Normas gerais de finanças públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal

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Normas gerais de finanças 
públicas e a Lei de 
Responsabilidade Fiscal
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Reconhecer as noções gerais de finanças públicas.
  Explicar a Lei de Responsabilidade Fiscal e as suas origens.
  Identificar os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Introdução
As finanças públicas assumiram reconhecida importância nas discussões 
políticas entre os cidadãos brasileiros. As pessoas estão cada vez mais 
interessadas em compreender o funcionamento do Estado para, assim, 
poderem fiscalizar devidamente as ações tomadas pelos seus represen-
tantes políticos.
Neste capítulo, você estudará assuntos de relevância prática e doutri-
nária ao aprender as noções gerais de finanças públicas, as disposições da 
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), além dos objetivos e aplicabilidades 
dessa lei.
Noções gerais de finanças públicas
O Brasil conta com uma grande carga tributária, fato que ocasiona discussões 
recorrentes sobre as fi nanças públicas pela sociedade em diversos momen-
tos, convertendo esse assunto em palco de intensas discussões políticas e 
ideológicas. 
Para entender melhor a lógica do funcionamento das finanças públicas, 
devemos considerar que o Estado precisa de recursos financeiros para cumprir 
com as suas finalidades, sendo esses recursos controlados e a gestão para o seu 
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fomento planejada por meio das finanças públicas. Assim, podemos concluir 
que a expressão finanças públicas designa a área que analisa a obtenção, 
gestão e administração dos fundos com o objetivo de igualar os gastos públicos 
à receita dos impostos, por exemplo. É com base nessa relação que se revela a 
estabilidade econômica dos entes estatais, sendo o próprio Estado o responsável 
pelas finanças resultantes da variação das despesas públicas e dos impostos.
O que são despesas públicas?
Geralmente, designamos como despesa pública a soma dos gastos da admi-
nistração pública para atender as necessidades coletivas, tanto econômicas 
quanto sociais, e para cumprir com as responsabilidades institucionais. Essas 
despesas devem ser realizadas pelas autoridades competentes e previamente 
autorizadas pelo Poder Legislativo. Para que o Estado controle bem as despesas 
públicas, as autoridades devem assegurar a arrecadação dos impostos pagos 
pelos cidadãos e pelas empresas que integram a sociedade.
As despesas públicas também têm o potencial de estimular o consumo, uma vez que 
o Estado consegue desenvolver postos de trabalho. Feito isso, possibilita-se que as 
pessoas quitem as suas dívidas e consumam novamente, promovendo o funcionamento 
da máquina pública.
E as receitas públicas?
Para desempenhar as suas fi nalidades, o ente estatal conta com o dinheiro 
que entra nos cofres públicos. No entanto, nem todo esse dinheiro pode ser 
considerado receita pública, pois uma parcela dele provém de cauções, fi anças, 
depósitos recolhidos para o Tesouro, etc., devendo ser entendida apenas como 
entrada. A expressão receita pública é muito bem-conceituada por Aliomar 
Baleeiro (1995, p. 116), que ensina que ela “[...] é a entrada que, integrando-se 
no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência 
no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”. Nesse 
sentido, podemos defi nir a entrada como o gênero no qual a receita pública 
é uma espécie.
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O campo das finanças públicas abrange todos os entes federativos, pois 
elas são normatizadas por lei complementar (LC) de abrangência nacional. 
Assim, a sua observância inclui as pessoas políticas, como a União, os estados-
-membros, o Distrito Federal e os municípios. A esse respeito, a Constituição 
Federal possui um capítulo intitulado “Das Finanças Públicas”, cujo primeiro 
artigo dispõe que (BRASIL, 1988):
Art. 163 Lei complementar disporá sobre:
I — finanças públicas;
II — dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e 
demais entidades controladas pelo poder público;
III — concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV — emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V — fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI — operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII — compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da 
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das 
voltadas ao desenvolvimento regional.
