Economia Brasileira - Governo JK

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Fábio Sá Earp e Eduardo Bastian 
 
● Cristiano da Silva Barbedo 
● Guilherme Alves Cortes de Lacerda 
● Luiz Eduardo Rocha 
● Pedro Henrique Dantas Ferreira 
● Raphael Keler Jorge Oliveira 
 
 
 
Discuta as prioridades do governo JK em termos de energia, 
transporte e indústrias manufatureira e de construção civil. 
1. Introdução 
Dentre os pontos principais do governo de Juscelino Kubitschek (1956 a 1961), 
certamente o que se destaca é o Plano de Metas, que consistiu num completo e coerente 
conjunto de investimentos planejados com metas, no geral alcançadas, tanto para o setor 
público como para o setor privado (ABREU, 2014). A partir dele que se derivam diversas 
outras características desse governo, como sua forte tendência desenvolvimentista e as 
altíssimas taxas de crescimento do PIB. 
Apesar do crescimento acelerado, dos possíveis efeitos positivos dos ganhos em 
infraestrutura, do cumprimento considerável das metas (já ambiciosas) e da modesta 
estabilidade de preços (em contraste às características destacadas), o período como um todo 
assemelha-se muito à experiência do futuro governo Geisel, onde cunhou-se o termo de 
crescimento e industrialização em marcha forçada. Isso ocorreu por conta de um choque entre 
pressões externas, relacionadas às limitações das contas externas, e internas, advindas de uma 
série de pressões políticas de diferentes grupos, que dificultaram a implementação plena das 
diretrizes do governo. 
Essa pressão externa tinha duas causas principais, sendo a primeira associada ao 
declínio dos termos de troca, seguindo a tendência declinante dos preços internacionais do café 
nesse período, que se traduzia em custos altíssimos para se importar máquinas e equipamentos 
que conduziram a implementação do Plano de Metas. Além disso, existiam limitações por conta 
da Lei da Usura que, por estabelecer um teto de 12% ao ano para a taxa de juros, num contexto 
onde a inflação sistematicamente ultrapassava os 12% ao ano, inviabilizou o financiamento dos 
déficits do tesouro via mercado de títulos públicos, restando seu financiamento a partir da 
emissão monetária e um período de déficits orçamentários recorrentes. Vale ressaltar, para 
completar o quadro geral do regime macroeconômico da época, a simplificação do sistema de 
taxas de câmbio múltiplas e a permanência da absorção dos lucros das operações cambiais por 
parte do governo. 
A manifestação dessa pressão externa se deu por meio da negociação forçada de um 
acordo de stand-by com o Fundo Monetário Internacional (FMI), por parte do governo, e 
indicou outro fator que corrobora com os desequilíbrios externos que o país vivenciava, a 
inflação. No geral, a literatura convencional aponta que os desajustes fiscais evidenciados 
foram inflacionários e, ainda que num primeiro momento do governo tenha ocorrido uma 
pequena retração da inflação, até seu fim ela acaba acelerando. O FMI atribui aos desequilíbrios 
macroeconômicos, vide inflação, os problemas nas contas externas do Brasil, de forma que a 
instituição sugeriu fortemente, não só, uma unificação do sistema cambial, mas também um 
programa rígido de combate à inflação. 
Ambas as sugestões do FMI significariam uma interferência em pontos que favoreciam 
grupos internos (cafeicultores, industriais e trabalhadores) num cenário político já conturbado, 
além de impor contrações fiscais e monetárias que colocariam em xeque o Plano de Metas. 
Dessa forma, por meio de trocas ministeriais houve uma tentativa de equilibrar essas duas 
forças num combate gradual à inflação. Contudo, a tentativa de conciliação sofreu oposição 
dos dois extremos, levando ao seu abandono, ao rompimento do país com o FMI e dando 
continuidade ao Plano de Metas. 
O objetivo desse texto é desenvolver e aprofundar com mais detalhes como se deu o 
Plano de Metas em alguns setores específicos, tendo em mente os contextos políticos e 
econômicos ressaltados, assim como as restrições explicitadas anteriormente. Além da 
introdução, onde caracterizou-se o regime macroeconômico do período e as consequências 
econômicas do contexto histórico, o texto compõe mais quatro partes que se destinam a abordar 
os setores de energia, transporte, indústria manufatureira e de construção civil, contando 
também com uma conclusão para associar os pontos principais estudados. 
