PARECER_n _00365_2019_PFE_INMETRO_PGF_AGU_Suspensao

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL ESPECIALIZADA JUNTO AO INSTITUTO DE METROLOGIA, QUALIDADE E
TECNOLOGIA
CONSULTORIA JURÍDICA NACIONAL
RUA SANTA ALEXANDRINA, 416 - 6º ANDAR - RIO COMPRIDO - RIO DE JANEIRO/RJ.
 
PARECER n. 00365/2019/PFE-INMETRO/PGF/AGU
 
NUP: 00847.004551/2017-47
INTERESSADOS: DIENG - DIVISÃO DE ENGENHARIA
ASSUNTOS: CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENGENHARIA Nº 007/2019 – INMETRO E A
EMPRESA TERA LTDA – SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO.
 
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENGENHARIA Nº
007/2019. TERMO ADITIVO. SUSPENSÃO DA
EXECUÇÃO.
I. Termo Aditivo ao Contrato de prestação de serviço de
engenharia nº 007/2019, visando a suspensão da execução até
31 de dezembro de 2019.
II. O contrato administrativo poderá ter a sua execução
suspensa desde que demonstrado o interesse público na
medida, o seu caráter excepcional - decorrente de fato
superveniente - e a sua motivação.
III. Parecer pela possibilidade da suspensão da execução do
Contrato nº 007/2019, com fundamento legal no art. 8º,
parágrafo único; art. 57, § 1.º, III e art. 78, todos da Lei n.º
8.666/1993.
 
 
 
I – Relatório
 
1. Submete-se à análise desta Procuradoria Federal junto ao Inmetro, em cumprimento ao disposto no
parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93, a minuta de Termo Aditivo ao contrato de prestação de serviço de
engenharia nº 007/2019, que tem por finalidade a suspensão da sua execução até 31 de dezembro.
 
2. Com efeito, o Contrato de prestação de serviço de engenharia nº 007/2019, tem por objeto “a
contratação de empresa especializada para desenvolver Projeto de Engenharia a nível Executivo e Laudo Técnico,
do prédio 27 – Laboratório de Biotecnologia, situado no Campus de Xerém, do Inmetro, Duque de Caxias”.
 
3. O referido contrato foi celebrado em 10/05/2019, com vigência inicial de 12 (doze) meses, com a
possibilidade de prorrogação dos prazos de execução e vigência conforme item 2.4. da Cláusula Segunda - Vigência.
 
4. Instruem ainda os autos, no que importa à presente análise:
Nota Técnica nº 33/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI 0491540;
Ofício nº 32/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro - SEI 0511271;
Nota Técnica nº 43/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI 0511078;
Certidão Sicaf e Consulta Consolidada TCU – SEI 0511919;
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Certidão Cadin – SEI 0511920;
Certidão CNPJ e composição societária – SEI 0511922;
Portaria 424 de 21 de agosto de 2019 – SEI 0513522;
E-mail Coinf - Formalização de atendimento à Portaria 424 – SEI 0513525;
E-mail de envio de documentos solicitados, manifestação da empresa Tera sobre a suspensão – SEI
0521529;
Minuta do 1º Termo Aditivo - SEI 0524000;
Consulta Jurídica (FOR-Profe-007) – SEI 0524056;
Despacho nº 1160/2019/Diraf-Inmetro que encaminha os autos a esta Procuradoria Federal – SEI nº
0524638.
5. É o relato do essencial.
 
II - Análise Jurídica
 
6. De início, deve-se esclarecer que cabe a este Órgão Jurídico de execução da Procuradoria-Geral Federal,
vinculada à Advocacia-Geral da União, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, sem adentrar em aspectos
relativos à conveniência e oportunidade dos atos praticados, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-
administrativa, à luz do que dispõe o art. 131, da Constituição Federal de 1988, e o art. 10 da Lei nº 10.480, de 2 de julho
de 2002 c/c art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
 
7. Importante repisar que diante da exclusão da análise dos elementos de natureza técnica, se adotará a
premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua
adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
 
8. É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da
segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é
conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão
apontadas para fins de sua correção. O prosseguimento do feito sem a observância destes apontamentos será de
responsabilidade exclusiva da Administração.
 
