Direito Administrativo_ Administração Pública 2

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DIREITO ADMINISTRATIVO: 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CAPÍTULO 2 – QUEM SÃO AS PESSOAS E 
QUAIS SÃO OS ÓRGÃOS QUE COMPÕEM A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?
Ademario Andrade Tavares
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Introdução
Você já parou para observar a quantidade de atividades a seu redor que envolvem a participação do Estado?
Como a energia elétrica que você está usando agora chega até a sua casa? Quem autorizou a construção do
imóvel ou espaço onde você está? E para chegar até aí, você se deslocou por alguma rua, avenida ou estrada? E
quem as construiu? E o combustível do veículo que talvez você tenha usado para chegar aí, como ele foi parar até
o tanque do seu carro? Estas são apenas algumas das centenas de perguntas que podemos nos fazer sobre as
coisas e atividades que estão ao nosso redor.
Por outro lado, você já parou para pensar se todas as atividades fossem realizadas exclusivamente pelo Estado?
Quantos funcionários teríamos? Valeria a pena? Estes questionamentos são o eixo central deste capítulo: como
está estruturado o Estado e quem o compõe.
Cada país escolhe a estrutura e dimensão de Estado que mais lhe convém. Não há um modelo único nem
podemos classificar os países de uma forma absolutamente simétrica, pois sempre há variações que atendem a
uma série de peculiaridades de cada um deles. Como o Brasil é um país de enormes dimensões territoriais, com
uma ampla variedade de culturas, riquezas naturais, aptidões econômicas e ecossistemas, a dimensão do Estado
reflete esta vastidão.
Neste sentido, é sempre um difícil exercício, em qualquer lugar do mundo, equilibrar a despesa com a estrutura e
manutenção do Estado tendo em vista as funções e atividades que cada sociedade necessita. Quanto maior a
estrutura estatal, mais serviços podem ser ofertados à população, mas o custo é muito elevado, em especial
porque o Regime Jurídico-Administrativo limita o exercício das funções públicas para que não haja abuso ou
desvio do mesmo.
Junto aos Chefes de Poder Executivo (Presidente, Governadores, Prefeitos), há um conjunto de órgãos e pessoas
que os auxiliam na gestão direta dos entes federativos. Através do processo de o Chefe dedesconcentração,
Executivo vai delegando suas atribuições aos agentes públicos mais próximos, como os Ministros e os
Secretários, que por sua vez delegam atividades a seus subordinados. Este conjunto de órgãos e pessoas que
desempenham as funções mais próximas ao Chefe de Executivo é chamado de .Administração Direta
Há, entretanto, uma série de atividades extremamente relevantes para a coletividade que tanto podem ser
desempenhados pelo Estado quanto por entidades que não sejam diretamente subordinados aos gabinetes dos
Chefes de Executivo. Estas entidades compõem a .Administração Pública Indireta
2.1 Administração Pública Indireta
O Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967) é a norma de referência no Brasil sobre a estrutura da Administração
Pública. Nesta norma estabelece que a Administração Federal se organize em dois grandes grupos: a
Administração Direta e a Administração Indireta. O núcleo da ação política estatal está sempre concentrada na
Administração Direta. Para a gestão de todos os interesses coletivos, entretanto, é necessário que uma série de
agentes públicos especializados possam atuar de uma maneira mais efetiva, concreta. Com esta finalidade, o
Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967) prevê a estrutura da Administração Indireta, que se constitui através do
processo de .Descentralização
2.1.1 Desconcentração e Descentralização
Com a quantidade de temas sob a responsabilidade do Chefe de Executivo, que concentra a função
administrativa em sua competência, é lógico pensar que o mesmo necessitará de um grupo de pessoas de sua
confiança para que juntos possam gerir os interesses da coletividade. O poder que estava concentrado em suas
mãos passa pelo processo de , com a nomeação de Ministros, Secretários etc. Estas pessoasdesconcentração
devem satisfações diretamente ao Presidente, Governador ou Prefeito, por isso se afirma que dentro da
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devem satisfações diretamente ao Presidente, Governador ou Prefeito, por isso se afirma que dentro da
Administração Direta vige a relação hierárquica direta de .subordinação
Estes auxiliares mais diretos são nomeados pelo Chefe de Executivo, que confia nas pessoas que estão sendo
convocadas por ele. Por isso, estes cargos costumam ser de (os chamados cargos livre nomeação e exoneração
). São seus representantes nas respectivas áreas de atuação: o Ministro da Educação representa oad nutum
Presidente para os temas relacionados à educação; o Secretário Estadual de Segurança Pública representa o
Governador para os assuntos de segurança; o Secretário Municipal de Obras e Urbanismo é o emissário do
Prefeito sobre a utilização dos espaços urbanos e construções (públicas e privadas) na cidade.
O poder que estava concentrado nas mãos de uma só pessoa, o Chefe de Executivo, se desconcentrou para outras
várias. Não há uma pessoa jurídica nova, todos seus componentes estão alocados nas respectivas pessoas
jurídico-políticas: União Federal, Estado ou Município. É por este motivo que um Ministério ou Secretaria não
têm a capacidade de responder a (legitimidade passiva) ou ingressar com (legitimidade ativa) uma ação judicial.
