Gestão pública contemporânea

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DEFINIÇÃO
Principais teorias e definição da gestão pública contemporânea, assim como do período
posterior de reformas administrativas do Estado. Nova gestão pública, com seus principais
avanços e limitações. Descontinuidades do setor público e das teorias de pós-gestão pública:
modelo de governança pública, governança na era digital e criação de valor público.
PROPÓSITO
Entender a evolução da gestão pública contemporânea a partir das teorias weberianas de nova
gestão pública e pós-gestão pública, bem como os desafios e os avanços de cada teoria
concernentes às discussões atuais sobre o setor público, desde as reformas até as novas
formas de reflexão a respeito do funcionamento dos estados contemporâneos.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Descrever a gestão pública weberiana
MÓDULO 2
Identificar a nova gestão pública
MÓDULO 3
Definir as novas teorias de gestão pública, da pós-nova gestão pública até os dias atuais
INTRODUÇÃO
O tópico de gestão pública trata de questões que concernem as sociedades como um todo. Por
isso, a evolução dela afeta todos os cidadãos, órgãos e empresas privadas, além do setor
público, gerando impactos sobre a economia e a sociedade dos países.
Neste tema, abordaremos não apenas a evolução de conceitos e modelos sobre a gestão
pública, mas também apontaremos exemplos de diferentes Estados, explicando como eles
lidaram com problemas de distribuição de renda, oferta de serviços públicos etc.
Ao final de nossa jornada, esperamos que sua visão sobre o setor público seja abrangente,
deixando-o capacitado para analisar criticamente propostas de reformas do setor público e
novas formas de pensar seus desafios e tecnologias – temas fundamentais nos dias de hoje.
MÓDULO 1
 Descrever a gestão pública weberiana
GESTÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA,
PERÍODO DE REFORMAS E NOVA GESTÃO
PÚBLICA
Neste módulo, discorreremos sobre o modelo de gestão pública que, em grande medida,
caracterizou os países desenvolvidos até o início década de 1970. Depois, relataremos e
descreveremos os processos de reformas políticas, econômicas e sociais dos Estados em um
período que engloba o final dos anos 1970 e a década seguinte.
GESTÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA:
DESENVOLVIMENTO E TRANSFORMAÇÃO
O contexto de reconstrução após a Segunda Guerra Mundial, em 1945, promoveu profundas
mudanças sociais, políticas e econômicas em todo o mundo, principalmente nos países
desenvolvidos que dominavam a economia do planeta.
Essa era foi especialmente caracterizada por uma profunda mudança no setor público e no
entendimento das pessoas acerca do Estado e de seus papéis fundamentais. Afinal, ele não
apenas foi o responsável pela reconstrução e infraestrutura das cidades, mas também pela
criação das condições necessárias para o crescimento dos países do pós-guerra.
O período entre 1945 e o início da década de 1970 ficou cristalizado como a “era de ouro” do
Capitalismo. Países desenvolvidos, especialmente os da Europa, desenvolveram e
aprimoraram seus governos, formando os chamados estados de bem-estar social, cuja
definição se pauta pela busca da garantia da provisão de serviços básicos à população por
meio de sistemas de proteção social.
Esse movimento era, em grande medida, uma resposta aos ideais socialistas em vigor na
antiga União Soviética (URRS). Afinal, durante o começo da Guerra Fria, os países capitalistas
foram estimulados a criar mecanismos de proteção social.
GUERRA FRIA
A Guerra Fria durou de 1947, logo após a Segunda Guerra Mundial, até 1991, ano da queda da
URSS. Ela se notabilizou como uma guerra ideológica e armamentista entre dois eixos: de um
lado, o capitalismo liberal (representado pelos Estados Unidos); do outro, o Socialismo (URSS).
 SAIBA MAIS
Os Estados Unidos tiveram um papel central nesse período, pois eles foram os grandes
financiadores do estado de bem-estar social na Europa por meio do famoso Plano Marshall,
que tornou o país capitalista hegemônico poucos anos depois.
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PLANO MARSHALL
Plano de ajuda financeira dos Estados Unidos aos países europeus. Vigorando de 1947 a
1951, ele alavancou o crescimento econômico deles.
Com tais mecanismos, de acordo com Fiori (1997), os países passaram a adotar medidas
diferentes ao longo dos anos, havendo, por isso, muita variação em relação à profundidade e à
universalidade delas. No entanto, ainda é possível destacar quatro pilares básicos na
implantação do estado de bem-estar social:
Educação primária pública e compulsória
Saúde universal e gratuita
Sistema de seguridade social, como seguro-desemprego
Serviços sociais por meio do auxílio a populações em vulnerabilidade e dependentes
Essa nova visão do Estado proporcionou um aumento significativo de seu tamanho, de
sua complexidade e de suas atribuições. Agora era sua responsabilidade atender a
demandas sociais, como educação e saúde pública de qualidade, ampliando e capilarizando,
assim, o sistema de proteção social.
Este também foi um período de aumento da provisão de serviços públicos básicos, como
saneamento, água, lazer e transporte, havendo um grande aumento nos investimentos
públicos. Consequentemente, a qualidade de vida e a renda per capita dos cidadãos
melhoraram consideravelmente.
Entre 1945 e o início da década de 1980, a maior democracia liberal do mundo (Estados
Unidos) implementou diversas medidas para aumentar a proteção social. Listaremos algumas
delas a seguir:
GOVERNO TRUMAN (1945-1953):
Aumento do salário mínimo e expansão da previdência social.
GOVERNO KENNEDY (1961-1963):
Maior segurança financeira a idosos e incapacitados.
GOVERNO CARTER (1977-1981):
Criação do departamento de educação para garantir o ensino básico aos estudantes do país.
Essas são apenas algumas das medidas tomadas nos países desenvolvidos do Ocidente nas
primeiras décadas após a Segunda Guerra Mundial.
