O Brasil e o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC

Prévia do material em texto

O Brasil e o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC: Breve análise dos casos da Embraer e do Algodão
Resumo:
Palavras-Chave:
Abstract:
Keywords:
I. Contextualização
A Organização Mundial do Comércio (OMC), em pleno funcionamento desde janeiro de 1995, foi criada pelo Acordo de Marraqueche para, basicamente, monitorar o comércio internacional e regulá-lo de acordo com regras específicas. Diferentemente do acordo comercial que a precedeu, o GATT – General Agreement about Tariffs and Trade – a OMC não aborda apenas os temas específicos do comércio de bens materiais e tarifas. Serviços, barreiras técnicas e sanitárias, propriedade intelectual e subsídios são alguns dos assuntos que a organização tem em sua pauta de regulações. Os princípios essenciais, que balizam as ações da OMC, são o da Nação Mais Favorecia, do Comércio Mais Livre, da Previsibilidade e da Competição. Há, dentro da organização, certa vantagem para os países subdesenvolvidos e emergentes. Como suas economias são, geralmente, baseadas em commodities e monocultores, existe uma tolerância em relação à retirada de subsídios na agricultura, por exemplo (OLIVEIRA, 2010).
Além de regulamentar o comércio mundial, a OMC tem, em relação ao GATT, mais uma vantagem: o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). Com esse mecanismo, é possível que os países acionem uns aos outros caso sejam lesados pelo não cumprimento de alguma norma presente no estatuto da organização. A OMC, porém, não pode garantir que um país cumpra, de fato, as sanções aplicadas pelo OSC e, por isso, foram criadas cláusulas de retaliação, para tentar, ao menos, minimizar as diferenças de poder entre os países. Essas cláusulas, entretanto, não são utilizadas por todos os países, já que, caso um país pequeno peça retaliação a um país grande, pode, depois, sofrer consequências severas pela possível “irritação” do outro, que pode prejudicar sua economia. O OSC, portanto, é ao menos uma tentativa de tornar o comércio mundial mais igualitário e o Brasil já tentou, por diversas vezes, recorrer ao órgão para evitar que países desenvolvidos estejam, sempre, imunes a quaisquer tipos de regras (BENJAMIN, 2013).
O Brasil é, internacionalmente, visto como um país pacífico e que busca, sempre, a cooperação. Essa visão não é, portanto, equivocada, já que o país é, realmente, “tranquilo” no Sistema Internacional. Sabendo-se disso, não parece estranho que o Brasil sempre tente cumprir as regras impostas pela OMC e, quando acionado no OSC, reorganizar sua economia para que esteja, então, de acordo com as normas. Há, além disso, no Brasil, um senso de justiça, que o faz desejar que todos os países sejam, de fato, iguais perante à Comunidade Internacional e à organização. Por isso, quando acionou países desenvolvidos no OSC, o país buscou lutar até o fim para que houvesse condenação e cumprimento da sentença (LUCENA, 2006).
O presente artigo busca, portanto, abordar as diferentes ações do Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, analisando os casos da Embraer – contra o Canadá – e do Algodão – contra os Estados Unidos. O artigo estará dividido em duas seções principais, nas quais serão expostos cada um dos casos, além das considerações finais, na qual serão avaliadas as ações do Brasil no OSC, as diferenças entre ambos os casos e a importância desse órgão para o comércio internacional.
II. Caso Embraer-Bombardier
Criada em 1969, a Embraer – Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A. – é a maior empresa de produção de aviões do Brasil, produz aviões comerciais, executivos e de defesa e segurança (EMBRAER, 2018). No ano de 1989, a empresa era grande e já vendia diversos aviões para os Estados Unidos, chegando a representar 40% do mercado de aviação do país. No início dos anos 1990, entretanto, a empresa passou por uma grave crise, decorrente do CBA-123, avião que custou milhões de dólares em pesquisa, mas que não conquistou os investidores necessários e não passou dos protótipos. Em 1994, a empresa foi privatizada e, a partir de 1996, a empresa começou a produzir um número elevado de aviões, recebeu diversos investimentos estrangeiros e fez parcerias de extrema importância (LUCENA, 2006). Em 1989, os protótipos do avião que causou, a princípio, o litígio, começaram a ser produzidos. 
O EMB-145, avião para voos regionais, com 50 lugares, era competidor direto com o CRJ-200, avião da empresa canadense Bombardier. O avião brasileiro era 30% mais barato do que o do Canadá, além de ser mais leve, com menos ruídos dentro da cabine, menor custo de manutenção e maior flexibilidade para produção do avião de acordo com as necessidades do cliente. A empresa canadense, contudo, detinha, naquela época, o monopólio da aviação regional e tentava, sempre que possível, impor barreiras para o surgimento de novos competidores. Não agiu diferente em relação ao avião da Embraer, alegando, perante o OSC, que o Brasil dava subsídios para a exportação facilitada dos produtos da empresa (LUCENA, 2006).