Quem a responde é o ente federal ao qual o órgão pertence, não obstante os órgãos possam firmar contratos e,
excepcionalmente, é reconhecida a possibilidade de órgãos ajuizarem algumas ações constitucionais, em razão
do que se pode chamar personalidade judiciária.
Há outras funções que estão muito mais ligadas à ação do Estado como um todo, e não diretamente a um
governo. Vamos usar como exemplo a educação superior. Somente a União Federal tem a competência
constitucional para fornecer o serviço de ensino universitário. Seria, porém, extremamente complexo que o
Ministério da Educação, sediado em Brasília, diretamente pudesse construir edifícios e Universitários,Campi
contratar e gerir professores, organizar a grade curricular de todos os cursos, alocar os professores nas
disciplinas, realizar matrículas e isso em vários pontos de todo território nacional.
Nesse sentido, o Ministério da Educação teve também que delegar atribuições a várias pessoas jurídicas
diferentes, as Universidades Federais, mas mesmo elas não são capazes de atender à demanda. Iniciou-se, então,
o processo de colaboração com entes privados (as Universidades e Faculdades Privadas), que através do
procedimento administrativo de autorização auxiliam a União Federal na oferta deste serviço de relevante
interesse público. Cabe à União Federal, e mais especificamente através do Ministério da Educação, a
regulamentação e autorização para que entidades privadas ofertem ensino superior no país.
A partir deste exemplo pode-se perceber que, na prática, a Administração Pública Direta, sozinha, não é capaz de
suprir todas as necessidades da coletividade. Avança-se, então, a um segundo momento do processo de
delegação de atribuições, a chamada . Nesta modalidade, o exercício de funções públicas édescentralização
atribuído a entidades que fazem parte da estrutura do Estado: a .Administração Pública Indireta
Seus principais dirigentes também são nomeados pelo respectivo Chefe de Poder Executivo. Nesta modalidade, a
relação que se estabelece entre o Chefe do Executivo e as entidades da Administração Indireta é uma relação de 
, e não de hierarquia como na Administração Direta. Também cabe destacar que os entes que compõemcontrole
a Administração Indireta , portanto, possuem plena capacidadetêm personalidade jurídica própria
VOCÊ QUER LER?
Uma das mais importantes teorias sobre os agentes públicos é a Teoria do Órgão, desenvolvida
por um teórico alemão chamado Otto Friedrich Von Gierke, a partir do Princípio da Imputação
Volitiva. De acordo com Gierke, cada parte, cada agente que atua em nome da Administração
Pública é um órgão, da mesma forma como cada órgão do corpo humano tem uma função
específica e compõe uma pessoa. Apesar de ter desenvolvido sua teoria há mais de um século,
ela éaceita por toda a doutrina mundial sobre o tema até hoje. Saiba mais em:<https://goo.gl
>./Vqu7B6
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a Administração Indireta , portanto, possuem plena capacidadetêm personalidade jurídica própria
postulatória em juízo, ou seja, tanto podem ingressar como responder a uma ação judicial diretamente.
O mesmo Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967) estabelece como deve estar composta a Administração Indireta:
Figura 1 - Organograma da Estrutura da Administração Pública no Brasil.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
A Administração Indireta é composta pelas Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e
. Esta ordem indica de forma aproximada o tipo de atividade exercida por cadaSociedades de Economia Mista
uma dessas entidades. Enquanto as Autarquias, normalmente, desempenham funções típicas de Estado, as
Sociedades de Economia Mista, no outro extremo, atuam em áreas econômicas nas quais inclusive há
concorrência privada, mas considera-se estratégico que o Estado também controle entidades próprias prestando
este serviço.
2.1.2 Autarquias
De acordo com o art. 5º., I, do Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967), autarquia é “[...] o serviço autônomo, criado por
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
Deste dispositivo é possível extrair que:
• são criadas por lei, ou seja, sem a necessidade de passar pelo procedimento de criação de uma empresa. 
A lei é suficiente para conferir a ela personalidade jurídica;
• executa ações próprias da Administração Pública, ou seja, não podem exercer atividade de natureza 
econômica;
• têm personalidade jurídica própria, ou seja, tem plena capacidade de responder judicialmente ou 
ingressar com pedido judicial.
Ademais das conclusões decorrentes da leitura do Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967), pode-se afirmar que as
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Ademais das conclusões decorrentes da leitura do Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967), pode-se afirmar que as
Autarquias:
• são pessoas jurídicas de Direito Público;
• são imunes a impostos (desde que atrelados a sua atividade-fim), mas não a taxas, contribuições e 
empréstimos compulsórios;
• seus bens são públicos;
• o regime jurídico de contratação de seus agentes é o estatutário;
• possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pública.
São exemplos de autarquias no Brasil: IBAMA, Banco Central, INSS, INCRA, Cade.
2.1.3 Fundações Públicas
As Fundações Públicas desempenham, normalmente, funções de fomento à ciência, à pesquisa, à educação e à
cultura. Há grande divergência na doutrina quanto à sua personalidade jurídica.
