Direito Constitucional 1

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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 1 - POR QUE A SEPARAÇÃO
DOS PODERES ESTÁ BASEADA NA
TEORIA DOS FREIOS E CONTRAPESOS
Rosana Silvério Siqueira/Guilherme Rocha
INICIAR
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Introdução
Olá, caro aluno! Seja bem-vindo à disciplina de Direito Constitucional.
Você já pensou qual a finalidade da separação dos poderes? Por que a função de
elaborar as leis, assim como a de administrar os recursos públicos e a de resolver os
conflitos, não é executada por apenas uma pessoa? Por exemplo, o presidente da
República não poderia substituir os deputados e senadores, assim como os ministros
do Supremo Tribunal Federal, concentrando todas as atribuições a si próprio?
Evidente que não. O Estado possui diferentes funções, que precisam ser exercidas
por centros de poder distintos, o que evita o autoritarismo. É por isso que se procede
a uma separação de poderes, que visa a atribuir funções específicas a cada um, de
modo a organizar o Estado, mas também para garantir liberdades. Quando cada
centro de poder cuida de determinada atribuição, dificulta-se o abuso e viabiliza-se
que um possa controlar o outro, como você estudará neste capítulo.
1.1   Separação dos poderes
A separação dos poderes vem diferenciar as funções (legislação, administração e
jurisdição) de cada um dos órgãos dos poderes estatais, os quais desempenharão
suas atividades com autonomia.
A organização dos poderes que conhecemos atualmente não partiu de uma invenção
genial de um homem inspirado, mas sim do resultado empírico da evolução
constitucional inglesa, a qual consagrou o Bill of Rights de 1689 (FERREIRA FILHO,
2015, p. 163). Ferreira Filho explica de maneira objetiva a influência da revolução na
separação dos poderes:
Pôs no mesmo pé a autoridade real e a autoridade do parlamento, forçando um
compromisso que foi a divisão do poder, reservando-se ao monarca certas funções, ao
parlamento outras e reconhecendo-se a independência dos juízes. (2015, p. 165)
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Ainda que não tenha sido resultado da obra de uma pessoa, a separação dos poderes
teve como maior expositor o francês Charles Louis de Secondat, mais conhecido pelo
nome da comuna francesa que ele administrada – Montesquieu (MONTESQUIEU,
2010, p. 02). A obra "O Espírito das leis" influenciou fortemente a teoria da separação
dos poderes, o que justifica a indicação de Montesquieu como um dos seus principais
expositores.
É importante salientar que "O Espírito das leis" foi publicado em 1748. A partir daí a
teoria da separação dos poderes sofreu diferentes influências, a depender dos
interesses de cada Estado. Ainda assim, é a teoria utilizada há mais tempo na área do
Direito sem que se cogite, efetivamente, da sua modificação. Contudo, existem
algumas vozes que propõem mudanças nesse sistema, como Bruce Ackerman
(2014). 
“Adeus, Montesquieu” é um artigo do professor da Universidade de Yale, Bruce Ackerman, publicado na
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 265, p. 13-23, jan./abr. 2014. No texto, ele critica a
organização das funções do Estado em apenas três poderes.
Agora que você compreendeu a separação dos poderes e sua importância na
organização do Estado, vamos fazer um passeio pela história da teoria de freios e
contrapesos!
1.1.1 Origem e evolução da teoria: ideia de freios e contrapesos
A origem da teoria é apresentada pela primeira vez em um momento histórico, em
que o poder era exercido pela figura de uma única pessoa, ou seja, em período
absolutista. As três funções estatais eram exercidas pelo soberano, ou seja, era ele
quem editava as normas gerais a serem observadas pelos cidadãos e, ao mesmo
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tempo, realizava a aplicação dessas normas ao caso concreto (administrando). Por
fim, na função de juiz, resolvia os conflitos provenientes do cumprimento das normas
gerais nos acontecimentos reais. (TAVARES, 2016)
A prática inglesa que viabilizou a separação dos poderes também iniciou, ainda que
em grau embrionário, a teoria dos freios e contrapesos, cada poder exercia uma
função típica, inerente à sua natureza, atuando independente e autonomamente,
não mais sendo permitido a um único órgão legislar, aplicar a lei e julgar, de modo
unilateral. (TAVARES, 2016)
Com Montesquieu, no entanto, também evoluiu a necessidade de controle de um
poder sobre o outro, sem prejuízo da autonomia de cada um. Essa teoria se
contrapõe ao absolutismo, servindo como base estrutural de várias agitações
políticas, como as revoluções americana e francesa. (TAVARES, 2016)
O célebre Charles-Louis de Secondat, Barão de La Bréde e de Montesquieu, é responsável pela teoria mais
sólida do meio jurídico. Diferente das demais, que são objetos de constantes questionamentos e
modificações, a teoria da separação das funções ganhou grande estabilidade na maioria dos Estados e
sequer cogita-se sua modificação. A estruturação de poderes, em Executivo, Legislativo e Judiciário,
parece atender adequadamente aos anseios de organização social, o que motiva até mesmo a ausência,
com raras exceções, de teorias que proponham a alteração desse sistema. 
Dessas revoluções consagra-se uma das declarações de maior importância aos
direitos do homem: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão – 1789 (ONU).
No bojo de seu artigo 16, estabelece que: “A sociedade em que não esteja assegurada
a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem
Constituição”. (Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão).
VOCÊ O CONHECE?
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Com efeito, a contar dessa teoria, cada poder passa a exercer uma função típica
correspondente às atribuições de suas atividades, de forma independente e
autônoma. Extirpando a concentração de poderes nas mãos do soberano, surgindo
assim o que designou teoria dos freios e contrapesos.
O sistema de freios e contrapesos visa a manter o equilíbrio entre os três poderes no
exercício das suas respectivas funções. Por meio desse sistema, são dadas
atribuições para que um poder limite a atuação do outro, o que evita arbitrariedades.
Por exemplo, após votar pela aprovação de um projeto de lei, o poder Legislativo o
envia ao Executivo, que pode sancioná-lo (caso concorde com o seu conteúdo) ou
vetá-lo (caso identifique que o seu conteúdo viola a Constituição ou é contrário ao
interesse público). Note que o veto nada mais é do que um mecanismo de controle
que o poder Executivo exerce sobre o Legislativo, de modo a evitar abusos.
A teoria dos freios e contrapesos aponta, ainda, a função atípica de cada um dos
órgãos, ou seja, o Legislativo exerce, por exemplo, uma função atípica do Executivo e
outra atípica do jurisdicional.