9. Nesse contexto, todas as providências mencionadas nos pronunciamentos jurídicos anteriores devem ter
sido adotadas, à época, pelo Administrador, inclusive a manifestação exarada no Parecer n. 00421/2018/PFE-
INMETRO/PGF/AGU, a fim de se garantir a regularidade do instrumento principal (Contrato nº 007/19) e de todos os
instrumentos dele oriundos, como é o caso do Termo Aditivo em análise.
 
10. Observa-se que o ajuste foi celebrado em 10/05/2019, com vigência inicial de 12 (doze) meses. Todavia,
com a edição da Portaria nº 424, de 21 de agosto de 2019, que estabeleceu medidas de racionalização de gastos e redução
de despesa para o exercício de 2019 no âmbito do Ministério da Economia, autarquias e fundações vinculadas, a sua
execução ficou prejudicada em função da ausência de recursos financeiros. Assim, propõe o Inmetro, considerando o
interesse público na manutenção do contrato, a suspensão da sua execução até 31 de dezembro de 2019, nos termos das
Notas Técnicas nº 33/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI 0511078 e nº 43/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI
0511078. Veja-se, por oportuno, trechos das referidas manifestações das áreas técnicas:
“Nota Técnica nº 33/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro
(...)
4. DESENVOLVIMENTO
4.1. No dia 21 de agosto de 2019, o gabinete do Ministério da Economia publicou a Portaria Nº
424., dispondo sobre "medidas de racionalização de gastos e redução de despesas para o exercício
de 2019 no âmbito do Ministério da Economia, autarquias e fundações vinculadas", tendo como
contexto uma situação da necessidade segundo contingenciamento para que o Governo Federal se
mantivesse no teto de gastos no ano de 2019;
4.2. A portaria aborda seu objeto de disposição, afetando a operação do contrato em três
trechos: Proibindo novas contratações; novos limites de empenho para os órgãos do ministério da
Economia 2019; e redução dos valores de despesa a ocorrer até 31 de dezembro de 2019 - Anexo
III;
4.3. Quanto à redução dos valores de despesas a partir de 04 de setembro de 2019, o art. 4º
determina magnitude de 100%, em seu anexo III, para serviços técnicos profissionais, o que
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caracteriza fator impeditivo da continuidade do contrato, uma vez que a fiscalização/gestão do
contrato já associou a natureza do objeto prestado ao dispositivo normativo publicado;
4.4. No caso dos novos limites de empenho dos órgãos do ministério da economia, o art. 2º. em
conjunto com o Anexo II da portaria restringem os itens e naturezas de despesa especificados no
Anexo I (44905100 - Obras e Instalações), aos novos limites apresentados na portaria, que no caso
do Inmetro causará redução dos valores passíveis de serem empenhados, neste caso destacamos a
Comunicação Interna nº 3/2019/Dicoc/Coadi/Diraf-Inmeto (Documento SEI nº 0427434).
4.5. Sobre a redução dos valores de despesa a ocorrer até 31 de dezembro de 2019, o art. 4º. em
conjunto com o Anexo III da portaria são enfáticos quanto redução mínima dos valores de
despesas "Obras e instalações" em 100%, de forma que essa representa não só uma proibição
orçamentária, mas financeira, não sendo devido permitido o pagamento de despesas assim
classificadas, de forma que mesmo as despesas referentes ao empenho de 2018, não poderiam ser
pagas;
4.6. Do que é tratado sobre essa portaria, a fiscalização/gestão do contrato faz uma observação
que o Sr. Ministro da Economia, utilizando de suas atribuições, utiliza-se dos princípiosda
autotutela e hierarquia da administração pública, buscando rever os atos do seu ministério e de
todos os seus órgãos subordinados, baseando-se em restrições econômicas vislumbradas pelos
contingenciamentos;
4.7. Quanto princípio da autotutela, seu respaldo legal se encontra na Súmula 473 do STF que
orienta: "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.", dessa forma, por não se tratar de ilegalidade, percebe-se que se trata de ato
discricionário, tendo que a administração suportar as repercussões administrativas e processuais
dessa portaria, repeitando os direitos da empresas administradas que sofrerão pelo poder de
império do estado nessa decisão.
4.8. Pelo princípio da hierarquia é um reflexo da auto-organização administrativa do Estado
republicano, que no caso dessa portaria o Sr. Ministro utilizou para avocar a competência
decisória sobre o assunto que trata o ato, não cabendo os gestores públicos (fiscais/gestores de
contrato) por ato unilateral ferir tal orientação sem disposição similar em contrário;
4.9. Diante dessa exposição a fiscalização/gestão do contrato faz as seguintes observações
quanto a atividades contratuais:
 