A regulamentação da Fundação Pública no art. 5º., II, do Decreto n. 200/67 (BRASIL, 1967) especifica que são
pessoas jurídicas de direito privado. Para uma parte importante da doutrina administrativista no Brasil,
entretanto, não foi recepcionada pela Constituição Federal (BRASIL, 1988), que as reclassificou como pessoas
jurídicas de direito público indiretamente, atribuindo características típicas destes entes. A tendência
doutrinária é de reconhecer a possibilidade de que sejam enquadradas em qualquer das duas modalidades.
As Fundações Públicas, portanto:
• são pessoas jurídicas de direito público (há divergência doutrinária, mas a maioria da doutrina segue 
esta vertente);
• necessitam de uma lei que autorize sua criação, mas só são efetivamente criadas quando instituídas de 
acordo com o procedimento para criação de Fundações previsto no Código Civil e demais normas 
aplicáveis;
• constituem-se de um patrimônio que é gerenciado com uma finalidade específica, normalmente 
relacionada ao fomento de atividades acadêmicas e culturais;
• têm vínculo estatutário com seus servidores.
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VOCÊ QUER LER?
O debate sobre a natureza jurídica das fundações de caráter público é um dos mais antigos e
complexos do Direito Administrativo do Brasil. Debates teóricos e até acaloradas discussões
presenciais foram motivadas sobre o tema. Mais recentemente tem se questionado sobre a
utilidade prática desta discussão no plano acadêmico. Qual sua opinião? Aprenda mais lendo
este artigo: < >..https://goo.gl/sgpvmJ
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Algumas das mais importantes Fundações instituídas pelo poder público são: IBGE, Funarte, Funasa, Fundação
Biblioteca Nacional, Fiocruz, Fundação Joaquim Nabuco (FUNAJ) e várias universidades públicas (UNB, UFMA,
UFS etc.).
2.1.4 Empresas Públicas
As empresas públicas foram criadas, inicialmente, para desenvolver atividades de caráter econômico, mas que,
por se tratar de alguma necessidade estratégica para a coletividade, o Estado assumiu sua criação e
funcionamento. Também exercem funções administrativas que necessitam de uma estrutura mais dinâmica,
como a empresarial, para garantir a eficiência do serviço prestado. As empresas públicas se enquadram nesta
categoria entre o público e o privado. As empresas públicas, juntamente com as sociedades de economia mista,
constituem um grupo chamado de empresas estatais, regulamentadas pela Lei Federal n. 13.303/2016 (BRASIL,
2016).
As empresas públicas têm sua criação autorizada por lei e necessitam seguir o procedimento previsto no Código
Civil e legislação complementar para a definitiva instituição de sua pessoa jurídica, que será sempre de direito
privado. Nestas empresas o capital é 100% estatal, embora possa haver coparticipação de mais de um ente
federativo (União, Estados, DF e Municípios).
Seu regime jurídico de caráter híbrido obriga estas empresas a realizarem concurso público para contratação de
pessoal, mas seus contratos de trabalhos serão regidos pela CLT. Por outro lado, têm regime diferenciado de
realização de licitações, regulamentado no art. 28 e seguintes da Lei n. 13.303 (BRASIL, 2016). De forma
sintética, elas só não precisam realizar licitação para aquisição de bens e serviços quando se tratar de insumos
necessários à realização de sua atividade-fim.
Em resumo, são características das Empresas Públicas:
• desempenham atividade econômica de relevante interesse público ou uma função pública de forma mais 
dinâmica;
• são sempre pessoas jurídicas de direito privado;
• sujeitam-se ao Regime Jurídico-Administrativo, o que confere a essas empresas algumas prerrogativas 
especiais, como a possibilidade de desapropriação de imóveis, mas também as colocam sob o dever de 
atuação limitado pelos princípios da Administração Pública, em virtude do Princípio da Indisponibilidade 
do Interesse Público.
São exemplos de empresas públicas: a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), a Caixa Econômica
Federal (CEF), o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
VOCÊ SABIA?
A Advocacia Geral da União publica em sua página na uma lista atualizada com asinternet
autarquias e fundações públicas. A relação demonstra as entidades representadas pela
Procuradoria-Geral Federal (PGF) e já apresenta a vinculação com os respectivos Ministérios.
Confira em mais em: < >.https://goo.gl/RkZHgP
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2.1.5 Sociedades de Economia Mista
As Sociedades de Economia Mista compõem a modalidade de empresas estatais que mais diretamente
concorrem com o mercado privado, pois atuam exclusivamente em atividades econômicas, sem cumprir
nenhuma função exclusivamente pública de forma direta. Elas foram criadas para suprir uma demanda social
que, em seu contexto histórico, a iniciativa privada não tinha interesse ou estrutura para promover.
Após a Emenda Constitucional n. 19/98 (BRASIL, 1998), o artigo 173 da Constituição Federal (BRASIL, 1988)
estabelece que “[...] a exploração de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo”. Muitas Sociedades de Economia Mista
deixaram de existir no Brasil nas últimas décadas em virtude do processo conhecidocomo . Destaprivatização
forma, o Estado vendeu seu controle acionário para outras empresas e pessoas, pois se entendeu que neste
momento já não era necessária a participação do Estado para a promoção dessas atividades econômicas
específicas, pois a iniciativa privada poderia assumi-las sem pôr em risco os interesses da coletividade.