 EXEMPLO
Vejamos outros exemplos de medidas que vigoram até hoje:
I. Ainda há modelos de estados de bem-estar social nos países nórdicos. Apesar da alta carga
de impostos em comparação à de outras nações da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), eles oferecem serviços essenciais de saúde e educação
universal, além de um alto padrão de redistribuição de renda. Em países desenvolvidos (e até
em outros em vias de desenvolvimento), também é possível notar que o Estado se aproxima –
pelo menos em algumas políticas e medidas – dos ditames do estado de bem-estar social.
II. O Brasil, por sua vez, conta com os seguintes sistemas: o Sistema Único de Saúde (SUS), o
de Previdência Social e as redes públicas de ensino. Todos eles estão em vigor até os dias de
hoje.
A participação do Estado como o principal indutor da economia foi proeminente. Afinal, ele era
o responsável por dinamizá-la, criando diretrizes tanto para o crescimento e o emprego quanto
para a geração de renda.
Para isso, novas empresas estatais tiveram de ser criadas, enquanto muitas outras já
existentes foram expandidas. Em grande medida, o Estado era o responsável pelo provimento
de todos os serviços essenciais à população.
GESTÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
Tanto o movimento de maior assistencialismo e proteção social quanto o aumento da
complexidade do Estado tornaram fértil o campo da gestão pública. Assim, no decorrer da
adoção dessas novas medidas, a denominada gestão pública burocrática ou weberiana se
consolidou.
Cavalcante (2017) afirma que, nos contextos social, político e econômico, essa gestão foi
fortemente caracterizada pelo que chamamos de modelo weberiano de burocracia. Atribuído
ao renomado sociólogo Max Weber, tal modelo, bastante disseminado na administração
pública dos países desenvolvidos ao longo do século XX, se notabiliza por três elementos
fundamentais:
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MAX WEBER
O economista alemão Max Weber (1864-1920) é considerado um dos fundadores da
Sociologia. Sua obra mais famosa é A ética protestante e o espírito do Capitalismo.
FORMALIDADE
Tarefas e atividades são formalmentedefinidas de forma padronizada, garantindo uma
continuidade a fim de evitar discricionariedades.
IMPESSOALIDADE
A hierarquia e as atribuições estão claras. As posições hierárquicas pertencem à organização,
não ao ocupante do cargo.
PROFISSIONALISMO
Há uma competição justa; além disso, os funcionários apresentam habilidades necessárias e
boa capacidade técnica. Os cargos evoluem com base em experiência e desempenho.
DISCRICIONARIEDADES
Pode ser entendida como uma atitude livre de restrições. A formalidade é um elemento que
busca evitar isso.
Em linhas gerais, o modelo weberiano de gestão pública, segundo Secchi (2009), aponta as
normas e as instituições formais como garantidoras do bom funcionamento do Estado,
posicionando a busca pela eficiência organizacional como um elemento central.
NORMAS
Padrões, regras e diretrizes que dirigem o comportamento humano. As normas são divididas
em formais (regras explícitas) e informais (implícitas comuns a um grupo de pessoas).
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INSTITUIÇÕES FORMAIS
Conjunto de regras explicitamente estabelecido por uma autoridade em uma dada sociedade,
sendo o responsável por formar as instituições.
 ATENÇÃO
Devemos entender a norma formal como uma regra escrita. Já uma instituição formal é um
conjunto de regras (também escritas) que forma uma instituição. Ou seja, trata-se de regras
para algum fim. Exemplo: Constituição Federal.
Existe também uma clara separação entre planejamento e execução como uma tentativa de
distinguir os campos da política e da administração pública. Em outras palavras, o
planejamento de orçamentos e políticas não fica na mão dos mesmos atores que executam tais
políticas. Busca-se, assim, a equidade. Dessa maneira, as hierarquias são respeitadas.
 EXEMPLO
Funcionários que ocupam cargos similares recebem salários parecidos.
A tabela a seguir apresenta os principais valores desse modelo:
Padrão de expertise de
trabalhadores das
organizações
Clara separação entre planejamento e execução, o
que ajuda a distinguir a política da administração
pública.
Eficiência organizacional
Alocação racional de recursos e de pessoas dentro
das organizações, obediência às regras formais.
Equidade Tratamento igualitário a funcionários públicos que
desempenham funções similares.
Controle procedimental de
tarefas
Reduz a capacidade de criatividade e inovação, mas
garante a reprodutibilidade.
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
Tabela: Principais valores do modelo burocrático de gestão pública. / Fonte: (SECCHI,
2009)
Apesar de muito difundido e adotado nas maiores potências mundiais, esse modelo precisou
evoluir, sofrendo grandes transformações no decorrer das décadas de 1970 e 1980.
Desde então, muitas coisas desse sistema foram transformadas. Além disso, o período
subsequente (a partir da década de 1990) se notabilizou por profundas reformas econômicas e
sociais, assim como as do próprio aparato estatal. No entanto, o modelo weberiano de gestão
ainda não foi extinto nem deixou de existir.
CRÍTICAS À GESTÃO PÚBLICA WEBERIANA
Entre a década de 1980 e o início dos anos 1990, o modelo weberiano de gestão pública vinha
sofrendo críticas de políticos, estudiosos e da sociedade civil à medida que profundas
transformações sociais e políticas aconteciam nas sociedades desses países capitalistas.
As regras excessivas, a pouca discricionariedade e a hierarquia excessiva, assim como uma
forte centralização, tornaram a modernização do Estado uma tarefa difícil e, muitas vezes,
pouco ágil e eficiente.
A configuração dos Estados e sua forma de financiamento fizeram com que a maioria dos
países registrasse déficits fiscais cada vez maiores, ou seja, os governos acabavam gastando
mais do que arrecadavam. Isso gerou o seguinte resultado: um crescente aumento da dívida
pública dos Estados.
Além disso, o contexto da época era de grande transformação tecnológica e organizacional,
sendo demarcado pela aceleração do processo de globalização. Com isso, a própria
capacidade de resposta do Estado weberiano passou a ser questionada – e novas ideias
surgiram.
