Elaboração e Implementação de Políticas Públicas

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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Vanessa Ramos
Teixeira
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Princípios da gestão pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car os princípios da gestão pública.
  Entender algumas particularidades do artigo 37 da Constituição Fe-
deral de 1988.
  Averiguar a importância desses princípios no contexto da gestão 
pública.
Introdução
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, diz que toda empresa 
estatal está submetida às regras da administração pública (BRASIL, 1988). 
Neste texto, você irá conhecer os princípios da gestão pública e suas 
particularidades, de acordo com o estabelecido na Constituição Federal.
O que são princípios?
O que vem a sua mente ao ver/ouvir a palavra princípios? Início, fundamento, 
origem, e se adicionarmos essa palavra às regras da gestão pública, você teria 
ideia de qual seria sua fi nalidade?
Ao longo dos tempos, uma série de princípios foram criados para estru-
turar o Estado de Direito, suas principais influências advêm das Revoluções 
Francesas e Americana. Você pode observar a existência da palavra princípios 
nas constituições existentes no mundo, pois elas são a base para definir a 
estrutura e os fundamentos de um determinado sistema.
U N I D A D E 1 
O Estado de Direito é um modelo de estado no qual a lei conduz a vida social e 
também a do Estado. É por meio da lei que todas as competências e funções dos 
órgãos do Estado são definidas. Além disso, os cidadãos estão protegidos por meio 
de mecanismos que lhes dão o direito de requerer do Estado, quando ele não tiver 
cumprindo os seus objetivos.
Agora veja a definição a seguir (FERREIRA, 1988):
Princípio (do latim principiu) significa o início, fundamento ou essência 
de algum fenômeno. Também pode ser definido como a causa primária, 
o momento, o local ou trecho em que algo, uma ação ou um conheci-
mento tem origem. Sendo que o princípio de algo, seja como origem ou 
proposição fundamental, pode ser questionado. Outro sentido possível 
seria o de norma de conduta, seja moral ou legal.
Para Cretella Junior (1995, p. 6), é considerado princípio “[...] toda propo-
sição, pressuposto de um sistema, que lhe garante a validade, legitimando-o.”. 
Seguindo a mesma linha de raciocínio, Martins (2004, p. 69) afirma que: 
São, portanto, princípios as proposições básicas que fundamentam as 
ciências, informando-as e orientando-as. São as proposições que se co-
locam na base da ciência, informando-a e orientando-a. Para o Direito, 
o princípio é o seu fundamento, a base que irá informar e inspirar as 
normas jurídicas.
A partir dessas informações, você pode perceber que a palavra princípio 
tem significação variada, apresentando a ideia de começo, início, origem, 
ponto de partida ou, ainda, o conceito de verdade primeira, que serve de 
fundamento, de base para algo. 
Partindo para uma análise etimológica do termo, princípio origina-se de 
principal, primeiro, demonstrando origem de algo, de uma ação ou de um 
conhecimento. Podemos afirmar, portanto, que os princípios da gestão pública 
constituem os fundamentos que validam a ação administrativa.
O que seria administração pública? Por administração pública, entende-
-se o poder de gestão do Estado, que inclui o poder de legislar, tributar, 
Princípios da gestão pública14
fiscalizar e regulamentar por meio de seus órgãos e outras instituições; 
sempre com o intuito de realizar o serviço público. Sua origem se deu na 
França, no fim do século XVIII, devido às fortes influências da Revolução 
Francesa e Americana, contudo a administração pública só se consagrou como 
ramo autônomo do direito com o desenvolvimento do Estado de Direito. Para 
avançarmos em nossa reflexão, veja, agora, as diferenças da administração 
no âmbito público e no privado. 
Administração: pública × privada
Você já se perguntou, afi nal, o que difere a administração pública da administração 
de empresas do setor privado? Há algo que impeça um gestor público de atuar 
da mesma forma que um administrador de empresas? Quais motivos resultam 
constantemente na inefi ciência da administração pública? Por que o setor público 
não é gerenciado com a efi ciência das empresas privadas? Neste âmbito, vários são 
os questionamentos que se colocam em nossas mentes, mas vamos tentar entender.
Para as reflexões que aqui pretendemos alcançar, vale destacar que a ine-
ficiência administrativa não se limita exclusivamente aos órgãos e entidades 
da administração pública, contudo, na esfera privada, temos um ambiente 
mais competitivo, com práticas empresariais voltadas para a qualidade total, 
empreendedorismo, liderança e gestão eficaz.
