.
A política de saúde consolidou-se de forma diferenciada, tendo como um 
dos fatores a participação de grupos sociais. Assim, a saúde é um dos direitos 
inerentes à condição de cidadania, pois é a plena participação dos indivíduos 
na sociedade política.
Sérgio Arouca, um dos maiores defensores e idealizadores do Sistema 
Único de Saúde, protagonista da Reforma Sanitária, declarou que:
Nós fizemos a reforma sanitária que criou o SUS, mas o núcleo dele, desuma-
nizado, medicalizado, está errado. Temos de entrar no coração desse modelo 
e mudar. Qual o fundamento? Primeiro é a promoção da saúde e não da 
doença. O SUS tem de, em primeiro lugar, perguntar o que está acontecendo 
no cotidiano e na vida das pessoas e como eu posso interferir para torná-la 
mais saudável (AROUCA, 2002).
Foi por meio, principalmente, do movimento da Reforma Sanitária que 
temos o modelo atual de política pública de saúde, com os preceitos de uni-
versalidade, integralidade e equidade, garantidos legalmente mediante a 
Constituição Federal de 1988.
O modelo atual de política pública de saúde é considerado um dos melhores 
do mundo. Contudo, sua operacionalização é de forma fragmentada, focalizada 
e insuficiente para atender à saúde em seu aspecto mais amplo. 
Em sentido amplo, a saúde é a resultante das condições de alimentação, habi-
tação, educação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, 
liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos serviços de saúde. Sendo assim, 
é principalmente resultado das formas de organização social, de produção, as 
quais podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida (BRASIL, 1986).
Ressalta-se que a operacionalização do SUS é de responsabilidade 
dos governantes, não tirando a importância e os ganhos obtidos com a 
sua implantação.
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Segundo Mota (2008), enquanto a mercantilização e a privatização das 
políticas de saúde e previdência avançam, a assistência social amplia-se 
na condição de política não contributiva, transformando-se no principal 
enfrentamento à desigualdade social, na medida em que se transforma no 
principal mecanismo de proteção social no Brasil. 
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) apresenta, como princípios, 
a universalização dos direitos sociais e o respeito à dignidade do cidadão. 
Reconhece como usuário da política nacional de assistência social todo 
aquele que dela necessitar sem comprovação vexatória de necessidades.
No texto da política nacional de assistência social, é reconhecido como 
população de atendimento todo usuário, cidadão e grupos que:
se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e 
indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento 
e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, 
cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão 
pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias 
psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos 
e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal 
e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem 
representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 33).
A PNAS preconiza, como foco de atuação desta política, as situações de 
vulnerabilidade social decorrentes de pobreza e privações. Contudo, “[...] a 
solução da pobreza e de seus complicadores é empurrada para fora do Estado 
sendo a sociedade civil responsabilizada pelas soluções e enfrentamento de 
“novas e velhas formas de exclusão social” mediante programas assistenciais 
e focalizados [...]” (SIMIONATO; NOGUEIRA, 2001, p. 5). 
Segundo Mota (2008), a seguridade social que temos hoje, regida pela 
lógica neoliberal, apresenta-se com as seguintes tendências presentes na 
conjuntura atual: diante das propostas de atuação das políticas de proteção 
social, com toda a dinâmica atual da conjuntura em que vivemos, faz-
-se necessário um olhar crítico para não cair em armadilhas estruturais; 
para isso, a capacitação continuada é necessária, além da compreensão 
histórica a respeito do processo econômico, político e social que o Brasil 
vivencia até hoje.
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Como o trabalho do assistentesocial 
se relaciona com o sistema de 
garantia de direitos
Ao abordarmos o tema trabalho do assistente social e o sistema de garantia de 
direitos, não podemos desconsiderar a trajetória da profi ssão, que, desde seu 
surgimento no Brasil, está inserida também na proteção social. 
Contudo, as caixas de pensão e aposentadorias eram unicamente para 
garantir acesso ao “contribuinte”, compreendido aqui como o trabalhado e a 
sua família, que contribuíam para os fundos que estavam assegurados para 
acessar direitos por meio do trabalho, comumente conhecido como “trabalhador 
de carteira assinada”, ou seja, inserido no mercado formal de trabalho.
