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FINANÇAS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E ÓRGÃOS DE CONTROLE Tatiane Antonovz G es tã o F IN A N Ç A S , O R Ç A M E N T O S P Ú B L IC O S E Ó R G Ã O S D E C O N T R O L E Ta tia ne A nt on ov z A disciplina de Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle abordará assuntos que envolvem licitações e o processo necessário para a arrecadação, a programação e o processo de elaboração do orçamento. Também a integração do orçamento ao planejamento, o ciclo orçamentário e a execução, assim como a Controladoria dentro do contexto público brasileiro. Tatiane Antonovz IESDE BRASIL S/A Curitiba 2016 Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ A64f Antonovz, Tatiane Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle / Tatiane Antonovz. - 1. ed. - Curitiba, PR : IESDE BRASIL S/A, 2016. 208 p. : il. ; 21 cm. ISBN 978-85-387-6213-3 1. Controladoria. 2. Administração financeira. I. Título 16-34033 CDD: 658.15 CDU: 658.15 Direitos desta edição reservados à Fael. É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael. FAEL Direção de Produção Fernando Santos de Moraes Sarmento Coordenação Editorial Raquel Andrade Lorenz Revisão IESDE BRASIL S/A Projeto Gráfico Sandro Niemicz Capa Evelyn Caroline dos Santos Betim Imagem capa Shutterstock.com/Number1411 Arte-final Evelyn Caroline dos Santos Betim © 2016 – IESDE BRASIL S/A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais. Todos os direitos reservados. IESDE BRASIL S/A. Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 Batel – Curitiba – PR 0800 708 88 88 – www.iesde.com.br Produção Sumário Carta ao Aluno | 5 1. Licitações e processo orçamentário | 7 2. Controladoria e orçamento público | 29 3. Sistema de planejamento no setor público | 47 4. Orçamento-programa | 69 5. Ciclo orçamentário | 93 6. Processo e execução orçamentária | 115 7. Planejamento orçamentário | 143 8. Normatização | 167 Gabarito | 187 Referências | 195 Carta ao aluno Neste material apresentaremos alguns tópicos importan- tes, que irão contribuir para formar a base de seu conhecimento, em Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle, relacionado à administração e à gestão pública. A disciplina de Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle abordará assuntos que envolvem licitações e o processo necessário para a arrecadação, a programação e o processo de elabo- ração do orçamento. Também a integração do orçamento ao plane- jamento, o ciclo orçamentário e a execução, assim como a Contro- ladoria dentro do contexto público brasileiro. Esta disciplina tem como objetivo principal mostrar como funciona o processo de planejamento, orçamento e execução orça- mentária, além de apresentar a questão normativa presente nesse contexto aliada a exemplos cotidianos que permitem uma melhor compreensão dos conteúdos apresentados. Licitações e processo orçamentário Nesta aula será abordado o conceito de licitação e como esta faz parte do setor público, sendo uma exigência para a compra ou contratação de serviços que envolvem a utilização do dinheiro público, que é arrecadado dos cidadãos. Além de compreender o que é a licitação, serão vistas as principais etapas, a legislação específica e, também, suas principais modalidades. Posteriormente, serão vistos os principais aspectos em relação aos processos orçamentários, abordando as definições de arrecadação, programação e execução orçamentária, o que possibilitará um melhor entendimento dos conceitos, das fases e da forma de execução das receitas e despesas dentro do contexto público no Brasil. 1 Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 8 – 1.1 Licitações Inicialmente, para compreender o que é uma licitação e qual a sua necessidade, é preciso conhecer a estrutura da Administração Pública e assim compreender a ligação entre os conceitos. A Administração Pública, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, é dividida em Direta e Indireta. A autonomia para celebrar contratos, sejam eles de aquisição, venda, cessão, locação ou contratação de obras ou ser- viços, é controlada pela exigência, em regra, de licitação. Isso ocorre pelo fato de que a Administração Pública não trabalha com recursos próprios, mas sim com recursos públicos, devendo observar uma série de princípios e procedimentos previstos em lei, que, entre outras exigências, prevê que estes entes realizem licitação pública. Entretanto, há alguns casos em que a licitação é dispensável, conforme prevê o artigo 24 da Lei 8.666/93, que aponta, entre outros exemplos, situações de emergência no caso de guerras ou calamidade pública, ou, ainda, por licitação que, devido a algum desvio, considerou-se frustrada. Observa-se também nesse artigo a dispensa licitatória no caso de contratações de pequeno valor, complementação de contratos já vigentes, ausência de interessados, entre outras situações previstas em um total de 34 incisos inseridos no artigo. A inexigibilidade de licitação está prevista no artigo 25 da Lei 8.666/93, que elenca as seguintes situações: Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de com- petição, em especial: I – para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só pos- sam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes; II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação; – 9 – Licitações e processo orçamentário III – para contratação de profissional de qualquer setor artístico, dire- tamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública. Nota-se que a inexigibilidade ocorre em razão da inviabilidade de com- petição ou ainda por falta de necessidade no processo licitatório conforme define a Lei 8.666/93. A Administração Direta Federal é representada pelos três poderes: Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como pelos órgãos integrados respon- sáveis pela condução da administração da União, como é o caso dos diversos ministérios brasileiros. A seguir, é possível compreender melhor quais são os elementos que formam a divisão da Administração Pública. Quadro 1 – Administração Direta: todos os poderes Executivo Legislativo Judiciário Funções essenciais à justiça Presidente da República Governadores Prefeitos Ministros de Estado Secretários Câmara dos Deputados Senado Federal Assembleias Legislativas Câmaras Municipais Câmaras Distritais Tribunais de Contas Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justiça Tribunais Regionais Federais Tribunal Superior do Trabalho Superior Tribunal Militar Tribunais de Justiça e Tribunais de Alçadas Estaduais Ministério Público Advocacia Pública Defensoria Pública Fonte: Adaptado dos artigos 44 a 145 da Constituição Federal de 1988. No âmbito federal, a Administração Indireta é representada pelos entes vinculados a cada ministério, entre eles as autarquias, as empresas e fundações públicase as sociedades de economia mista, que também aparecem nas esferas municipal e estadual. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 10 – As autarquias são entidades com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, que desempenham atividades na administração pública, mas com a gestão administrativa e financeira descentralizadas, por exemplo, as agências reguladoras. As empresas públicas são aquelas que possuem o capi- tal inteiramente público e que são dedicadas a atividades econômicas, necessi- tando, assim, de uma personalidade jurídica de direito privado, como é o caso da Casa da Moeda do Brasil e da Caixa Econômica Federal (CEF). As fundações públicas não possuem atividades típicas do Estado, mas desempenham atividades de interesse coletivo, atuando em diferentes áreas, como a educação, a cultura e a pesquisa. No Brasil, algumas dessas fundações atuam como autarquias, como é o caso, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Fundações públicas puras podem ser exemplificadas pela Fundação Centro Brasileiro de TV Educativa, que foi transformada em organização social (CASTRO, 2011). Por fim, as sociedades de economia mista são pessoas públicas de direito privado que possuem participação do setor privado em seu capital. A função da maioria dessas sociedades é desenvolver atividades econômicas ou serviços de interesse coletivo, delegados pelo Estado. Esses órgãos e entidade possuem em comum a necessidade de fazer licita- ções. Nesta aula você entenderá o representam que as licitações e como elas fazem parte do contexto público, e, por consequência, da vida de todos os cidadãos. Definida pela Lei 8.666/93 (conhecida como Lei das Licitações), a licitação é o processo que visa garantir a observância do princípio constitucional da isono- mia. Objetiva também selecionar a proposta que for mais vantajosa para a Admi- nistração Pública e que será processada e julgada, observando, ainda, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade e probi- dade administrativa, assim como a vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e ainda dos que lhe são correlatos (KOHAMA, 2013). De acordo com a Lei 8.666/93, observa-se que: Art. 1.