GRA0132 DIREITO CONSTITUCIONAL GR0685-212-9 - 202120 ead-9826 11

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DIREITO CONSTITUCIONAL
CAPÍTULO 1 - POR QUE A
SEPARAÇÃO DOS PODERES ESTÁ
BASEADA NA TEORIA DOS FREIOS E
CONTRAPESOS
Rosana Silvério Siqueira/Guilherme Rocha
 
INICIAR
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Introdução
Olá, caro aluno! Seja bem-vindo à disciplina de Direito Constitucional.
Você já pensou qual a finalidade da separação dos poderes? Por que a função de
elaborar as leis, assim como a de administrar os recursos públicos e a de resolver
os conflitos, não é executada por apenas uma pessoa? Por exemplo, o presidente
da República não poderia substituir os deputados e senadores, assim como os
ministros do Supremo Tribunal Federal, concentrando todas as atribuições a si
próprio? Evidente que não. O Estado possui diferentes funções, que precisam ser
exercidas por centros de poder distintos, o que evita o autoritarismo. É por isso
que se procede a uma separação de poderes, que visa a atribuir funções
específicas a cada um, de modo a organizar o Estado, mas também para garantir
liberdades. Quando cada centro de poder cuida de determinada atribuição,
dificulta-se o abuso e viabiliza-se que um possa controlar o outro, como você
estudará neste capítulo.
1.1   Separação dos poderes
A separação dos poderes vem diferenciar as funções (legislação, administração e
jurisdição) de cada um dos órgãos dos poderes estatais, os quais desempenharão
suas atividades com autonomia.
A organização dos poderes que conhecemos atualmente não partiu de uma
invenção genial de um homem inspirado, mas sim do resultado empírico da
evolução constitucional inglesa, a qual consagrou o Bill of Rights de 1689
(FERREIRA FILHO, 2015, p. 163). Ferreira Filho explica de maneira objetiva a
influência da revolução na separação dos poderes:
Pôs no mesmo pé a autoridade real e a autoridade do parlamento, forçando um
compromisso que foi a divisão do poder, reservando-se ao monarca certas funções,
ao parlamento outras e reconhecendo-se a independência dos juízes. (2015, p. 165)
Ainda que não tenha sido resultado da obra de uma pessoa, a separação dos
poderes teve como maior expositor o francês Charles Louis de Secondat, mais
conhecido pelo nome da comuna francesa que ele administrada – Montesquieu
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(MONTESQUIEU, 2010, p. 02). A obra "O Espírito das leis" influenciou fortemente a
teoria da separação dos poderes, o que justifica a indicação de Montesquieu como
um dos seus principais expositores.
É importante salientar que "O Espírito das leis" foi publicado em 1748. A partir daí
a teoria da separação dos poderes sofreu diferentes influências, a depender dos
interesses de cada Estado. Ainda assim, é a teoria utilizada há mais tempo na área
do Direito sem que se cogite, efetivamente, da sua modificação. Contudo, existem
algumas vozes que propõem mudanças nesse sistema, como Bruce Ackerman
(2014). 
“Adeus, Montesquieu” é um artigo do professor da Universidade de Yale, Bruce Ackerman, publicado na
Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 265, p. 13-23, jan./abr. 2014. No texto, ele critica a
organização das funções do Estado em apenas três poderes.
Agora que você compreendeu a separação dos poderes e sua importância na
organização do Estado, vamos fazer um passeio pela história da teoria de freios e
contrapesos!
1.1.1 Origem e evolução da teoria: ideia de freios e contrapesos
A origem da teoria é apresentada pela primeira vez em um momento histórico, em
que o poder era exercido pela figura de uma única pessoa, ou seja, em período
absolutista. As três funções estatais eram exercidas pelo soberano, ou seja, era ele
quem editava as normas gerais a serem observadas pelos cidadãos e, ao mesmo
tempo, realizava a aplicação dessas normas ao caso concreto (administrando). Por
fim, na função de juiz, resolvia os conflitos provenientes do cumprimento das
normas gerais nos acontecimentos reais. (TAVARES, 2016)
A prática inglesa que viabilizou a separação dos poderes também iniciou, ainda
que em grau embrionário, a teoria dos freios e contrapesos, cada poder exercia
uma função típica, inerente à sua natureza, atuando independente e
VOCÊ QUER LER?
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autonomamente, não mais sendo permitido a um único órgão legislar, aplicar a lei
e julgar, de modo unilateral. (TAVARES, 2016)
Com Montesquieu, no entanto, também evoluiu a necessidade de controle de um
poder sobre o outro, sem prejuízo da autonomia de cada um. Essa teoria se
contrapõe ao absolutismo, servindo como base estrutural de várias agitações
políticas, como as revoluções americana e francesa. (TAVARES, 2016)
O célebre Charles-Louis de Secondat, Barão de La Bréde e de Montesquieu, é responsável pela teoria
mais sólida do meio jurídico. Diferente das demais, que são objetos de constantes questionamentos e
modificações, a teoria da separação das funções ganhou grande estabilidade na maioria dos Estados e
sequer cogita-se sua modificação. A estruturação de poderes, em Executivo, Legislativo e Judiciário,
parece atender adequadamente aos anseios de organização social, o que motiva até mesmo a
ausência, com raras exceções, de teorias que proponham a alteração desse sistema. 
Dessas revoluções consagra-se uma das declarações de maior importância aos
direitos do homem: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão – 1789
(ONU).
No bojo de seu artigo 16, estabelece que: “A sociedade em que não esteja
assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não
tem Constituição”. (Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão).
Com efeito, a contar dessa teoria, cada poder passa a exercer uma função típica
correspondente às atribuições de suas atividades, de forma independente e
autônoma. Extirpando a concentração de poderes nas mãos do soberano,
surgindo assim o que designou teoria dos freios e contrapesos.
O sistema de freios e contrapesos visa a manter o equilíbrio entre os três poderes
no exercício das suas respectivas funções. Por meio desse sistema, são dadas
atribuições para que um poder limite a atuação do outro, o que evita
arbitrariedades. Por exemplo, após votar pela aprovação de um projeto de lei, o
poder Legislativo o envia ao Executivo, que pode sancioná-lo (caso concorde com
VOCÊ O CONHECE?
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o seu conteúdo) ou vetá-lo (caso identifique que o seu conteúdo viola a
Constituição ou é contrário ao interesse público). Note que o veto nada mais é do
que um mecanismo de controle que o poder Executivo exerce sobre o Legislativo,
de modo a evitar abusos.