Resumiremos a seguir as principais críticas ao modelo weberiano:
Disfunções burocráticas: Aversão a mudanças e prescrições de tarefas
Critério de senioridade exacerbado: Ocorria nos casos de promoção profissional
Excessiva impessoalidade: Não levava em conta as individualidades
Falta de consideração com o público para o qual o serviço é ofertado: O motivo era o
monopólio em muitos serviços
As críticas miravam o excessivo foco na burocracia como solução para todos os problemas,
filosofia já na contramão de um mundo cada vez mais globalizado, ágil e exigente quanto às
novas formas de resolução de problemas.
 EXEMPLO
Os critérios de senioridade para promoção no serviço público, ou seja, uma evolução de cargos
baseada no tempo de serviço, se mostravam uma solução não necessariamente ideal para
atingir a maior produtividade do serviço.
Esses cargos “engessados” também não levavam em conta características e potencialidades
individuais, o que gerava desmotivação nos funcionários e uma excessiva repetição de tarefas.
Por fim, havia ainda o problema – apontando como o mais importante por muitos autores – de
negligência e falta de retorno do público consumidor dos serviços públicos.
Em outras palavras, era necessário fazer com que as atividades do setor público atendessem
às reais necessidades reais dos cidadãos para que a relação entre feedback e novas políticas
fosse transformada em uma constante.
CONTEXTO DE REFORMAS
Dado o contexto político, ideológico e econômico favorável a mudanças, houve um novo
movimento de modernização dos Estados caracterizado por intensas reformas
administrativas. Governos buscavam a modernização do aparato do Estado frente a novas
realidades.
Com isso, frisa Cavalcante (2017), as novas reformas da gestão pública ocorreram entre o final
da década de 1970 e o início dos anos 1980. Em grande medida, destacam-se como principais
áreas de mudança da gestão pública:
CORTE DE GASTOS PÚBLICOS
Houve, principalmente, a mudança da percepção do Estado intervencionista para um regulador.
Enquanto o intervencionista se caracterizava por prover serviços públicos diretamente, o novo
modelo pretendia se ater à criação de regras e à fiscalização do provimento desses serviços
por terceiros.
REDUÇÃO DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA
ECONOMIA
Foram realizadas as seguintes mudanças:
Privatização de empresas públicas
Criação de agências reguladoras
Desregulamentação de mercados e postos de trabalho
ESTÍMULO À EFICIÊNCIA E À MAIOR
COMPETITIVIDADE
Vejamos de que forma houve o estímulo da:
Eficiência: Inovações na oferta de serviços públicos
Competitividade: Competição pelo cumprimento de metas entre agências públicas, firmas
e servidores públicos
As reformas ocorridas em diversos momentos foram extensas, ainda que não tenham sido
feitas de forma homogênea nos países desenvolvidos. No campo político-ideológico,
destacaremos a eleição de duas personalidades que mudaram a trajetória econômica e social
de seus países – e, consequentemente, a de várias nações do mundo.
Ronald Reagan (presidente dos EUA entre 1981 e 1989)
Ele foi responsável pela implementação de uma profunda reforma econômica, que gerou:
Redução de gastos do governo
Diminuição de impostos
Desregulamentação das empresas e da economia em geral
Forte controle monetário para conter a inflação presente no início de seu mandato
Margareth Thatcher (primeira-ministra na Inglaterra de 1979 a 1990)
Conhecida como a “dama de ferro”, Thatcher:
Elegeu o combate à inflação como uma de suas principais bandeiras
Cortou gastos do governo e impostos
Privatizou empresas estatais
Combateu os sindicatos
As reformas do período, tanto nos Estados Unidos quanto no Reino Unido, geraram
consequências profundas na relação dos cidadãos com a gestão pública desses países – e
muito do quefoi aprovado se mantém até os dias de hoje. O papel desses Estados, portanto,
foi fortemente transformado.
Profundas, as reformas liberalizantes que caracterizaram a década de 1980 foram bastante
inspiradas pelas ações desses dois governos. Durante o período, as principais potências do
planeta criaram leis que:
Estimulavam a desregulamentação da gestão pública
Reduziam fortemente o papel do estado na economia
Deixavam para o setor privado o ganho de eficiência e a provisão de muitos serviços até
então públicos
Inspiraram movimentos de reformas em outros países desenvolvidos (com destaque para
Nova Zelândia e Austrália)
Neste vídeo, discorreremos sobre a gestão pública burocrática.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
MÓDULO 2
 Identificar a nova gestão pública
NOVA GESTÃO PÚBLICA
Neste módulo, falaremos sobre o desenvolvimento da nova gestão pública. Expressão derivada
do inglês New Public Management (NPM), ela também é chamada de movimento
gerencialista. Para Cavalcante (2017), trata-se da sistematização de um modelo em prol do
aumento da eficiência, da efetividade e da competitividade da gestão pública. Esse movimento
surgiu – e é um resultado – das reformas administrativas vistas no módulo anterior.
Apesar de a NPM ser difusa e ter sido implementada de formas distintas em países diferentes,
é possível analisar seus padrões temporais e (tentar) definir o que ela representa – sem, é
claro, deixar de lado as experiências dos países.
Por conta disso, a seguir, apresentaremos os principais conceitos da NPM. Em seguida,
demonstraremos sua evolução ao longo do tempo, destacando ainda as duas fases dela.
CONCEITOS GERAIS
Podemos definir a teoria da nova gestão pública como uma forma de sistematizar e sintetizar a
reorganização do setor público, fazendo com que o management, a contabilidade e a
prestação de contas se aproximem da administração de empresas privadas.
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Em outras palavras, os formuladores desta teoria acreditavam que a introdução de conceitos e
técnicas utilizados nas empresas privadas podia ser positiva para o setor público, que ganharia
maior agilidade e melhoraria sua capacidade de resolução de problemas. Com isso, destacam
Dunleavy e Hood (1994), houve um movimento para reduzir as regras que limitavam a
flexibilidade e o poder discricionário dos funcionários públicos, dos contratos e do processo
orçamentário e financeiro de organizações públicas.