O Programa de Financiamento às Exportações (Proex), criado pelo Brasil em 1991, era utilizado para a exportação dos aviões da Embraer, principalmente na modalidade de equalização das taxas de juros, que é, segundo Lucena (2006, pp. 138), “o pagamento às instituições financiadoras da diferença existente entre os encargos acertados com o exportador ou com o importador e os custos de captação dos recursos pelo financiador”. Esse financiamento foi o motivo, alegado como subsídio pelos canadenses, para a competitividade desleal e menor preço do produto brasileiro. O Brasil, entretanto, sempre deixou claro a OMC que o Proex era, de fato, subsídio, e que ele seria retirado gradualmente, conforme o país fosse alcançando o desenvolvimento (LUCENA, 2006). 
Os países em desenvolvimento tinham, a partir do momento da criação da OMC, em 1995, sete anos para retirar, definitivamente, os subsídios. Essa era uma das principais vantagens exigidas pelas nações mais pobres para que fizessem parte da organização. Alegando isso, o Brasil pediu ao painel do OSC que as acusações canadenses não fossem válidas, portanto. O Canadá alegou, no entanto, que o Brasil não era um país tão subdesenvolvido a ponto de necessitar de um subsídio tão elevado para exportação de aeronaves (PINTO, 2013).
A Embraer era, naquele momento – o litígio iniciou em 1994 – estratégica para o comércio brasileiro, além de representar cerca de 3,5% das exportações, era o principal foco de abertura de novos mercados para os demais produtos do Brasil. Por esses motivos, principalmente, o governo brasileiro se envolveu tanto no contencioso, mas também porque o Proex era uma política governamental, que tinha como objetivo auxiliar no crescimento do país no comércio mundial. É sabido que, no caso de não haver essa prática subsidiária, as exportações do EMB-145 diminuiriam, de fato, pelo menos até a sua consolidação no mercado internacional (LUCENA, 2006).
O painel julgou, em primeira instância, que o Brasil deveria retirar os subsídios, que eram entregues por meio do Proex, em até 90 dias. Apesar de ter havido apelação de ambos os lados, o painel seguiu com a mesma decisão. O Brasil, que já havia entrado no OSC contra o Canadá, alegando que, por parte do país norte-americano, também havia a prática de subsídio – os canadenses aplicavam cerca de quatro tipos de subsídios e não os consideravam como prática ilegal perante a OMC – não conseguiu chegar a condenação do país (NETO, 2013). 
O Brasil, portanto, modificou o Proex, deixando-o dentro das regras e exigências da Organização Mundial do Comércio. E o fez, basicamente, pela tendência cooperativa que o país tem e pela imagem internacional que gostaria de ter. O Canadá é um país extremamente mais desenvolvido e rico, além de ter uma “amizade” histórica com os brasileiros, então, apesar de não ter sua acusação levada à sanção, o Brasil decidiu por cumprir o que foi imposto. O Brasil quis mostrar, perante o Sistema Internacional, que, ao cumprir a sanção imposta, esperava que os demais países, fossem eles grandes ou pequenos,também cumprissem (LUCENA, 2006).
O valor de retaliação, por parte do Canadá, foi de 344,2 milhões de dólares canadenses, valor que, entretanto, não foi cobrado pelos canadenses, que preferiram manter a parceria com o Brasil – mas também mostrar, internacionalmente, que são generosos ao não cobrar um valor tão alto de um país subdesenvolvido. Se o Brasil não tivesse cumprido, de fato, a sanção imposta, provavelmente o Canadá não teria desistido e teria pedido por uma retaliação ainda maior para o país. Fica a dúvida, contudo, de que, caso o Canadá fosse sancionado e não cumprido a sentença, teria sido permitido que, ele, um país rico e desenvolvido, fosse retaliado pelo Brasil (LUCENA, 2006)? 
O jogo de poder é, então, claro dentro da Organização Mundial do Comércio e do próprio Órgão de Solução de Controvérsias. Por mais que se diga e se saiba que a OMC demonstra bem menos o reflexo do poder mundial do que a Organização das Nações Unidas (ONU), a riqueza e o poder ainda são determinantes no fim de sentenças e no estabelecimento de painéis de solução de controvérsias. É difícil de um país pequeno, que depende muito dos maiores, acusar ou retaliar um grande, que pode destruir sua economia em questão de meses.
III. Caso do Algodão
A produção de algodão é deveras importante para a economia brasileira e mundial, estamos entre os cinco maiores produtores do mundo – ao lado de países como China, Estados Unidos e Índia – e somos, também, um dos maiores compradores do mundo: quase um milhão de toneladas por ano. A exportação desse bem foi, entretanto, bastante dificultada durante um período, já que os Estados Unidos praticavam práticas subsidiárias ilegais, segundo a OMC. Os subsídios aplicados pelo país mais rico do mundo acabavam por diminuir os preços internacionais do algodão, o que prejudicava, não só o Brasil, como todos os países exportadores do produto (ANDRADE, 2013).