A teoria dos freios e contrapesos aponta, ainda, a função atípica de cada um dos
órgãos, ou seja, o Legislativo exerce, por exemplo, uma função atípica do
Executivo e outra atípica do jurisdicional.
No tópico que segue será abordada a distribuição das funções típicas e atípicas de
cada um dos órgãos: Legislativo, Executivo e Judiciário.
1.1.2 Funções do Estado distribuídas pelos poderes
As funções estatais são distribuídas entre os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, tendo em vista a coadunação existente entre eles, em razão dos
fundamentos da República Federativa do Brasil, descrito no art. 2º, da
Constituição Federal: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre
si [...]”.
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A evolução histórica da separação dos poderes sofreu diferentes influências em
cada Estado, a depender dos governos de cada localidade. No Brasil, o modo de
desenvolvimento da teoria da separação dos poderes sofreu forte influência do
modelo estadunidense. Especificamente, sofreu forte influência da teoria de John
Jay, Alexander Hamilton e James Madison, conhecidos como federalistas. Esses
três autores publicaram 85 artigos, que foram reunidos na obra The federalist
papers, em 1788.
Os artigos federalistas influenciaram a transformação da sistemática de
Montesquieu nos Estados Unidos e foram importados pela doutrina nacional.
Dentre outros objetivos, abordava-se a necessidade de evitar o protagonismo do
Quadro 1 - Distribuição das funções dos poderes. Fonte: LENZA, 2017, p. 535.
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poder Legislativo, que era visto como um vórtice impetuoso de poder (MADISON,
1788). Para isso, transferiu-se parte das funções inerentes ao Legislativo ao
Executivo (como a iniciativa para a apresentação de projetos de leis), além de um
fortalecimento do poder Judiciário, que passou a ser considerado um corpo
intermediário entre o povo e o legislativo, de modo a evitar que os representantes
do povo substituam a vontade dos constituintes, noções que ficaram evidentes no
caso Marbury vs. Madison, da Suprema Corte dos Estados Unidos. (ESTADOS
UNIDOS DA AMÉRICA, 1803)
A evolução da teoria da separação dos poderes culminou no aprimoramento dos
mecanismos de freios e contrapesos, haja vista a necessidade de controle
recíproco dos limites da atuação de cada um, sem que qualquer deles possa
assumir a função de controle dos demais e, em consequência, do próprio Estado.
Nesse contexto, você consegue imaginar algum exemplo de um instrumento de
controle de um poder sobre o outro? Veja, se o poder Legislativo aprovar emenda
à Constituição para retirar funções do Executivo e transferi-las a si próprio, o
Judiciário poderá excluir essa emenda do ordenamento jurídico brasileiro
(mediante julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade). O que se
tem, nesse exemplo hipotético, é o controle de um poder (Judiciário) sobre outro
(ou seja, sobre o Legislativo). (TAVARES, 2016)
Note, contudo, que embora existam recursos para impedir que um poder assuma
o controle dos demais e do próprio Estado, de modo contrário ao regime
constitucional, é inequívoca a busca de preponderância dos poderes no exercício
das suas atribuições. A busca pelo poder é fruto de constante conflito entre
instituições públicas, o que sabidamente não é exclusividade da realidade
brasileira e o que ressalta a importância dos instrumentos de freios e contrapesos
(TAVARES, 2016).
1.2 Organização do poder Legislativo
Pensando na organização do poder Legislativo, qual a sua estrutura? Ele é
composto pelas duas Casas do Congresso Nacional: a Câmara dos Deputados e o
Senado Federal.
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Você já se perguntou qual o sistema aplicado pelo poder Legislativo e o seu
objetivo? No âmbito federal, o Brasil adota o sistema bicameral, com o objetivo de
manter o equilíbrio federativo entre os representantes da população, Câmara dos
Deputados, e os representantes dos Estados-membros, Senado Federal. (TAVARES,
2016)
Tendo o Brasil adotado o sistema bicameral em âmbito federal, qual o sistema
adotado na esfera estadual e municipal? O sistema adotado por ambas as esferas é
unicameral, sendo a Assembleia Legislativa formada somente por deputados
estaduais e Câmara Municipal apenas por vereadores.
Você sabe o que vem a ser uma Comissão Parlamentar? Elas integram as Casas
Legislativas brasileiras e são fundamentais ao exercício das funções legislativas,
conforme você estudará nos tópicos seguintes, oportunidade em que também
serão abordadas as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), que possuem
poderes de investigação próprios da atividade de fiscalização.
1.2.1 Estrutura e Composição do Congresso Nacional e das Casas
locais
O Congresso Nacional encontra-se entre os órgãos do poder Legislativo, como
órgão legislativo federal, com atribuições típicas do poder legislativo como
atividade legiferante, bem como as atípicas, na administração de seus serviços,
ainda a jurisdicional, quando do julgamento de outras autoridades do Estado nos
crimes de responsabilidade. Possui competência para dispor sobre assuntos de
alçada da União, no que tange a temas designados à Lei, por fim, representa a
pretensão e proteção dos interesses dos cidadãos utilizando da elaboração de leis
e da fiscalização dos demais poderes do Estado. (TAVARES, 2016)
Moraes (2017, p. 316) dispõe que:
O Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, diferentemente dos
estaduais, distritais e municipais, onde é consagrado unicameralismo.
O bicameralismo do Legislativo Federal está intimamente ligado à escolha pelo
legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado Federal
encontram-se, de forma partidária, representantes de todos os Estados-membros e
do Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da
Federação. 
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Na estrutura interna do Congresso Nacional, encontra-se a Câmara dos Deputados
e o Senado Federal. Este é composto por três representantes de cada Estado e do
Distrito Federal, eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de oito anos e
eleições a cada quatro anos. Dessa forma, a cada eleição, a casa renova
alternadamente um terço e dois terços de suas 81 cadeiras. Em outras palavras, os
senadores da República são eleitos para duas legislaturas. Lembre-se, nesse
contexto, que uma legislatura equivale a um período de quatro anos, computado a
partir da posse dos eleitos, em 1° de janeiro do ano subsequente ao da respectiva
eleição (TAVARES, 2016).
Já os Deputados são eleitos a cada quatro anos pelo sistema proporcional em
cada Estado e no Distrito Federal. (MENDES, 2016) O número total de Deputados
Federais, bem como a representação por Estado e pelo Distrito federal, é
proporcional à população. Nos dias atuais, cada unidade da Federação pode
eleger entre oito (mínimo) e 70 (máximo) deputados, dentro do limite estabelecido
pelo art. 45, da CF/88 e da Lei Complementar 78/93. Diferente dos senadores da
República (eleitos para duas legislaturas, como você aprendeu), os deputados
federais são eleitos para uma legislatura, ou seja, para um mandato de quatro
anos.