No tópico que segue será abordada a distribuição das funções típicas e atípicas de
cada um dos órgãos: Legislativo, Executivo e Judiciário.
1.1.2 Funções do Estado distribuídas pelos poderes
As funções estatais são distribuídas entre os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, tendo em vista a coadunação existente entre eles, em razão dos
fundamentos da República Federativa do Brasil, descrito no art. 2º, da Constituição
Federal: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si [...]”.
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A evolução histórica da separação dos poderes sofreu diferentes influências em cada
Estado, a depender dos governos de cada localidade. No Brasil, o modo de
desenvolvimento da teoria da separação dos poderes sofreu forte influência do
modelo estadunidense. Especificamente, sofreu forte influência da teoria de John
Jay, Alexander Hamilton e James Madison, conhecidos como federalistas. Esses três
autores publicaram 85 artigos, que foram reunidos na obra The federalist papers, em
1788.
Quadro 1 - Distribuição das funções dos poderes. Fonte: LENZA, 2017, p. 535.
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Os artigos federalistas influenciaram a transformação da sistemática de Montesquieu
nos Estados Unidos e foram importados pela doutrina nacional. Dentre outros
objetivos, abordava-se a necessidade de evitar o protagonismo do poder Legislativo,
que era visto como um vórtice impetuoso de poder (MADISON, 1788). Para isso,
transferiu-se parte das funções inerentes ao Legislativo ao Executivo (como a
iniciativa para a apresentação de projetos de leis), além de um fortalecimento do
poder Judiciário, que passou a ser considerado um corpo intermediário entre o povo
e o legislativo, de modo a evitar que os representantes do povo substituam a vontade
dos constituintes, noções que ficaram evidentes no caso Marbury vs. Madison, da
Suprema Corte dos Estados Unidos. (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 1803)
A evolução da teoria da separação dos poderes culminou no aprimoramento dos
mecanismos de freios e contrapesos, haja vista a necessidade de controle recíproco
dos limites da atuação de cada um, sem que qualquer deles possa assumir a função
de controle dos demais e, em consequência, do próprio Estado. Nesse contexto, você
consegue imaginar algum exemplo de um instrumento de controle de um poder
sobre o outro? Veja, se o poder Legislativo aprovar emenda à Constituição para retirar
funções do Executivo e transferi-las a si próprio, o Judiciário poderá excluir essa
emenda do ordenamento jurídico brasileiro (mediante julgamento de uma ação
direta de inconstitucionalidade). O que se tem, nesse exemplo hipotético, é o
controle de um poder (Judiciário) sobre outro (ou seja, sobre o Legislativo).
(TAVARES, 2016)
Note, contudo, que embora existam recursos para impedir que um poder assuma o
controle dos demais e do próprio Estado, de modo contrário ao regime
constitucional, é inequívoca a busca de preponderância dos poderes no exercício das
suas atribuições. A busca pelo poder é fruto de constante conflito entre instituições
públicas, o que sabidamente não é exclusividade da realidade brasileira e o que
ressalta a importância dos instrumentos de freios e contrapesos (TAVARES, 2016).
1.2 Organização do poder Legislativo
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Pensando na organização do poder Legislativo, qual a sua estrutura? Ele é composto
pelas duas Casas do Congresso Nacional: a Câmara dos Deputados e o Senado
Federal.
Você já se perguntou qual o sistema aplicado pelo poder Legislativo e o seu objetivo?
No âmbito federal, o Brasil adota o sistema bicameral, com o objetivo de manter o
equilíbrio federativo entre os representantes da população, Câmara dos Deputados,
e os representantes dos Estados-membros, Senado Federal. (TAVARES, 2016)
Tendo o Brasil adotado o sistema bicameral em âmbito federal, qual o sistema
adotado na esfera estadual e municipal? O sistema adotado por ambas as esferas é
unicameral, sendo a Assembleia Legislativa formada somente por deputados
estaduais e Câmara Municipal apenas por vereadores.
Você sabe o que vem a ser uma Comissão Parlamentar? Elas integram as Casas
Legislativas brasileiras e são fundamentais ao exercício das funções legislativas,
conforme você estudará nos tópicos seguintes, oportunidade em que também serão
abordadas as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), que possuem poderes de
investigação próprios da atividade de fiscalização.
1.2.1 Estrutura e Composição do Congresso Nacional e das Casas
locais
O Congresso Nacional encontra-se entre os órgãos do poder Legislativo, como órgão
legislativo federal, com atribuições típicas do poder legislativo como atividade
legiferante, bem como as atípicas, na administração de seus serviços, ainda a
jurisdicional, quando do julgamento de outras autoridades do Estado nos crimes de
responsabilidade. Possui competência para dispor sobre assuntos de alçada da
União, no que tange a temas designados à Lei, por fim, representa a pretensão e
proteção dos interesses dos cidadãos utilizando da elaboração de leis e da
fiscalização dos demais poderes do Estado. (TAVARES, 2016)
Moraes (2017, p. 316) dispõe que:
O Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, diferentemente dos estaduais,
distritais e municipais, onde é consagrado unicameralismo.
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O bicameralismo do Legislativo Federal está intimamente ligado à escolha pelo
legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado Federal
encontram-se, de forma partidária, representantes de todos os Estados-membros e do
Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da Federação. 
Na estrutura interna do Congresso Nacional, encontra-se a Câmara dos Deputados e
o Senado Federal. Este é composto por três representantes de cada Estado e do
Distrito Federal, eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de oito anos e
eleições a cada quatro anos. Dessa forma, a cada eleição, a casa renova
alternadamente um terço e dois terços de suas 81 cadeiras. Em outras palavras, os
senadores da República são eleitos para duas legislaturas. Lembre-se, nesse
contexto, que uma legislatura equivale a um período de quatro anos, computado a
partir da posse dos eleitos, em 1° de janeiro do ano subsequente ao da respectiva
eleição (TAVARES, 2016).
Já os Deputados são eleitos a cada quatro anos pelo sistema proporcional em cada
Estado e no Distrito Federal. (MENDES, 2016) O número total de Deputados Federais,
bem como a representação por Estado e pelo Distrito federal, é proporcional à
população. Nos dias atuais, cada unidade da Federação pode eleger entre oito
(mínimo) e 70 (máximo) deputados, dentro do limite estabelecido pelo art. 45, da
CF/88 e da Lei Complementar 78/93. Diferente dos senadores da República (eleitos
para duas legislaturas, como você aprendeu), os deputados federais são eleitos para
uma legislatura, ou seja, para um mandato de quatro anos.