De acordo com Stoker (2006, p. 45), a NPM envolve uma:
MANAGEMENT
Conjunto de conhecimentos referente à organização e à gestão.
[...] CRÍTICA DE FORMAS MONOPOLÍSTICAS NO
PROVIMENTO DE SERVIÇOS E UM ARGUMENTO PARA
UMA MAIS AMPLA OFERTA DE PROVEDORES DE
SERVIÇOS PÚBLICOS, ASSIM COMO UM APPROACH
DE MAIOR ORIENTAÇÃO DE MERCADO PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Jaeger, 1995.
APPROACH
Trata-se do enfoque sobre determinada prática.
Eis alguns bons exemplos para ilustrar a crítica às formas monopolísticas:
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Extração e distribuição do petróleo
Provimento de luz e gás às famílias
Oferta de educação básica
Esses serviços e atividades monopolísticos (ou seja, com apenas um provedor), podiam, como
a NPM preconizava, ter suas atividades abertas – ainda que elas permanecessem reguladas
por agências governamentais – à ideia da competitividade.
Desse modo, as empresas que ofertassem tais serviços teriam de se adequar às regras de
concorrência e às de mercado, aproximando-se da administração do setor privado. Em linhas
gerais, a NPM estimulava uma visão que valorizasse o aumento da eficiência e da
competitividade do setor público, estando amplamente baseada em ideais liberais, como a do
livre mercado.
Entretanto, a implementação desse novo modelo foi bastante heterogênea, tomando diferentes
formas em vários países. A NMP foi mais difundida, por exemplo, nos Estados Unidos, onde
havia uma forte ideologia liberal baseada tanto na teoria racional da escolha quanto na da
economia organizacional.
Países anglo-saxões, como Nova Zelândia, Austrália e Canadá, também seguiram muitos dos
princípios da NPM. Ela ainda foi implementada (mesmo com algumas especificidades) nas
nações europeias, em especial a Inglaterra, como discutimos no módulo sobre as reformas
administrativas.
Por fim, a NPM se disseminou para outros países do globo a partir da década de 1980,
incluindo alguns países em desenvolvimento da América do Sul e os chamados Tigres
Asiáticos.
TEORIA RACIONAL DA ESCOLHA
Tendo como foco a tomada de decisão individual, esta teoria estabelece que cada agente
econômico toma as próprias decisões racionais. Desse modo, o comportamento social e
econômico pode ser agregado a partir do individual.
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ECONOMIA ORGANIZACIONAL
Representa a área de estudo da economia com enfoque no entendimento da natureza, da
existência, do design e do desempenho das organizações.
FASES DA NOVA GESTÃO PÚBLICA
Já frisamos a existência de duas fases distintas da NPM. Conhecê-las nos auxiliará na
simplificação e na ilustração de movimentos e padrões similares entre países.
Devemos, contudo, fazer uma ressalva: apesar de fortemente demarcado por reformas
profundas, o período correspondente a essas fases nem sempre foi linear. Tampouco existe um
consenso entre os especialistas sobre sua eficácia.
PRIMEIRA FASE
Iniciada na década de 1970, ela se estendeu durante toda a década seguinte.
A primeira fase foi caracterizada pela aproximação da forma de funcionamento do setor público
com a do privado, já que os governos burocráticos eram vistos como ineficientes, monopolistas
e incapazes de alcançar seus objetivos.
Dessa maneira, segundo O’Flynn (2007), houve o seguinte diagnóstico: a burocracia age, em
grande medida, por interesses próprios de políticos, os quais, por sua vez, também tinham
suas motivações particulares em vez de governarem em prol da sociedade.
A NPM surgiu a partir do diagnóstico da ineficiência do Estado. No gráfico a seguir, é possível
visualizar a mudança na gestão pública decorrida após seu surgimento:
 Gráfico: Da gestão pública weberiana à nova gestão pública (NPM).
Em suma, os governos deixaram de ser um modelo de gestão caracterizado por:
Falta de liberdade: Muitas regras limitavam a de funcionários públicos em relação a
pessoal e contratos
Estrutura e métodos de administração ultrapassados: Distanciamento entre os setores
público e privado era notado
A nova gestão pública, por sua vez, reduziu a densidade de regras, aproximando os setores
público e privado. Entendia-se que, dessa forma, seria possível melhorar a oferta de serviços
públicos e torná-los mais eficientes.
Este modelo inicial apresentava uma série de premissas fundamentais em contraponto às do
modelo weberiano. São elas:
Organizações voltadas a resultados (result-driven) em contraste com aquelas ligadas a
processos (process-driven)
Foco no desempenho, e não nos procedimentos e na hierarquia (dois padrões explícitos
de medidas de performance)
Flexibilização gerencial e das relações trabalhistas para introduzir movimentos
competitivos em contraposição ao modelo hierárquico
Descentralização entre os níveis de governo para o modelo do setor privado:
Desagregação das unidades do setor público
Tais premissas permitiram o distanciamento do novo modelo de gestão em relação ao
weberiano – ainda que ele não tenha sido descartado por completo – e tiveram consequências
práticas que se traduziram em reformas. Entre suas principais medidas, destacamos:
Privatização de empresas públicas
Desregulamentação de mercados e postos de trabalho
Estímulo à competitividade e à eficiência: Fazer mais com menos, bem como levar em
conta critérios de qualidade, estabilidade e precisão
Terceirização de empregados e serviços e contratação de serviços externos (contracting-
out)
Criação de parcerias público-privadas (PPP): Parcerias entre agentes públicos e privados
Introdução de sistemas de qualidade, avaliação e pagamento por desempenho
A primeira fase daNPM delineou um novo paradigma de gestão pública que permitiu a
instauração de quatro grandes tendências:
Redução do crescimento dos governos
Privatizações
Automações de produção
Agenda internacional de reformas do setor público
SEGUNDA FASE
A segunda fase da NPM não constituiu uma ruptura total em relação à primeira, mas, em vez
disso, lhe acrescentou uma nova agenda política.