A sessão Legislativa pode ser ordinária ou extraordinária. A ordinária corresponde
ao ano legislativo, ou seja, ao período de atividade normal do Congresso Nacional
(de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro). A
extraordinária é a que pode acontecer no decorrer do recesso parlamentar,
período de suspensão dos trabalhos legislativos (23 de dezembro a 1º de fevereiro
e de 18 a 31 de julho). Ela pode ser convocada pelo presidente do Senado (§ 6º, I,
art. 57 da CF/88), nos seguintes casos: decretação de estado de defesa ou de
intervenção federal; pedido de autorização para a decretação de estado de sítio;
para a prestação de compromisso e posse do presidente e do vice-presidente da
República. Além desses casos, também podem convocar sessões extraordinárias o
presidente da República, os presidentes da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal, ou a maioria dos membros de ambas as Casas do Congresso Nacional, em
caso de urgência ou de interesse público relevante (§ 6º, II, art. 57 da CF/88). 
Nomenclatura das sessões legislativas:
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Temos ainda, as sessões preparatórias que antecedem a inauguração dos
trabalhos do Congresso Nacional, na primeira e terceira sessões legislativas de
cada legislatura, e são designadas para a “posse dos membros das casas
legislativas, bem como às eleições das respectivas mesas”. (CUNHA; NOVELININO,
2016, p. 479)
A sessão conjunta do Congresso Nacional acontece com a Câmara dos Deputados
e o Senado Federal no mesmo recinto e pode ser convocada para inaugurar a
sessão legislativa, dar posse ao presidente e ao vice-presidente da República
eleitos (art. 57, §3º, CF).
Para o exercício da função de fiscalizar, o Congresso Nacional conta com o auxílio
do Tribunal de Contas da União - TCU, que analisa a arrecadação das receitas e
aplicação das despesas públicas em todos os setores e, ao final do processo de
Figura 1 - Sessão ordinária e sessão extraordinária. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 478-479.
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análise, emite parecer (recomendando a aprovação ou rejeição das contas do
presidente da República) e o remete ao Congresso, que delibera definitivamente
sobre a questão, acatando ou discordando do parecer do TCU. (TAVARES, 2016) 
Além da estrutura legislativa federal, há a distrital e a municipal, esses são os
assuntos a serem abordados a seguir.
1.2.2 Estrutura Legislativa Estadual
A estrutura legislativa estadual é unicameral, tendo em vista sua composição:
Assembleia Legislativa. Ela é composta pelos deputados estaduais, que atuam
como representantes do povo. O art. 27, da CF/88, dispõe que:
O número de Deputados da Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da
representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingindo o número de trinta
e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de
doze.
§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-lhes as
regras desta Constituição sobre o sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades,
remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às forças
Armadas.
§ 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da
Assembleia Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele
estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os
arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I.
§ 3º Compete às Assembleias Legislativas dispor sobre seu regimento interno,
polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos.
§ 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
O professor Pedro Lenza (2017, p. 542) nos ensina de forma didática como fica a
estrutura legislativa do Estado:
Portanto, até o número de 12 Deputados Federais, o número de Deputados
Estaduais será obtido pela multiplicação por 3 (o triplo). Acima de 12, segue a
seguinte fórmula: y = (x – 12) + 36, em que y corresponde ao número de Deputados
Estaduais e x, ao número de Deputados Federais. A fórmula, para facilitar, pode ser
assim resumida: y = x + 24, em que y corresponde ao número de Deputados
Estaduais e x, ao número de Deputados Federais (quando forem acima de 12). 
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O mandato será de quatro anos, sendo o regime estabelecido aos deputados
estaduais o mesmo aplicado aos parlamentares federais. (TAVARES, 2016)
Para o exercício da função de fiscalizar, os Estados contam com o auxílio do
Tribunal de Contas, que analisa a arrecadação das receitas e aplicação das
despesas públicas em todos os setores e, ao final do processo de análise, emite
parecer (recomendando a aprovação ou rejeição das contas do Governador) e o
remete à Assembleia Legislativa, que delibera definitivamente sobre a questão,
acatando ou discordando do parecer do Tribunal de Contas. (TAVARES, 2016)
Agora que você já conheceu a estrutura e composição do Congresso Nacional e a
estrutura legislativa dos Estados, vamos compreender a composição do legislativo
municipal.
1.2.3 Estrutura Legislativa do Município 
Quadro 2 - Fórmula da estrutura Legislativa Estadual. Fonte: LENZA, 2017, p. 542.
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A estrutura Municipal é unicameral, uma vez que é composta por uma casa
apenas, a Câmara Municipal, onde se encontram os representantes dos interesses
do povo no Município. Os vereadores são eleitos para mandato de quatro anos, em
quantidades variáveis, observados os limites quantitativos previstos no artigo 29,
IV da Constituição Federal. O número máximo de vereadores, portanto é
proporcional ao número de habitantes de cada Município.
A quantidade de vereadores nas Câmaras Municipais pode variar entre nove (para
Municípios com até 15.000 habitantes) e 55 (para Municípios com mais de 8
milhões de habitantes). Note, porém, que esses são os limites máximos, mas nada
impede, por exemplo, que um Município com 15.000 habitantes tenha sete
vereadores.
Para o exercício da função de fiscalizar, a Câmara Municipal conta com o apoio do
Tribunal de Contas. Importante ressaltar, porém, que a Corte de Contas que auxilia
a Câmara Municipal é o Tribunal de Contas do Estado, pois a Constituição proibiu a
criação de Tribunais ou Conselhos de Contas Municipais (art. 31, § 4°).
Note, porém, que a Constituição impede que os Municípios criem Tribunais ou
Conselhos de Contas, mas não proíbe que os Estados criem órgãos destinados,
especificamente, ao auxílio das Câmaras Municipais – Tribunais de Contas para os
Municípios. Nesse sentido, veja o julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.° 687, do Supremo Tribunal Federal:
A CR impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou
órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-
membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado
Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, rel. min. Octavio
Gallotti – ADI 445/DF, rel. min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras
Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios – embora qualificados como
órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) – atuam, onde tenham sido instituídos, como
órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação
de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF,
art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do
próprio Estado, e não perante a Assembleia Legislativa do Estado-membro.
Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado
(CF, art. 71, II, c/c o art. 75). 