A sessão Legislativa pode ser ordinária ou extraordinária. A ordinária corresponde ao
ano legislativo, ou seja, ao período de atividade normal do Congresso Nacional (de 2
de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro). A extraordinária é a
que pode acontecer no decorrer do recesso parlamentar, período de suspensão dos
trabalhos legislativos (23 de dezembro a 1º de fevereiro e de 18 a 31 de julho). Ela
pode ser convocada pelo presidente do Senado (§ 6º, I, art. 57 da CF/88), nos
seguintes casos: decretação de estado de defesa ou de intervenção federal; pedido
de autorização para a decretação de estado de sítio; para a prestação de
compromisso e posse do presidente e do vice-presidente da República. Além desses
casos, também podem convocar sessões extraordinárias o presidente da República,
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os presidentes da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou a maioria dos
membros de ambas as Casas do Congresso Nacional, em caso de urgênciaou de
interesse público relevante (§ 6º, II, art. 57 da CF/88). 
Nomenclatura das sessões legislativas:
Temos ainda, as sessões preparatórias que antecedem a inauguração dos trabalhos
do Congresso Nacional, na primeira e terceira sessões legislativas de cada legislatura,
e são designadas para a “posse dos membros das casas legislativas, bem como às
eleições das respectivas mesas”. (CUNHA; NOVELININO, 2016, p. 479)
Figura 1 - Sessão ordinária e sessão extraordinária. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 478-479.
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A sessão conjunta do Congresso Nacional acontece com a Câmara dos Deputados e o
Senado Federal no mesmo recinto e pode ser convocada para inaugurar a sessão
legislativa, dar posse ao presidente e ao vice-presidente da República eleitos (art. 57,
§3º, CF).
Para o exercício da função de fiscalizar, o Congresso Nacional conta com o auxílio do
Tribunal de Contas da União - TCU, que analisa a arrecadação das receitas e
aplicação das despesas públicas em todos os setores e, ao final do processo de
análise, emite parecer (recomendando a aprovação ou rejeição das contas do
presidente da República) e o remete ao Congresso, que delibera definitivamente
sobre a questão, acatando ou discordando do parecer do TCU. (TAVARES, 2016) 
Além da estrutura legislativa federal, há a distrital e a municipal, esses são os
assuntos a serem abordados a seguir.
1.2.2 Estrutura Legislativa Estadual
A estrutura legislativa estadual é unicameral, tendo em vista sua composição:
Assembleia Legislativa. Ela é composta pelos deputados estaduais, que atuam como
representantes do povo. O art. 27, da CF/88, dispõe que:
O número de Deputados da Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da
representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingindo o número de trinta e
seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-lhes as regras
desta Constituição sobre o sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração,
perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às forças Armadas.
§ 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembleia
Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido,
em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57,
§ 7º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I.
§ 3º Compete às Assembleias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polícia e
serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos.
§ 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
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O professor Pedro Lenza (2017, p. 542) nos ensina de forma didática como fica a
estrutura legislativa do Estado:
Portanto, até o número de 12 Deputados Federais, o número de Deputados Estaduais
será obtido pela multiplicação por 3 (o triplo). Acima de 12, segue a seguinte fórmula: y
= (x – 12) + 36, em que y corresponde ao número de Deputados Estaduais e x, ao
número de Deputados Federais. A fórmula, para facilitar, pode ser assim resumida: y = x
+ 24, em que y corresponde ao número de Deputados Estaduais e x, ao número de
Deputados Federais (quando forem acima de 12). 
Quadro 2 - Fórmula da estrutura Legislativa Estadual. Fonte: LENZA, 2017, p. 542.
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O mandato será de quatro anos, sendo o regime estabelecido aos deputados
estaduais o mesmo aplicado aos parlamentares federais. (TAVARES, 2016)
Para o exercício da função de fiscalizar, os Estados contam com o auxílio do Tribunal
de Contas, que analisa a arrecadação das receitas e aplicação das despesas públicas
em todos os setores e, ao final do processo de análise, emite parecer (recomendando
a aprovação ou rejeição das contas do Governador) e o remete à Assembleia
Legislativa, que delibera definitivamente sobre a questão, acatando ou discordando
do parecer do Tribunal de Contas. (TAVARES, 2016)
Agora que você já conheceu a estrutura e composição do Congresso Nacional e a
estrutura legislativa dos Estados, vamos compreender a composição do legislativo
municipal.
1.2.3 Estrutura Legislativa do Município 
A estrutura Municipal é unicameral, uma vez que é composta por uma casa apenas, a
Câmara Municipal, onde se encontram os representantes dos interesses do povo no
Município. Os vereadores são eleitos para mandato de quatro anos, em quantidades
variáveis, observados os limites quantitativos previstos no artigo 29, IV da
Constituição Federal. O número máximo de vereadores, portanto é proporcional ao
número de habitantes de cada Município.
A quantidade de vereadores nas Câmaras Municipais pode variar entre nove (para
Municípios com até 15.000 habitantes) e 55 (para Municípios com mais de 8 milhões
de habitantes). Note, porém, que esses são os limites máximos, mas nada impede,
por exemplo, que um Município com 15.000 habitantes tenha sete vereadores.
Para o exercício da função de fiscalizar, a Câmara Municipal conta com o apoio do
Tribunal de Contas. Importante ressaltar, porém, que a Corte de Contas que auxilia a
Câmara Municipal é o Tribunal de Contas do Estado, pois a Constituição proibiu a
criação de Tribunais ou Conselhos de Contas Municipais (art. 31, § 4°).
Note, porém, que a Constituição impede que os Municípios criem Tribunais ou
Conselhos de Contas, mas não proíbe que os Estados criem órgãos destinados,
especificamente, ao auxílio das Câmaras Municipais – Tribunais de Contas para os
Municípios. Nesse sentido, veja o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade
n.° 687, do Supremo Tribunal Federal:
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A CR impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos
de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros,
mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou
Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, rel. min. Octavio Gallotti – ADI 445/DF,
rel. min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de
seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas
dos Municípios – embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) – atuam,
onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das
Câmaras de Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos
Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo,
perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembleia Legislativa
do Estado-membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de
Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75). 
[ADI 687, rel. min. Celso de Mello, j. 2-2-1995, P, DJ de 10-2-2006.]
VOCÊ SABIA?