A discussão acerca da extinção, manutenção e criação de Sociedades de Economia mista faz parte da pauta
política cotidiana. Os governos mais alinhados politicamente à direita defendem as chamadas ,políticas liberais
para redução do tamanho do Estado, e consequentemente apoiando o processo de privatização. Por outro lado,
as propostas políticas de esquerda tendem a defender uma participação mais ampla do Estado na economia, e
para isso defendem não só a manutenção destas empresas como, quando necessário, a ampliação da chamada 
.estatização
Os elementos que melhor caracterizam as Sociedades de Economia Mista são:
• são pessoas jurídicas de direito privado, na forma de Sociedade Anônima (S.A.), cujo controle acionário é 
do Estado, que detém mais de 50% das ações ordinárias e, portanto, tem o direito a voto;
• sua criação é autorizada por lei específica, mas a personalidade jurídica só se adquire com o registro 
perante as autoridades comerciárias e notariais;
• o regime de contrato de trabalho de seus agentes é o celetista;
• ações judiciais são processadas perante a justiça dos Estados, mesmo se tratando de Sociedades de 
Economia Mista da União Federal, ressalvado a hipótese de litígio com entidade que possua foro 
especializado.
Atualmente, algumas das mais importantes Sociedades de Economia Mista são: o Banco do Brasil, a Eletrobrás e
a Petrobrás. Foram privatizadas nas últimas décadas as empresas: Embraer, Vale do Rio Doce, todas as empresas
de telecomunicações (Telebrás, Telesp, Telpe, Telerj etc.), distribuidoras de energia (Light, Celpe, Eletropaulo
etc.) e quase todos os bancos estaduais (Banespa, Bandepe, BANERJ etc.).
2.1.6 Quadro comparativo das entidades da Administração Indireta no 
VOCÊ QUER VER?
As políticas de privatização as de estatização sempre foram fonte de discórdia entreversus
visões políticas diferentes, mas será que tudo que se chama de privatização é mesmo o que
parece? Será que pode existir uma privatização sem que ocorra a desestatização? Veja esta
interessante matéria com os professores Leandro Karnal e Luís Flávio Gomes: <https://www.
>.youtube.com/watch?v=jJdSVtTOmRw
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Brasil.
Como já vimos, considerando o momento da história que vivemos no Brasil, o Estado ainda é um dos maiores
atores (se não o maior) do ponto de vista do atendimento das necessidades coletivas. Sob alguns aspectos até
mesmo a atividade econômica necessita da participação do Estado. As principais características de cada tipo de
entidade da Administração Indireta são mais visíveis no seguinte quadro comparativo abaixo:
Quadro 1 - Quadro comparativo das entidades da Administração Indireta no Brasil.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Notamos aqui que as entidades da Administração Indireta complementam a estrutura da Administração Pública
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Notamos aqui que as entidades da Administração Indireta complementam a estrutura da Administração Pública
conferindo a ela a plasticidade necessária para o desenvolvimento eficaz de sua missão constitucional. A
diversidade de características que distinguem cada um dos tipos de pessoa jurídica se amolda às funções que
devem desempenhar como concretizadores da Supremacia e da Indisponibilidade do Interesse Público.
2.2 Entes de Colaboração com o Poder Público
O Brasil conta com uma estrutura estatal de grande dimensão. Mesmo assim, o Estado não é capaz de satisfazer
todos os desejos e necessidades de seus cidadãos. Para isso, é possível o desenvolvimento de formas de
colaboração com instituições privadas, ampliando o atendimento de interesses coletivos com menor custo para o
Estado e fortalecendo a participação da sociedade na resolução de problemas coletivos.
A lei permite, então, que várias pessoas que não pertencem aos quadros do Estado possam receber benefícios e
recursos para o desempenho da função tipicamente estatal. Estes entes desenvolvem relações de colaboração
.com o poder público
2.2.1 Entes de cooperação com o Poder Público
Na doutrina administrativista no Brasil não há consenso sobre o conceito de ouentidades paraestatais
 (MAZZA, 2017, p. 240). Aqui adotaremos o conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2018)paraestatais
segundo a qual paraestatais são todas as empresas e organizações que não pertencem ao Estado, mas que
desempenham funções relevantes ao interesse público e estão aptas a receber apoio estatal para seu
funcionamento. Dentre as paraestatais de interesse para a Administração Pública estão as que se incluem no
conceito de Terceiro Setor.
Neste grupo estão as , as Organizações Sociais (OS) Organizações Sociais Civis de Interesse Público (OSCIP)
e também os . Estas modalidades se equiparam pela possibilidade de usufruir deServiços Sociais Autônomos
benefícios para o exercício de funções públicas e se diferenciam, principalmente, pela atividade nuclear e pela
área de atuação de cada. Suas principais características podem ser observadas na seguinte tabela criada por
dados descritos por Pietro (2018, p. 25) e Mazza (2017, p. 241):
VOCÊ SABIA?