a. Os serviços previamente empenhados e executados ou em execução durante a
emissão da portaria, as quais a mesma não dispõe de maneira apropriada
senão da interrupção de todas em até 30 dias da publicação da mesma para
redução dos valores de despesas conforme Anexo III, que deverão finalizadas
e pagas no período determinado pela portaria;
b. Também deve ser motivo de comentário que o processo de definição dos
valores para aditamento de valor continuarão a ser levantados pela
fiscalização/gestão de contrato e serão objeto de solicitação posterior com o
orçamento de 2020;
c. O período que ocorrer suspensão das atividades deve ser acrescido em forma
a aditivo de prazo contratual, baseado no art. 57., § 1º, III, da Lei 8666/93;
d. A fiscalização/gestão percebe que o melhor meio do cumprimento da portaria
é a suspensão contratual pelo período de 20 de setembro de 2019 e 31 de
dezembro de 2019, não cabendo rescisão do mesmo;
e. Deverão ser realizados os acertos financeiros inerentes aos serviços
efetivamente executados e que ainda não foram pagos pelo Inmetro, incluindo
os valores já autorizados e medidos pela gestão/fiscalização e que não
puderam ser pagos por falta de saldo na planilha de medição.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
5.1. Considerando a impossibilidade de classificação do objeto aos moldes do preconizado no
"§ 1º O disposto no caput não se aplica às contratações essenciais à segurança, à saúde e à
acessibilidade dos imóveis e às despesas financiadas com recursos de doações, convênios e
acordos em geral, nem constitui impeditivo à prorrogação de contratos atualmente em vigor.", a
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gestão/fiscalização e a Dieng cumprirão a determinação da Portaria com relação à este
empreendimento, a saber:
5.2. Recomendamos a SUSPENSÃO do objeto pelo período de 20/09/2019 a 31/12/2019.
 
Nota Técnica nº 43/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro
1. ESCLARECIMENTOS SOBRE O PERÍODO DE SUSPENSÃO CONTRATUAL:
1.1. Sobre o período de suspensão contratual, atendendo a PORTARIA Nº 424, de 21 de agosto
de 2019, do Gabinete do Ministério da Economia será até 31/12/2019, último dia do ano, uma vez
que em seu ANEXO III apresenta "Redução dos valores de despesa a ocorrer até 31/12/2019" de
100% para "Obras e Instalações", sendo inclusive o prazo para os órgãos do Ministério se
adequarem para redução dos valores de despesa em relação estabelecido ao Anexo III foi de trinta
dias da data de publicação que ocorreu dia 20/09/2019.
2. SOBRE A COMUNICAÇÃO A CONTRATADA DA SUSPENSÃO DO PRAZO
CONTRATUAL:
2.1. Sobre a comunicação à contratada quanto a suspensão, cabe ressaltar que no dia
19/09/2019 a fiscalização do contrato enviou e-mail para a empresa contratada informando-lhe
sobre a suspensão contratual.
2.2. Conforme orientação da Dicoc, será enviado ofício a empresa pelo gestor do contrato para
que a empresa possa se manifestar sobre o assunto, se for de seu interesse, apesar do processo de
suspensão ser um ato unilateral da administração.
3. SOBRE OS CUSTOS DE INDENIZAÇÃO E PREJUÍZOS SOFRIDOS PELA
SUSPENSÃO:
3.1. No contrato 007/2019, a Nota Fiscal 201900000000020 (0508889 e 0510474) referente à
terceira etapa de serviços foi apropriada pela Divisão de Contratos e Convênios (Dicoc) em 26 de
setembro de 2019, no valor de R$ 8.600,92, não restando, assim, qualquer obrigação financeira do
Instituto com a empresa contratada, até que os serviços sejam retomados.
3.2. Com a mudança do prazo da execução do projeto executivo, poderá haver impacto na
necessidade de reajustamento do contrato, desde a solicitação feita pela empresa contratada,
ocorra tempestivamente.
(...).”
 