O art. 163 da Constituição estabelece que as normas gerais sobre a matéria 
devem ser tratadas por LC e o art. 24 estabelece a competência da União, dos 
estados e do Distrito Federal para legislar concorrentemente sobre Direito 
Tributário, Direto Financeiro e orçamento (BRASIL, 1988). Como já men-
cionamos, cabe à União estabelecer as regras relacionadas às suas próprias 
finanças e normas gerais de abrangência nacional. Ao Distrito Federal e aos 
estados, foi determinada uma competência suplementar, garantindo a aplica-
bilidade das diretrizes nacionais em âmbito regional. Os municípios, por sua 
vez, possuem competência para legislar sobre assuntos locais e complementar 
as legislações estadual e federal no que for necessário. Ademais, os municípios 
detêm autonomia conferida pelo Texto Constitucional para legislar também 
sobre Direito Financeiro, Direito Tributário e orçamento (BRASIL, 1988).
De acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988), compete exclu-
sivamente à União emitir moeda por intermédio do Banco Central, que está 
autorizado a comprar e vender títulos do Tesouro Nacional com o objetivo de 
regular a moeda ou taxa de juros. Também está vedado conceder empréstimos 
ao Tesouro Nacional ou a qualquer órgão que não seja instituição financeira, 
conforme preconizado pelo art. 164 (BRASIL, 1988):
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusi-
vamente pelo banco central.
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 § 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição 
financeira.
 § 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro 
Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
 § 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; 
as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades 
do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições finan-
ceiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Vale referir, ainda, que o Brasil possui importantes normas infraconstitu-
cionais sobre as finanças públicas. São elas:
  Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, que versa sobre as normas gerais 
de Direito Financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos da 
União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, com força de LC;
  Lei nº. 5.172, de 25 de outubro de 1966, que institui o Código Tributário 
Nacional (CTN);
  Lei nº. 6.830, de 22 de setembro de 1980, que disciplina o processo de 
execução fiscal;
  LC nº. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças 
públicas voltadas à responsabilidade fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal 
e as suas origens
A LC nº. 101/2000 (BRASIL, 2000a), também conhecida como LRF, regu-
lamenta temas dispostos no Título VI - Da Tributação e do Orçamento, da 
Constituição Federal, estabelecendo normas gerais de fi nanças públicas em 
todas as esferas (federal, estadual e municipal) e todos os níveis de poder. Essa 
lei designa parâmetros a serem seguidos no que se refere a gastos públicos. 
As restrições impostas por ela objetivam preservara situação fi scal dos entes 
federativos para garantir a qualidade fi nanceira dos estados e municípios com 
a aplicação adequada dos recursos.
A LRF atende a uma prescrição da Constituição, mais especificamente 
ao previsto no art. 163 (BRASIL, 1988), mas ela também acata ao art. 169 do 
Texto Constitucional (BRASIL, 1988), que prevê limites para as despesas com 
pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos muni-
cípios. Também é possível perceber o suporte ao registrado no art. 165, II, § 9º 
(BRASIL, 1988), que estabelece a necessidade de uma LC para definir normas de 
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gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, assim como 
as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos. Por fim, a LRF 
observa o art. 250 da Carta Magna, que determina o seguinte (BRASIL, 1988):
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos be-
nefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos 
recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por 
bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre 
a natureza e administração desse fundo.
A Lei nº. 4.320/1964 não foi substituída e nem revogada pela LRF, pois elas 
possuem enfoques distintos. No que lhe compete, a Lei nº. 4.320/1964 (BRA-
SIL, 1964) institui as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração 
e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, do Distrito 
Federal e dos municípios. Ela foi recepcionada pela Constituição Federal com 
força de LC e regulamenta as finanças públicas do País há mais de 50 anos. A 
LRF, por sua vez, assumiu como referência no seu texto o Fundo Monetário 
Internacional (FMI), instituição na qual o Brasil é Estado-membro e que 
tem editado e difundido normas de gestão pública em diversos países. Entre 
elas, legislações de países como Nova Zelândia, Estados Unidos e outros da 
Europa, assumindo certas normas e princípios dos modelos locais. Porém, as 
ações do FMI não foram os únicos parâmetros observados na elaboração da 
versão brasileira. Afinal, não há um manual universal sobre gestão de finanças 
públicas para ser adotado em todos os países.