Conforme as mudanças sociais e tecnológicas se aceleravam e o público obtinha um maior
acesso à informação, a qualidade dos serviços públicos prestados passava a fazer parte do
escopo deste novo modelo de gestão. O maior envolvimento da população em questões
públicas também ampliou a diversidade de ideias e aumentou a capacidade de inovação na
oferta de serviços.
Graças ao aumento da competição por diferentes organizações no provimento de serviços, o
cidadão ganhou o direito a uma maior participação de escolha de serviços públicos. Por fim,
foram introduzidos novos conceitos que resultaram nos seguintes processos:
Accountability
Forma de responsabilidade com ética em que se deve prestar contas. Este termo da língua
inglesa evoca controle, fiscalização e responsabilização.
Exemplo
No Brasil, temos órgãos de accountability estatal, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e
o Ministério Público. Além disso, há aqueles responsáveis por conselhos de educação e saúde,
envolvendo especialistas, governantes e sociedade civil. Por fim, existem ainda as agências
privadas, a mídia e as redes sociais para o desempenho do papel dos órgãos públicos na
prestação de contas.

Transparência
Conjunto de procedimentos que garante ao público em geral o acesso a informações públicas
não sigilosas de forma clara, com fácil acesso e à disposição de todos os cidadãos
interessados.
Exemplo
No Brasil, o Portal de Transparência possibilita o acesso a dados de orçamento público,
informações diversas sobre estados e municípios e a realização de pedidos específicos de
acesso à informação.
A introdução desses conceitos foi possível graças a:
Inauguração de agências e órgãos reguladores
Fortalecimento e da disseminação da mídia
Criação de sistemas de transparência governamental
Verificamos, portanto, que a gestão pública passou a se preocupar também com a experiência
e os interesses dos cidadãos. Em resumo, podemos entender a segunda fase da NPM como
uma agenda adicional de medidas de gestão, envolvendo principalmente:
Participação ativa dos cidadãos na tomada de decisões
Introdução de accountability em relação às medidas do governo
Tomada de decisões com base nas necessidades dos cidadãos
Governo com característica empreendedora: Ideia de arrecadar mais do que se gasta
União das duas fases
Como vimos, a primeira fase da NPM, que não deixou de influenciar as políticas públicas, se
complementa com a segunda, propiciando, assim, um período de reformas com novas agendas
de gestão.
No começo da década de 1990, os Estados Unidos passavam por uma crise financeira cuja
consequência foi a recessão econômica registrada em 1991. Neste período, surgiu uma teoria
influente elaborada por Osborne e Gaebler (1992). Ambos sugeriam o aprofundamento das
reformas e uma assimilação maior no setor público da forma de funcionamento do privado.
Apesar de focada nos Estados Unidos, tal teoria nos ajuda a perceber como a as duas fases da
NPM, de certa forma, caminhavam juntas em relação às agendas política e econômica do país
na época. Após uma extensa pesquisa, os autores elaboraram 10 princípios nos quais o
governo norte-americano deveria se guiar
Observe-os na tabela a seguir:
Princípios de
governo
Principais medidas
Catalisador
Papel de conciliação de diferentes agentes na solução de
problemas coletivos.
Comunidade Tomadas de decisão com base na participação dos cidadãos.
Competitivo
Criar mecanismos de competição dentro de organizações e
entre elas.
Orientado por
missões
Deixar de lado normas e se concentrar na missão como
governo.
Resultados Foco nos resultados.
Orientado ao cliente Atenção focada nos cidadãos.
Empreendedor
Aumentar ganhos por meio de aplicações e ampliação de
serviços.
Preventivo Antever problemas potenciais e não agir reativamente.
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Descentralizado Envolver funcionários no processo de decisão.
Orientado para o
mercado
Lógica competitiva de mercado, criação de agências
regulatórias.
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
Tabela: Princípios de governo. / Fonte: (OSBORNE; GAEBLER, 1992; SECCHI, 2009)
Medidas específicas e características da segunda fase da NPM.
Alguns dos princípios sugeridos por ambos já estavam em pauta desde a primeira fase da
NPM. No entanto, elementos como o envolvimento da comunidade, a orientação ao cliente
e a característica empreendedora do Estado foram acrescentados.
Isso demonstra o importante papel que a opinião pública passou a ocupar no campo da gestão
pública. Além disso, os gestores públicos perceberam que a oferta de serviços de qualidade
envolve o entendimento do que os cidadãos e as suas comunidades mais precisam.
Neste vídeo, abordaremos a primeira e a segunda fase da nova gestão pública.
EVOLUÇÃO E RESULTADOS DA NOVA GESTÃO
PÚBLICA
Apontamos a evolução – ainda que não de forma linear – da NPM caracterizada por duas fases
distintas. Ao longo do tempo e em diferentes países, elas tiveram movimentos distintos; afinal,
já se entrelaçaram, se distanciaram e se aproximaram. A evolução e os resultados da nova
gestão pública, porém, propiciaram ainda o surgimento de outras realidades.
Em linhas gerais, consideramos que as reformas do período seguiram quatro tendências
principais:
INSPIRAÇÃO NO MERCADO
Privatização de bens e serviços
Mercado interno separado entre provedores e compradores
Gestão por resultado
Contratos por desempenho individual
Revisão de programas por meio da análise de custo-benefício
Competição compulsória
Eliminação de programas duplicados
FOCO NA REGULAÇÃO
Desregulação de recursos humanos, postos de trabalho e compras
Criação de novos órgãos regulatórios
Mecanismos de coordenação, planejamento e execução
Criação de códigos de ética
FOCO NA GOVERNANÇA
Aplicação de princípios de gestão de qualidade
Descentralização para governos locais e regionais
Governo aberto
Governança em redes
BUSCA PELA CAPACITAÇÃO DOS SERVIDORES
Auditorias de pessoal para determinar recursos
Seleção de pessoas
Criação de programas de treinamento para servidores
Fonte: (POLLITT; BOUCKAERT, 2011; CAVALCANTE, 2017)
A despeito dos impactos positivos que elas geraram na gestão pública, as medidas propostas
pelas duas fases da NPM tiveram o êxito pretendido?