Instituições bem conhecidas como Sesc, Senai e Senac fazem parte do chamado . SãoSistema S
instituições privadas, mas que recebem dinheiro público para prestação de serviços de
interesse público. Saiba um pouco mais sobre o Sistema S seguindo este : <link https://goo.gl
>./FmBVuw
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Quadro 2 - Quadro de características fundamentais de entidades do terceiro setor.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Embora estas entidades não pertençam à estrutura administrativa do Estado elas são extremamente relevantes
no desempenho de atividades de interesse público ou social. Sua existência também é importante para fomentar
a participação da sociedade de forma ativa na defesa de seus interesses, promovendo a ideia da democracia
participativa.
2.3 Agentes Públicos
O conjunto de órgãos e entidades que fazem parte da estrutura do Estado é realmente grande, mas as pessoas
jurídicas que compõem os entes da administração direta e indireta não poderiam funcionar, obviamente, sem o
trabalho de milhões de pessoas.
Cada cidadão ou cidadã que exerce uma função pública, inclusive aqueles que o fazem de forma temporária ou
sem remuneração, são considerados (GASPARINI, 2011, p. 191). Essa é a classificação maisagentes públicos
ampla de todas, na qual se incluem todas as pessoas que integram a estrutura do Estado nos Três Poderes, em
todos níveis federativos e até os particulares que estão em situação de cooperação com poder público.
Embora, uma vez mais, não haja uniformidade doutrinária sobre os critérios de classificação dos agentes
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Embora, uma vez mais, não haja uniformidade doutrinária sobre os critérios de classificação dos agentes
públicos, eles podem ser enquadrados, segundo Pietro (2018, p. 676) e Mazza (2017, p. 713) em 7 grupos
principais, expressos na figura abaixo:
Figura 2 - Quadro sintético dos agentes Públicos no Brasil.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Cada uma destas categorias utiliza diferentes critérios em relação à sua forma de ingresso, tempo de exercício da
função, remuneração, regime jurídico aplicável etc. Apesar de que, eminentemente, haja maior visibilidade
púbica em alguns desses cargos, todos os agentes são importantes para que, de forma coordenada, possam
desempenhar suas respectivas funções com a finalidade de atender aos interesses da coletividade.
2.3.1 Agentes políticos
Este é outro tema sobre o qual não há uniformidade de conceito no direito brasileiro. Enquanto Hely Lopes
Meirelles, clássico autor de direito administrativo, inclui na categoria de agentes políticos todos que estão
ocupando os postos mais altos do Estado, incluindo magistrados e órgãos afins,a corrente representada por
outro relevante doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello parte por outro caminho.
Bandeira de Mello (2009, p. 175) limita a inclusão na categoria de agente político apenas aos cargos eletivos e os
de livre nomeação e exoneração nos quais o critério político para exercício da função é essencial, como no poder
Legislativo e Executivo, diferentemente dos órgãos do poder judiciário e demais estruturas do Estado que
exercem funções jurisdicionais, como o Ministério Público e a Defensoria Pública.
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A maioria dos agentes políticos desempenha mandatos de prazo fixo e ingressa no cargo, normalmente, via
eleições, com exceção dos que são nomeados para os chamados cargos de confiança. Estes agentes exercem a
chamada Alta Administração, pois são responsáveis pelo direcionamento político da ação do Estado, criando
normas e gerenciando os recursos públicos disponíveis para realização de seus programas de governo.
Tecnicamente, esses agentes não são nem funcionários, nem servidores públicos, justamente pela autonomia que
gozam no exercício de suas prerrogativas, limitados apenas às regras de responsabilidade estabelecidas na
Constituição e na legislação que trata da devida aplicação dos Princípios Constitucionais da Administração
Pública.
2.3.2 Servidores Públicos Estatutários
Essa categoria de agente público é a que mais diretamente representa a ideia do funcionalismo público (o termo
“funcionários públicos” normalmente não é mais usado na seara do Direito Administrativo). Esses agentes,
normalmente, ingressam na função através de concurso público, tanto nos entes da Administração Direta quanto
nas Autarquias e Fundações Públicas regidas pelo direito público da Administração Indireta.
VOCÊ O CONHECE?
Celso Antônio Bandeira de Mello é um dos mais influentes juristas na área do direito público
no Brasil. Costuma ter uma postura acadêmica bastante crítica quanto ao abuso de poderes
públicos por parte da Administração. Que tal saber mais sobre este autor, professor e
advogado por suas próprias palavras? Veja uma interessante entrevista com ele: <https://goo.
>.gl/hKMuqF
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Figura 3 - Os servidores estatutários compõem a maioria dos agentes públicos à serviço da sociedade.
Fonte: Shutterstock, 2018.
A maior parte dos agentes públicos se encaixa nesta categoria, como os servidores dos Ministérios, Secretarias e
demais órgãos na administração direta em todos níveis federativos. No âmbito federal, os agentes são regidos,
fundamentalmente, pelo Estatuto do Servidor Público Federal, a Lei n. 8.112/90 (BRASIL, 1990), que dentre
outras regras estabelece que: adquirem estabilidade após um período chamado estágio probatório (3 anos no
exercício da função); vencimentos irredutíveis (não possibilidade de redução do equivalente ao salário);
2.3.3 Empregados Públicos
Em virtude do processo de privatização, o número de empregados públicos tem caído nas últimas décadas no
Brasil. Estes agentes públicos são contratados e regidos pelas normas da Consolidação das Leis Trabalhistas
(CLT) e, por isso, são chamados de celetistas, embora ingressem na carreira através de concurso público
também. Estes empregados desempenham suas funções nas Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
Fundações criadas pelo Poder Público com regime jurídico de ente privado.