[ADI 687, rel. min. Celso de Mello, j. 2-2-1995, P, DJ de 10-2-2006.]
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VOCÊ SABIA?
Que embora a Constituição tenha proibido a criação de Tribunais ou Conselhos de
Contas Municipais, assegurou a continuidade dos que já existiam, como é o caso do
Tribunal de Contas do Município de São Paulo e do Município do Rio de Janeiro.
Agora desenvolveremos o conhecimento das comissões parlamentares.
1.2.3 Comissões parlamentares
Para compreender as comissões, vamos recorrer ao que dispõe o art. 58, caput, da
CF/88: as comissões do Congresso Nacional e suas Casas são organizadas em
permanentes e temporárias, observadasas diretrizes estabelecidas nas normas ou
no ato decorrente de sua origem. 
As comissões parlamentares são órgãos que fazem parte do poder Legislativo com
competência para analisar e emitir pareceres sobre as propostas legislativas em
andamento no parlamento ou monitorar e investigar fatos. Dentre as
competências atribuídas às comissões, podemos mencionar a discussão e votação
de projetos de lei que dispensem apreciação pelo plenário, nos termos do
regimento, a convocação de ministros do Estado para prestar informações sobre
assuntos inerentes às atribuições legais, dentre outras. (TAVARES, 2016)
Figura 2 - Comissões Parlamentares: permanentes e temporárias. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p.
481-482.
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Dentre as comissões temporárias, está a Comissão Parlamentar de Inquérito,
instituída por meio da solicitação de um terço dos membros das respectivas casas,
para a investigação de fato determinado, com prazo certo para encerrar e com
poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Isso posto, passaremos a análise da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), que
existe para viabilizar a função de fiscalizar que o poder Legislativo possui. Para
executar essa função adequadamente, a Constituição conferiu à CPI poderes de
investigação próprios de autoridades judiciais. (TAVARES, 2016)
Mas quem pode criar uma CPI? Apenas parlamentares. Em âmbito federal, a CPI
pode ser criada separadamente por cada Casa Legislativa (Câmara dos Deputados
e Senado Federal), ou em conjunto. Lembre-se, nesse contexto, que também é
possível instituir Comissões de Inquérito em âmbito estadual, distrital e municipal.
E como se cria uma CPI? Os requisitos de criação estão previstos no § 3° do art. 58
da CF/88, que exige requerimento de um terço dos membros da Casa Legislativa.
Além disso, deve-se determinar qual fato será apurado e por quanto tempo a
investigação será realizada.
Ao final das atividades da CPI, suas conclusões podem ser encaminhadas ao
Ministério Público, para que promova as ações judiciais cabíveis, tanto na esfera
cível (como uma ação de ressarcimento em razão de prejuízo causado ao erário,
por exemplo) como criminal. (TAVARES, 2016)
As CPIs se submetem à fiscalização jurisprudencial, ato esse que não se opõe a
separação dos poderes, pois trata tão somente de um exame destinado a impedir
atos abusivos que as comissões possam vir a cometer no decorrer de suas
atividades. Desta feita, tanto as limitações quanto os poderes outorgados às CPIs
são formas de prevenir a ingerência de um poder sobre o outro e, ainda
resguardar e efetivar os direitos e garantias fundamentais. (TAVARES, 2016)
Com a alteração dada pela Lei n. 13.367/2016, as Comissões Parlamentares de
Inquérito tiveram seus poderes de investigação adequados às previsões
constitucionais. Recorde-se que os poderes das CPIs são próprios das autoridades
judiciais, além de outros que estão previstos nos regimentos do Congresso
Nacional.
Poderes próprios de autoridades judiciais incluem a possibilidade de tomar
depoimento de autoridades, de ouvir testemunhas sob compromisso, de
requisitar informações e documentos.
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Com o decorrer da história, maneiras diferentes de interpretar o que são “poderes
próprios das autoridades judiciais” provocam a análise de novos aspectos. Em
uma dessas situações se decidiu que as CPIs podem determinar medidas de busca
e apreensão, desde que providência seja devidamente fundamentada e que não
seja efetivada em local inviolável, como o domicílio. Do contrário, a medida será
completamente nula (BRASIL, 2015).
Em relação à quebra do sigilo das informações bancárias, fiscais e telefônicas,
também se exige fundamentação adequada, não se admitindo a medida com base
em alegações genéricas, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal (BRASIL,
2006).
Especificamente em relação às informações telefônicas, note que o poder
atribuído à CPI alcança apenas o acesso aos dados telefônicos e não à
interceptação telefônica (BRASIL, 2010). Em outras palavras, é possível obter
registros documentais das ligações feitas e recebidas, mas não é possível
“grampear” os telefones dos investigados. A interceptação telefônica somente
pode ser realizada pela autoridade judicial.
Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, Mendes (2016, p. 918) traça que: 
O quadro de atribuições das CPIs quer no direito brasileiro, quer no estrangeiro, não
costumam ser preciso; vai – se delineando a partir dos problemas que surgem e à
medida que são resolvidos pelo Judiciário. Fixar em concreto a extensão dos
poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito depende, portanto, da
sensibilidade político – constitucional das Supremas Cortes, incumbidas de aparar
os atritos entre a vontade de agir do Legislativo e outros valores. Para compreender
as CPIs, no nosso direito, é imprescindível o conhecimento da visão jurisprudencial
desse importante mecanismo de atuação do Legislativo.
Chegamos ao final de mais um tópico de nossos estudos, onde foi demonstrado
parte da estrutura da organização do poder Legislativo, envolvendo a composição
do Congresso Nacional e das Casas locais e as comissões parlamentares, como são
instituídas, competências por fim apresentamos a Comissão Parlamentar de
Inquérito.
1.3 Estatuto dos parlamentares
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Iniciaremos a terceira parada de nossa viagem na exploração da disciplina Direito
Constitucional. Preparado?
Nessa parada, será apresentado a você os direitos e deveres dos parlamentares, de
um lado a Constituição institui direitos para que haja equilíbrio entre os três
poderes, por outro lado, os parlamentares terão alguns deveres ou proibições a
serem observadas na constância de seu mandato.
O regime jurídico específico dos parlamentares visa a independência do
Legislativo em face dos demais poderes, coibindo abusos e pressões, sendo
instrumento de proteção aos parlamentares no exercício de sua função.
1.3.1 Direitos e deveres dos membros do poder Legislativo
A Constituição Federal estabelece expressamente em seu texto regras instituidoras
de imunidades e proibições parlamentares, para garantir ampla liberdade de
atuação ao parlamentar no exercício do mandato outorgando-lhes algumas
prerrogativas.