Em linhas gerais, muito do que se tem debatido na literatura acadêmica aponta que as medidas
do período geraram resultados diversos e não conclusivos. Não existe uma resposta única
e simples sobre o funcionamento das medidas da NPM.
Suas diferenças, afinal, não se limitam aos países que já a aplicaram, mas também aos
diferentes momentos em que isso foi feito dentro do mesmo solo. Algumas políticas de
reformas podem funcionar em um período, mas não necessariamente em outro.
 EXEMPLO
A partir de 519 estudos realizados sobre os impactos da NPM em países europeus, seus
pesquisadores concluíram, destacam Pollit e Dan (2013), que os efeitos da reforma são
modestos, havendo muita influência do contexto social e político, do fator temporal e das
reformas debatidas e aprovadas.
Portanto, é difícil afirmar, com precisão, quais foram os impactos das reformas implementadas
no período da NPM.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
MÓDULO 3
 Definir as novas teorias de gestão pública, da pós-nova gestão pública até os dias atuais
PALAVRAS INICIAIS
Neste módulo, listaremos as teorias e os modelos posteriores à nova gestão pública (NPM).
Com isso, estaremos habilitados para:
Fazer os principais diagnósticos de falhas da NPM
Explorar como as diferentes perspectivas entendema solução dos novos problemas
surgidos
PÓS-NOVA GESTÃO PÚBLICA:
DESCONTINUIDADES E TEORIAS
As teorias e os modelos surgidos nesta fase foram uma resposta às limitações do modelo da
nova gestão pública que vigorou na maioria dos países ocidentais nas décadas de 1980 e
1990. Tendo isso em mente, faremos um esforço para definir os elementos da pós-nova gestão
pública que ainda vigoraram por muito tempo.
 EXEMPLO
Inspiração no mercado e foco na competitividade e na regulação como um contraponto à
provisão direta de serviços pelo setor público.
As novas teorias de gestão pública vêm contribuindo para o debate do setor público. Elas
buscam a resolução das descontinuidades apresentadas, assim como a de novos problemas
decorrentes da transformação tecnológica e da globalização.
Inicialmente, veremos as descontinuidades observadas nas teorias de gestão pública. Em
seguida, descreveremos as principais que foram desenvolvidas para a NPM. Com isso,
esperamos que sua visão sobre a gestão pública atual se expanda e que você possa ter novos
olhares sobre os problemas atuais.
DESCONTINUIDADES
Analisaremos agora as descontinuidades da gestão pública que muitos países – em especial,
os anglo-saxões, como Austrália, Nova Zelândia e Reino Unido – sofreram nas últimas
décadas.
Para Dunleavy e demais autores (2005), estas três são as principais descontinuidades:
DESCONTINUIDADE 1
1. No lugar da desagregação e da descentralização do setor público, podemos perceber
uma recente reintegração do governo em processos mais coerentes.
Exemplo
Os governos da Nova Zelândia e do Reino Unido perceberam, na década de 2000, que a
excessiva fragmentação em muitos ministérios e agências prejudicava o crescimento e, muitas
vezes, até duplicava as funções.
Pequenas agências locais, hospitais e escolas também foram reestruturados no Reino Unido
com o objetivo de abranger uma comunidade maior. Isso foi realizado tendo em vista dois
aspectos:
Maior cobertura de seus serviços
Redução do número de agências
DESCONTINUIDADE 2
2. O excessivo estímulo à competição, apesar de sofrer menos alterações, também
ocasionou descontinuidades, dando origem a uma maior cooperação e centralização em
alguns casos.
Exemplo
Na Itália, durante a década de 1990, o governo trocou os mecanismos de precificação nos
serviços de saúde, que, em vez de ter preços hospitalares distintos, passou a adotar valores
estabelecidos em nível nacional para facilitar o processo fiscal.
DESCONTINUIDADE 3
3. O processo de incentivos por performance mostrou limitações.
Exemplo
Os pagamentos diferenciados por performance de funcionários públicos dos Estados Unidos,
da Austrália e da Nova Zelândia não tiveram um impacto robusto em performance. Já o foco no
aumento da participação privada na provisão de serviços públicos tem sido revertido em muitos
países.
Resumimos, portanto, as principais descontinuidades em três frentes. No período da
NPM, havia um constante esforço de desagregação de órgãos e atividades estatais. Esta foi a
maior descontinuidade, dando lugar a uma reestruturação voltada a processos mais
coordenados e menos fragmentados.
O estímulo à competição e aos incentivos por performance também foi posto em xeque, ainda
que ambos gerassem menores impactos diretos. Enquanto a competitividade dava lugar a um
processo mais colaborativo, tais incentivos se mostravam pouco eficazes.
MODELO DE GOVERNANÇA PÚBLICA
No contexto de gestão pública, podemos entender o termo governança como um conjunto de
reformas administrativas e de Estado que busca, por meio da ação colaborativa (ou conjunta),
uma nova solução para problemas sociais, visando à construção de um futuro sustentável.
O modelo de governança pública surge de uma insatisfação com a aproximação das práticas
de mercado no Estado. Sua modernização é vista, portanto, como pouco simpática aos
cidadãos, além de gerar consequências negativas sobre o setor público e a comunicação entre
diferentes agentes.
Este modelo tem como escopo principal a melhoria e a ampliação da comunicação efetiva
entre gestores públicos e os principais atores de uma sociedade: órgãos públicos,
organizações, iniciativas privadas e, principalmente, cidadãos.