Uma das principais diferenças do regime jurídico celetista para o estatutário é que o primeiro não goza da
mesma estabilidade que o segundo. Todavia, não é facultado à Administração Indireta proceder a mera demissão
sem justa causa, como pode acontecer nas relações privadas do direito do trabalho, porque na verdade as
empresas estatais estão condicionadas pelos Princípios da Administração Pública, notadamente o Princípio da
Motivação, além do Princípio da Legalidade e Impessoalidade. Como afirma Mazza (2017, p. 721):
Constitui absurdo impensável admitir que o empregado público ingressa na função mediante
concurso público e pode ser demitido sem justa causa. A demissão imotivada, comum na iniciativa
privada, é incompatível com os princípios administrativos da obrigatória motivação, impessoalidade,
finalidade, legalidade, moralidade, entre outros. Isso porque o regime aplicado ao emprego público é
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finalidade, legalidade, moralidade, entre outros. Isso porque o regime aplicado ao emprego público é
predominantemente privado, mas não exclusivamente privado, sofrendo marcante influência de
princípios e normas do Direito Administrativo.
De acordo com o atual posicionamento do STF, contido no Recurso Extraordinário 589.998, de 20/03/2013
(BRASIL, 2013), a dispensa do empregado público é possível desde que esteja clara e devidamente motivada.
2.4 Direitos e deveres dos servidores públicos
As condições de trabalho afetam diretamente o desempenho do empregado, seja no âmbito público ou privado. A
Constituição Federal e a legislação infraconstitucional estabelecem os direitos dos servidores e empregados
públicos, garantindo a eles as condições necessárias para que possam desempenhar suas funções com
autonomia, dentro dos parâmetros estabelecidos em lei.
Como executarão tarefas em favor da coletividade, espera-se que possam estar minimamente motivados, com
estrutura disponível para o desempenho das funções e protegidos dos eventuais abusos que possam vir a
enfrentar, em especial de seus superiores. Como exercem funções públicas que geralmente incluem
prerrogativas especiais, há sobre eles, por outro lado, um sistema de controle que, geralmente, não se aplica aos
empregados da iniciativa privada.
Na prática, o Regime Jurídico do Servidor Público é um reflexo do Regime Jurídico-Administrativo, no qual a
Supremacia do Interesse Público pode se expressar pelas atividades desempenhadas pelos seus agentes, mas
que, por outro lado, não podem ser usados para promover seus interesses pessoais em virtude do Princípio da
Indisponibilidade do Interesse Público.
2.4.1 Direitos do Servidor Público
A maior parte dos direitos do servidor e do empregado público estão elencados no art. 37 e seguintes da
Constituição Federal. De forma sintética são:
• estabilidade após o período de estágio probatório (3 anos);
• irredutibilidade de vencimentos, que serão acrescidos de gratificações pelo desempenho de funções 
específicas;
• licença-prêmio;
• adicional por tempo de serviço;
• regime de jornada de trabalho adequada à função;
• vários outros benefícios também concedidos aos trabalhadores em geral: férias, 13º salário, repouso 
semanal remunerado, licença maternidade, auxílios (transporte, alimentação etc.), adicional por serviços 
extraordinário/banco de horas, adicionais (periculosidade, insalubridade, noturno).
Além dos direitos previstos na Constituição Federal (BRASIL, 1988) e na Lei Federal n. 8.112/90 (BRASIL, 1990),
a jurisprudência tem sido importante para delimitar o alcance dos direitos dos servidores públicos.
2.4.2 Deveres do Servidor Público
Os deveres dos servidores públicos também estão dispostos na Constituição Federal, no art. 37 e seguintes, e em
especial os dispostos no art. 116 do Estatuto dos Servidores Públicos, a Lei Federal 8.112/90, que, de forma
sintética, estabelece o dever de assiduidade, pontualidade, discrição, urbanidade, obediência, lealdade (PIETRO,
2018, p. 784). Merece destaque também:
Art. 116. São deveres do servidor:
(...)
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão
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(...)
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão
do cargo;
VI - levar as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ao conhecimento da autoridade
superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade
competente para apuração;
VII - zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartição;
IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
(...)
XII - representar contrailegalidade, omissão ou abuso de poder.
Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via hierárquica e
apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao
representando ampla defesa. (BRASIL, 1990).
Estes dispositivos estabelecem, na prática, a obrigatoriedade do servidor público levar ao conhecimento da
autoridade superior qualquer situação em que haja prova ou suspeita de violação das normas de direito
administrativo, tanto por cidadãos quanto por outros agentes públicos. O simples fato de não compartilhar estas
informações já possibilita a aplicação de sanções ao servidor.
2.4.3 Responsabilidade do Servidor Público
Os servidores púbicos podem responder civil, administrativa e penalmente em virtude de suas condutas, de
acordo com o art. 121 do Estatuto do Servidor (Lei 8.112/90). Sobre a responsabilidade civil e administrativa,
como personifica a ação do Estado, e age em seu nome, a conduta do servidor público gera a responsabilidade
para a entidade que pertence, não assumindo inicialmente este ônus (CARVALHO FILHO, 2017, p. 820).