º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. – 11 – Licitações e processo orçamentário De acordo com Meirelles (2007) a licitação pode ser entendida como um procedimento administrativo utilizado pela Administração Pública para a escolha da proposta mais vantajosa para favorecer o interesse público. Di Pietro (2014) complementa este conceito ao afirmar que a licitação é um procedimento administrativo pelo qual o ente público, exercendo sua função administrativa, faz a abertura a todos os possíveis interessados que estejam de acordo com as condições fixadas no instrumento convocatório, para que formulem propostas, dentre as quais será selecionada aquela que seja mais conveniente para o ente, culminando com a celebração do contrato. A licitação pode ainda ser entendida como um conjunto de diferentes procedimentos administrativos integrantes da administração pública, para que compras ou que serviços sejam contratados para qualquer uma das três esferas. Assim, são definidas regras tornando a compra ou contratação de ser- viços em um processo formal em que existe competição entre os interessados. Como foi visto, a licitação pode ocorrer nas três diferentes esferas públi- cas: União, Estados e Municípios. Desta forma, realizam licitações no Brasil a União, todos os Governos Estaduais e as mais de 5 500 prefeituras espalhadas por todo país, assim como todos os órgãos públicos desses entes. 1.1.1 Legislação específica de licitação A licitação é um processo bastante complexo e envolve uma quanti- dade importante de legislação. Como foi citado anteriormente, a Lei Federal 8.666/93 é conhecida como a Lei das Licitações. No ano de 2002, houve a inclusão da modalidade de Pregão às licitações, pela Lei 10.520 relacionada às questões específicas de pregões na Adminis- tração Pública no Âmbito Federal. O pregão foi inserido como modalidade de licitação padrão, devendo o órgão fundamentar a opção por outra moda- lidade. Além disso, deve ser dada preferência pelo uso do pregão eletrônico, conforme o Decreto 5.450/2005: Art. 4.º Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 12 – §1.º O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada inviabilidade, a ser justificada pela autori- dade competente. Ambas as leis deverão ser observadas, e cada esfera do Governo poderá, respeitando o conteúdo das normas gerais dessas legislações, criar os seus regulamentos próprios de acordo com regras e propriedades específicas de cada um dos entes públicos. Observa-se, também, que a Constituição Federal de 1988 traz vários princípios e regras relativas às licitações, da mesma forma que a Lei Comple- mentar 123 trata da licitação especificamente sobre as Empresas de Pequeno Porte (EPP) ou Microempresa (ME), que participam do processo licitatório. Vejamos os tipos de licitação admitidos na legislação brasileira. 1.1.2 Modalidades de licitação A licitação, de acordo com as Leis 8.666/93 e 10.520/2002 está dividida em seis diferentes modalidades. A primeira, e a mais comum, é a concorrên- cia: modalidade em que qualquer interessado pode participar na fase de habi- litação preliminar, com a devida comprovação de certos requisitos mínimos exigidos pelo órgão público, de acordo com o edital específico. A tomada de preços é uma modalidade de licitação realizada entre interes- sados previamente cadastrados ou que atendam às exigências até o terceiro dia da data de recebimento das propostas, obedecendo ainda a outras exigências. No convite são selecionados e convidados no mínimo três interessados, entre escolhidos e convidados pela Administração. Essa é a modalidade mais simples de licitação e pode contar também com interessados que não tenham sido convidados, mas que estejam cadastrados, no âmbito federal, no Sis- tema de Cadastramento de Fornecedores (SICAF). Os estados e municípios podem possuir cadastro próprio. Na modalidade de concurso há a escolha de um trabalho, seja ele cientí- fico, artístico ou técnico, que poderá ser premiado ou remunerado de acordo com edital prévio. – 13 – Licitações e processo orçamentário O leilão é uma modalidade utilizada para a venda de bens que não ser- vem mais para a Administração ou, ainda, de mercadorias apreendidas, bens penhorados ou imóveis que foram adquiridos por medida judicial. O pregão, instituído pela Lei 10.520/2002 como sexta modalidade de licitação, está relacionado com a aquisição de bens e serviços que possuam desempenho e qualidade que possam ser definidos, de forma objetiva, pelo edital. Quanto aos tipos, as licitações podem ser definidas conforme os critérios de julgamento utilizados para a análise das propostas, dispostos conforme elenca a Lei 8.666/93, artigo 45: §1.º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso: I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o lici- tante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; II - a de melhor técnica; III - a de técnica e preço.IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso. §2.º No caso de empate entre duas ou mais propostas, e após obede- cido o disposto no §2.º do art. 3.º desta Lei, a classificação se fará, obrigatoriamente, por sorteio, em ato público, para o qual todos os licitantes serão convocados, vedado qualquer outro processo. Entende-se que o tipo de licitação padrão é o de menor preço, desde que observadas questões como qualidade, durabilidade e outros aspectos que garantam que está sendo contratada a melhor opção. 1.2 Processo licitatório O fato que marca o início de uma licitação é a necessidade surgida em algum órgão público, o qual deverá iniciar o planejamento de todo o processo e de como deverá ser feita a contratação ou a compra do que necessita, sendo esse momento caracterizado como uma fase interna do processo licitatório. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 14 – Na fase externa, o processo inicia-se com a publicação da licitação, cujo objetivo é dar conhecimento ao público da necessidade de aquisição de algo. Por fim, o objetivo central é representado pelo contrato entre as partes, cabendo à administração a fiscalização da execução do que foi firmado. Veja- mos melhor esta fase externa. 1.2.1 Audiência pública As modalidades de licitação para aquisição de produtos ou serviços foram categorizadas no artigo 23 da Lei das Licitações, que diz o seguinte: I - para obras e serviços de engenharia: a) convite – até R$150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); b) tomada de preços – até R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); c) concorrência: acima de R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: a) convite – até R$80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preços - até R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais); c) concorrência – acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais). (BRASIL, 1993). Para aquisições que envolvem valores relevantes é necessário que seja realizada audiência pública previamente à publicação do edital, conforme especifica a Lei 8.666/93 em seu artigo 39: Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um con- junto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea “c” desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiên- cia pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinen- tes e a se manifestar todos os interessados. – 15 – Licitações e processo orçamentário Essa audiência deverá ocorrer até 15 dias antes da data da publicação do edital e deverá ser divulgada, no mínimo, 10 dias antes de sua realização. É na audiência que os interessados terão acesso às principais informações ligadas ao objeto da licitação e também terão oportunidade de se manifestar a respeito do processo. 1.2.2 Edital O edital pode ser definido como o mais importante documento de uma licitação. Esse documento é também um instrumento pelo qual a adminis- tração torna pública a realização de uma licitação, sendo utilizado por todas as modalidades de licitação, exceto pela modalidade convite, que utiliza a carta-convite como documento oficial de divulgação. No edital deverão ser definidas todas as regras da licitação, sendo que esse documento não pode conter nenhuma cláusula ou, ainda, condições que comprometam, de qualquer forma, a competição. Existem ainda outras questões que poderão anular o edital, como a imprecisão ou omissão de pon- tos considerados essenciais ou, ainda, a presença de exigências excessivas ou impertinentes ao objeto da licitação. A sua publicação deverá observar: Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antece- dência, no mínimo, por uma vez: I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos fede- rais ou garantidas por instituições federais; II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal; III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de com- petição. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994). (BRASIL,1993) Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 16 – Para que os licitantes se preparem para a licitação, é preciso um tempo mínimo, que será utilizado para organização e busca de documentos e outras exigências do processo. No edital existe a participação de dois agentes muito importantes. O primeiro deles é a comissão de licitação e o segundo é o pregoeiro. A comissão de licitação é constituída por agentes públicos responsáveis pela condução das contratações nas licitações e o pregoeiro é quem irá conduzir o pregão com uma equipe de apoio, sendo que todos esses participantes deverão ser nomea- dos pela autoridade do Governo. 