Que embora a Constituição tenha proibido a criação de Tribunais ou Conselhos de
Contas Municipais, assegurou a continuidade dos que já existiam, como é o caso do
Tribunal de Contas do Município de São Paulo e do Município do Rio de Janeiro.
Agora desenvolveremos o conhecimento das comissões parlamentares.
1.2.3 Comissões parlamentares
Para compreender as comissões, vamos recorrer ao que dispõe o art. 58, caput, da
CF/88: as comissões do Congresso Nacional e suas Casas são organizadas em
permanentes e temporárias, observadas as diretrizes estabelecidas nas normas ou
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As comissões parlamentares são órgãos que fazem parte do poder Legislativo com
competência para analisar e emitir pareceres sobre as propostas legislativas em
andamento no parlamento ou monitorar e investigar fatos. Dentre as competências
atribuídas às comissões, podemos mencionar a discussão e votação de projetos de
lei que dispensem apreciação pelo plenário, nos termos do regimento, a convocação
de ministros do Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes às
atribuições legais, dentre outras. (TAVARES, 2016)
Dentre as comissões temporárias, está a Comissão Parlamentar de Inquérito,
instituída por meio da solicitação de um terço dos membros das respectivas casas,
para a investigação de fato determinado, com prazo certo para encerrar e com
poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Isso posto, passaremos a análise da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), que
existe para viabilizar a função de fiscalizar que o poder Legislativo possui. Para
executar essa função adequadamente, a Constituição conferiu à CPI poderes de
investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Mas quem pode criar uma CPI? Apenas parlamentares. Em âmbito federal, a CPI pode
ser criada separadamente por cada Casa Legislativa (Câmara dos Deputados e
Senado Federal), ou em conjunto. Lembre-se, nesse contexto, que também é possível
instituir Comissões de Inquérito em âmbito estadual, distrital e municipal.
Figura 2 - Comissões Parlamentares: permanentes e temporárias. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p.
481-482.
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E como se cria uma CPI? Os requisitos de criação estão previstos no § 3° do art. 58 da
CF/88, que exige requerimento de um terço dos membros da Casa Legislativa. Além
disso, deve-se determinar qual fato será apurado e por quanto tempo a investigação
será realizada.
Ao final das atividades da CPI, suas conclusões podem ser encaminhadas ao
Ministério Público, para que promova as ações judiciais cabíveis, tanto na esfera cível
(como uma ação de ressarcimento em razão de prejuízo causado ao erário, por
exemplo) como criminal. (TAVARES, 2016)
As CPIs se submetem à fiscalização jurisprudencial, ato esse que não se opõe a
separação dos poderes, pois trata tão somente de um exame destinado a impedir
atos abusivos que as comissões possam vir a cometer no decorrer de suas atividades.
Desta feita, tanto as limitações quanto os poderes outorgados às CPIs são formas de
prevenir a ingerência de um poder sobre o outro e, ainda resguardar e efetivar os
direitos e garantias fundamentais. (TAVARES, 2016)
Com a alteração dada pela Lei n. 13.367/2016, as Comissões Parlamentares de
Inquérito tiveram seus poderes de investigação adequados às previsões
constitucionais. Recorde-se que os poderes das CPIs são próprios das autoridades
judiciais, além de outros que estão previstos nos regimentos do Congresso Nacional.
Poderes próprios de autoridades judiciais incluem a possibilidade de tomar
depoimento de autoridades, de ouvir testemunhas sob compromisso, de requisitar
informações e documentos.
Com o decorrer da história, maneiras diferentes de interpretar o que são “poderes
próprios das autoridades judiciais” provocam a análise de novos aspectos. Em uma
dessas situações se decidiu que as CPIs podem determinar medidas de busca e
apreensão, desde que providência seja devidamente fundamentada e que não seja
efetivada em local inviolável, como o domicílio. Do contrário, a medida será
completamente nula (BRASIL, 2015).
Em relação à quebra do sigilo das informações bancárias, fiscais e telefônicas,
também se exige fundamentação adequada, não se admitindo a medida com base
em alegações genéricas, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal (BRASIL,
2006).
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Especificamente em relação às informações telefônicas, note que o poder atribuído à
CPI alcança apenas o acesso aos dados telefônicos e não à interceptação telefônica
(BRASIL, 2010). Em outras palavras, é possível obter registros documentais das
ligações feitas e recebidas, mas não é possível “grampear” os telefones dos
investigados. A interceptação telefônica somente pode ser realizada pela autoridade
judicial.
Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, Mendes (2016, p. 918) traça que: 
O quadro de atribuições das CPIs quer no direito brasileiro, quer no estrangeiro, não
costumam ser preciso; vai – se delineando a partir dos problemas que surgem e à
medida que são resolvidos pelo Judiciário. Fixar em concreto a extensão dos poderes
das Comissões Parlamentares de Inquérito depende, portanto, da sensibilidade político
– constitucional das Supremas Cortes, incumbidas de aparar os atritos entre a vontade
de agir do Legislativo e outros valores. Para compreender as CPIs, no nosso direito, é
imprescindível o conhecimento da visão jurisprudencial desse importante mecanismo
de atuação do Legislativo.
Chegamos ao final de mais um tópico de nossos estudos, onde foi demonstrado parte
da estrutura da organização do poder Legislativo, envolvendo a composição do
Congresso Nacional e das Casas locais e as comissões parlamentares, como são
instituídas, competências por fim apresentamos a Comissão Parlamentar de
Inquérito.
1.3 Estatuto dos parlamentares
Iniciaremos a terceira parada de nossa viagem na exploração da disciplina Direito
Constitucional. Preparado?
Nessa parada, será apresentado a você os direitos e deveres dos parlamentares, de
um lado a Constituição institui direitos para que haja equilíbrio entre os três poderes,
por outro lado, os parlamentares terão alguns deveres ou proibições a serem
observadas na constância de seu mandato.
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O regime jurídico específico dos parlamentares visa a independência do Legislativo
em face dos demais poderes, coibindo abusos e pressões, sendo instrumento de
proteção aos parlamentares no exercício de sua função.
1.3.1 Direitos e deveres dos membros do poder Legislativo
A Constituição Federal estabelece expressamente em seu texto regras instituidoras de
imunidades e proibições parlamentares, para garantir ampla liberdade de atuação ao
parlamentar no exercício do mandato outorgando-lhes algumas prerrogativas.