Quando, entretanto, resta provado dolo ou culpa do agente, ou ainda que o mesmo não estivesse agindo em
nome da Administração Pública, ele assumirá integralmente o dano, segundo a Lei n. 8.112/90 (BRASIL, 1990)
que, em seu art. 122 estabelece:
a responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em
prejuízo ao erário ou a terceiros. Se o Estado for inicialmente acionado e responder pela violação de
direito alheio, poderá ingressar com uma contra o agente que haja causadoação regressiva
indevidamente um prejuízo ao erário público.
Estas esferas de responsabilização ficam mais evidentes a partir de exemplos. Imagine que um funcionário da
Secretaria de Saúde do Município, motorista de uma ambulância, que, mesmo obedecendo todas as normas de
segurança e trânsito acaba se envolvendo em um acidente enquanto realizava o transporte de um enfermo em
estado crítico, provocando danos materiais relevantes no carro de um cidadão.
Neste caso, como possivelmente não houve dolo ou culpa do motorista da ambulância, será a Administração que
irá responder pelos danos. Se for uma ambulância da Secretaria Municipal de Saúde, o responsável é o Município.
Se for de um hospital estadual que não tenha personalidade jurídica própria, ação deverá ser ingressada contra o
Estado-membro. Se, porém, o motorista estiver utilizando da ambulância fora do horário expediente para fins
particulares, então, ele deverá responder pelos danos. É até possível que a ação seja ingressada contra a
Administração Pública, que depois pode entrar com uma ação regressiva contra o motorista.
Neste caso ele também estará cometendo abuso de prerrogativa por desvio de finalidade, por ter usado um bem
público para fins particulares sem a devida autorização legal. Em alguns casos pode ocorrer até a perda da
função pública e, consequente, exoneração do servidor público, de acordo com nossa legislação.
- -19
2.4.4 Perda da Condição de Servidor Público
A estabilidade do servidor público não é um benefício meramente concedido aos agentes públicos que se
categorizam como estatutários. Essa estabilidade, em virtude do princípio da indisponibilidade do interesse
público, foi estabelecida em prol da coletividade, para evitar uma situação que corriqueiramente ocorria na
Administração brasileira: toda vez que um novo governo era eleito praticamente todo o corpo de funcionários
era também renovado, causando sérios problemas de eficácia na Administração Pública.
A estabilidade foi incorporada ao Direito Administrativo brasileiro, portanto, para atender aos interesses da
coletividade e não ao das pessoas que ocupam estes cargos públicos (embora, obviamente, seja de seu interesse
também). Tanto é que essa estabilidade não significa, por outro lado, eternidade na função. A legislação
estabelece condições mais rígidas para que haja a dispensa de um servidor ou de um empregado público, mas
ambas podem ocorrer. A perda de condição de servidor público assim se classifica:
Figura 4 - Classificação da perda de condição de servidor público.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
O caso que mais frequentemente ocorre, e aqui é o que nos interessa mais, é o caso da demissão de servidor
público, sanção prevista no artigo 127, inciso III, do Estatuto do Servidor (BRASIL, 1990). No artigo 132 estão as
hipóteses que podem levar à aplicação da pena de demissão:
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Figura 5 - Hipóteses de aplicação de demissão ao Servidor Público.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2018.
Na eventualidade da constatação de qualquer uma das situações que possa levar à demissão do servidor público
é obrigatória a apuração mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, de acordo com o artigo
143 e seguintes do Estatuto (BRASIL, 1990). Este procedimento, mesmo não tendo caráter jurisdicional, está
obrigado a respeitar os princípios do devido processo legal, ampla defesa e contraditório, sob pena de nulidade e
reversão da sanção aplicada.
2.4.5 Deveres do Administrador Público
São deveres do Administrador público: poder-dever de agir, dever de eficiência, dever de probidade, dever de
prestar contas. No desempenho da função administrativa os Administradores Públicos recebem uma série de
prerrogativas para realizar os interesses da coletividade. A doutrina é unânime em reconhecer que os poderes
que são conferidos ao administrador acarretam o dever de utilizá-los em favor da coletividade (poder-dever).
Nesse aspecto, Bandeira de Mello (2009) aprofunda a ideia invertendo a ordem tradicional dos termos. Segundo
ele, o Administrador Público é imbuído de um dever, que é instrumentalizado através de poderes especiais
(prerrogativas), com o objetivo de atender aos interesses da coletividade, sempre de acordo com a lei, como
consecução do Princípio da Legalidade Administrativa.