Nele, a importância de accountability e controle de instituições é ressaltada; além disso,
estimula-se a participação de todos os atores da sociedade na tomada de decisões. São
objetivos do modelo de governança pública tornar o governo:
Com maior capacidade de reter e analisar informações
Mais capacitado a prover informações ao público
Mais flexível
Menos exclusivo
Na prática, podemos citar um exemplo alemão.
 EXEMPLO
Na Alemanha, as políticas municipais de trabalho são de responsabilidade da União, ou seja,
do governo federal. No entanto, atores da política, da sociedade e dos sindicatos criaram uma
série de redes, parcerias e acordos que se caracteriza como governança pública.
REDES, PARCERIAS E ACORDOS
O objetivo deles é melhorar a qualidade da oferta de trabalho e informar os cidadãos.
Segundo Kissler e Heidemann (2006), um estudo sobre a governança pública alemã mostrou
que seus principais resultados foram os seguintes:
O enfoque pluralista de políticas deixou a governança mais flexível e ágil
javascript:void(0)
Alianças e redes se tornaram um novo modelo político de cooperação
Relações de trabalho ocorreram por meio de consenso e cooperação
Acordos (em vez de regras formais) foram mais valorizados
ESTADO NEOWEBERIANO
O modelo de estado neoweberiano entende como fundamental o aumento da participação
pública na economia e uma retomada da perspectiva do Estado como indutor, e não
apenas regulador. Entretanto, este modelo vai ao encontro da visão weberiana tradicional
(que vimos no módulo 1) acerca do Estado, pois busca torná-lo mais flexível e aberto a
mudanças.
O estado neoweberiano conta, portanto, com uma maior participação da sociedade civil e o
moderniza a fim de deixá-lo mais eficiente e preparado para atender às demandas dos
cidadãos. De certa forma, ele está bem pautado na NPM: mesmo voltado para eficiência e
accountability, este modelo ressalta o importante papel do Estado para a resolução dos
problemas da sociedade.
Dessa forma, temos uma proposta de Estado “híbrida”, ou seja, que se vale tanto das
ideias da NPM quanto das weberianas.
Este novo modelo traz, portanto, a ideia de adaptação do Estado às mudanças contextuais dos
dias de hoje. São quatro as principais inovações de sua teoria:

REDIRECIONAMENTO
Do foco interno e das regras burocráticas, surge a necessidade de se concentrar nas
necessidades externas dos cidadãos. Em vez de utilizar mecanismos de mercado, a saída é
criar uma cultura profissional de qualidade de serviços
SUPLEMENTAÇÃO DO PAPEL DEMOCRÁTICO
Pela representação direta da opinião dos cidadãos.


MODERNIZAÇÃO DAS LEIS
Com um maior foco em resultado, e não em procedimentos.
MAIOR PROFISSIONALIZAÇÃO DO SERVIDOR
PÚBLICO
Torna o servidor orientado às necessidades dos cidadãos e capacitado para executar suas
tarefas.

PARADIGMA PÓS-COMPETITIVO: GESTÃO
PÚBLICA DE CRIAÇÃO DE VALOR
Este modelo se distancia da NPM principalmente por mudar a concepção do papel estatal. Em
vez de nutrir como seu principal enfoque a dualidade entre mercado e Estado na provisão de
serviços públicos ou a modernização e a profissionalização de suas funções, a gestão pública
de criação de valor propõe um distanciamento de conceitos como resultado e eficiência.
Além disso, sugere-se um modelo pós-competitivo no qual a meta principal do Estado é criar
um valor público que seja capaz de gerar algum retorno para a sociedade. Em outras palavras,
a definição de boa performance para os adeptos desta teoria gira em torno de uma provisão de
serviços públicos de qualidade que se adequem às necessidades dos cidadãos. Este é o
objetivo principal da gestão pública.
Peguemos a Austrália a título de exemplo:
O país figura entre os países que adotaram a NPM de maneira mais aprofundada.É possível
perceber que, em seu governo, as noções sobre o valor público foram marginalizadas em
detrimento da eficiência.
Na década de 1980, a gestão pública do país se voltou para as reformas internas e a
administração corporativa (que aproximava práticas do setor privado no público). As principais
medidas do período foram o planejamento focado em metas, as auditorias centrais e o
monitoramento individual de performance. Com isso, buscava-se o empoderamento dos
servidores públicos e a melhoria da gestão.
Já na década de 1990, a gestão pública do país foi caracterizada pelo aprofundamento de
práticas do mercado, estando voltada para a criação de mercados competitivos dentro do setor
público e o uso de contratos. Com isso, o novo paradigma posto pela teoria sugere uma
redefinição das formas de se atingir eficiência, equidade e accountability.
Podemos observar, na prática, as principais diferenças deste modelo com a NPM:
Nova gestão pública
Gestão pública de criação de
valor
Caracterização
Pós-burocrático e
competitivo.
Pós-competitivo.
Foco Resultados. Relacionamentos.
Objetivos
Atingir objetivos com
base em performance.
Múltiplos objetivos a partir de
preferências dos cidadãos.
Objetivo de
performance
Garantir o bom
funcionamento da
economia e a satisfação
dos consumidores.
Múltiplos objetivos: satisfação,
resultados, confiança e
legitimidade.
Modelo de
accountability
Contratos por
performance e
mecanismos de
mercado.
Sistemas múltiplos de
accountability, preocupação com
consumidores, usuários e
pagadores de impostos.
Sistema de
provimento
preferencial
Setor privado ou setores
público e privado em
conjunto.
Alternativas selecionadas de
acordo com o contexto.
 Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
Tabela: Paradigmas da gestão pública. / Traduzido e adaptado de: O’FLYNN, 2007.
 ATENÇÃO
Enquanto a NPM tem como principal objetivo atingir metas por performance, o foco da gestão
de criação de valor é múltiplo e direcionado tanto aos relacionamentos quanto à preferência
dos cidadãos.
Em vez de a performance ser medida em metas definidas pela burocracia, há um
redirecionamento dos objetivos para eles atenderem às demandas externas dos cidadãos. Os
objetivos são mais compactos e os resultados, mais amplos, o que reflete a necessidade da
participação ativa dos tomadores de decisão, que devem estar engajados simultaneamente
com cidadãos e órgãos públicos.