2. Energia 
O setor energético foi entendido como um dos pontos mais importantes do plano de 
metas, contando com aproximadamente 24% de todo o orçamento do plano, a energia elétrica 
era a maior prioridade. Ao longo deste segmento vamos entender os avanços na produção e 
distribuição de energia elétrica e os impactos do plano de metas e de algumas mudanças nas 
legislações e normas relacionadas ao setor. 
Como já foi observado anteriormente, o plano de Juscelino Kubitschek possuía metas 
muito bem definidas, e para tal foram feitas algumas estimativas. Com os outros planos em 
andamento e a intensa industrialização a caminho, foi estimado um crescimento do mercado 
de energia elétrica de 12% ao ano de 1955 a 1960 e de 9,4% ao ano de 1960 a 1965 e a 
capacidade instalada de produção de energia deveria conseguir acompanhar este crescimento 
da demanda. 
Um crescimento na demanda por energia elétrica desta magnitude representa um grande 
desafio, mas algumas boas oportunidades. Se planejado de forma incorreta, um retardo no 
crescimento da produção e uma consequente falta de energia poderiam representar um grande 
gargalo da expansão econômica do país comprometendo os outros pontos do plano de metas e 
a industrialização como um todo. Por outro lado, investimentos públicos ou privados na 
expansão da capacidade instalada, representam uma maior dinamização da economia trazendo 
maior complexidade para infraestrutura e gerando, em algum grau dependendo do setor, mais 
empregos e renda. 
Para aproveitar essa oportunidade e garantir produção suficiente, o governo de Juscelino 
escolheu uma abordagem diferente do governo de Getúlio Vargas, outro estadista que entendia 
a importância do setor energético. Desta vez o plano era integrar os investimentos do governo, 
que através de empresas públicas representavam 55,2% do total, com a reforma tarifária que 
pretendia atrair capital estrangeiro criando no país um ambiente mais favorável a investimentos 
no setor. 
Para garantir a expansão no ritmo necessário foram adotadas algumas estratégias: a 
produção de energia elétrica em si ficou a cargo de empresas públicas federais e estaduais 
permitindo um maior controle do governo sobre o nível de produção. As empresas privadas 
ficaram responsáveis, majoritariamente, pela transmissão e distribuição da energia produzida. 
As empresas públicas, portanto, que administravam as metas estabelecidas pelo governo 
enquanto as privadas eram obrigadas a garantir a distribuição a nível de demanda. Um bom 
exemplo da integração eficiente entre os recursos públicos e privados foi a criação, em 1957, 
das Centrais Elétricas de Furnas que teve como acionistas o Governo Federal, os governos 
estaduais de São Paulo e Minas Gerais e algumas empresas privadas como a canadense Light 
e a americana Ebasco, ambas ainda atuantes no setor elétrico brasileiro. 
Ainda em 1960, a intensa industrialização fez a demanda por energia superar a projetada 
inicialmente. Para contornar esse problema o governo investiu diretamente na construção de 
usinas hidroelétricas de grande capacidade de geração de energia elétrica, usinas como Paulo 
Afonso e Três Marias foram construídas nesse período. Com o aumento inesperado da 
demanda, as empresas privadas citadas anteriormente passaram a investir na produção de 
equipamentos e maquinário visando diminuir os custos de futuras expansões das redes de 
distribuição. Foi este ano também que o governo criou o Ministério de Minas e Energia que 
assumiu do Ministério da Agricultura a responsabilidade administrativa sobre a produção, 
transmissão edistribuição da energia elétrica no país. De forma geral, o governo de Juscelino 
Kubitschek foi um grande marco para o setor elétrico brasileiro, como mencionado 
anteriormente neste segmento, a complexidade administrativa implementada e o volume de 
investimentos no setor foram fatores determinantes para a industrialização do Brasil. 
3. Transporte 
O setor de transporte sempre foi o foco do governo de Juscelino Kubitschek, porque o 
objetivo principal era desenvolver o Brasil. Estruturando as ferrovias e rodovias no país era 
possível trazer a indústria automobilística para o país e por conseguinte outras indústrias 
correlatas. 
A Lei nº 1.807 definiu setores que seriam prioritários para serem investidos e o setor de 
transportes era um deles, com isso o governo traçou metas ousadas para o investimento em 
transportes no país, com a instrução 113 o governo conseguiu grandes investimentos externos 
para realizar seu plano, e a indústria de bens de capital teve um crescimento a taxa de 26,4% 
ao ano entre 1955 e 1960 e em grande parte devido ao segmento ‘equipamentos e veículos’ e 
‘equipamentos de transporte’. 