Nasce a ideia do dever-poder, aparentemente mais adequada aos fundamentos democráticos do Direito Público,
e em especial do Administrativo. Como seu uso se volta sempre a favor da coletividade, ele não é facultativo, ou
seja, ao Administrador não é permitida a inércia ou a desídia e, por via de consequência, se reconhece o dever de
agir. A síntese deste raciocínio nos leva ao conceito de do Administrador Público.dever-poder de agir
De acordo com o Regime Jurídico-Administrativo, por gerir os interesses da coletividade, o Administrador está
submetido ao Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, no sentido de que está obrigado, no
desempenho de suas funções, a garantir que Administração utilizará os recursos da forma mais eficiente
possível, conforme o princípio da eficiência administrativa, registrado no caput do artigo 37 da Constituição
Federal (BRASIL, 1988). Daí decorre o ao qual está constitucionalmente submetido.dever de eficiência
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Tanto em virtude da Indisponibilidade do Interesse Público quanto do Princípio da Impessoalidade
administrativa, a Constituição Federal determina o , ou seja, com honestidade,dever de agir com probidade
boa-fé. O Princípio da Moralidade administrativa determina ao administrador público parâmetros éticos para o
seu comportamento, pois ele age em nome de e para a coletividade, nunca podendo usar das prerrogativas da
função para beneficiar-se pessoalmente ou atender a interesses que não sejam estritamente públicos.
Fechando este ciclo, a doutrina reconhece o tanto para fiscalizar o uso dos recursosdever de prestar contas
públicos, quanto para acompanhar o real nível de eficácia e efetividade das ações públicas no alcance dos
objetivos coletivos a que se direcionam. Este dever decorre diretamente do Princípio da Publicidade, igualmente
previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Assim, é fácil perceber que os deveres dos Administradores Públicos concretizam os limites estabelecidos pelos
Princípios Constitucionais listados no artigo 37 da Constituição Federal. Sua observância é obrigatória,ao ponto
de que sua violação pode ensejar a anulação dos atos administrativos que não sejam produzidos respeitando os
deveres aqui analisados.
Síntese
Neste capítulo vimos que, para realizar suas funções, a Administração Pública se estrutura em dois grandes
grupos: a , que é um produto da chamada , e a ,Administração Direta desconcentração Administração Indireta
através do processo de . Toda esta estrutura é composta de milhões de pessoas, chamadas de descentralização
. Os agentes que são contratados diretamente pelo Estado para o exercício de sua funçãoAgentes Públicos
CASO
Uso ou abuso do poder disciplinar? Em qualquer empresa um empregado pode ser, de acordo
com a legislação brasileira, demitido sem justa causa. O dono do negócio não precisa justificar
que motivos levaram à demissão, mas no Serviço Público não é assim.
A estabilidade do servidor público, muito mais do que um mero direito pessoal seu, é a
garantia para os administrados de que haverá a continuidade na prestação do serviço público.
Em virtude desta afirmação, os servidores públicos, civis ou militares, estáveis ou ainda em
estágio probatório, só podem ser demitidos do serviço público após a instauração do
correspondente processo administrativo, no qual se garanta o contraditório e a ampla defesa.
Por mais graves que tenham sidos os atos praticados pelo servidor, por melhor que seja a
intenção do seu superior em aplicar a medida disciplinar cabível, o servidor tem direito a ser
ouvido, apresentar provas e testemunhas contra os fatos apontados como justificativa de sua
demissão (dentre outras prerrogativas processuais).
Ademais, infelizmente, não é incomum constatar que servidores são sancionados por serem
vítimas de algum tipo de perseguição no órgão em que desempenham a função, seja por
motivos políticos, funcionais ou mesmo pessoais. Bons servidores, honestos, leais e aplicados,
às vezes, são um incômodo para colegas que, de forma ilícita, tentam se aproveitar da função
pública.
O STF já se manifestou em vários processos sobre esta situação. Não deixe de ver os seguintes
recursos extraordinários, todos acessíveis na página do STF: RE 513.585 AgR, RE 594.040 AgR
e RE 217.579 AgR. Acesse em: < >.http://portal.stf.jus.br
- -22
. Os agentes que são contratados diretamente pelo Estado para o exercício de sua funçãoAgentes Públicos
chamam-se , pessoas que exercem suas profissões em nome do EstadoServidores ou Empregados Públicos
para atender aos interesses da coletividade.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
• analisar a estrutura da Administração Indireta, que é composta pelas Autarquias, Fundações Públicas, 
;Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
• compreender que as entidades são pessoas jurídicas independentes da Administração Direta à qual 
estão vinculadas, podendo ser ter personalidade jurídica de direito público ou privado, a depender da 
missão institucional a cumprir;
• conhecer entidades privadas que colaboram com o poder público, que parte da doutrina chama de 
;Entidades Paraestatais ou do Terceiro Setor
• entender que as Organizações Sociais, as Organizações Sociais Civis de Interesse Público e os Serviços 
, apesar de terem nomes muito parecidos Sociais Autônomos, além das Organizações da Sociedade Civil
têm características jurídicas distintas, e são importantes parceiros do Estado no desempenho de vários 
serviços de caráter público ou social relevantes;
• compreender que os parceiros do Estado podem gozar de algumas prerrogativas públicas, tais como o 
recebimento de verbas públicas para o desempenho de suas funções sob determinadas condições;
• entender que o Estado só existe porque se corporifica nos milhões de agentes que atuam em seu nome, 
os Agentes Públicos;
• conhecer os principais , direitos, poderes e deveres dos servidores e empregados públicos
fundamentais para que os agentes públicos possam desempenhar suas funções de forma justa, lícita, 
eficaz e sobretudo visando exclusivamente aos interesses da coletividade.
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