No que concerne à administração pública, tendo como base o princípio 
da legalidade, o gestor público deve estar sempre sujeito à lei, pois o poder 
de um administrador público é, na verdade, um poder-dever, pois ele só pode 
fazer o que a lei o autoriza e tem o dever de fazer.
O modelo de gestão na administração pública é realizado pela implemen-
tação das políticas públicas previamente desenvolvidas e aceitas pela organi-
zação. Nesse modelo, a administração pública passa a enfatizar a eficiência, 
a qualidade e a efetiva concretização do regime democrático, mediante à 
participação mais intensa dos cidadãos.
Já na esfera privada, as finalidades são mais particulares, tendo por objetivo 
o desenvolvimento da organização e o benefício de um grupo específico, 
como os proprietários, os gestores e os funcionários. Alguns dos principais 
objetivos da administração privada são a rentabilidade, a competitividade e 
a integração. Nesse modelo, não há interferência de políticos, de planos ou 
projetos governamentais, de modo que sua ligação com o Estado se dá por meio 
de legislação específica, separada daquela que orienta a administração pública.
Em síntese, podemos afirmar que na esfera privada, o gestor pode fazer 
o que a lei não o proíbe, já na esfera pública, o administrador deve e só pode 
15Princípios da gestão pública
fazer o que a lei permitir, ou seja, para o administrador do setor público, as 
ações são determinadas e executadas a partir do ato vinculado e\ou do ato 
discricionário. Veja o Quadro 1 a seguir para entender a relação entre os 
dois atos.
Ato vinculado Ato discricionário
Administrador público não 
tem margem de liberdade. 
 Administrador público tem 
uma margem de liberdade.
Não tem mérito. Tem mérito.
Pode ser anulado, mas não revogado. Pode ser anulado e revogado.
Pode ser anulado pela 
administração e pelo judiciário.
Pode ser anulado pela administração 
e pelo judiciário e revogado 
só pela administração.
Tem controle judicial. Sofre controle judicial, exceto 
quanto ao mérito.
Ex: aposentadoria compulsória, 
lançamento tributário.
Ex: permissão, autorização, 
decreto expropriatório.
 Quadro 1. Comparativo entre ato vinculado e ato discricionário. 
Na história de nosso país, passamos por três modelos de administração 
do Estado, acompanhe: 
  Patrimonialista: em que não havia diferenciação entre os bens públicos 
e privados.
  Burocrático: advindo da desorganização do Estado na prestação dos 
serviços públicos, além da corrupção e do nepotismo.
  Gerencial: fruto das mudanças da segunda metade do século XX. 
Esse modelo, apesar de não ser estático, se encontra dessa maneira 
no Brasil, visto que a influência do DireitoAdministrativo francês 
acaba por lhe conferir uma maior rigidez organizacional. Contudo, 
o país também sofreu interferências norte-americanas, por meio do 
presidencialismo, o que imprimiu uma flexibilidade e politização na 
administração brasileira.
Princípios da gestão pública16
Com a promulgação de nossa Carta Magna, em 1988, a legislação tornou-se 
mais rígida em relação à burocracia. A reestruturação das bases do projeto 
brasileiro para a inovação do modelo administrativo, só veio com a implan-
tação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), em 
1995. Essa mudança não desprezou as características dos antigos modelos, 
entretanto, seu avanço se garantiu pela implementação de uma administração 
mais autônoma e responsável perante à sociedade. Veja, a seguir, como nossa 
Constituição expressa os princípios da administração pública.
Princípios da administração pública: art. 37 da 
Constituição Federal
A CF, de 1988, é o livro que está hierarquicamente acima de todos os outros, 
em nível de legislação no Brasil. A CF é a lei fundamental, e os princípios 
constitucionais são o que protegem os atributos fundamentais da ordem ju-
rídica. O seu conteúdo abrange a estruturação do Estado, a formação dos 
poderes públicos, a forma de governo, a aquisição do poder, a distribuição de 
competências, os direitos, as garantias e os deveres dos cidadãos. Agora, veja 
o que nos diz o art. 37 (BRASIL, 1988):
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência [...].
O referido artigo da CF elenca os princípios que norteiam a administração 
pública. Vale destacar que, até 1988, os princípios elencados no citado dispo-
sitivo legal eram legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, 
entretanto, com a reforma administrativa da década de 1990, o Congresso 
Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 19 (BRASIL, 1998), que 
acrescentou o princípio da eficiência ao rol já existente.