O plano principal de Juscelino era elevar o padrão de vida dos cidadãos o quanto antes, 
combinando as condições de equilíbrio e estabilidade social, e também observados o nível de 
emprego interno, capital e o balanço de pagamentos com o exterior. Desenvolver o transporte 
aeroviário era também importante para o governo, a nova capital, Brasília, se desenvolveu a 
partir do novo aeroporto que seria construído na região, e o plano de metas incluiu ter 13 novas 
aeronaves e a criação de novos portos, com o intuito de interligar as áreas litorâneas do país 
com o interior. As áreas de atuação do setor público eram para investir basicamente em 
infraestrutura e permitir que se criasse as condições necessárias para as atividades e 
investimentos privados. As principais metas dos transportes eram: ferrovias (construção de 
2.700 km de linhas, sobre o total de sobre o total de 37.000 km em 1995), rodovias (construção 
de 12.000 km de 1995 a 1960, sobre o total de 460.000 km em 1955 e pavimentação de 5.000 
km, sobre um total de 3.100 km em 1955), indústria automobilística (instalar a indústria e 
produzir em 1960 um total 170.000 veículos com índice de nacionalização de 90% em peso 
para caminhões e caminhonetas e 95% para automóveis). 
O setor de transporte, consumia grande quantidade do orçamento público e as indústrias 
de transporte tiveram câmbio preferencial e tiveram ampla preferência para importação, porque 
estavam dentro plano de metas e estas receberam um crédito formidável do BNDE e como 
inflação estava controlada, mas um pouco alta, os juros reais para esta indústria ficavam 
negativo e isso era bastante vantajoso. 
As metas de transporte, foram todas alcançadas e superadas, menos as ferrovias que 
não tiveram tanto desenvolvimento, pois o plano inicial era desenvolver o Brasil como um 
todo, o principal meio de financiamentos dos transportes eram os fundos de vinculação 
orçamentária, porém essas empresas de transportes em deficitárias e consumia muitos recursos 
públicos, porque o governo mantinha o custo de fretes e transportes baixos, para não onerar 
bastante, por meio da inflação, o custo das indústrias e da população. Esse modelo deu bastante 
certo no governo de Juscelino, porque o país crescia bastante e renda per capita também, mas 
quando as taxas de crescimento caíram então esse modelo se tornou insustentável. 
 
4. Indústria Manufatureira 
Juscelino Kubitschek com seu slogan de governo, 50 anos em 5, transmitia seu ideal 
nacional-desenvolvimentista e ao assumir a posse da república em 1956 dá início ao seu projeto 
de aceleração da industrialização brasileira com o objetivo de atuar em setores estratégicos em 
que haviam pontos de estrangulamento cuja demanda era maior que a oferta. O objetivo era 
ampliar a indústria de base e a processamento de recursos naturais como a produção de aço, 
alumínio, metais não ferrosos (cobre, chumbo, estanho, níquel, etc), cimento, álcalis, celulose, 
papel de jornal e borracha; aumentar a exportação de minério de ferro, produção e refinamento 
de petróleo, instalação da indústria automobilística, construção naval, mecânica e material 
elétrico pesado. 
De acordo com Paulo Brito a elaboração do Plano de Metas foi influenciada pelas ideias 
da CEPAL: 
As influências do pensamento da Comissão de Planejamento para a América Latina e Região 
do Caribe (Cepal), criada no final dos anos 40, inspiraram a metodologia para a elaboração do 
Plano de Metas, identificando Pontos de Estrangulamento que inibiam o crescimento econômico 
e de Pontos de Germinação, que teriam efeitos multiplicadores para o progresso. (BRITO, 2004, 
p. 16). 
No âmbito do desenvolvimento da indústria manufatureira, o Programa de Metas de JK 
visava, entre outros objetivos, elevar, entre 1956 a 1960, a produção siderúrgica de 1.150.000 
para 2.300.00 t/ano, a refinação de petróleo de 6.500.000 para 16.500.000 t/ano, a de alumínio 
de 2.600 para 30.000 t/ano, a de cimento de 2,7 para 5 milhões de t/ano e a de celulose de 
90.000 para 500.000 t/ano (PIERUCCI, 2007). 