Os Estados Unidos da América foram o país mais acionado pelo Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, provavelmente por causa da sua economia altamente protegida por subsídios e taxas. Tais subsídios, entretanto, prejudicavam todos os exportadores de algodão, baixando o preço e tornando o produto norte-americano muito mais atrativo para os compradores. O contencioso sobre o algodão durou, no OSC, mais de oito anos, tendo iniciado em 2002 e terminado apenas em 2010 e, na verdade, apesar de tratado como um único litígio, foram três diferentes ações contra a produção de algodão nos Estados Unidos – uma sobre a situação de três subsídios (os que diminuíam os preços internacionais), uma sobre a situação do subsídio à exportação de matéria agrícola, que é proibido pela OMC, principalmente para países desenvolvidos e outra sobre a situação das garantias de crédito para exportações. Os Estados Unidos alegaram que, por causa da cláusula de paz – impedimento de acionar subsídios agrícolas no OSC por nove anos a partir da data de criação da OMC – o Brasil não poderia acusa-los perante o Mecanismo de Solução de Controvérsias. A OMC, no entanto, considerou os subsídios extremamente abusivos e permitiu que o Brasil desse continuidade à ação (ANDRADE, 2013).
Após diversos julgamentos, dentro do OSC, os Estados Unidos foram sentenciados a retirar todo e qualquer subsídio que alterasse a dinâmica natural dos preços do algodão. Inicialmente, o governo norte-americano se mostrou oportuno à retirada dos favorecimentos, mas, com o passar do tempo, mostrou-se avesso à sanção do órgão e apenas modificou um dos seus subsídios, deixando inalterados os principais e mais prejudiciais. O Brasil, contudo, manteve a pressão, principalmente por não considerar justo que, somente por se tratar do maior país do mundo, a sentença não fosse cumprida. O processo, então, perdurou por mais um longo tempo, exigindo tempo, dinheiro e diversas medidas do setor privado brasileiro, que não admitia que a situação do algodão permanecesse da maneira que se encontrava (ANDRADE, 2013).
Ao final, o Brasil conseguiu, finalmente, o que desejava quando acionou os Estados Unidos na OMC: a retirada dos subsídios. Após um longo período de resistência, os norte-americanos acataram a pressão internacional e modificaram seu sistema favorecimentos aos produtores agrícolas. Graças a essa resistência americana, o Brasil pode retaliar os Estados Unidos, direta e indiretamente. Além de compensarem os produtores brasileiros de algodão em mais de um bilhão de dólares, para compensar suas perdas, que aconteceram por causa dos subsídios, o Brasil retaliou os americanos de maneira “cruzada” – medidas de suspensão em bens, serviços e direitos de propriedade intelectual de outros temas, que não os do contencioso – em 147 milhões anuais para o desenvolvimento de um fundo em favor da cotonicultura no Brasil, que estimula e auxilia os produtores de algodão, tão prejudicados anteriormente pelos subsídios norte-americanos (OLIVEIRA, 2010).
O litígio contra os Estados Unidos, na questão do algodão, foi um marco das virtudes presentes no Sistema OMC. Apesar de ser um país grande, os EUA se viram praticamente obrigados ao cumprimento da pena aplicada. O contencioso serviu, também, para escancarar as práticas de subsídio agrícola, muito comuns nos países desenvolvidos, e construir uma jurisprudência sobre o tema, que é um dos principais dentro do OSC, já que os países pequenos se sentem, frequentemente, injustiçados pelos favorecimentos concedidos pelos ricos aos seus produtores agrícolas que chegam, às vezes, como no caso do algodão, a afetar toda a dinâmica comercial de um produto (OLIVEIRA, 2010).
Além disso, o caso do algodão contribuiu muito para que os países em desenvolvimento se unissem, criando e fortalecendo, por exemplo, o G20 – grupo de 20 países em desenvolvimento que tratam sobre diversos temas, com destaque para a agricultura. Consolidou, também, a diplomacia brasileira como pacífica e cooperativa, porém não de maneira submissa, não permitindo, por exemplo, que os Estados Unidos permanecessem alheios a julgamentos externos pelo não cumprimento das sanções impostas pelo OSC (BAYER; MORAIS, 2013).