1.2.3 Habilitação dos licitantes Considerando que já são conhecidos os detalhes e alguns dos partici- pantes de uma licitação, veremos como funciona a habilitação dos licitantes. O processo de verificação dos documentos e requisitos dos licitantes é conhecido como habilitação dos licitantes e consiste, de forma básica, em validar quem poderá, efetivamente, participar do processo de licitação. Essa etapa é necessária para garantir que o licitante vencedor do processo de licita- ção tenha condições, tanto técnicas quanto financeiras, de cumprir de forma adequada o contrato com o ente público. Caso o licitante não seja habilitado, não poderá participar das outras etapas do processo de licitação. Entre as exigências verificadas no processo de habilitação dos licitantes estão a habilitação jurídica, a regularidade fiscal, regularidade trabalhista (conforme Lei 9.854/99), a habilidade técnica e a qualificação econômico-financeira. Todas necessárias para avaliação da real capacidade de entrega dos produtos ou serviços contratados. 1.2.4 Julgamento das propostas Nesta etapa é realizado o confronto entre propostas e ofertas, e, por con- sequência, a determinação do vencedor do processo de licitação, que deverá ser escolhido de acordo com os critérios previstos no edital. Esse julgamento normalmente é feito pela comissão de licitação. – 17 – Licitações e processo orçamentário Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comis- são de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformi- dade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle. § 1.º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso: I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedoro lici- tante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço; II - a de melhor técnica; III - a de técnica e preço. IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso. (BRASIL, 1993). O julgamento considerará os critérios estabelecidos objetivamente no edital ou no convite. No caso de ser verificada alguma não conformidade, a proposta poderá ser desclassificada. 1.2.5 Recursos Após a fase de julgamento, há a possibilidade de recorrer da decisão, direito este garantido constitucionalmente (art. 5.º, inciso LV). O recurso poderá ser utilizado no processo licitatório que, entre outros motivos, sejam identificados atos que favoreçam um ou outro concorrente. De acordo com a modalidade de licitação utilizada, deverão ser observados diferentes pra- zos para o ingresso do pedido recursal. Na Lei 8.666/93 esse tópico está dis- posto no artigo 109, que regulamenta seus prazos, características e outros assuntos relacionados. Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem: I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de: a) habilitação ou inabilitação do licitante; b) julgamento das propostas; Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 18 – c) anulação ou revogação da licitação; d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento; e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei; f ) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa; II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da intimação da decisão relacionada com o objeto da licitação ou do contrato, de que não caiba recurso hierárquico; III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, na hipótese do § 4.º do art. 87 desta Lei, no prazo de 10 (dez) dias úteis da intimação do ato. [...] (BRASIL, 1993). 1.2.6 Homologação e adjudicação Depois da fase de julgamento e recursos pela comissão, haverá o envio do processo à autoridade competente para homologação e adjudicação da licitação ao vencedor, que pode ser entendida como o ato de estabelecer a propriedade de algo a alguém, ou seja, para o vencedor da licitação. Essa etapa também conta com um controle de legalidade no procedi- mento licitatório. Caso seja verificada alguma irregularidade no processo de licitação, em qualquer uma de suas fases, não haverá homologação pela auto- ridade competente. 1.3 Arrecadação e programação Os órgãos públicos, sejam de Administração Direta ou Indireta, devem utilizar a licitação para adquirir produtos e serviços, processo que conta com a utilização de dinheiro público. Dentro do contexto público, as entradas de recursos são conhecidas como entradas ou ingressos, que não representam necessariamente receitas, na medida em que algumas dessas entradas podem não aumentar o patrimô- nio do ente público, podendo estar relacionadas a uma restituição posterior ou representar meras entradas de caixa, ou ainda a recuperação de valores que foram emprestados (ROSA, 2013). – 19 – Licitações e processo orçamentário Outra questão muito importante é compreender que os órgãos públi- cos, devido às suas particularidades, possuem especificidades em relação ao reconhecimento da receita orçamentária, uma vez que esse reconhecimento está ligado a questões tanto legais quanto normativas. O Manual de Conta- bilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP) define que a receita deverá ser reconhecia de acordo com o enfoque patrimonial e também de acordo com o enfoque orçamentário. Isso significa que no reconhecimento da receita sob o enfoque patrimo- nial observa-se uma variação ativa no patrimônio em contrapartida do direito no momento de ocorrência do fato gerador, que irá ocorrer na efetivação do ingresso do valor de acordo com o regime de competência. Sob o enfoque orçamentário, de acordo com a Lei 4.320/64, serão evi- denciados os aspectos efetivos da receita e isso ocorrerá de acordo com o regime de caixa, em que os valores deverão ser reconhecidos somente quando do seu efetivo recebimento pelos cofres públicos. Vamos compreender as fases da receita pública, as quais estão divididas da seguinte forma: 2 receita orçamentária; 2 depósitos de diversas origens (extraorçamentários); 2 Estorno de despesas. A receita orçamentária e os depósitos de diversas origens, ou extraorça- mentários, são os dois tipos de receita que mais ocorrem, sendo considerados clássicos dentro do contexto de contabilidade pública. 1.3.1 Receitas orçamentárias O ingresso ou receita orçamentária está disposto na Lei 4.320/64 nos artigos a seguir: Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia auto- rização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lan- çado por motivo de guerra. Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 20 – Art. 53. O lançamento da receita é ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. Para Silva (2013), a receita orçamentária pode ser definida como a dis- ponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem um novo elemento dentro do patrimônio público. Assim, pode-se concluir que as receitas orçamentárias são fontes de recursos, utilizados pelas diferentes esferas por meio de programas e ações e que servirão para atender as demandas da sociedade. Segundo o autor, a arrecadação desses ingressos deverá ser feita pelos entes públicos, que devem instituir, prever e promover a efetiva arrecadação de tributos que são de sua competência. As receitas, de acordo com o que prevê a Lei 4.320/64, pode ser classi- ficada como receitas correntes e receitas de capital. A criação dessa classifica- ção ocorreu para a identificação do recurso de acordo com seu fato gerador, identificando quais recursos são utilizados para atender às despesas correntes e quais são utilizados para as despesas de capital. Assim, sua categorização ocorre da seguinte forma: As categorias econômicas da receita orçamentária obedecem a uma discriminação sequencial, obedecendo aos seguintes níveis: 1.º nível: As Categorias Econômicas que são distribuídas, num 2.º nível por origem, desdobradas num 3.º nível em espécie que, por sua vez, são analisadas num 4.º Nível em rubricas, num 5.º nível por alíneas, num 6.º nível por subalíneas, e podem chegar a um 7.º nível por itens, podendo, ainda, se necessário chegar a um 8.