As imunidades ou prerrogativas estão relacionadas à independência do poder
Legislativo, ou seja, às prerrogativas concedidas pela Lei Maior, visa a assegurar a
liberdade do parlamentar no exercício de suas funções e se faz necessárias para o
bom funcionamento do Estado de Direito.
Trata-se de exceções ao regime comum e deriva de interesse público, em observação
a prestação de um bom mandato, que não venha a ser abdicado por aqueles que são
por elas protegidos.
As prerrogativas estão estabelecidas pelo art. 53, caput, da Constituição Federal, e
podem ser divididas em material ou substantiva (inviolabilidade) e processual ou
formal. A imunidade material é regulamentada pelo art. 53, caput, da CF/88,
enquanto a processual é instituída pelo mesmo dispositivo, §§ 2º à 5º. Veja como
ficam as prerrogativas parlamentares no quadro que segue. 
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Para a compreensão de cada uma das prerrogativas ou imunidades dispostas no
quadro, serão apresentadas as diferenças de aplicabilidade das prerrogativas matéria
e processual.
A prerrogativa material implica na exclusãoda prática de crime e na inviolabilidade
civil pelas palavras, opiniões e votos dos parlamentares, desde que proferidos no
exercício de sua função, conforme prevê o artigo 53 da Constituição Federal. Mas o
que se considera como exercício da função, para fins da imunidade mencionada?
Apenas o discurso proferido durante uma sessão plenária está livre de reprimendas,
ou também aquele proferido em outros momentos? Somente palavras proferidas na
Quadro 3 - Imunidades parlamentares. Fonte: MORAES, 2014, p. 449.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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sede do poder Legislativo ou também manifestadas em outros lugares estão
abrangidas pela proteção constitucional? Essas situações já foram enfrentadas pelo
Supremo Tribunal Federal.
As palavras e opiniões dos parlamentares são imunes de reprimenda civil ou penal
sempre que proferidas com relação ao exercício da sua atividade de legislar ou
fiscalizar, independente do local ou meio de comunicação. Não há diferença,
portanto, entre uma palavra proferida durante um discurso em sessão plenária ou
fora da sede do poder Legislativo, desde que entre ela e o mandato parlamentar
exista uma relação clara, ou seja, um nexo de causalidade. Isso abrange, também,
palavras e opiniões proferidas em redes sociais ou quaisquer outros meios de
comunicação (BRASIL, 2016).
Não se pode confundir as prerrogativas funcionais ou profissionais com os privilégios
pessoais. Diferente destes, as prerrogativas funcionais são conferidas em relação à
atividade ou função exercida, independente de quem a exerce. Um exemplo atual
que pode ilustrar casos de prerrogativas são os benefícios (como o foro especial,
previsto no § 1º do art. 53 da CF/88) de alguns parlamentares investigados no bojo da
Lava Jato.
CASO
Como exemplo prático, segue a indicação de um caso de imunidade aplicada -
Petição 5.875 Distrito Federal, que relata uma decisão do STF a respeito da
imunidade parlamentar material (art. 53, caput, da CF/88), manifestação de
parlamentar veiculada em meio de comunicação social (Twitter).
Considerando que os deputados e senadores são invioláveis pelas opiniões,
palavras e votos que proferirem desde que o façam no exercício de suas
atividades (TAVARES, 2017), vamos analisar a situação. Por exemplo, em uma
das reuniões incidida no Congresso Nacional ocorre uma desavença entre dois
parlamentares. Depois de um tempo, um dos parlamentares envolvido na
desavença está almoçando em um restaurante com seus amigos, quando
adentra o mesmo seu desafeto que, após se acomodar em sua mesa e fazer
seu pedido, começa a emitir opiniões desagradáveis. Consequentemente, o
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outro revida as provocações proferindo palavras de baixo calão, relacionados
ao seu comportamento profissional. Não incidirá crime contra a honra um do
outro?
Não, pois pode estender o privilégio da inviolabilidade ainda que as opiniões,
palavras e votos sejam expressos fora das atividades relacionadas às
obrigações dos parlamentares, tendo em vista que tais provocações advieram
de uma diferença acontecida no exercício de suas funções.
Nas palavras de Moraes (2014, p. 458), a imunidade material apresenta certos
pressupostos, para que afaste a incidência de ilícito à conduta do parlamentar,
isentando-o de responsabilidade penal e civil. Precisamente, exige-se a
demonstração do nexo de causalidade entre o que foi dito e o exercício da atividade
parlamentar, bem como que o discurso tenha sido proferido no período em que o
agente era titular de mandato eletivo. Sobre esses requisitos, Alexandre de Moraes
escreve:
Refere-se somente aos atos funcionais, ou seja, atos praticados por parlamentares, por
meio de opiniões, palavras ou votos, no exercício de suas funções sobre matéria
parlamentar. Além disso, a imunidade material possui eficácia temporal permanente ou
absoluta, de caráter perpétuo, pois, pressupondo a inexistência da infração penal ou
ilícito civil, mesmo após o fim da sua legislatura, o parlamentar não poderá ser
investigado, incriminado ou responsabilizado. (2014, p. 458)
No que tange à imunidade processual ou formal do parlamentar, ao contrário da
material, não há a possibilidade da exclusão da ilicitude praticada pelo parlamentar.
Segundo Tavares (2016, p. 1003), essa “imunidade [...] se refere à regulamentação da
prisão, e do processo em curso contra o congressista”.
No que tange à prisão em flagrante delito de parlamentar, ocorre apenas em caso de
crime inafiançável. Trata-se de uma garantia que beneficia o parlamentar desde a sua
diplomação. Em casos como esse, os autos são enviados no prazo de 24 horas à
respectiva Casa parlamentar, para que esta decida, por maioria de seus membros,
sobre a manutenção da prisão. (TAVARES, 2016)
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Mas não é apenas em decorrência do flagrante delito (no caso de crime inafiançável)
que o parlamentar pode ter uma ordem de prisão decretada contra si. Medidas
cautelares (previstas no artigo 319 do Código de Processo Penal, como recolhimento
domiciliar noturno, proibição de ausentar-se da Comarca etc.) também podem ser
determinadas pelo poder Judiciário em face de parlamentares, mas como proceder
nesse caso?
O Supremo Tribunal Federal decidiu (na ADI 5526) que a decisão judicial que aplica
uma medida cautelar a qualquer parlamentar deve ser submetida, em 24 horas, à
respectiva Casa Legislativa, para que seja deliberada pelos seus membros. Contudo,
o STF decidiu que apenas medidas cautelares que impeçam ou embaracem o
exercício do mandato é que devem ser submetidas ao Legislativo para apreciação. O
fundamento utilizado pelo STF foi o § 2º do artigo 53, que trata do dever de
comunicar o poder Legislativo, no mesmo prazo, no caso da prisão em flagrante.