A LRF se originou de um projeto enviado pelo Governo ao Congresso 
Nacional com vistas a dar suporte à Emenda Constitucional nº. 19, de 4 de 
junho de 1998, que exige a instituição de LCs para regular determinadas 
matérias. Nessa lei, foram contempladas matérias dos incisos I a IV do art. 163 
da Constituição (BRASIL, 1988), que tratam de finanças públicas, emissão e 
resgate de títulos, concessão de garantias e dívida pública e mobiliária.
A Lei nº. 4.320/1964 teve o potencial de modificar a história da administra-
ção pública no Brasil. A partir dessa lei, os governantes tiveram de respeitar 
normas e limites para a administração das finanças públicas, devendo prestar 
contas sobre os gastos realizados com os recursos oriundos da sociedade. Dessa 
forma, podemos identificar relevantes mudanças na administração pública ao 
longo dos anos, sendo indispensável destacar o equilíbrio das contas públicas 
trazido pela LRF. Contas essas que independem de partido político ou ideologia, 
posto que o Estado não pode mais conviver com o desequilíbrio e o desajuste 
delas, independentemente de quem estiver no poder.
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Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
De acordo com o caput do art. 1º da LRF (BRASIL, 2000a), o seu objetivo 
principal é o estabelecimento de “[...] normas de fi nanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fi scal”. A seguir, o parágrafo primeiro do 
mesmo artigo procura defi nir responsabilidade na gestão fi scal ao apresentar 
os seguintes pressupostos para aplicação da LRF (BRASIL, 2000a): 
  ação planejada e transparente; 
  prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das 
contas públicas; 
  garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resulta-
dos entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia 
de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, 
operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Diversas passagens da LRF (BRASIL, 2000a) destacam a ação plane-
jada e transparente na administração pública, o que significa que a base das 
ações está no planejamento e nos planos previamente traçados. No caso da 
administração pública, esses planos estão sujeitos à apreciação e à aprovação 
legislativa, que lhes garantem legitimidade, característica indispensável no 
nosso modelo de governo.
De maneira muito adequada, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) destacam 
que, com a edição da LRF, consolidou-se no País o entendimento de que a trans-
ferência de situações de dificuldades fiscais para as administrações e gerações 
futuras, práticas até então usuais no setor público, devem ser repelidas mediante 
aplicação de sanções aos responsáveis. Nesse cenário, houve a edição da Lei nº. 
10.028, de 19 de outubro de 2000 (BRASIL, 2000b), que adicionou ao Código 
Penal brasileiro um capítulo sobre os crimes contra as finanças públicas. 
Após a implementação desses dispositivos, as autoridades e os agentes públicos se 
tornaram passíveis de responsabilização criminal pela má gestão dos recursos públicos. 
Por esse motivo, considera-se que a LRF, juntamente com a Lei de Crimes Fiscais (Lei 
nº. 10.028/2000), impôs muito mais rigor à administração das finanças públicas.
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A LRF (BRASIL, 2000a) adota os mesmos instrumentos que a Constituição 
Federal, sendo eles o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Busca-se, assim, transparência 
e planejamento: a transparência por meio da participação e do conhecimento 
da sociedade, tendo a publicidade como aliada na arrecadação de receitas e 
na realização de despesas pelos entes públicos, e o planejamento por meio da 
vinculação das atividades planejadas e da sua execução. Para que todos os 
fins sejam alcançados, a LRF firma práticas essenciais, como: 
  participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos; 
  disponibilidade das contas dos administradores durante todo o exercício 
para consulta e apreciação pelos cidadãos e pelas instituições da sociedade; 
  emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orça-
mentária, igualmente de acesso público e de ampla divulgação.