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, nosso país 
vivenciou o resultado de um processo de mudança de paradigma no modelo 
de administração do Estado brasileiro, essa consequência se deve a uma 
necessidade do governo em encontrar uma forma de prestação de serviços 
públicos de maneira mais satisfatória à população.
A reforma administrativa no Estado brasileiro teve início com o governo do 
ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, e foi a responsável pela mudança de 
17Princípios da gestão pública
paradigma do modelo de gestão burocrático da administração pública, dando 
o impulso fundamental para a consolidação de um modelo gerencial, como 
tentativa de superar a crise que o Estado brasileiro vinha enfrentando desde 
os anos de 1980 em relação à prestação de serviços públicos.
Paradigma significa modelo ou padrão, corresponde a algo que vai servir de modelo 
ou exemplo a ser seguido em determinada situação. São as normas orientadoras de 
um grupo que estabelecem limites e que determinam como um indivíduo deve agir 
dentro desses limites. 
O documento elaborado pelo Ministério da Administração Federal e 
Reforma do Estado (Cadernos MARE) na gestão de Bresser Pereira, era o 
conteúdo que daria forma a contrarreforma burguesa em andamento no país. 
De acordo com o documento, a Reforma do Estado envolve quatro problemas 
essenciais para o seu fortalecimento (PEREIRA, 1998): 
1. A delimitação do tamanho do Estado.
2. A redefinição do papel regulador do Estado.
3. A recuperação da governança ou a capacidade financeira e adminis-
trativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo.
4. O aumento da governabilidade ou a capacidade do governo de inter-
mediar interesses, garantir legitimidade e governar.
De forma geral, o documento destaca que o Estado deixa de ser o responsá-
vel pelo desenvolvimento econômico e social, pela produção de bens e serviços, 
passando a exercer a função de regulador do desenvolvimento, sendo o setor 
privado responsável por sua execução, ou seja, supremacia do mercado, uma 
política de privatização, um setor público, porém “não estatal” subsidiado 
parcialmente pelo Estado, executando serviços agora denominados como não 
exclusivos do Estado (por exemplo, transporte e saúde) (PEREIRA, 1998). 
Entretanto, mesmo antes do princípio da eficiência passar a fazer parte 
dos princípios constitucionais que regem a administração pública, a doutrina 
já o elencava como um dos princípios a ser observado pelos administradores 
públicos.
Princípios da gestão pública18
O Quadro 2 apresenta as características dos princípios da administração 
pública.
Princípios Características
Legalidade O administrador está rigidamente preso à lei e 
sua atuação deve ser confrontada com a lei.
Impessoalidade O administrador não deve fazer distinções com 
base em critérios pessoais. Toda atividade deve ser 
realizada tendo em vista à finalidade pública.
Moralidade É dever do administrador não apenas cumprir 
a lei de modo formal, mas sim cumpri-la 
substancialmente, almejando sempre o 
melhor resultado para a administração.
Publicidade Divulgação dos atos da administração pública com 
ressalvas para os casos de sigilo previstos em lei.
Eficiência Obtenção do melhor resultado fazendo uso racional 
dos meios, ou seja, a prevalência do controle 
dos resultados sobre o controle dos meios.
 Quadro 2. Características dos princípios da administração pública. 
Você pode notar que a CF (BRASIL, 1988) prevê os princípios gerais e 
norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que 
integram a federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), 
definindo o conceito de administração pública em seu sentido orgânico, ou 
seja, um conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da totalidade 
da ação executiva do Estado.
Agora que você já sabe que os princípios inerentes à administração pú-
blica são aqueles expostos no art. 37 de nossa vigente CF (BRASIL, 1988), é 
importante lembrar que esses princípios se constituem mutuamente e não se 
excluem, não sendo jamais eliminados do ordenamento jurídico. Mediante 
as análises até aqui expostas, você pode concluir que os princípios consti-
tucionais que norteiam a esfera administrativa de nosso país, aspiram dar 
credibilidade aos atos administrativos praticados pelo gestor da administração 
pública, fazendo cumprir a lei, obedecendo aos princípios da publicidade e 
19Princípios da gestão pública
da moralidade, de modo eficiente e impessoal, buscando tão somente prestar 
a atividade pública em prol da sociedade, controlando os custos e mantendo 
os órgãos públicos eficientes.