Outra situação é a determinação de prisão em decorrência de uma sentença
condenatória transitada em julgado. Nesse caso, como você estudará no tópico a
seguir, cabe à respectiva Casa Legislativa instaurar processo que determinará, ou
não, a perda do mandato do parlamentar condenado. Sem a perda do mandato, o
parlamentar não poderá ser impedido de exercer suas atribuições, ou seja, não
poderá ser preso. Em caso oposto, ou seja, se tiver a perda do mandato decidida pela
respectiva Casa Legislativa, poderá ser imediatamente recolhido à prisão. Esse
entendimento, manifestado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, contudo, não é
pacífico (BRASIL, 2013).
Sobre a imunidade parlamentar, faça a leitura do texto que "Imunidade parlamentar à luz da Constituição
Federal de 1988", disponibilizado pela Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, de autoria de Divani
Alves dos Santos, 2009. O trabalho aborda o histórico constitucional das imunidades até a atualidade.
Acesse: <
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
VOCÊ QUER LER?
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?sequence=4
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sequence=4
(http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
sequence=4)>.
Os parlamentares gozam ainda da prerrogativa de foro em razão da função
conhecido como foro privilegiado, que implica no deslocamento ou no início do
processo perante o STF, desde a expedição do diploma até o término do mandato
parlamentar.
A prerrogativa de foro significa que os deputados e senadores somente serão
submetidos a julgamento penal perante o Supremo Tribunal Federal (art. 53, § 1º). 
Ou seja, eles não são submetidosaos tribunais ou juízes comuns, como ocorre com
os demais cidadãos.
Ainda constitui prerrogativa parlamentar a limitação quanto ao dever de
testemunhar, “os parlamentares jamais poderão ser obrigados a conduzir-se para
prestar seu testemunho em juízo. São, em realidade, apenas convidados a prestar
depoimento". (TAVARES, 2016, p. 1.006). Porém, a limitação apresentada refere-se tão
somente ao testemunho relativo às informações recebidas em razão do exercício do
mandato.
No § 7º, encontra-se a isenção do serviço militar, a incorporação a qualquer dos
órgãos militares, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
Os deveres ou proibições aos parlamentares dividem-se em impedimentos e
incompatibilidade, “esta visa a impedir que o parlamentar se coloque em situação de
conflito de interesses, assim sendo, é vedado ao parlamentar o ingresso em mais de
um cargo mandato político, enquanto o primeiro proíbe o gozo de regalias indevidas
por seus parlamentares, o rol de impedimentos é estabelecido pelo art. 54, da
Constituição Federal”. (FERREIRA, 2015, p. 208).
Com a finalidade de uniformizar o tratamento dado aos deputados estaduais, a
Constituição de 1988 inovou entendendo que cabe aos parlamentares da esfera
estadual o mesmo estatuto dos congressistas, ou seja, a inviolabilidade, a imunidade,
a remuneração, a perda do mandato, a licença, os impedimentos e incorporação às
forças armadas, estabelecido no art. 27, § 1º, CF/88.
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?sequence=4
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O art. 29, VIII, da CF/88 dispõe sobre a inviolabilidade dos vereadores por suas
opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município,
não importando se a manifestação se deu dentro ou fora do recinto da Câmara do
Município, pois a questão versa sobre o nexo funcional, ou seja, se no momento de
sua manifestação estava em defesa dos interesses públicos municipais.
Achou esse assunto interessante? Assista ao advogado Luís Henrique Machado falar sobre A imunidade
parlamentar e a prisão preventiva, no qual, é convidado do programa Cidadania, apresentado por Glauciane
Lara. A indicação do vídeo busca trazer para você mais conhecimento sobre esse tema. Acesse:
<https://www.youtube.com/watch?v=AVWpDiHQv74&t=44s (https://www.youtube.com/watch?
v=AVWpDiHQv74&t=44s)>. 
Não há, contudo, imunidade parlamentar formal para os vereadores, que podem ser
processados e presos, se for o caso. Eles também não possuem foro privilegiado, o
que significa que eventuais processos nos quais sejam réus tramitarão perante a
primeira instância do poder Judiciário (Estadual ou Federal, a depender do crime
objeto de denúncia) (TAVARES, 2016).
Isto posto, passaremos ao estudo da perda do mandato envolvendo a análise de
normas que a regem.
1.3.2 Perda do mandato parlamentar
Pelas palavras de André Ramos Tavares (2016, p. 1006), “a Constituição não previu
apenas privilégios a serem exercidos pelos ocupantes do posto parlamentar.
Também contempla uma série de exigências que devem ser preenchidas
devidamente pelos Senadores e Deputados”.
VOCÊ QUER VER?
https://www.youtube.com/watch?v=AVWpDiHQv74&t=44s
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As hipóteses de perda do mandato parlamentar estão taxativamente previstas pela
Constituição Federal.
A primeira delas ocorre quando o deputado ou senador viola as proibições previstas
no artigo 54 da Constituição, que impedem atos específicos a partir da expedição do
diploma e a partir da posse. Por exemplo, após a expedição do diploma de eleito, o
parlamentar não pode, em regra, firmar ou manter contrato com a administração
pública. Já depois da posse não pode ser titular de mais de um cargo ou mandato
público eletivo. Nesses casos, a violação da proibição pode gerar a perda do cargo,
mediante decisão da respectiva Casa Legislativa, por decisão da maioria absoluta
dos seus membros.
A segunda hipótese de perda do mandato decorre da quebra do decoro parlamentar.
A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem regramentos específicos sobre
a ética dos deputados e senadores. A violação dessas regras pode gerar a perda do
mandato, o que também deve ser decidido pela maioria absoluta dos membros da
respectiva Casa. Por exemplo, o deputado que assedia sexualmente uma assessora
viola as regras éticas fixadas para o desempenho da sua atividade (TAVARES, 2016).
A terceira situação de perda do mandato é a ausência, em cada sessão legislativa, à
terça parte das sessões ordinárias da respectiva Casa, exceto quando licenciado ou
em missão autorizada. Nesse caso, porém, a perda do mandato é decidida
diretamente pela mesa diretora da respectiva Casa, não havendo o processo de
votação mencionado nas hipóteses anteriores (TAVARES, 2016).