A LRF aborda bastante a prevenção de riscos, mas também a correção de 
desvios, que deve integrar todo o processo de planejamento. Assim, essa lei 
implementa mecanismos para evitar o impacto de situações eventuais que 
serão atendidas com os recursos da reserva de contingência. As correções 
de desvios requerem a realização de mudanças necessárias para o ajuste das 
práticas, o que demanda do gestor público a rápida atuação sempre que os 
objetivos não tiverem sido atingidos conforme o planejado. Na prática, podemos 
exemplificar com um caso em que a despesa com pessoal excedeu os limites 
previstos na LRF, momento em que deverão ser tomadas medidas para que 
esse gasto regresse aos limites estabelecidos.
O conceito de gestão responsável também adota o equilíbrio das contas 
públicas como preceito fundamental para o desenvolvimento da nação. Por-
tanto, gastar apenas o que se arrecada é a melhor equação. Para viabilizar 
esse princípio, os gestores devem seguir de forma linear o que foi planejado, 
pensando em atingir o maior número de pessoas possível. Diante disso, poderá 
surgir a seguinte questão: o ente público poderá se endividar? A esse respeito, 
a LRF (BRASIL, 2000a)dispõe sobre dívida e endividamento público, defi-
nindo parâmetros para a sua execução e limites para os entes nacionais por 
intermédio de resoluções aprovadas pelo Senado Federal.
Em suma, a LRF propiciou à sociedade uma forma legítima de acompanha-
mento e fiscalização das contas públicas por meio dos instrumentos instituídos 
pela lei, fazendo com que os cidadãos possam participar efetivamente da 
construção legal.
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1. Leia o que segue e assinale a 
alternativa correta. As normas da 
LRF (BRASIL, 2000a) dispõem sobre:
I. orçamento público.
II. receita pública.
III. despesa pública.
IV. endividamento.
a) As afirmativas I e IV 
estão corretas.
b) As afirmativas II, III e 
IV estão corretas.
c) As afirmativas I e III estão corretas.
d) As afirmativas I, III e IV 
estão corretas.
e) Todas as afirmativas 
estão corretas.
2. Considere a seguinte afirmação: “É 
soma dos gastos da administração 
pública para atender as necessidades 
coletivas, tanto econômicas quanto 
sociais, e para cumprir com as 
responsabilidades institucionais”. 
Essa frase conceitua qual instituto 
das finanças públicas?
a) Despesa pública.
b) Receita pública.
c) Orçamento público.
d) Concessão de garantias.
e) Planejamento financeiro.
3. No seu texto, a LRF (BRASIL, 
2000a) adotou como referência as 
legislações de países como: 
a) Inglaterra e Austrália.
b) Austrália e Nova Zelândia.
c) China e Coréia do Sul.
d) Nova Zelândia, Estados Unidos 
e alguns países da Europa.
e) Estados Unidos e Coréia do Sul.
4. Após a implementação de qual 
legislação, junto com a LRF, 
as autoridades e os agentes 
públicos ficaram passíveis de 
responsabilização criminal pela má 
gestão dos recursos públicos?
a) Lei nº. 10.028, de 19 de 
outubro de 2000.
b) Lei nº. 4.320, de 17 de 
março de 1964.
c) Lei nº. 5.172, de 25 de 
outubro de 1966.
d) Constituição Federal.
e) Lei nº. 6.830, de 22 de 
setembro de 1980.
5. Como se originou a LRF?
a) De uma demanda da população 
por intermédio de um plebiscito.
b) De um projeto enviado pelo 
Governo ao Congresso Nacional.
c) De uma proposta do 
Congresso Nacional.
d) De um projeto do Senado.
e) Nenhuma das alternativas 
anteriores.
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constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 14 dez. 2016.
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públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
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planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 14 mar. 2018.
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<http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/L10028.htm>. Acesso em: 01 abr. 2018.
Leituras recomendadas
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e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. 
Brasília, DF, 1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.
htm>. Acesso em: 01 abr. 2018.
BRASIL. Lei nº. 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial da 
Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Brasília, DF, 1980. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm>. Acesso em: 01 abr. 2018.
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
NASCIMENTO, E. R.; DEBUS, I. Gestão fiscal responsável: teoria e prática da lei comple-
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/
http://planalto.gov.br/Ccivil_03/leis/L4320.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm
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