º nível por subitens. (KOHAMA, 2013, p. 70). De acordo com a Lei 4.320/64, a receita deverá obedecer ao seguinte esquema: Quadro 2 – Detalhamento da receita pública Receitas correntes Receitas de capital Receita Tributária Operação de crédito Impostos Alienação de bens Taxas Amortização de empréstimos Contribuição de melhoria Transferências de capital – 21 – Licitações e processo orçamentário Receitas correntes Receitas de capital Receita de contribuições Outras receitas de capital Receitas Patrimonial Receita Agropecuária Receita Industrial Receita de serviços Transferências Correntes Outras receitas Correntes Dentro desse detalhamento, as Receitas Correntes, de acordo com o artigo 11 da Lei 4.320/64, são “[...] as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as prove- nientes de recursos financeiros recebidosde outras pessoas de direito público ou privado [...]” e estas deverão atender as despesas correntes. As receitas tributárias são aquelas que a maioria de nós conhece, repre- sentadas por impostos, taxas e contribuições de melhoria. As receitas de con- tribuições são destinadas à captação de recursos relativos às contribuições sociais e econômicas e são utilizadas para a manutenção de programas e ser- viços sociais e, também, de interesse coletivo. Na categoria de receitas Patri- monial, Agropecuária e Industrial estão aqueles ingressos relativos à utilização dos bens patrimoniais pertencentes ao Estado. A categoria de receitas de serviços decorre da prestação de serviços comerciais, financeiros, de transporte, comunicação ou outros serviços que possam estar ligados, como a utilização de faróis, aeroportos ou pedágios. Kohama (2013) delimita as receitas correntes como transferências inter- governamentais (entre diferentes esferas de governo), de instituições privadas, do exterior e, ainda, pessoas ou convênios para o combate à fome. As Outras Receitas Correntes são geradas por multas, juros de mora, restituições da dívida ativa e outras não classificadas nas categorias anteriores. Nota-se que essas receitas estão voltadas ao financiamento de atividades ope- racionais da gestão pública de qualquer esfera. As receitas de capital são: Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 22 – §2.º [...] as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (BRASIL, 1964). Essas receitas são aquelas que representam mutações patrimoniais que não afetam o patrimônio público, em que permutam somente os elemen- tos patrimoniais, havendo um aumento no sistema financeiro ocorrido pela entrada de recursos e uma baixa no sistema patrimonial pela saída de um determinado item do patrimônio. 1.3.2 Receita extraorçamentária De acordo com Rosa (2013), as receitas extraorçamentárias são aque- las provenientes de todo e qualquer ingresso no caixa de entidades do setor público que não constituem receita do Estado, não integrando assim o orça- mento público. Essas receitas têm um caráter apenas transitório e o Estado é responsável somente por sua intermediação, sendo que sua devolução e pagamento independem de autorização legislativa. 1.3.3 Fases da receita Vejamos como funcionam as fases na receita na gestão pública, ou seja, como ela é prevista, arrecadada e recolhida. A primeira fase, conhecida como previsão, resulta da metodologia de previsão de receitas que é caracterizada pela organização para a elaboração da estimativa da receita, e, posteriormente, ocorre o lançamento. A próxima fase é a arrecadação, que é representada pela entrega de valo- res monetários pelos contribuintes aos bancos. Essa fase ocorre uma única vez. Posteriormente, temos o recolhimento, momento em que serão transfe- ridos os valores, que foram recebidos pelo banco, para a conta específica do Tesouro. Essas fases podem ser melhor entendidas com a figura a seguir. – 23 – Licitações e processo orçamentário METODOLOGIA CAIXAS BANCOS PREVISÃO CLASSIFICAÇÃO UNIDADE DE CAIXA DESTINAÇÃO ARRECADAÇÃOLANÇAMENTO RECOLHIMENTO Fonte: BRASIL, 2007. Adaptado. Figura 1 – Estágios da Receita Pública A ordem sistemática utilizada nas receitas públicas no Brasil segue o modelo de orçamento existente no país e os diferentes estágios identificam e facilitam a gestão dos ingressos dos recursos no sistema público. Ampliando seus conhecimentos Tributos e Gastos Públicos SILVA, [20--] Encerrado anualmente o prazo para declaração do Imposto de Renda Pessoa Física e recolhimento da 1ª. cota do even- tual imposto devido, resultado dos cálculos relativos, mais presente se torna ao contribuinte a preocupação quanto à utilização desses recursos arrecadados, ao longo do tempo e através dos seus governantes e autoridades responsáveis. O fato é que, particularmente neste período, os cidadãos se perguntam para onde vai a massa dos recursos arrecadados. Porém, não é somente no mês de abril de cada ano, mas tam- bém todos os dias, que ocorrem gastos, empenhos de novos gastos, bem como a preparação de um novo orçamento para o período subsequente. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 24 – No Brasil, tanto na esfera Federal quanto na Estadual e Muni- cipal, são preparados projetos de orçamento pelo Executivo, que segue anualmente para as Casas Legislativas para aper- feiçoamento e aprovação. Sendo as respectivas Casas deno- minadas Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais, que apreciarão em prazo razoável, apre- sentando as devidas emendas e votando as rubricas orçamen- tárias, as contas e os gastos previstos para o exercício seguinte. Assim, normalmente no mês de Julho/Agosto os Governos remetem os projetos para serem analisados, sendo que tais orçamentos devem ter preferência na votação das casas, em relação a outros projetos. Quando se fala Governo, se trata do Poder Executivo de cada esfera, que encaminha à casa Legislativa responsável o seu orçamento, para apreciação, votação e aprovação, com ou sem ajustes. Os orçamentos, que no nível federal se denomina (LDO) Lei de Diretrizes Orçamentárias, tem preferência na votação sobre outras matérias, exatamente para minimizar o risco de que o ente federativo inicie um ano civil sem o respectivo orçamento aprovado, com todas as verbas definidas para os gastos necessários a movimentação da máquina administrativa do governo e eventuais investimentos. Em 1993, ocorreu um grande escândalo envolvendo a Comis- são Mista de Orçamento do Congresso Nacional, porque se descobriu que havia uma verdadeira máfia entranhada na formulação, constituição e execução do orçamento nacional, o que provocou grande movimentação popular e política naquela ocasião. Tal fato trouxe à tona a importância da trans- parência das contas públicas, com discriminação dos gastos e suas rubricas, tanto para consulta eventual quanto para com- preensão da população, primeira interessada em saber como ocorrem os gastos públicos. – 25 – Licitações e processo orçamentário Também por isso, nas esferas estaduais e municipais, é fator importante a participação popular no controle dos gastos des- tes entes federativos. Aliás, existem instituições fundamentais na avaliação e fiscalização desses gastos, que podem e devem ser utilizadas para trazer maior transparência e eventuais corre- ções. Estas instituições são os Tribunais de Contas: da União, dos Estados e dos Municípios, que possuem autonomia para fiscalizar e analisar a regularidade das contas públicas dos entes federativos, além de oferecer recomendações a respeito. É direito de todo cidadão, seja individualmente ou através de entidades representativas, ter acesso as informações orçamen- tárias e de gastos dos entes federativos, porque o cidadão é o diretamente interessado, sendo o efetivo contribuinte e alimentador dos recursos financeiros utilizados. Sem o contri- buinte, obviamente, não haveria recursos para aplicação, uso e manutenção da estrutura estatal, nem poderia haver investi- mentos sociais pelo Estado. Dentro da seara dos gastos públicos existem dois normativos legais de fundamental importância na formação do orçamento anual: A própria Constituição Federal, que disciplina os per- centuais de gastos e cotas mínimas para setores importantes como saúde e educação, e o diploma legal que trouxe parâ- metros limitadores de gastos, que se denomina Lei de Res- ponsabilidade Fiscal ou Lei Complementar 101/2000.Esta última trouxe um caráter criminal inclusive, quando o governante não respeita as limitações impostas para os per- centuais de gastos, por exemplo, com o gasto de pessoal. O que obriga os administradores públicos a focalizarem maior atenção aos critérios de eficiência da máquina administrativa, definido constitucional como um dos princípios da administra- ção pública, bem como a moralidade, impessoalidade, publi- cidade e legalidade, artigo 37 da Carta Magna. A obser- vância desses dispositivos pode colaborar no enquadramento dos gastos públicos dentro de conceitos éticos. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 26 – Além do acompanhamento individual, o cidadão pode moni- torar os gastos públicos também através do acionamento e intervenção do Ministério Público, que pode ser chamado para investigar indícios de eventuais descontroles ou suspeitas de má aplicação dos recursos públicos. Blog do Vandeler Ferreira. Fontes BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. BRASIL. Código Tributário Nacional – Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. BRASIL. Lei Complementar 101 de 04, de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). FUHRER, Maximilianus Cláudio Américo; MAXIMI- LIANO, Roberto Ernesto. Resumo de Direito Tributário. 18 ed. São Paulo: Malheiros, 2007. Atividades 1. Como pode ser definida, de forma resumida, a licitação dentro do setor público? 2. Que a fase caracteriza o acesso dos interessados a um processo de licitação? a. Audiência. b. Edital. c. Habilitação. d. Julgamento. e. Homologação. – 27 – Licitações e processo orçamentário 3. De acordo com as definições utilizadas no setor público, como pode ser definida a receita orçamentária? a. Excesso de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem um novo elemento dentro do patrimônio público. b. Programação de recursos financeiros que ingressam nos cofres públicos e que constituem um novo elemento dentro do patri- mônio público. c. Controle de recursos financeiros que ingressam nos cofres públi- cos e que constituem um novo elemento dentro do patrimônio público e privado. d. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos co- fres públicos e que constituem um novo elemento dentro do pa- trimônio público. e. Disponibilidade de recursos financeiros que ingressam nos co- fres públicos e que constituem um novo elemento dentro do pa- trimônio privado. Controladoria e orçamento público Nesta aula serão vistos, inicialmente, os conceitos relativos à controladoria e seu funcionamento na gestão pública. Além disso, serão explorados seus principais instrumentos, com ênfase no con- trole e como este auxilia na gestão do dinheiro público. Assim, os controles externo e interno serão explorados, bem como sua impor- tância como mecanismos de proteção dos recursos públicos e sua correta aplicação em prol da sociedade. Posteriormente, serão estudados os fundamentos do orça- mento público por meio das experiências de alguns países, como Inglaterra, França, Estados Unidos e Brasil, na implementação e desenvolvimento de políticas públicas. Na sequência, será apresentada a evolução do orçamento público como instrumento de gestão, demonstrando as principais metodologias utilizadas e como estas evoluíram com as sociedades em que estão inseridas. 2 Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 30 – 2.1 Controladoria Para que você possa entender o que é a controladoria dentro da gestão pública, é preciso, inicialmente, fazer uma analogia com o que acontece nas empresas privadas. Nessas organizações, o controle é representado por dife- rentes áreas, a de orçamento, a de contabilidade, a de auditoria e também pela controladoria. Mais especificamente na controladoria, o controle acon- tece pela execução de todos os processos relacionados à gestão da empresa e como estes podem ser coordenados de uma maneira mais eficiente. Pode-se dizer que a controladoria na gestão pública tem como princi- pal objetivo a orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto público, com a utilização de informações estratégicas e prévias, que poderão permitir ao gestor, antes mesmo do acontecimento do fato, a intervenção e mudança do curso para que as ações estejam de acordo com as necessida- des da sociedade. Observa-se que a implementação e o acompanhamento de diferentes ações para a racionalização dos recursos públicos se mostram essenciais para o futuro do país, principalmente por conta do aumento da população e, por consequência, da demanda de serviços públicos, das crises e do aumento do controle sobre a gestão pública. De acordo com Castro (2011), o controle é necessário à medida que as entidades passam a ter objetivos múltiplos, criando, com isso, a necessidade de delegação de atividades, o que irá requerer um maior controle para que todos desempenhem suas tarefas de maneira eficiente. Se pensarmos dentro do contexto público, a existência do controle torna-se muito mais importante. No Brasil, de forma mais específica, existe uma grande preocupação, por parte dos administradores públicos, em pri- vilegiar seus interesses próprios antes dos coletivos. Outro fator decisivo é o fato de a justiça brasileira ser muito lenta, o que gera poucos ganhos para quem não faz parte do Setor Público e é agravado pela falta de consciência dos cidadãos em relação aos seus direitos. O Brasil ainda não possui um mecanismo de controle social eficiente, o qual deveria ser representado pela sociedade, existindo apenas alguns mecanismos voltados à otimização de processos públicos. Na Administração Pública, a ênfase da controladoria é voltada para o controle externo e interno. Isso ocorre porque os dirigentes devem agir de – 31 – Controladoria e orçamento público acordo com as normas legais que delimitam as competências de cada órgão, mostrando assim o seu campo de atuação e os controles a que cada um des- tes deve se sujeitar. Com isso, os administradores públicos não podem agir com independência absoluta, não podendo, dessa forma, praticar atos que não estejam previstos por lei ou que visem ao interesse público. Castro (2011) menciona que existem sistemas de freios e contrapesos, representados pela divisão e pela independência dos diferentes poderes da União e níveis do governo. Além disso, existe a fiscalização efetuada pelos partidos políticos, a eleição periódica de governantes, além da pressão que é exercida pela opinião pública e também pela imprensa brasileira, e, com maior ênfase, pelos sistemas de controle interno e externo. Na Administração Pública, o controle está pautado nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, além da publicidade e eficiência. Existe uma divisão no controle interno, que é aquele efetuado pelo pró- prio órgão e que é responsável por controlar e verificar a legalidade de seus próprios atos, para que possa existir uma segurança em relação a essas ati- vidades e para que elas possam atingir as metas e os objetivos delimitados pela administração. Existe também o controle externo, feito de fora para dentro, ou seja, é um tipo de controle feito por um órgão que não integra a estrutura do órgão público. No Brasil, de acordo com a Constituição Federal, o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, contando com o auxílio dos Tri- bunais de Contas. Agora, vamos entender melhor esses diferentes tipos de controle que auxiliam a gestão pública. 2.1.1 Controle interno O controle interno pode ser entendido como um processo que envolve a direção e o corpo de funcionários de um determinado órgão, estruturados com o objetivo de enfrentar riscos e de fornecer segurança razoável no desen- volvimento da missão do órgão público. De acordocom a Intosai (2007), os objetivos do controle interno são a execução, de forma ordenada e com ética, economia, eficiência e eficácia, das operações que são executadas dentro do Setor Público. A economia pode Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 32 – ser entendida como a redução dos custos empregados em uma determinada atividade, sem que exista perda da qualidade. Por sua vez, a eficiência está ligada à relação entre o produto, que pode ser um bem ou serviço, e os resultados e recursos para produzi-los (SILVA, 2012). Silva (2012) ainda explica que a eficácia é a medida relacionada à produção de um bem ou serviço e ao modo como estes serão alcançados de acordo com os objetivos estabelecidos anteriormente. Para garantir que cada uma das unidades públicas faça a sua parte de forma correta e buscando os melhores resultados, é necessário que o controle interno seja devidamente coordenado ou, ainda, que exista uma supervisão sobre o que está sendo executado, observando-se a economia, eficiência e eficácia. Para isso, no âmbito do Poder Executivo Federal, foi criada em 2 de abril de 2001 a Controladoria-Geral da União (CGU). A Controladoria-Geral da União é responsável pela coordenação e estruturação do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. Seu funcionamento é guiado pela construção de padrões de qualidade que devem ser seguidos. A CGU também é responsável por assegurar que esses padrões sejam observados e que as metas estipuladas sejam cumpridas. Com suas ações, a CGU mantém a confiabilidade, bem como a integridade e exatidão das ações públicas, principalmente em relação à qualidade, prevenindo erros, fraudes, abusos, desvios e outros atos que possam lesar o patrimônio público. Uma das diretrizes da CGU é o enfrentamento à impunidade no Poder Executivo Federal. Como resultado da ação da CGU nos últimos 12 anos, 5 659 agen- tes públicos foram expulsos, entre estatutários, comissionados e aposentados. Uma grande quantidade dessas punições está fundamentadas nas comprova- ções de práticas de atos relacionados a corrupção (Brasil, 2016b). Entretanto, é preciso ressaltar que a investigação de atos de corrupção por parte de agentes políticos não faz parte das atribuições da CGU. 2.1.2 Controle externo No controle externo há a fiscalização de um órgão sobre o outro que, de acordo com a Constituição Federal, são representados pelos Poderes Execu- tivo, Legislativo e Judiciário. – 33 – Controladoria e orçamento público Uma forma de controle político é a utilização do sistema de pesos e con- trapesos. Nessa atuação, de acordo com as suas atribuições constitucionais, cada um dos poderes é incumbido de limitar e frear a atuação dos outros poderes, para que seja mantida a fiscalização e, por consequência, o equilíbrio entre eles. Como exemplo desse sistema de freios pode-se citar a atuação do Poder Legislativo responsável por editar Leis, enquanto o Poder Executivo, em seu papel de contrapeso, poderá vetar as decisões tomadas no Congresso. Outro exemplo desse sistema é a indicação de ministros dos tribunais supe- riores, feita pelo poder Executivo, mas aprovada pelo Senado. Verifica-se que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, tanto o equilíbrio quanto a independência deverão ocorrer entre os três poderes, o que pode ser visto a seguir, de forma gráfica. Figura 