As imunidades ou prerrogativas estão relacionadas à independência do poder
Legislativo, ou seja, às prerrogativas concedidas pela Lei Maior, visa a assegurar a
liberdade do parlamentar no exercício de suas funções e se faz necessárias para o
bom funcionamento do Estado de Direito.
Trata-se de exceções ao regime comum e deriva de interesse público, em
observação a prestação de um bom mandato, que não venha a ser abdicado por
aqueles que são por elas protegidos.
As prerrogativas estão estabelecidas pelo art. 53, caput, da Constituição Federal, e
podem ser divididas em material ou substantiva (inviolabilidade) e processual ou
formal. A imunidade material é regulamentada pelo art. 53, caput, da CF/88,
enquanto a processual é instituída pelo mesmo dispositivo, §§ 2º à 5º. Veja como
ficam as prerrogativas parlamentares no quadro que segue. 
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Para a compreensão de cada uma das prerrogativas ou imunidades dispostas no
quadro, serão apresentadas as diferenças de aplicabilidade das prerrogativas
matéria e processual.
A prerrogativa material implica na exclusão da prática de crime e na
inviolabilidade civil pelaspalavras, opiniões e votos dos parlamentares, desde que
proferidos no exercício de sua função, conforme prevê o artigo 53 da Constituição
Federal. Mas o que se considera como exercício da função, para fins da imunidade
mencionada? Apenas o discurso proferido durante uma sessão plenária está livre
de reprimendas, ou também aquele proferido em outros momentos? Somente
palavras proferidas na sede do poder Legislativo ou também manifestadas em
outros lugares estão abrangidas pela proteção constitucional? Essas situações já
foram enfrentadas pelo Supremo Tribunal Federal.
Quadro 3 - Imunidades parlamentares. Fonte: MORAES, 2014, p. 449.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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As palavras e opiniões dos parlamentares são imunes de reprimenda civil ou penal
sempre que proferidas com relação ao exercício da sua atividade de legislar ou
fiscalizar, independente do local ou meio de comunicação. Não há diferença,
portanto, entre uma palavra proferida durante um discurso em sessão plenária ou
fora da sede do poder Legislativo, desde que entre ela e o mandato parlamentar
exista uma relação clara, ou seja, um nexo de causalidade. Isso abrange, também,
palavras e opiniões proferidas em redes sociais ou quaisquer outros meios de
comunicação (BRASIL, 2016).
Não se pode confundir as prerrogativas funcionais ou profissionais com os
privilégios pessoais. Diferente destes, as prerrogativas funcionais são conferidas
em relação à atividade ou função exercida, independente de quem a exerce. Um
exemplo atual que pode ilustrar casos de prerrogativas são os benefícios (como o
foro especial, previsto no § 1º do art. 53 da CF/88) de alguns parlamentares
investigados no bojo da Lava Jato.
CASO
Como exemplo prático, segue a indicação de um caso de imunidade
aplicada - Petição 5.875 Distrito Federal, que relata uma decisão do STF a
respeito da imunidade parlamentar material (art. 53, caput, da CF/88),
manifestação de parlamentar veiculada em meio de comunicação social
(Twitter).
Considerando que os deputados e senadores são invioláveis pelas
opiniões, palavras e votos que proferirem desde que o façam no exercício
de suas atividades (TAVARES, 2017), vamos analisar a situação. Por
exemplo, em uma das reuniões incidida no Congresso Nacional ocorre
uma desavença entre dois parlamentares. Depois de um tempo, um dos
parlamentares envolvido na desavença está almoçando em um
restaurante com seus amigos, quando adentra o mesmo seu desafeto que,
após se acomodar em sua mesa e fazer seu pedido, começa a emitir
opiniões desagradáveis. Consequentemente, o outro revida as
provocações proferindo palavras de baixo calão, relacionados ao seu
comportamento profissional. Não incidirá crime contra a honra um do
outro?
Não, pois pode estender o privilégio da inviolabilidade ainda que as
opiniões, palavras e votos sejam expressos fora das atividades
relacionadas às obrigações dos parlamentares, tendo em vista que tais
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provocações advieram de uma diferença acontecida no exercício de suas
funções.
Nas palavras de Moraes (2014, p. 458), a imunidade material apresenta certos
pressupostos, para que afaste a incidência de ilícito à conduta do parlamentar,
isentando-o de responsabilidade penal e civil. Precisamente, exige-se a
demonstração do nexo de causalidade entre o que foi dito e o exercício da
atividade parlamentar, bem como que o discurso tenha sido proferido no período
em que o agente era titular de mandato eletivo. Sobre esses requisitos, Alexandre
de Moraes escreve:
Refere-se somente aos atos funcionais, ou seja, atos praticados por parlamentares,
por meio de opiniões, palavras ou votos, no exercício de suas funções sobre matéria
parlamentar. Além disso, a imunidade material possui eficácia temporal
permanente ou absoluta, de caráter perpétuo, pois, pressupondo a inexistência da
infração penal ou ilícito civil, mesmo após o fim da sua legislatura, o parlamentar
não poderá ser investigado, incriminado ou responsabilizado. (2014, p. 458)
No que tange à imunidade processual ou formal do parlamentar, ao contrário da
material, não há a possibilidade da exclusão da ilicitude praticada pelo
parlamentar. Segundo Tavares (2016, p. 1003), essa “imunidade [...] se refere à
regulamentação da prisão, e do processo em curso contra o congressista”.
No que tange à prisão em flagrante delito de parlamentar, ocorre apenas em caso
de crime inafiançável. Trata-se de uma garantia que beneficia o parlamentar desde
a sua diplomação. Em casos como esse, os autos são enviados no prazo de 24
horas à respectiva Casa parlamentar, para que esta decida, por maioria de seus
membros, sobre a manutenção da prisão. (TAVARES, 2016)
Mas não é apenas em decorrência do flagrante delito (no caso de crime
inafiançável) que o parlamentar pode ter uma ordem de prisão decretada contra
si. Medidas cautelares (previstas no artigo 319 do Código de Processo Penal, como
recolhimento domiciliar noturno, proibição de ausentar-se da Comarca etc.)
também podem ser determinadas pelo poder Judiciário em face de
parlamentares, mas como proceder nesse caso?
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O Supremo Tribunal Federal decidiu (na ADI 5526) que a decisão judicial que aplica
uma medida cautelar a qualquer parlamentar deve ser submetida, em 24 horas, à
respectiva Casa Legislativa, para que seja deliberada pelos seus membros.