Destacamos, assim, o papel fundamental de gestores públicos como criadores de valor para a
sociedade, ou seja, profissionais sempre atentos às demandas mais urgentes da população e
capazes de criar mecanismos para resolver tais problemas.
GOVERNANÇA NA ERA DIGITAL
Proposta por Dunleavy e demais autores (2005), esta teoria argumenta que tanto os fatores
que unem quanto os que distinguem o desenvolvimento do setor público envolvem mudanças
tecnológicas e alterações em sistemas de informação.
Apesar do movimento de ampliação do uso de tecnologias da informação (TIs) ter começado
antes da década de 1990, sua generalização ocorreu apenas nos anos 2000. O crescimento da
internet e o emprego do e-mail e da web começaram a condicionar e a determinar as relações
entre a gestão pública e os cidadãos.
Atualmente, não nos vemos mais sem a internet e suas funcionalidades, o que tem um impacto
direto na forma como a gestão pública se organiza. Dunleavy e demais autores (2005) definem,
portanto, a governança na era digital como um complexo de mudanças em que TIs, com o
potencial de transição de novos modos de operação totalmente digitais, desempenham um
papel central.
Com isso, existe um enorme potencial de mudança e evolução na maneira como enxergamos a
gestão pública. Podemos dividir o impacto desta nova era na gestão pública em três temas
principais:
REINTEGRAÇÃO
Hierarquias compartimentadas pela NPM podem, agora, ser reintegradas por meio de sistemas
de tecnologia sem a necessidade de recentralização.
REFORMAS HOLÍSTICAS E DESENVOLVIMENTO DE
UM GOVERNO MAIS ÁGIL E FLEXÍVEL
Estas reformas têm a capacidade de simplificar e mudar a relação entre organizações,
agências e clientes de forma ampla e geral. O governo se adapta ao novo ambiente digital,
estando, ao mesmo tempo, mais integrado.
MUDANÇAS DIGITAIS
Há ganhos de produtividade gerados por novas tecnologias, considerando as TIs os principais
meios de transformação e comunicação.
Esta teoria, portanto, dá bastante atenção à capacidade das novas tecnologias de moldar e
influenciar a gestão pública, tema com uma tendência cada vez maior de ocupar um espaço no
debate sobre a gestão pública atual.
 EXEMPLO
As novas tecnologias de inteligência artificial, o cruzamento de dados e a capacidade de obtê-
los facilmente.
Nesse sentido, é desafiador, para governos e sociedades, lidar com esse aspecto tecnológico.
Mesmo apresentando muitas oportunidades e vantagens, ele também pode gerar sérios
problemas, como desemprego em massa, vigilância e invasão de privacidade.
PALAVRAS FINAIS
Para finalizar nosso estudo, resumiremos a seguir as principais tendências da pós-nova gestão
pública. De forma conjunta, elas sintetizam as ideias que vimos até aqui e apontam a direção
das principais frentes de mudança anteriormente apresentadas.
Os princípios e as diretrizes destacadas foram:

COLABORAÇÃO E PARCERIAS
Governo desempenha o papel colaborativo na provisão de serviços públicos junto à iniciativa
privada e ao terceiro setor.
REDES
Governo atua em redes em todas as etapas da provisão do setor público.


VISÃO INTEGRADA E HOLÍSTICA DA GESTÃO
PÚBLICA
Visão geral do governo que oferece valor nos serviços públicos.
ACCOUNTABILITY
Governo com prestação de contas melhor e mais eficiente


PARTICIPAÇÃO E ENGAJAMENTO
Governo envolve diferentes atores na tomada de decisão.
LIDERANÇA
Destaque da importância de bons líderes.


COORDENAÇÃO E CONTROLE
Governo em busca de coesão a partir de coordenação e controle efetivos.
ERA DIGITAL
Aumento do uso de tecnologias e da disseminação de informações públicas de forma
transparente.


FORTALECIMENTO DA BUROCRACIA PÚBLICA
Profissionalização e valorização de funcionários públicos.
Neste vídeo, falaremos sobre modelo de governança pública, Estado neoweberiano e gestão
pública de criação de valor.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste tema, apresentamos os elementos e as teorias que nos ajudam a compreender a
evolução da gestão pública desde sua concepção até os dias de hoje. Conhecer seus modelos
indica a compreensão de uma parte da evolução das sociedades, o que nos ajuda a pintar um
quadro sobre o que aconteceu ao longo do tempo em diversos países.
Por isso, abordamos inicialmente a teoria weberiana do Estado, observando como ela foi
influente em diversos países, incluindo o Brasil. Percebemos que, mesmo com muitas críticas e
o surgimento de novas teorias, ela continua, de certa forma, presente em diferentes
organizações públicas e governos.
Em seguida, destacamos o período de reformas do Estado de maneira atenta, introduzindo
ainda as principais teorias que emergiram nas últimas décadas. Com isso, esperamos que
você tenha desenvolvido uma visão ampliada sobre a gestão pública e que seu entendimento
sobre a nossa sociedade tenha se aperfeiçoado.
 PODCAST
REFERÊNCIAS
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public management, governance and the neo-weberian state. United States: Oxford University
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SECCHI, L. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. In: Revista de
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STOKER, G. Public value management: a new narrative for networked governance?. In: The
american review of public administration. v. 36. n. 1. 2006. p. 41-57.
EXPLORE+
Vimos o importante papel de Margareth Thatcher no governo do Reino Unido. Para saber mais
sobre o assunto, busque e assista ao filme que retrata tanto a história dessa personalidade
quanto o período em que ela era uma das políticas mais influentes do mundo.
A dama de ferro. Direção: Phyllida Lloyd. Reino Unido/França: Paris Filmes, 2011. 105 min.
CONTEUDISTA
Bernardo Andretti de Mello
 CURRÍCULO LATTES
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