1 – Sistema de freios e contrapesos da Constituição Federal PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO PODER JUDICIÁRIO Fonte: CASTRO, 2011, p. 266. Adaptado. Em âmbito federal, pode-se dizer que o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). No âmbito estadual, esse controle é desempenhado pelas Assembleias Legis- lativas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs), que auxi- liam também as Câmaras de Vereadores, responsáveis pelo controle em nível Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 34 – municipal, exceto nas cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro, que contam com a figura dos Tribunais de Contas Municipais. Essa particularidade presente nas duas cidades citadas não poderá ocor- rer em outras cidades, em função de interdição constitucional. Entretanto, isso não impossibilita a criação, por parte dos estados, de outro Tribunal de Contas do Estado, dividindo as funções desses tribunais em estaduais e muni- cipais, situação que acontece em alguns estados brasileiros, como, por exem- plo, Goiás e Pará. A partir desse controle, torna-se dever do administrador público prestar contas ao respectivo Tribunal de Contas, incluído além das demonstrações contábeis, outros relatórios mais detalhados. Além disso, a prestação de con- tas é obrigatória para qualquer pessoa física ou jurídica, seja ela pública ou privada, que, de alguma forma, receba dinheiro ou valores públicos ou de responsabilidade de Ente Público, ou que em nome deste assuma obrigação de natureza pecuniária. É competência do Poder Legislativo, seja em âmbito federal, estadual ou municipal, e do sistema de controle interno de cada poder a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial de um ente público, de Administração Direta ou Indireta, no que diz respeito à obser- vância dos princípios da legalidade, legitimidade, economicidade e aplicação das subvenções e renúncias de receitas. Para o controle externo pelo Poder Legislativo, também haverá o auxílio por parte dos Tribunais de Contas. 2.2 Fundamentos do estudo dos orçamentos públicos I Falando de gestão pública e de seus principais aspectos, vejamos como nasceram os fundamentos do estudo dos orçamentos públicos e quais são as suas bases e sua evolução nos diferentes países. 2.2.1 Inglaterra De acordo com Giacomoni (2012), em 1217, na Inglaterra, existiam menções ao controle feito pelo Parlamento, sendo ilustradas por pressões de – 35 – Controladoria e orçamento público barões feudais que visavam escapar do poder do rei sobre a cobrança de tri- butos. O artigo 12 da carta Magna Inglesa pode ser considerado, apesar da falta de alguns itens como a despesa pública, como o primeiro embrião de orçamento público daquela nação. Após várias e importantes mudanças, com maior ênfase naquelas ocor- ridas no século XIX, o orçamento público inglês foi aperfeiçoado e conside- rado como um importante instrumento de política econômica e financeira do Estado, a Inglaterra destacou por delinear a natureza técnica e jurídica desse instrumento e por difundir a instituição orçamentária para outros países que tiveram como base seu modelo bem-sucedido. 2.2.2 França Na França, assim como na Inglaterra, a instituição orçamentária sur- giu depois da adoção do consentimento popular do imposto, outorgado pela Revolução de 1789. Durante o período de controle do país por Napoleão, o controle representativo sobre a criação de impostos não era respeitado, mar- cando uma das poucas épocas em que o princípio foi infringido. Após a Restauração, a Assembleia Nacional passou a participar do pro- cesso orçamentário. No ano de 1815, houve o decreto da Lei Financeira Anual, que ainda não controlava o orçamento. No entanto, a partir de 1831, esse controle passou a ser completo. Da mesma forma que o da Inglaterra, o sistema francês ajudou a con- solidar algumas regras que são aceitas dentro do contexto público até os dias atuais. Entre essas regras, temos a anualidade do orçamento público, a votação do orçamento antes do início do exercício, assim como a obrigação de o orçamento conter as previsões para o exercício (ligada ao princípio da universalidade), bem como a não vinculação dos itens de receitas e despesas específicas, que, atualmente, é reconhecido como princípio da não afetação financeira (GIACOMONI, 2012). 2.2.3 Estados Unidos Uma dashipóteses de surgimento da Revolução da Independência Ame- ricana é que ela seria decorrente da contrariedade dos americanos quanto ao Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 36 – valor dos impostos cobrados pelo governo inglês, uma vez que este lançou impostos à revelia de qualquer consulta das colônias americanas. No ano de 1802, a Câmara dos Representantes Americanos designou a Comissão de Meios e Recursos, que assumiu forte controle das finanças públicas. Essa comissão fazia o papel de órgão de planejamento, consoli- dava programas setoriais e possibilitava uma visão do conjunto das finanças do Estado. Após diversas mudanças, mais precisamente no ano de 1920, cerca de 44 Estados americanos haviam feito reformas orçamentárias, contando com 23 Estados que já tinham o seu orçamento elaborado pelo poder Executivo. Essas reformas buscavam distribuir a elaboração, a aprovação, a execução e o controle da melhor forma entre os poderes Legislativo e Executivo. Na década de 1950, o Congresso Americano aprovou a Lei do Processo do Orçamento e da Contabilidade, que ainda não continha de forma expressa a palavra orçamento de desempenho, mas já autorizava o Presidente a apre- sentar no orçamento as funções e atividades do governo de acordo com as atividades que este julgasse mais adequadas. No ano de 1965, o então presidente Johnson concedeu uma entrevista relatando que seria introduzido um novo e revolucionário sistema de planeja- mento e programação do orçamento relativo ao Governo Federal. O sistema contaria com o uso de ferramentas modernas, permitiria cumprir as promes- sas de uma vida melhor para os americanos, ao menor custo possível. Essa técnica ficou conhecida como PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento, composto por uma série de estudos e aplicações práticas, realizadas em órgãos militares e pela empresa de consultoria Rand Corporation (GIACOMONI, 2012). O PPBS foi adotado em um momento em que os Estados Unidos estimulavam programas públicos ambiciosos. No entanto, vários proble- mas sofridos pelo país trouxeram um questionamento: planejar e programar para quê? Dessa forma, no ano de 1970, o Presidente Nixon dispensou o uso do PPBS pelos órgãos federais, levando muitos estados e cidades a tentarem o mesmo, porém, com resultados ruins. Posteriormente, os Estados Unidos ino- – 37 – Controladoria e orçamento público varam uma vez mais com a implementação do Orçamento Base-Zero (OBZ), concebido para instituições privadas, mas, em 1973, utilizado pelo governo da Geórgia em seus procedimentos estaduais. Esse modelo foi implementado por Jimmy Carter, que ao assumir a presidência americana tornou-se um grande entusiasta e usuário do OBZ, esforçando-se para que este fizesse parte do modelo federal. Assim, no final dos anos 1970, muitas empresas e organi- zações públicas já adotavam esse sistema, que passou a ser bastante valorizado na fase de recessão em que os Estados Unidos mergulhavam. Passando para a década de 1990, mais especificamente 1993, o Con- gresso Americano reafirmou seu interesse em temas orçamentários e no aper- feiçoamento da administração federal ao aprovar a Lei de Desempenho e Resultados do Governo (Government Performance and Results Act – GRPA). Nas novas normas estabelecidas no país os principais requisitos eram: estabelecer metas estratégicas; medir o desempenho, que deve estar ligado ao orçamento; e monitorar e reportar o progresso no alcance de metas. A partir daquele momento, as agências governamentais passaram a ter mais respon- sabilidades, como executar os planos estratégicos, preparar planos anuais de desempenho e metas e reportar anualmente sobre seu desempenho. Por fim, a partir do ano de 2001 foi adotado nos Estados Unidos o orçamento de desempenho que, apesar das dificuldades, teve sua implemen- tação recomendada após os pilotos testados de 1998 a 1999 em cinco agên- cias do país. 2.2.4 Brasil No Brasil, a Inconfidência Mineira (abortada pelo governo em 1789) teve como principal motivação o descontentamento com as disposições orça- mentárias emanadas de Portugal. Com a vinda do rei Dom João VI, o Brasil passou por um processo de reorganização das finanças em razão de haver maior necessidade de disciplinamento na cobrança de tributos aduaneiros, devido também à abertura dos portos brasileiros. Assim, no ano de 1808, foram criados o Erário Público, representando o Tesouro e o Regime de Con- tabilidade (GIACOMONI, 2012). Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 38 – Na Constituição Imperial de 1824, surgem no Brasil os primeiros indícios de elaboração do orçamento. Na época, houve certa dificuldade na implementação de tal ideia. No dia 14 de dezembro de 1827, foi criada ofi- cialmente a primeira lei de orçamento no Brasil. Porém, a lei era deficiente em relação aos mecanismos arrecadadores das províncias da época. A nova norma também apresentava dificuldades na comunicação e nos conflitos com outras normas legais, o que acabou por frustrar a lei orçamentária. Após essas tentativas, não bem-sucedidas, foi estabelecido, no ano de 1830, um decreto-lei que fixava a despesa e orçava as receitas das antigas pro- víncias para os exercícios de 1831 e 1832. Naquela época, as competências estavam divididas. O Executivo deveria elaborar a proposta orçamentária, a Assembleia Geral, representada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, deveria aprovar a lei orçamentária e a Câmara dos Deputados deveria ter a iniciativa sobre impostos. No ano de 1834, foi elaborada uma emenda à Constituição em que foram definidas mais competências relativas ao funcionamento das Assem- bleias Legislativas provinciais. Estas deveriam fixar as despesas municipais e provinciais, além dos impostos necessários para atender a tais encargos, bem como a repartição de rendas que deveria ser feita entre os municípios e a fis- calização do emprego desses valores. Em 1891, após a Proclamação da República, houve uma alteração na distribuição das competências em relação ao orçamento público, passando este a ser função privativa do Congresso Nacional bem como a tomada de contas do Executivo. Ainda naquela época foi instituído pela Constituição Federal o Tribunal de Contas, que tinha como principal função auxiliar o Congresso no controle do orçamento público. O momento também foi mar- cado pela transformação das províncias em estados, o que lhes conferiu maior autonomia, estendida para os municípios, com o auxílio da primeira consti- tuição republicana no Brasil. Após diversas mudanças, na Constituição de 1967 foi dada especial relevância ao orçamento, sendo disciplinado por meio de oito parágrafos e inúmeros artigos, o que acarretou a criação de novas regras e princípios que foram incorporados ao orçamento, com extensão aos estados brasileiros. – 39 – Controladoria e orçamento público Em 1969, devido a uma crise política, foi criada uma emenda constitu- cional que alterou muitos dos aspectos da Constituição de 1967, mantendo somente os aspectos relativos ao orçamento, inclusive aqueles que limitavam a capacidade de iniciativa do Legislativo em leis que gerassem despesas e emendas no orçamento (GIACOMONI, 2012). Finalmente em 1881, o Brasil recebeu a sua sétima Constituição Fede- ral, sendo o tema orçamentário amplamente discutido, uma vez que esse tema era visto como perdido numa época em que o Brasil foi marcado por gover- nos autoritários. Na Constituição de 1988, as novidades em relação ao texto constitu- cional dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de Lei do orçamento sobre as despesas e em relação à explicação do sentido da universalidade orçamentária. Nessa Constituição, uma das maiores novidades foi a instituiçãodo Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias que compõem, junta- mente com o orçamento de cada ano, o que conhecemos como Orçamento Anual; o sistema orçamentário; e o Ciclo Ampliado que, atualmente, é conhe- cido como Plurianual, de gestão orçamentária e financeira pública. Em relação à modernização do orçamento no Brasil, a maior novidade foi a substituição da classificação funcional-programática pela classificação funcional e por programas, o que não garante o sucesso do sistema orçamen- tário, mas demonstra um caminho que poderá melhorar, de forma substan- cial, o sistema público brasileiro. Vamos agora entender melhor como o con- ceito de orçamento público tem evoluído e como essas mudanças permitem que seja feita uma melhor distribuição dos valores para as sociedades. 2.3 Fundamentos do estudo dos orçamentos públicos II Para entender a evolução conceitual do orçamento, inicialmente, é pre- ciso compreender o seu contexto com um todo. Giacomoni (2012) destaca que o orçamento não pode ser considerado uma disciplina, mas sim uma área de interesse de diversas disciplinas, garantindo a ele diferentes naturezas: política, econômica, administrativa, jurídica, contábil e financeira. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 40 – O orçamento, dentro do contexto público, pode ser definido como o processo de avaliação de demandas e de escolhas entre as alternativas, ressal- tando-se, assim, sua natureza política. Mas, quando olhamos somente para os aspectos fiscais, vislumbramos aqueles relacionados com despesas, receitas, déficits, dívidas. Isso demonstra que estaremos focando na natureza econô- mica do orçamento. Por outro lado, ao relacionarmos o orçamento à lei que estima a receita e autoriza os limites de gastos, definimos a sua natureza jurídica; quando o observamos como um instrumento para a realização da administração pública, damos destaque ao instrumento de gestão; e, que por fim, quando o relacio- namos à arrecadação e aos pagamentos, evidenciamos o aspecto financeiro. De acordo com Silva (2013), a técnica mais antiga é aquela conhecida como orçamento tradicional ou clássico. Nesse tipo de orçamento havia somente a fixação da despesa e a previsão da receita, ainda sem nenhum tipo de planejamento do governo. Esse orçamento era considerado apenas uma peça contábil-financeira. Representava meramente um documento de previsão de receita e de autoriza- ção de despesa, sem preocupação com a realização de programas de trabalho do governo. Sua atenção estava voltada apenas para a realização das tarefas dos órgãos públicos, sem questionamento em relação aos seus objetivos e metas. A seguir um exemplo que pode ajudar a entender o modelo tradicional. Quadro 1 – Orçamento tradicional Órgão Elemento Valor Secretaria da Educação Material escolar R$50.000.000,00 Secretaria da Educação Material de expediente R$150.000,00 Secretaria da Educação Servidores ativos e inativos R$1.000.000,00 Fonte: SILVA, 2013. Adaptado. De acordo com o quadro, existe a delimitação do órgão, o elemento de gasto e o valor fixado para tal. Giacomoni (2012) destaca que o orçamento tradicional era um controle político, na medida em que esse instrumento tinha como função, desde o início de sua utilização, possibilitar aos órgãos de representação um controle sobre o Executivo. – 41 – Controladoria e orçamento público 2.3.1 Orçamento por desempenho ou por realizações Esse tipo de orçamento pode ser considerado uma evolução do orça- mento tradicional. Sua origem remonta ao século passado, período em que começaram as preocupações com os resultados dos gastos públicos e não ape- nas com os gastos em si. O orçamento por desempenho ou realizações foi considerado um passo importante para a evolução do tópico na gestão pública, passando a se preo- cupar com o que o governo faz e não somente com o que é comprado. Silva (2013) destaca que no orçamento por desempenho começam as medições de realizações públicas, como, por exemplo, quilômetros asfaltados em vias públicas ou ainda crianças atendidas pelo sistema escolar. 2.3.2 Orçamento base zero O orçamento base zero, ou OBZ como é chamado, já teve grande importância na administração pública e foi utilizado a partir dos anos 1960 com o intuito de eliminar as práticas nocivas observadas nas justificativas de aumento de verbas. Essa técnica foi utilizada para elaboração do orçamento-programa, consistindo em uma análise crítica dos recursos que eram solicitados pelos órgãos governamentais. No momento de elaboração da proposta orçamentária deveria se aten- tar para uma série de questionamentos sobre as reais necessidades dos valo- res que estavam sendo solicitados em cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Isso obrigava os órgãos a faze- rem as justificativas dos gastos desde a fase de elaboração da proposta, como se esta estivesse partindo do zero, sem utilizar o ano inicial como mínimo para comparação. 2.3.3 Orçamento participativo A técnica de orçamento participativo é considerada uma complementa- ção da democracia representativa. Ela permitiria ao cidadão debater e definir o destino dos recursos públicos. Assim, a população seria responsável por decidir as prioridades de investimento, bem como as obras e os serviços que seriam executados. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 42 – O orçamento participativo estimula o exercício da cidadania, além de permitir um maior compromisso com a população e com o bem público. Um bom exemplo desse tipo de orçamento foi observado por Giacomoni (2012) na Prefeitura Municipal de Porto Alegre. No entanto, o pioneiro nesse tipo de orçamento foi o município de Lages (SC), que o utilizava desde anos de 1970, quando havia a participação pública para melhor destinação dos recur- sos financeiros. Em Porto Alegre, ao longo das gestões de Olívio Dutra (1989-1992) e de seu sucessor Tarso Genro, houve experiências com o orçamento participa- tivo. A prioridade nas escolhas dos investimentos era feita pela administração pública e compartilhada com o poder comunitário. Esse poder comunitário é representado por assembleias e reuniões dos mais variados tipos de entida- des e instituições comunitárias, como, por exemplo, associações de bairros, centros, sociedades de amigos, entre outras organizações que representem, de forma ativa, a sociedade em geral. O processo de participação popular envolve, em uma primeira etapa, as demandas e reivindicações populares, com discussões e aprovações em reu- niões e assembleias de entidades comunitárias. Em um segundo momento, as demandas são aprovadas no nível de cada entidade e são hierarquizadas de acordo com as prioridades trazidas e defen- didas na região. Nessa etapa existe a definição de prioridades de cada região para formação do Orçamento Participativo. Na terceira etapa, observa-se a eleição dos representantes no Conselho do Orçamento Participativo, sendo também definidos os delegados que parti- ciparão do Fórum do Orçamento Participativo, que conta com mais reuniões e assembleias em que há a participação do público. Na quarta, etapa as reuniões do Conselho do Orçamento Participativo são ordenadas em sessões em que os representantes comunitários tomam conhecimento das finanças municipais, bem como das projeções orçamentá- rias para os exercícios futuros. Nesse momento eles devem apresentar e defen- der, uma vez mais, as prioridades que estão representando. Por fim, na quinta etapa, são realizadas as reuniões do Fórum do Orça- mento Participativo com a participação de um colegiado amplo e com o – 43 – Controladoria e orçamento público objetivo maior de envolver a população, especialmente no que diz respeito ao acompanhamento da execução do plano de investimentos e também na fiscalizaçãoda execução do orçamento e das obras públicas realizadas. 2.3.4 Orçamento-programa A Lei 4.320/64 e o 200/67 foram os responsáveis pela implementação do conceito de orçamento-programa no Brasil. Esse tipo de orçamento foi implementado depois da experiência bem-sucedida dos Estados Unidos no uso do orçamento de desempenho. Esse tipo de orçamento, de acordo com Silva (2013), é o que melhor permite identificar programas, projetos e atividades que a Administração Pública pretende realizar. Também permite conhecer seus objetivos, metas, custos envolvidos e resultados esperados. Isso oferece uma maior transparên- cia nos gastos públicos. No orçamento programa, são estimadas pelo governo as receitas e são fixadas as despesas, o que permite o controle das finanças públicas e a execução das ações governamentais. Esse tipo de orçamento é bastante diferente do orçamento tradicional conforme você pode ver a seguir. Quadro 2 – Lógica do orçamento tradicional Classificação Recursos Problemas a resolver Fonte: SILVA, 2013. Adaptado. Quadro 3 – Lógica do orçamento-programa Problemas a resolver Recursos Classificação Fonte: SILVA, 2013. Adaptado. No orçamento-programa, o foco é dado para os problemas que devem ser resolvidos e, aí sim, são destinados recursos e posteriormente é feita a clas- sificação. Esse modelo refere-se à elaboração e execução de três leis: o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA) que, conforme afirma Silva (2013), representam e materializam em conjunto o planejamento e a execução de políticas públicas federais. Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 44 – Ampliando seus conhecimentos Como funciona o controle externo PORTAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2010. O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização dos gastos públicos. No âmbito federal, a responsabilidade é do Tribunal de Contas da União (TCU) e nos âmbitos municipal e estadual, na maioria dos casos, a responsabilidade é dos Tribunais de Contas dos estados (TCE’s). Há exceções em relação aos estados e municípios, pois em alguns estados existe um TCE e também um Tribunal de Con- tas do Município (TCM), responsável pela fiscalização da capital, ou dos Municípios (TCM), responsável pela fiscali- zação de todas as cidades do estado. Os Tribunais de Contas analisam, portanto, de acordo com as suas áreas de atuação, as contas dos órgãos públicos. A fiscalização realizada pelo Tribunal é chamada de controle externo. Cabe ao Poder Legislativo (Senado e Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras de Verea- dores) exercer esse controle junto aos Poderes Executivo (Governos Federal, Estaduais e Prefeituras Municipais) e Judiciário (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais, Eleitorais, Tribunais de Justiça dos Estados). Assim, o Tribunal de Contas é um órgão autônomo, que auxilia o Poder Legislativo a exercer o controle externo, fis- calizando os gastos dos Poderes Executivo, Judiciário e do próprio Legislativo. Além de estar sujeito ao controle externo, cada Poder tem a responsabilidade de manter um sistema de controle interno. E, por sua vez, apesar de ser um tribunal, o Tribunal de Contas não faz parte do Poder Judiciário. – 45 – Controladoria e orçamento público Atividades 1. Como pode ser definido o principal objetivo da controladoria no contexto da gestão pública? a. Orientação de gestores para a melhoria da aplicação do gasto público com a utilização de informações estratégicas e prévias. b. Fiscalização da aplicação dos recursos públicos e de seus gestores. c. Estudo dos impactos dos gastos públicos nas diferentes esferas de poder do Brasil. d. Controle contábil das contas públicas, assim como dos ingressos e dispêndios no erário público. e. Limitação dos gastos, de acordo com as prioridades de cada ente federativo. 2. O controle interno pode ser entendido como um processo que en- volve a direção e o corpo de funcionários de um determinado órgão, estruturado com o objetivo de enfrentar riscos e de fornecer seguran- ça razoável no desenvolvimento da missão do órgão público. Quais são os seus objetivos? 3. Entre os principais conceitos de orçamento, qual pode ser considera- do como a evolução do orçamento tradicional? a. Orçamento base zero. b. Orçamento participativo. c. Orçamento-programa. d. Orçamento por desempenho. e. Orçamento geral. Sistema de planejamento no setor público Neste capítulo trataremos sobre o que é o planejamento e como ele é aplicado dentro do setor público. Para isso, é necessá- rio compreender como esse conceito surgiu, como foi aplicado na administração privada e como suas principais técnicas foram aplica- das, de forma exitosa, dentro da gestão pública. Também serão explorados os objetivos e as principais etapas e formas de planejamento público no Brasil, bem como suas prin- cipais características. Na sequência serão abordados os modelos brasileiros de pla- nejamento, com maior ênfase para a década de 90 até os dias atuais. Será apresentado um exemplo do Programa de Aceleração do Cresci- mento (PAC) e seu impacto bem-sucedido dentro do planejamento. Na última parte do capítulo serão abordados os conceitos de planejamento e orçamento governamental e como estes estão inte- grados na administração pública. O enfoque predominante neste material é do planejamento e orçamento governamental observa- dos sob a ótica federal. Entretanto, cabe lembrar que a integração entre os diferentes instrumentos, PPA, LDO e LOA, também é uma valiosa ferramenta para estados e municípios, sendo responsá- veis pela garantia da informação sobre as origens de receitas e sua devida destinação. 3 Finanças, orçamentos públicos e órgãos de controle – 48 – 3.1 Planejamento do setor público Planejamento pode ser definido como uma metodologia em que são estabelecidos e também decididos alguns objetivos para a solução de proble- mas previamente identificados. No planejamento deverão constar, de forma antecipada, as ações e os recursos que serão utilizados para alcançar os objeti- vos pretendidos, sejam eles materiais, humanos ou financeiros. Mas será que o planejamento se resume apenas a isso? Outra definição de planejamento é a de que ele é um processo decisório, que deverá ser desenvolvido com antecedência, para que possam ser definidos objetivos e como estes serão alcançados, além do que deverá ser adotado por uma determinada entidade para que isso seja possível. Uma necessidade do planejamento é que seja definido, também de maneira prévia, em quais níveis hierárquicos irão ocorrer as mudanças necessárias. O planejamento também pode ser entendido como uma metodologia para a uniformização de procedimentos que serão utilizados na execução de ações para que exista a interação entre os diferentes níveis hierárquicos de um determinado ente, buscando assim a melhoria no processo de ação. Pode- -se dizer que o planejamento é um instrumento que busca harmonizar as decisões tomadas por cargos hierárquicos superiores com aqueles inferiores, buscando, principalmente, que estes contribuam para o alcance das metas pretendidas. Por fim, pode-se dizer que o planejamento é um processo que busca definir o que se quer fazer e como se fazer, com a utilização dos recursos de forma racional, observando eficiência, eficácia e efetividade. Caso não exista um processo decisório bem delimitado e implementado, ou seja, que não promova a interação necessária entre os diferentes níveis hie- rárquicos dentro do setor público, é provável que o planejamento não ocorra de forma satisfatória. Imagine uma empresa de pequeno porte, constituída por poucos fun- cionários e que não possui atividades tão complexas,