Contudo, o STF decidiu que apenas medidas cautelares que impeçam ou
embaracem o exercício do mandato é que devem ser submetidas ao Legislativo
para apreciação. O fundamento utilizado pelo STF foi o § 2º do artigo 53, que trata
do dever de comunicar o poder Legislativo, no mesmo prazo, no caso da prisão em
flagrante.
Outra situação é a determinação de prisão em decorrência de uma sentença
condenatória transitada em julgado. Nesse caso, como você estudará no tópico a
seguir, cabe à respectiva Casa Legislativa instaurar processo que determinará, ou
não, a perda do mandato do parlamentar condenado. Sem a perda do mandato, o
parlamentar não poderá ser impedido de exercer suas atribuições, ou seja, não
poderá ser preso. Em caso oposto, ou seja, se tiver a perda do mandato decidida
pela respectiva Casa Legislativa, poderá ser imediatamente recolhido à prisão.
Esse entendimento, manifestado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, contudo,
não é pacífico (BRASIL, 2013).
Sobre a imunidade parlamentar, faça a leitura do texto que "Imunidade parlamentar à luz da
Constituição Federal de 1988", disponibilizado pela Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, de
autoria de Divani Alves dos Santos, 2009. O trabalho aborda o histórico constitucional das imunidades
até a atualidade. Acesse: <
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
sequence=4
(http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?
sequence=4)>.
Os parlamentares gozam ainda da prerrogativa de foro em razão da função
conhecido como foro privilegiado, que implica no deslocamento ou no início do
processo perante o STF, desde a expedição do diploma até o término do mandato
VOCÊ QUER LER?
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3604/imunidade_parlamentar_divani.pdf?sequence=4
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parlamentar.
A prerrogativa de foro significa que os deputados e senadores somente serão
submetidos a julgamento penal perante o Supremo Tribunal Federal (art. 53, § 1º). 
Ou seja, eles não são submetidos aos tribunaisou juízes comuns, como ocorre
com os demais cidadãos.
Ainda constitui prerrogativa parlamentar a limitação quanto ao dever de
testemunhar, “os parlamentares jamais poderão ser obrigados a conduzir-se para
prestar seu testemunho em juízo. São, em realidade, apenas convidados a prestar
depoimento". (TAVARES, 2016, p. 1.006). Porém, a limitação apresentada refere-se
tão somente ao testemunho relativo às informações recebidas em razão do
exercício do mandato.
No § 7º, encontra-se a isenção do serviço militar, a incorporação a qualquer dos
órgãos militares, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
Os deveres ou proibições aos parlamentares dividem-se em impedimentos e
incompatibilidade, “esta visa a impedir que o parlamentar se coloque em situação
de conflito de interesses, assim sendo, é vedado ao parlamentar o ingresso em
mais de um cargo mandato político, enquanto o primeiro proíbe o gozo de regalias
indevidas por seus parlamentares, o rol de impedimentos é estabelecido pelo art.
54, da Constituição Federal”. (FERREIRA, 2015, p. 208).
Com a finalidade de uniformizar o tratamento dado aos deputados estaduais, a
Constituição de 1988 inovou entendendo que cabe aos parlamentares da esfera
estadual o mesmo estatuto dos congressistas, ou seja, a inviolabilidade, a
imunidade, a remuneração, a perda do mandato, a licença, os impedimentos e
incorporação às forças armadas, estabelecido no art. 27, § 1º, CF/88.
O art. 29, VIII, da CF/88 dispõe sobre a inviolabilidade dos vereadores por suas
opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do
Município, não importando se a manifestação se deu dentro ou fora do recinto da
Câmara do Município, pois a questão versa sobre o nexo funcional, ou seja, se no
momento de sua manifestação estava em defesa dos interesses públicos
municipais.
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Achou esse assunto interessante? Assista ao advogado Luís Henrique Machado falar sobre A imunidade
parlamentar e a prisão preventiva, no qual, é convidado do programa Cidadania, apresentado por
Glauciane Lara. A indicação do vídeo busca trazer para você mais conhecimento sobre esse tema.
Acesse: <https://www.youtube.com/watch?v=AVWpDiHQv74&t=44s (https://www.youtube.com/watch?
v=AVWpDiHQv74&t=44s)>. 
Não há, contudo, imunidade parlamentar formal para os vereadores, que podem
ser processados e presos, se for o caso. Eles também não possuem foro
privilegiado, o que significa que eventuais processos nos quais sejam réus
tramitarão perante a primeira instância do poder Judiciário (Estadual ou Federal, a
depender do crime objeto de denúncia) (TAVARES, 2016).
Isto posto, passaremos ao estudo da perda do mandato envolvendo a análise de
normas que a regem.
1.3.2 Perda do mandato parlamentar
Pelas palavras de André Ramos Tavares (2016, p. 1006), “a Constituição não previu
apenas privilégios a serem exercidos pelos ocupantes do posto parlamentar.
Também contempla uma série de exigências que devem ser preenchidas
devidamente pelos Senadores e Deputados”.
As hipóteses de perda do mandato parlamentar estão taxativamente previstas
pela Constituição Federal.
A primeira delas ocorre quando o deputado ou senador viola as proibições
previstas no artigo 54 da Constituição, que impedem atos específicos a partir da
expedição do diploma e a partir da posse. Por exemplo, após a expedição do
diploma de eleito, o parlamentar não pode, em regra, firmar ou manter contrato
com a administração pública. Já depois da posse não pode ser titular de mais de
um cargo ou mandato público eletivo. Nesses casos, a violação da proibição pode
gerar a perda do cargo, mediante decisão da respectiva Casa Legislativa, por
decisão da maioria absoluta dos seus membros.
VOCÊ QUER VER?
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A segunda hipótese de perda do mandato decorre da quebra do decoro
parlamentar. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem regramentos
específicos sobre a ética dos deputados e senadores. A violação dessas regras
pode gerar a perda do mandato, o que também deve ser decidido pela maioria
absoluta dos membros da respectiva Casa. Por exemplo, o deputado que assedia
sexualmente uma assessora viola as regras éticas fixadas para o desempenho da
sua atividade (TAVARES, 2016).
A terceira situação de perda do mandato é a ausência, em cada sessão legislativa,
à terça parte das sessões ordinárias da respectiva Casa, exceto quando licenciado
ou em missão autorizada. Nesse caso, porém, a perda do mandato é decidida
diretamente pela mesa diretora da respectiva Casa, não havendo o processo de
votação mencionado nas hipóteses anteriores (TAVARES, 2016).