A quarta hipótese de perda do mandato parlamentar é a perda ou a suspensão dos
direitos políticos, que ocorre, por exemplo, quando há uma condenação transitada
em julgado por improbidade administrativa. Nesse caso, também compete à mesa
diretora proceder ao ato de perda do mandato (TAVARES, 2016).
A quinta situação de perda do mandato ocorre quando a própria Justiça Eleitoral o
determina, hipótese em que a mesa diretora procederá ao ato de formalização, sem
submissão da matéria para que seja votada pelos parlamentares (TAVARES, 2016).
A sexta hipótese de perda do mandato parlamentar prevista pelo art. 55 da
Constituição decorre da condenação criminal com sentença transitada em julgado.
Após ser comunicada, a respectiva Casa Legislativa votará pela perda ou manutenção
do mandato, por maioria absoluta (TAVARES, 2016).
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Em qualquer caso, um processo administrativo, no âmbito da respectiva Casa
Legislativa, precede a perda do mandato. Nesse processo, assegura-se ao
parlamentar o exercício ao contraditório e à ampla defesa, sob pena de nulidade.
Nesses casos, o que ocorre se o parlamentar renunciar ao mandato durante o trâmite
de um processo dessa natureza? O ato da renúncia ficará suspenso até o desfecho do
processo, ou seja, não serve para evitar a aplicação da sanção de perda do mandato.
Lembre-se, então, que a Constituição define, no artigo 55, que cabe à Casa Legislativa
as formas por meio das quais se processa a perda do mandato do parlamentar.
Nesse contexto chegamos ao final de mais uma parte do nosso conteúdo de estudo,
da disciplina de Direito Constitucional, onde tivemos a oportunidade de estudar os
direitos e deveres dos parlamentares.
1.4 Processo legislativo (parte I)
No Brasil, o Processo Legislativo é regulamentado a partir do art. 59 da Constituição
Federal. O processo legislativo garante que todos os atos, bem como a construção de
acordos políticos serão públicos e de conhecimento de todos.
Aliás, as regras atinentes ao processo legislativo previstas na Constituição Federal são
aplicáveis aos Estados e Municípios, com base no princípio da simetria, que impõe a
reprodução dessas normas nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas dos
Municípios. Nesse sentido, o Ministro Sepúlveda Pertence se posicionou na ADIMC
872/RS: 
Consolidação da jurisprudência do STF no sentido de que – não obstante a ausência de
regra explicita na Constituição de 1988 – impõe aos Estados-membros a observância
das linhas básicas do correspondente modelo federal, particularmente as de reserva de
iniciativa, na medida em que as configuram prima relevante do perfil do regime
positivo de separação e independência dos poderes, que é princípio fundamental ao
qual se vinculam compulsoriamente os ordenamentos das unidades federadas.
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Mas você sabe como se desenvolve o processo legislativo? Quais as consequências
caso ocorra a não observância aos requisitos necessários para a elaboração da lei?
Leis ordinárias e complementares possuem hierarquias diferentes? A elaboração da
lei ordinária e da complementar deve observância aos mesmos procedimentos, você
sabe relatar quais são as exceções existentes para a produção da lei complementar?
Essas são algumas das indagações que instigam o desenvolvimento deste tópico e
que você aprenderá a responder na sequência.
1.4.1 Lei ordinária e lei complementar
Antes de analisarmos como se dá a elaboração de uma lei ordinária e de uma lei
complementar, faremos uma breve analise do processo legislativo.
Para que o processo legislativo possa cumprir o seu fim mister a realização de
determinados atos, quer pelo legislativo (deliberação legislativa) quer pelo executivo
(deliberação executiva). Esses atos são geralmente conhecidos como atos do processo
legislativo. Assim, o processo legislativo compõe-se dos seguintes atos: iniciativa
legislativa, emendas parlamentares, votação, sanção e veto, promulgação e publicação.
(CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490)
O procedimento legislativo do processo legislativo divide-se em:
Figura 3 - Fases do processo legislativo. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Da iniciativa da lei ordinária    
O procedimento legislativo ordinário destina-se à preparação da lei ordinária, que
difere do procedimento especial, em face da espécie legislativa em produção. O início
do processo legislativo pode ocorrer mediante iniciativa (TAVARES, 2016):
comum ou concorrente: quando o projeto de lei pode ser apresentado,
indistintamente, por mais de um legitimado. Essa é a regra do processo
legislativo brasileiro, mediante a qual admite-se, em relação às leis ordinárias e
complementares, que qualquer membro ou Comissão da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da
República e aos cidadãos;
Quadro 4 - Procedimentos das propostas legislativas. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 461.
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exclusiva ou reservada: quando o projeto de lei pode ser apresentado
somente pelo legitimado constitucional, que está expressamente indicado no
texto da Constituição Federal. É o caso das matérias previstas no §1º do art. 61,
que são de iniciativa privativa do presidente de República. São as leis que:
fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
disponham sobre: criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios; servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem
como normas gerais para a organização do Ministério Público e da
Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VIf) militares das Forças Armadas, seu
regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva (art. 61, § 1º).
Especificamente em relação à possibilidade dada pela Constituição para que os
cidadãos apresentem projetos de lei, é importante ressaltar que essa faculdade deve
preencher determinados requisitos. Ela deve ser exercida mediante a apresentação
de projeto de lei à Câmara dos Deputados, que deve estar subscrito por, no mínimo,
um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com
não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. (art. 61, § 2º)
Por derradeiro, ressalte-se que em alguns casos o processo legislativo pode ser
iniciado por pessoas ou órgãos diversos do poder Legislativo ou Executivo, como é o
caso do Judiciário (art. 96, II, c/c o art. 48, XV, CF).Trata-se de mera hipótese de
iniciativa reservada, já que a Constituição atribui com exclusividade a determinados
órgãos (como é o caso do Supremo Tribunal Federal em relação ao Estatuto da
Magistratura, nos termos do art. 93) a possibilidade de apresentar projetos de lei
sobre assuntos específicos. Não obstante, é importante que você saiba que alguns
autores chamam essas hipóteses de competência extraparlamentar. (BULOS, 2011).
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Da deliberação
É por meio da deliberação que o Legislativo institui novos preceitos jurídicos. A
deliberação exige a aprovação, por maioria simples, de cada uma das Casas do
Congresso Nacional.