Princípios no contexto da gestão pública: 
democracia e atuação da sociedade civil
Assim como a democracia é uma palavra de múltiplos signifi cados na socie-
dade global, sua interpretação relativa às escolas teóricas também tem sido 
ambígua. Entendendo democracia como um conceito dinâmico e não estático, 
que requer constantes análises ao fulgor das mudanças dos tempos, por vezes, 
corremos o risco de nos decepcionar quando uma ou outra possibilidade de 
escolha democrática não chegue tão longe quanto imaginávamos, ou revela 
ser uma mistura de sucesso e contradições. Veja as expressões de alguns 
pensadores acerca do tema:
“O poder é local porque nunca é global, mas ele não é localizável por 
que difuso.” (DELEUZE, 1988).
“[...] a democracia deve ser entendida não como algo estático, mas como 
um processo.” (LUKÁCS apud COUTINHO, 2008).
“A sociedade civil é o que o pensamento governamental, nas novas 
formas de governamentalidade nascidas no século XVIII fazem surgir 
como correlativo necessário do Estado.” (FOUCAULT apud VEIGA-NETO; 
BRANCO, 2013).
As três epigrafes que dão início as reflexões que se seguem, nos alertam 
para o fato de não haver possibilidades de um poder centralizado em uma única 
instituição ou no Estado, tendoem vista que este é tido como um movimento, 
com relações de forças que estão em diversos lugares e perpassado por diversas 
relações de poder, discernindo o funcionamento de sua representação. Não há 
um único poder, e sim, vários poderes identificados como formas (pequenas 
regiões) de dominação e sujeição que funcionam localmente, resultando, assim, 
no grande aparelho que é o Estado.
O filósofo Georg Lukács entende a democracia como um processo contínuo 
e não como um estado, ou seja, algo dinâmico como as relações de poder 
expressas. Lukács afirma ser mais adequado falarmos em democratização, 
que segundo Coutinho (2002) se caracteriza por uma ampliação da parti-
cipação popular, ou seja, uma socialização da participação política junto à 
Princípios da gestão pública20
socialização do poder da administração pública, superando a ordem social 
capitalista, construindo, assim, uma nova ordem, socializando não apenas 
os meios de produção. O objetivo, aqui, é afirmar a democracia como um 
conceito mais amplo e universal, evidenciando o fato de que há diferentes 
noções de democracia.
Por vezes, decisões predeterminadas criam a ilusão de democracia. Uma 
das contradições da democracia é que as políticas locais nem sempre servem 
a fins democráticos, atendendo, por vezes, a interesses implícitos em projetos 
ou programas. 
Qual a função da sociedade civil dentro do Estado? A sociedade civil tem o 
papel de decidir e confrontar diversos projetos, até prevalecer um que estabeleça 
a direção econômica, política e cultural. Assim, é possível entender a sociedade 
civil como um terreno surpreendente e aberto às disputas e determinações 
dos homens, que podem criar formas de democracia e de participação das 
minorias, valorizando a riqueza de suas iniciativas e, também, instaurando 
formas de “contra condutas”.
Você pode concluir, a partir das informações apresentadas, que as definições 
de Estado e sociedade civil no contexto neoliberal, postos no Brasil desde os 
anos de 1990, não são aleatórias, mas fazem parte de uma decisão política 
sustentada na necessidade de se gerar uma redefinição do papel do Estado 
e, por consequência, uma redistribuição regressiva do poder, favorecendo 
setores mais poderosos da sociedade. No discurso oficial atual, a sociedade 
civil está à imagem e semelhança das virtudes do terceiro setor (organizações 
de iniciativa privada, sem fins lucrativos e que prestam serviços de caráter 
público) e das atividades voluntárias destinadas ao complemento e, por vezes, 
até a substituição, das responsabilidades assumidas parcialmente pelo governo, 
redefinindo o espaço público como uma esfera não estatal.
Se vivemos um momento de incertezas e inoperância política, torna-se 
pertinente o discurso de que a melhoria de muitos serviços se daria a partir 
da participação ativa dos movimentos sociais e das formas voluntárias de 
expressão da vida comunitária. Dessa forma, o ativismo civil agiria como 
redentor, naturalizando a ausência de políticas públicas em setores específicos, 
despolitizando a sociedade civil e desatando seus laços com o Estado.