Dessa forma, para promover o desenvolvimento acelerado, JK adotou o “Modelo 
Tripé”, fundamentado na atuação: do Estado, por meio de investimentos em infraestrutura e 
segmentos de base, da Iniciativa Privada Nacional, focada em segmentos de bens de consumo 
não-duráveis como têxtil e alimentos, e da Iniciativa Privada Externa, diretamente em 
segmentos de maior tecnologia, tais como bens de consumo duráveis – automóveis, 
eletrodomésticos e eletrônicos. 
Em se tratando das realizações industriais, a mais impressionante foi a instalação da 
indústria automobilística, composta por empresas multinacionais (Ford, Volkswagen, General 
Motors, Mercedes Benz, Toyota e outras) que se implantaram, sobretudo nos municípios da 
Grande São Paulo, devido aos incentivos fiscais e subsídios oferecidos pelo Governo para que 
elas produzissem até 1961 a quase totalidade de veículos que circulam pelo país, ou seja, o 
objetivo era dobrar a quantidade de automóveis. Esse alto crescimento do setor automobilístico 
está diretamente relacionado sobretudo pelas implicações da Instrução 113 da 
Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC, antecessora do Banco Central), que 
facilitou a entrada de equipamentos importados com pagamentos sem cobertura cambial 
(pagamento em moeda nacional). 
O crescimento industrial ocorreu de maneira ampla, de maneira que entre 1957 e 1962, 
a produção industrial aumentou 11,9% em média por ano, com particular destaque para os 
ramos de Material de Transporte e de Material Elétrico, ambos com 27% a.a., Química com 
16,7% a.a., Mecânica com 16,5% a.a., Metalúrgica com 15,6% a.a. e de Borracha com 15% 
a.a. (SUZIGAN et alii, 1974, Tabela II.13) - segmentos econômicos que produzem bens de 
capital (capital fixo), bens intermediários e bens duráveis. 
Para financiar o desenvolvimento industrial o Governo inicialmente recorreu à emissão 
de papel moeda e, posteriormente, através da abertura da economia ao capital estrangeiro, a 
expansão monetária intensificava a inflação ao passo que a abertura da economia ao capital 
estrangeiro promovia a desnacionalização econômica uma vez que as multinacionais passaram 
a controlar segmentos industriais estratégicos. 
Segundo Carlos Lessa (1982) o governo de JK “constitui a mais sólida decisão 
consciente em prol da industrialização na história econômica do país”. Entretanto, vale ressaltar 
que o crescimento industrial esteve concentrado na região Sudeste, sobretudo nos estados de 
São Paulo e Rio de Janeiro. Mas, em contrapartida, para compensar os efeitos concentradores 
do crescimento no Centro-Sul, foram estabelecidos incentivos fiscais para o Nordeste por meio 
da criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) dirigida por 
CelsoFurtado. 
5. Construção Civil 
A história da construção civil teve um importante marco no governo JK, especialmente 
no que tange a construção da infraestrutura do transporte, indústrias de base, e da nova capital 
(a transferência da capital da República para o Centro-Oeste, construção de Brasília). Esta foi 
autorizada pela aprovação da lei nº 2.874 sob a chefia da Novacap (Companhia Urbanizadora 
da Nova Capital), criada pelo Governo Federal, cujo comando foi entregue ao engenheiro e 
deputado do PSD, Israel Pinheiro. 
Como relatado em “O Planejamento no Brasil – Observações Sobre o Plano de Metas 
(1956-1961)”, de Celso Lafer, os relatórios da Comissão Mista identificavam a construção de 
infraestrutura como ponto de germinação – o oposto do conceito de pontos de estrangulamento 
– o que provocaria o aumento da atividade produtiva. Isso justificou a construção de Brasília, 
que inicialmente não fazia parte do Plano de Metas, bem como os investimentos em transportes, 
que “assim se supunha, provocariam a integração e o desenvolvimento do hinterland”. 
Segundo o trabalho de Francielen Joaquim (2008), ao fomentar a construção civil, o 
governo estimulava o mercado interno. Eram estimuladas não apenas as indústrias de bens de 
consumo, consumidos pelos trabalhadores, mas principalmente as indústrias de base e de 
energia, que viabilizaram o processo de construção. A urbanização e construção de indústrias 
de base e de usinas, por sua vez, estimularam a construção da malha rodoviária, para o 
transporte de matérias-primas e o deslocamento de trabalhadores. 