A quarta hipótese de perda do mandato parlamentar é a perda ou a suspensão dos
direitos políticos, que ocorre, por exemplo, quando há uma condenação
transitada em julgado por improbidade administrativa. Nesse caso, também
compete à mesa diretora proceder ao ato de perda do mandato (TAVARES, 2016).
A quinta situação de perda do mandato ocorre quando a própria Justiça Eleitoral o
determina, hipótese em que a mesa diretora procederá ao ato de formalização,
sem submissão da matéria para que seja votada pelos parlamentares (TAVARES,
2016).
A sexta hipótese de perda do mandato parlamentar prevista pelo art. 55 da
Constituição decorre da condenação criminal com sentença transitada em
julgado. Após ser comunicada, a respectiva Casa Legislativa votará pela perda ou
manutenção do mandato, por maioria absoluta (TAVARES, 2016).
Em qualquer caso, um processo administrativo, no âmbito da respectiva Casa
Legislativa, precede a perda do mandato. Nesse processo, assegura-se ao
parlamentar o exercício ao contraditório e à ampla defesa, sob pena de nulidade.
Nesses casos, o que ocorre se o parlamentar renunciar ao mandato durante o
trâmite de um processo dessa natureza? O ato da renúncia ficará suspenso até o
desfecho do processo, ou seja, não serve para evitar a aplicação da sanção de
perda do mandato.
Lembre-se, então, que a Constituição define, no artigo 55, que cabe à Casa
Legislativa as formas por meio das quais se processa a perda do mandato do
parlamentar.
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Nesse contexto chegamos ao final de mais uma parte do nosso conteúdo de
estudo, da disciplina de Direito Constitucional, onde tivemos a oportunidade de
estudar os direitos e deveres dos parlamentares.
1.4 Processo legislativo (parte I)
No Brasil, o Processo Legislativo é regulamentado a partir do art. 59 da
Constituição Federal. O processo legislativo garante que todos os atos, bem como
a construção de acordos políticos serão públicos e de conhecimento de todos.
Aliás, as regras atinentes ao processo legislativo previstas na Constituição Federal
são aplicáveis aos Estados e Municípios, com base no princípio da simetria, que
impõe a reprodução dessas normas nas Constituições dos Estados e nas Leis
Orgânicas dos Municípios. Nesse sentido, o Ministro Sepúlveda Pertence se
posicionou na ADIMC 872/RS: 
Consolidação da jurisprudência do STF no sentido de que – não obstante a ausência
de regra explicita na Constituição de 1988 – impõe aos Estados-membros a
observância das linhas básicas do correspondente modelo federal, particularmente
as de reserva de iniciativa, na medida em que as configuram prima relevante do
perfil do regime positivo de separação e independência dos poderes, que é
princípio fundamental ao qual se vinculam compulsoriamente os ordenamentos
das unidades federadas.
Mas você sabe como se desenvolve o processo legislativo? Quais as consequências
caso ocorra a não observância aos requisitos necessários paraa elaboração da lei?
Leis ordinárias e complementares possuem hierarquias diferentes? A elaboração
da lei ordinária e da complementar deve observância aos mesmos procedimentos,
você sabe relatar quais são as exceções existentes para a produção da lei
complementar? Essas são algumas das indagações que instigam o
desenvolvimento deste tópico e que você aprenderá a responder na sequência.
1.4.1 Lei ordinária e lei complementar
Antes de analisarmos como se dá a elaboração de uma lei ordinária e de uma lei
complementar, faremos uma breve analise do processo legislativo.
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Para que o processo legislativo possa cumprir o seu fim mister a realização de
determinados atos, quer pelo legislativo (deliberação legislativa) quer pelo
executivo (deliberação executiva). Esses atos são geralmente conhecidos como atos
do processo legislativo. Assim, o processo legislativo compõe-se dos seguintes atos:
iniciativa legislativa, emendas parlamentares, votação, sanção e veto, promulgação
e publicação. (CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490)
O procedimento legislativo do processo legislativo divide-se em:
Figura 3 - Fases do processo legislativo. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 490.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Da iniciativa da lei ordinária    
O procedimento legislativo ordinário destina-se à preparação da lei ordinária, que
difere do procedimento especial, em face da espécie legislativa em produção. O
início do processo legislativo pode ocorrer mediante iniciativa (TAVARES, 2016):
comum ou concorrente: quando o projeto de lei pode ser apresentado,
indistintamente, por mais de um legitimado. Essa é a regra do processo
legislativo brasileiro, mediante a qual admite-se, em relação às leis
ordinárias e complementares, que qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
presidente da República e aos cidadãos;
exclusiva ou reservada: quando o projeto de lei pode ser apresentado
somente pelo legitimado constitucional, que está expressamente indicado
no texto da Constituição Federal. É o caso das matérias previstas no §1º do
Quadro 4 - Procedimentos das propostas legislativas. Fonte: CUNHA; NOVELINO, 2016, p. 461.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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art. 61, que são de iniciativa privativa do presidente de República. São as leis
que:
fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
disponham sobre: criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios; servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União,
bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e
da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios; criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84, VIf) militares
das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a
reserva (art. 61, § 1º).
Especificamente em relação à possibilidade dada pela Constituição para que os
cidadãos apresentem projetos de lei, é importante ressaltar que essa faculdade
deve preencher determinados requisitos. Ela deve ser exercida mediante a
apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, que deve estar subscrito
por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um
deles. (art. 61, § 2º)
Por derradeiro, ressalte-se que em alguns casos o processo legislativo pode ser
iniciado por pessoas ou órgãos diversos do poder Legislativo ou Executivo, como é
o caso do Judiciário (art. 96, II, c/c o art. 48, XV, CF).Trata-se de mera hipótese de
iniciativa reservada, já que a Constituição atribui com exclusividade a
determinados órgãos (como é o caso do Supremo Tribunal Federal em relação ao
Estatuto da Magistratura, nos termos do art. 93) a possibilidade de apresentar
projetos de lei sobre assuntos específicos. Não obstante, é importante que você
saiba que alguns autores chamam essas hipóteses de competência
extraparlamentar. (BULOS, 2011).
Da deliberação
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É por meio da deliberação que o Legislativo institui novos preceitos jurídicos. A
deliberação exige a aprovação, por maioria simples, de cada uma das Casas do
Congresso Nacional.