Com o passar dos anos, a proteção social passou a ser compreendida para 
além dos fundos, principalmente após a Segunda Guerra, onde o Brasil, de 
forma incipiente, tentou implantar o Estado de Bem-estar Social, contudo de 
forma mínima e insuficiente.
A crise que se inicia nos anos de 1970 indicando os primeiros sinais de esgo-
tamento da fase expansiva do desenvolvimento capitalista no pós-Segunda 
Guerra Mundial, é responsável direta pelas transformações do Estado e re-
configuração das políticas sociais nas décadas seguintes. São dinâmicas que 
envolvem a questão social e, portanto, remetem às contradições geradas pelas 
relações entre as classes sociais, em um complexo de novas determinações 
que vão ensejar repostas do Estado e do capital à crise de acumulação (RAI-
CHELIS, 2013, p. 610).
A partir da década de 80 e 90, por meio de amplas lutas de classe, o Brasil 
avançou consideravelmente na garantia de direitos, efetivando a proteção social 
com legislações pertinentes e implantação de políticas públicas.
Com a implantação de várias políticas sociais garantidas na Constituição 
Federal de 1988, o campo de atuação do assistente social amplia-se de forma 
considerável, embora não podemos deixar de observar que ocorreu a am-
pliação de espaços de atuação, mas a precarização dos serviços manteve-se.
A precarização nos espaços dá-se dentro das três esferas de governo, assim 
como a precarização para atender à demanda dos usuários de tais políticas, 
pois, para o sistema capitalista, quem necessita acessar tal política é incapaz 
de produzir riquezas para a manutenção do sistema. Assim: 
Os indivíduos considerados improdutivos para o capital é que inserem suas 
necessidades no âmbito da proteção social. A lógica da sociedade do capital 
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é antagônica à proteção social por considerá-la expressão de dependência, e 
atribui às suas ações o contorno de manifestação de tutela e assistencialismo, em 
contraponto a liberdade e autonomia que, pelos valores da sociedade do capital, 
devem ser exercidas pelo “indivíduo” estimulando sua competição e desafio 
empreendedor. Nesse ambiente, a proteção social é estigmatizada no conjunto 
da ação estatal e, por consequência, esse estigma se espraia àqueles que usam 
de suas atenções e, até mesmo, a quem nela trabalha (SPOSATI, 2013, p. 656).
Desse modo, a atuação profissional passa a exigir profissionais cada vez 
mais capacitados, para atenderem às diversas demandas oriundas de um 
sistema desigual e excludente, onde o próprio trabalhador, das diferentes 
áreas que atuam nas políticas sociais, vivencia essa desigualdade e exclusão 
simplesmente por atuar junto a essas políticas.
Assim, o trabalho do assistente social é devido à atuação pautada na garantia 
de direitos, embora haja discussões a respeito desse tema. Afinal, que direitos 
realmente conseguimos garantir no sistema vigente, onde as relações sociais 
estão cada vez mais mercantilizadas, sendo que está escrito na Constituição 
Federal, em seu Art. 6º, sobre os direitos sociais:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a 
moradia, o lazer, a segurança, a Previdência Social, a proteção à maternidade 
e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição 
(BRASIL, 1988).
Contudo, na atual conjuntura em que vivemos, não conseguimos garantir 
nem os mínimos sociais, onde a população mais empobrecida não consegue 
nem mesmo acessar informações/orientações a respeito do que são seus direitos.
Assim, a intervenção dos profissionais de serviço social deverá ser pau-
tada em processos coletivos e individuais, com o objetivo de responder às 
demandas dos sujeitos (usuários, pacientes, clientes) dos serviços ofertados 
pelas diferentes políticas sociais.
Para conseguir minimamente responder às demandas sociais, faz-se ne-
cessário que o assistente social utilize-se de vários instrumentos inerentes à 
profissão, tais como: entrevistas, relatórios, pareceres, orientações, encaminha-
mentos, atendimento/acompanhamento social, visita domiciliar, entre outros.
O assistente social está capacitado para atuar junto às políticas sociais, 
em distintas políticas públicas, realizando análise da realidade social. Para 
tanto, ressalta-se que se faz necessário a capacitação continuada pela busca 
de manutenção das diversas expressões da questão social e pela melhor 
forma de atuação junto a essas demandas.
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