Por fim, era estimulado o avanço da atividade agrícola para o interior, uma vez que o 
barateamento da cesta de alimentos dos trabalhadores necessitava a ocupação da fronteira 
agrícola. De acordo com Celso Lafer (1970), juntamente com o avanço da agricultura, veio a 
urbanização do interior, representada na construção de Brasília. Além disso, uma das medidas 
do Plano de Metas foi a instalação de uma Universidade Federal na capital de cada estado. 
Analisemos agora a obtenção das metas que envolviam esforços relativos à construção 
civil. Quanto ao esforço para a produção de energia, que incluía a instalação de novas usinas, 
as metas já haviam sido atingidas em 1961. A única meta relativa à energia que não havia sido 
atingida a essa altura era a produção de carvão mineral. Quanto ao setor de transportes, a meta 
da construção de ferrovias não foi atingida; no entanto, foram construídos 14.970 km de 
rodovias, 150% da meta inicial e 115% da meta revista, e pavimentados 6.202 km, 207% da 
meta inicial e 107% da revista. O governo aumentou em 100% a quilometragem de estradas 
federais pavimentadas. Quanto aos serviços portuários e de dragagens, os esforços incluíam 
obras portuárias e dragagem. Nenhum dos dois foi integralmente cumprido. “Estima-se que a 
porcentagem do realizado sobre o previsto tenha sido de 56,1%”. Quanto aos transportes 
aeroviários, a meta revista incluía a implantação de uma infraestrutura de voo adequada. Foram 
adicionados inclusive novos aeroportos, inclusive o de Brasília. Quanto à construção de 
armazéns e silos, de armazéns frigoríficos, e construção de matadouros industriais, a meta não 
foi atingida em nenhum dos casos: apenas 71% da meta revista da primeira, 17.8% da segunda, 
e 80% da terceira. Quanto ao setor de indústrias de base, foi atingida a meta da siderurgia em 
1961, mas não a da produção de alumínio. Foram atingidas a expansão das indústrias de 
chumbo, estanho, níquel, e cobre, mas a expansão da do cobre não assegurava a 
autossuficiência. 
Quanto à meta síntese do período, Brasília, “a cidade foi construída num tempo do 
recorde” e estima-se que a construção custou entre 250 a 300 bilhões de cruzeiros a preços de 
1961, isto é, 2,3% do PNB. A construção da nova capital consumiu, em média, 0,6% do PIB 
anual entre 1957 e 1962, e um total de (inserir). As despesas de pessoal em todas as áreas de 
atuação do programa desenvolvimentista, que incluíam a mão-de-obra, se elevaram a uma taxa 
anual de 8,1% ao longo do período. 
6. Conclusão 
O Plano de Metas do governo de JK teve como objetivo o desenvolvimento de setores 
prioritários como: energia (elétrica e produção de petróleo), transportes (construção de 
rodovias), indústria de base e construção civil, além da criação de Brasília (meta síntese). 
Segundo Brito (2004) os resultados do Plano de Metas foram muito bons, “a economia 
brasileira cresceu a uma taxa média de 8,3% ao ano, jamais registrada em período tão longo” 
e o plano alcançou quase todas as metas que se propôs a alcançar, com razoável estabilidade 
de preços e com estabilidade política (regime democrático), sendo o último período em que 
essas características se fizeram presentes na economia brasileira. 
O governo de JK promoveu a geração de empregos por meio da instalação das 
multinacionais, concomitantemente ocorreu a consolidação de um capitalismo dependente do 
capital estrangeiro para a industrialização (indústria automobilística e naval), em paralelo a 
dívida externa em 1960 chegou à US$3,4 bilhões e o déficit do governo federal manteve-se em 
torno de um terço das receitas totais da União (GIAMBIAGI, 2011). A indústria ferroviária 
é deixada em segundo plano uma vez que a aposta foi na indústria automobilística. Ademais, é 
notório que foi um período marcado pelo alargamento das funções do Estado na economia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Bibliografia 
ABREU, Marcelo de Paiva. A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica 
no Brasil - 2ª Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. 
BRITO, Paulo. Economia Brasileira: Planos Econômicos e Políticas Econômicas 
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GIAMBIAGI, Fábio [et al.] Economia brasileira contemporânea: 1945-2010 – Rio 
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PIERUCCI, Antônio Flávio de Oliveira et alli. História Geral da Civilização 
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