Vale lembrar que a deliberação pode ser delegada pela respectiva Casa a uma
Comissão, fundamentado em seu regimento interno (art. 58, § 2º, I, CF). Após o
exame de sua constitucionalidade no âmbito material e formal realizado pela
Comissão de Constituição e Justiça, o projeto será remetido ao plenário para
votação. (OLIVEIRA, 2016)
VOCÊ SABIA?
Qualquer parlamentar pode alterar o projeto de lei em trâmite. Isso pode ser feito
mediante a apresentação de emendas, que após tramitarem pelas Comissões, são
discutidas e votadas conjuntamente com o projeto. 
Após a aprovação do projeto pela Casa iniciadora, este será enviado à Casa revisora.
Onde será revisado pelas comissões e o plenário, em que ocorrerá três situações: a
rejeição, a sanção e o veto.
No caso de rejeição, sua reapresentação somente poderá ser feita perante a mesma
sessão legislativa por manifestação da maioria absoluta dos membros de qualquer
uma das Casas do Congresso Nacional (art. 67, da CF). Quando de sua aprovação
pelas duas Casas, será enviado para a elaboração do autógrafo, instrumento formal
de aprovação no Congresso Nacional, por fim, será remetido ao presidente da
República para sanção ou veto.
A sanção decorre da concordância do poder Executivo ao projeto de lei aprovado
pelo Legislativo. A aceitação poderá ser expressa ou tácita. É expressa a sanção
quando o presidente da República declara a concordância e a formaliza. É tácita a
sanção quando o presidente deixa transcorrer o prazo para se manifestar, sem
nenhuma ação. Mas qual é o prazo para manifestação acerca da concordância ou
discordância de um projeto? O prazo é de 15 dias úteis (art. 66, § 1º da CF/88).
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Por fim, temos o veto que é a não concordância (total ou parcial) do poder Executivo
em relação ao projeto de lei aprovado pelo Legislativo, por entendê-lo
inconstitucional ou contrário ao interesse público. Lembre-se que, após receber o
projeto aprovado pelo poder Legislativo, o presidente tem o prazo de 15 dias úteis
para se manifestar. Se quiser vetá-lo, o ele deve apresentar sua discordância por
escrito, pois, se silenciar no prazo, o projeto estará (tacitamente) sancionado. Assim
que o presidente da República veta um Projeto, ele deve devolvê-lo ao Congresso
Nacional em 48 horas.
Recebido o projeto com o respectivo veto, o Congresso Nacional tem 30 dias para
apreciá-lo, o que deve fazer em sessão conjunta (art. 57, § 3º, IV c.c. art. 66, § 4º,
ambos da CF/88).
Após a análise dos motivos que geraram o veto, o Congresso Nacional pode
concordar ou discordar das razões do presidente da República. Se concordar, o veto
será mantido e o projeto arquivado, caso o veto tenha sido total. Se discordar,poderá
derrubar o veto mediante obtenção do voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores (metade, mais um, do total de congressistas – 513 deputados e 81
senadores), ou seja, mediante 298 votos.
Derrubado o veto, o Congresso devolve o projeto ao presidente da República, para
que este proceda à promulgação e publicação na imprensa oficial (art. 66, § 5º da
CF/88). 
Por fim, a publicação da lei, que trata de ato em que se faz conhecer a existência da
lei por todos. Após o ato de publicação, a lei poderá ter sua aplicabilidade imediata
ou após o período de vacância, sendo assim, ninguém poderá deixar de cumprir a lei
alegando desconhecimento.
Lei complementar
A lei complementar segue o mesmo procedimento da ordinária, com exceção do
quórum, que deve ser de maioria absoluta e, na hipótese de incidência, deverá versar
sobrematéria definida na Constituição.
Do procedimento sumário
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Diferentemente dos procedimentos de lei ordinária e lei complementar, o
procedimento sumário será cabível quando do requerimento de urgência do
presidente da República.
O procedimento sumário parte da iniciativa do presidente da República, e é cabível
quando tratar de solicitação de urgência na tramitação da propositura. Sua
tramitação deve ocorrer no período de 45 (quarenta e cinco dias) em cada uma das
Casas. Em caso de emenda proferida pelo Senado, a apreciação pela Câmara dos
Deputados será de dez dias. Não sendo votada dentro do prazo, será colocada na
pauta do dia.
Hierarquia entre as leis ordinária e as leis complementares
Há uma grande divergência entre os doutrinadores no que tange o tema hierarquia
entre as leis ordinárias e as leis complementares, para uma parte da doutrina é
possível à existência de hierarquia, para outra não há a possibilidade de hierarquia
entre as duas normas (TAVARES, 2016).
Apesar das divergências, encontramos duas posições doutrinárias a respeito da
hierarquia entre as leis ordinárias e as complementares, de um lado André Ramos
Tavares (2016, p. 982) defende que não há hierarquia entre lei complementar e lei
ordinária. Por outro lado, Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 241) considera a
lei complementar hierarquicamente superior à lei ordinária.
Para o Supremo Tribunal Federal, no entanto, a questão é pacífica no sentido de que
não há hierarquia entre leis complementares e leis ordinárias, haja vista a
“distribuição material entre as espécies legais” (BRASIL, 2008), ou seja, ao analisar a
Constituição é possível identificar quais assuntos devem ser regulados por meio de
lei complementar e quais podem ser disciplinados por lei ordinária.
Síntese
Concluímos o primeiro capítulo da disciplina Direito Constitucional. Você estudou a
separação dos poderes e iniciou os estudos sobre o poder Legislativo. 
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Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar as diferentes funções exercidas pelo Estado, que são organizadas
por meio da estrutura dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
compreender que a teoria da separação dos poderes decorre de uma evolução,
que também viabilizou a implantação de instrumentos de freios e contrapesos
que permitem a um poder controlar o outro;
conhecer a função típica e as atípicas de cada um dos poderes do Estado;
entender que o poder Legislativo, em âmbito federal, é exercido por duas Casas
Legislativas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal;
estudar a composição das Casas Legislativas e as características de cada uma;
identificar que o poder Legislativo, em âmbito estadual, é exercido pelas
Assembleias Legislativas;
aprender que o poder Legislativo, em âmbito municipal, é exercido pelas
Câmaras Municipais;
estudar as comissões parlamentares, que podem ser permanentes ou
temporárias, como é o caso da Comissão Parlamentar de Inquérito;
aprender sobre o Estatuto dos Parlamentares, oportunidade em que estudou
os direitos e deveres dos membros do poder Legislativo;
conhecer as regras do processo legislativo, utilizando o trâmite das leis
ordinárias e complementares como parâmetro.
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