21Princípios da gestão pública
1. Os princípios fundamentais do 
Estado são: 
a) Soberania, cidadania, dignidade 
da pessoa humana, valores do 
trabalho e da livre iniciativa, 
pluralismo político.
b) Soberania, cidadania, dignidade 
da pessoa humana, valores do 
trabalho e da livre iniciativa, 
agregada a um partido político.
c) Soberania, cidadania, dignidade 
da pessoa humana, valores 
sociais, pluralismo político.
d) Soberania, cidadania, dignidade 
da pessoa humana, valores 
humanos e da livre iniciativa, 
pluralismo político.
e) Soberania, cidadania, dignidade 
da pessoa humana e dos animais, 
valores do trabalho e da livre 
iniciativa, pluralismo político.
2. Os princípios da gestão 
pública são: 
a) Legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade 
e eficácia.
b) Legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade 
e eficiência.
c) Legalidade, impessoalidade, 
ética, publicidade e eficiência.
d) Legalidade, pessoalidade, 
moralidade, publicidade 
e eficiência.
e) Impessoalidade, publicidade, 
eficiência e eficácia.
3. Qual das alternativas apresenta 
a função dos princípios 
da gestão pública? 
a) Orientar os gestores em 
suas ações, tendo em vista 
seus próprios interesses.
b) Executar as ideias dos gestores 
públicos, considerando 
alguns grupos.
c) Orientar e guiar os gestores 
públicos em suas ações e nos 
investimentos à coletividade.
d) Orientar os gestores 
para que permaneçam 
em cargos públicos.
e) Auxiliar os gestores em 
suas ações privadas.
4. “Todo poder emana do povo.” 
Essa frase consta no parágrafo 
único, artigo 1º, da Constituição 
Federal (BRASIL, 1988). O que 
representa essa afirmativa? 
a) Que o povo tem poder, e o 
governo obedece ao povo.
b) Há poder no povo, e o governo, 
por não ter regras, depende 
da organização do povo.
c) O governo não consegue 
exercer suas atividades porque 
o povo não orienta suas ações.
d) O voto é o instrumento 
utilizado pelo povo para 
delegar a um representante 
o direito de o representar.
e) Por despreparo e falta de 
força dos grupos, o povo não 
guia seus representantes.
5. Um dos princípios fundamentais 
do Estado é garantir a cidadania e a 
pluralidade partidária. Isso significa, 
respectivamente, que: 
a) O indivíduo tem direitos, 
os quais não lhe permitem 
participar da vida política; o 
indivíduo pode participar de 
diferentes correntes políticas.
Princípios da gestão pública22
b) O indivíduo tem direitos, os 
quais lhe permitem participar 
da vida social; o indivíduo 
pode participar de diferentes 
correntes políticas.
c) O indivíduo tem direitos, 
os quais lhe permitem 
participar da vida política; 
o indivíduo pode participar 
de uma única corrente 
política.
d) O indivíduo não tem direitos, os 
quais lhe permitiriam participar 
da vida política; o indivíduo não 
pode participar de diferentes 
correntes politicas, mas apenas 
de um partido político.
e) O indivíduo tem direitos, os 
quais lhe permitem participar 
da vida política; o indivíduo 
pode participar de diferentes 
correntes políticas.
23Princípios da gestão pública
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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BRASIL. Emenda constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998. Brasília, DF, 1998. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm>. 
Acesso em: 29 ago. 2017.
COUTINHO, C. N. A democracia na batalha das ideias e nas lutas políticas do Brasil 
de hoje. In: FÁVERO, O.; SEMERARO, G. (Org.). Democracia e construção do público no 
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COUTINHO, C. N. Democracia: um conceito em disputa. São Paulo: Fundação Lauro 
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CRETELLA JUNIOR, J. Dos atos administrativos especiais. Rio de Janeiro: Forense, 1995.
DELEUZE, G. Foucault. São Paulo: Brasiliense, 1988.
FERREIRA, A. B. H. Dicionário Aurélio básico da língua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova 
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MARTINS, S. P. Direito processual do trabalho: doutrina e prática forense: modelos de 
petições, recursos, sentenças e outros. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
PEREIRA, L. C. B. A reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. 
Lua Nova, São Paulo, n. 45, 1998. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/n45/
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VEIGA-NETO, A.; BRANCO, G. C. Foucault: filosofia e política. São Paulo: Autêntica, 2013.
Leituras recomendadas
NEVES, M. C. P. Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil: o estado democrático de 
direito a partir e além de Luhmann e Habermas. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008.
PEREIRA,L. C. B. Reforma do estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na 
perspectiva internacional. São Paulo: 34, 1998.
Princípios da gestão pública24
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm
http://www.educacao.mppr.mp.br/arquivos/File/
http://www.scielo.br/pdf/ln/n45/
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
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