Vale lembrar que a deliberação pode ser delegada pela respectiva Casa a uma
Comissão, fundamentado em seu regimento interno (art. 58, § 2º, I, CF). Após o
exame de sua constitucionalidade no âmbito material e formal realizado pela
Comissão de Constituição e Justiça, o projeto será remetido ao plenário para
votação. (OLIVEIRA, 2016)
VOCÊ SABIA?
Qualquer parlamentar pode alterar o projeto de lei em trâmite. Isso pode ser feito
mediante a apresentação de emendas, que após tramitarem pelas Comissões, são
discutidas e votadas conjuntamente com o projeto. 
Após a aprovação do projeto pela Casa iniciadora, este será enviado à Casa
revisora. Onde será revisado pelas comissões e o plenário, em que ocorrerá três
situações: a rejeição, a sanção e o veto.
No caso de rejeição, sua reapresentação somente poderá ser feita perante a
mesma sessão legislativa por manifestação da maioria absoluta dos membros de
qualquer uma das Casas do Congresso Nacional (art. 67, da CF). Quando de sua
aprovação pelas duas Casas, será enviado para a elaboração do autógrafo,
instrumento formal de aprovação no Congresso Nacional, por fim, será remetido
ao presidente da República para sanção ou veto.
A sanção decorre da concordância do poder Executivo ao projeto de lei aprovado
pelo Legislativo. A aceitação poderá ser expressa ou tácita. É expressa a sanção
quando o presidente da República declara a concordância e a formaliza. É tácita a
sanção quando o presidente deixa transcorrer o prazo para se manifestar, sem
nenhuma ação. Mas qual é o prazo para manifestação acerca da concordância ou
discordância de um projeto? O prazo é de 15 dias úteis (art. 66, § 1º da CF/88).
Por fim, temos o veto que é a não concordância (total ou parcial) do poder
Executivo em relação ao projeto de lei aprovado pelo Legislativo, por entendê-lo
inconstitucional ou contrário ao interesse público. Lembre-se que, após receber o
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projeto aprovado pelo poder Legislativo, o presidente tem o prazo de 15 dias úteis
para se manifestar. Se quiser vetá-lo, o ele deve apresentar sua discordância por
escrito, pois, se silenciar no prazo, o projeto estará (tacitamente) sancionado.
Assim que o presidente da República veta um Projeto, ele deve devolvê-lo ao
Congresso Nacional em 48 horas.
Recebido o projeto com o respectivo veto, o Congresso Nacional tem 30 dias para
apreciá-lo, o que deve fazer em sessão conjunta (art. 57, § 3º, IV c.c. art. 66, § 4º,
ambos da CF/88).
Após a análise dos motivos que geraram o veto, o Congresso Nacional pode
concordar ou discordar das razões do presidente da República. Se concordar, o
veto será mantido e o projetoarquivado, caso o veto tenha sido total. Se discordar,
poderá derrubar o veto mediante obtenção do voto da maioria absoluta dos
deputados e senadores (metade, mais um, do total de congressistas – 513
deputados e 81 senadores), ou seja, mediante 298 votos.
Derrubado o veto, o Congresso devolve o projeto ao presidente da República, para
que este proceda à promulgação e publicação na imprensa oficial (art. 66, § 5º da
CF/88). 
Por fim, a publicação da lei, que trata de ato em que se faz conhecer a existência
da lei por todos. Após o ato de publicação, a lei poderá ter sua aplicabilidade
imediata ou após o período de vacância, sendo assim, ninguém poderá deixar de
cumprir a lei alegando desconhecimento.
Lei complementar
A lei complementar segue o mesmo procedimento da ordinária, com exceção do
quórum, que deve ser de maioria absoluta e, na hipótese de incidência, deverá
versar sobrematéria definida na Constituição.
Do procedimento sumário
Diferentemente dos procedimentos de lei ordinária e lei complementar, o
procedimento sumário será cabível quando do requerimento de urgência do
presidente da República.
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O procedimento sumário parte da iniciativa do presidente da República, e é
cabível quando tratar de solicitação de urgência na tramitação da propositura. Sua
tramitação deve ocorrer no período de 45 (quarenta e cinco dias) em cada uma
das Casas. Em caso de emenda proferida pelo Senado, a apreciação pela Câmara
dos Deputados será de dez dias. Não sendo votada dentro do prazo, será colocada
na pauta do dia.
Hierarquia entre as leis ordinária e as leis complementares
Há uma grande divergência entre os doutrinadores no que tange o tema
hierarquia entre as leis ordinárias e as leis complementares, para uma parte da
doutrina é possível à existência de hierarquia, para outra não há a possibilidade de
hierarquia entre as duas normas (TAVARES, 2016).
Apesar das divergências, encontramos duas posições doutrinárias a respeito da
hierarquia entre as leis ordinárias e as complementares, de um lado André Ramos
Tavares (2016, p. 982) defende que não há hierarquia entre lei complementar e lei
ordinária. Por outro lado, Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2015, p. 241) considera
a lei complementar hierarquicamente superior à lei ordinária.
Para o Supremo Tribunal Federal, no entanto, a questão é pacífica no sentido de
que não há hierarquia entre leis complementares e leis ordinárias, haja vista a
“distribuição material entre as espécies legais” (BRASIL, 2008), ou seja, ao analisar
a Constituição é possível identificar quais assuntos devem ser regulados por meio
de lei complementar e quais podem ser disciplinados por lei ordinária.
Síntese
Concluímos o primeiro capítulo da disciplina Direito Constitucional. Você estudou
a separação dos poderes e iniciou os estudos sobre o poder Legislativo. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar as diferentes funções exercidas pelo Estado, que são organizadas
por meio da estrutura dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
compreender que a teoria da separação dos poderes decorre de uma
evolução, que também viabilizou a implantação de instrumentos de freios e
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contrapesos que permitem a um poder controlar o outro;
conhecer a função típica e as atípicas de cada um dos poderes do Estado;
entender que o poder Legislativo, em âmbito federal, é exercido por duas
Casas Legislativas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal;
estudar a composição das Casas Legislativas e as características de cada
uma;
identificar que o poder Legislativo, em âmbito estadual, é exercido pelas
Assembleias Legislativas;
aprender que o poder Legislativo, em âmbito municipal, é exercido pelas
Câmaras Municipais;
estudar as comissões parlamentares, que podem ser permanentes ou
temporárias, como é o caso da Comissão Parlamentar de Inquérito;
aprender sobre o Estatuto dos Parlamentares, oportunidade em que
estudou os direitos e deveres dos membros do poder Legislativo;
conhecer as regras do processo legislativo, utilizando o trâmite das leis
ordinárias e complementares como parâmetro.
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