Segundo Ivan Oliveira (2012), o desacato dos Estados Unidos às ordens determinadas pelo OSC chamou a atenção do Sistema Internacional, o que, não necessariamente, é espantoso, já que o país mais desenvolvido do mundo não costuma seguir imposições na maior parte das vezes – a proibição da invasão do Iraque, em 2003, pelo Conselho de Segurança da ONU é o exemplo mais claro de que as determinações só são cumpridas quando lhes é conveniente. É, talvez, a principal vantagem de ser o hegemon, é realmente difícil que algum outro país tenha “coragem” de retalia-lo de alguma forma, já que é melhor tê-lo como parceiro do que como inimigo. É de interesse do Brasil e dos principais países emergentes que o Órgão de Solução de Controvérsias seja fortalecido, posto que ele proporciona maior justiça – geralmente – para os países em desenvolvimento em detrimento aos desenvolvidos (OLIVEIRA, 2010).
IV. Considerações Finais
O Brasil se faz, portanto, muito presente dentro da Organização Mundial do Comércio e do Mecanismo de Solução de Controvérsias. Sua capacidade de influenciar as negociações de comércio internacional cresce a cada ano, inclusive agora, pelo presidente da organização ser um brasileiro, Roberto Azevêdo. Forte defensor da política comercial multilateral, o país é um dos que mais demandou e foi demandado dentro do Órgão de Solução de Controvérsias, o que prova, de fato, que o Brasil é engajado em evitar equívocos e injustiças no comércio mundial. As tabelas abaixo podem ilustrar melhor a participação brasileira dentro do OSC, em comparação com os demais e, também, quem demandou o Brasil e quem foi demandado pelo país
Fonte: OMC apud OLIVEIRA, Ivan, 2010
É claro, porém, que existem divergências entre os dois casos analisados no artigo. O caso Embraer-Bombardier, em que o Brasil fora demandado pelo Canadá, é a prova de que o poder dos países mais ricos influencia, sim, nas decisões dos painéis doOSC. Apesar de acusações dos dois países – Brasil e Canadá – alegando que o outro praticava subsídios em exportação de aeronaves, apenas o subsídio brasileiro foi investigado e sancionado, o caso canadense não recebeu pena. O Brasil, nesse caso, não ousou não cumprir a sentença, já que poderia vir a ser retaliado, não só no âmbito da OMC, como no âmbito do comércio internacional. O caso do algodão – em que o Brasil demandou os Estados Unidos – foi uma espécie de vitória para os países menos desenvolvidos. Com o cumprimento da sentença por parte dos americanos – por mais que tenha havido certa resistência no início – a prática de subsídio agrícola pelos países desenvolvidos foi escancarada e demais países emergentes começaram a aciona-los por essa ilegalidade.
O Órgão de Solução de Controvérsias é, portanto, deveras importante para o comércio internacional, que passa a ser regulado de maneira mais assertiva e presente, com aplicação de penas para aqueles países que descumprirem as normas. Entretanto, o órgão ainda tem muito no que avançar, principalmente no que tange a investigação e punição daqueles países mais desenvolvidos que, por serem grandes e terem economias fortes, não se preocupam em cumprir as sanções, pois sabem que dificilmente serão, de fato, retaliados. O OSC será, provavelmente, no futuro, algo imparcial e que leva, realmente, justiça e segurança para os países com menor participação no comércio internacional.
Referências
ANDRADE, Luciano Mazza de. O Contencioso do Algodão: o desafio da implementação. In BENJAMIN, Daniela Arruda (org). O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. Brasília: FUNAG, 2013
BAYER, Guilherme Marquadt; MORAIS, Joaquim Maurício Fernandes de. Limitação do “policy space” para a concessão de subsídios agrícolas: contribuição brasileira nos contenciosos do açúcar e do algodão. In BENJAMIN, Daniela Arruda (org). O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. Brasília: FUNAG, 2013
BENJAMIN, Daniela Arruda. Introdução. In BENJAMIN, Daniela Arruda (org). O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. Brasília: FUNAG, 2013.
EMBRAER. Disponível em www.embraer.com Acesso em 27.10.2018
LUCENA, Andrea Freire de. COOPERAR OU NÃO COOPERAR, EIS A QUESTÃO: A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO, O BRASIL E O CONTENCIOSO EMBRAER-BOMBARDIER. Brasília: UNB, 2006.
NETO, José Serrador. O Contencioso Comercial Embraer-Bombardier. In BENJAMIN, Daniela Arruda (org). O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. Brasília: FUNAG, 2013
OLIVEIRA, Ivan Tiago Machado de. A ATUAÇÃO DO BRASIL NO SISTEMA DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS DA OMC: O CASO DO CONTENCIOSO DO ALGODÃO CONTRA OS EUA. Brasília: IPEA, Número 2, Abril de 2010.
PINTO, Daniel Roberto. Muito mais que a Embraer: os contenciosos Brasil-Canadá e o país que queremos ser. In BENJAMIN, Daniela Arruda (org). O Sistema de Solução de Controvérsias da OMC. Brasília: FUNAG, 2013