11. Com relação à suspensão do execução do contrato, temos que o art. 8º da Lei nº 8.666/93 estabeleceu a
sua possibilidade desde que demonstrado o interesse público na medida, o seu caráter excepcional (decorrente de fato
superveniente) e a sua devida motivação. Senão vejamos:
 
"Art. 8º A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade,
previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.
Parágrafo único. É proibido o retardamento imotivado da execução de obra ou serviço, ou de suas
parcelas, se existente previsão orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência
financeira ou comprovado motivo de ordem técnica, justificados em despacho
circunstanciado da autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei." (Grifamos.)
 
12. Ainda, sobre o tema, dispõe o art. 78, XIV, da citada lei de licitações que a suspensão deverá ocorrer pelo
prazo necessário para a solução da situação adversa, limitada ao prazo máximo de 120 dias. Após, conforme previsto no
art. 57, §1º, III c/c art. 79, §5°, deverá ser devolvido à contratada o prazo pelo qual o ajuste ficou suspenso.
 
13. Sendo assim, no que concerne à presente proposta de suspensão da execução do Contrato nº 007/19,
entendemos que o ato se encontra motivado (Notas Técnicas nº 33/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI 0511078 e nº
43/2019/Dieng/Coinf/Diraf-Inmetro – SEI 0511078), que se trata de medida excepcional e superveniente à celebração do
ajuste, provocada pela edição da Portaria nº 424, de 21 de agosto de 2019 (restrição financeira), por prazo inferior a 120 e
que há manifestação da contratada sobre o interesse em manter o contrato em tela, em que pese se tratar de ato unilateral
da Administração – o prazo da suspensão está dentro do referido limite legal -, portanto independe do seu consentimento.
 
14. No tocante à minuta do Primeiro Termo Aditivo (SEI 0524000), cabe registrar sua conformidade com as
normas que regem a matéria e o disposto no supra referenciado parecer, não havendo óbice à sua celebração.
 
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15. Por fim, relembre-se que, quando da formalização do Termo Aditivo, deverá ser providenciada sua
publicação na imprensa oficial, conforme dicção do art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, para garantia da eficácia
das alterações contratuais.
 
III – Conclusão
 
16. Ante ao exposto, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade
e conveniência do ajuste, somos pela possibilidade legal da suspensão da execução do contrato em tela.
 
À consideração superior.
 
Rio de Janeiro, 29 de outubro de 2019.
 
 
MAXILIANO D'AVILA CÂNDIDO DE SOUZA
PROCURADOR FEDERAL
SIAPE Nº 1361556
 
 
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponívelem http://sapiens.agu.gov.br mediante o
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normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 336816397 no
endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): MAXILIANO D AVILA
CANDIDO DE SOUZA. Data e Hora: 29-10-2019 15:06. Número de Série: 1287491909876835847. Emissor: AC
SOLUTI Multipla.