AULAS 01 E 02 - DIR ADM I

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AULAS 01 E 02 – PLANEJAMENTO DA DISICIPLINA E INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Referências:
· Curso de Direito Administrativo – Celso Antônio Bandeira de Mello/Ed: Malheiros (social-democrata);
· Curso de Direito Administrativo – Marçal Justen Filho/Ed: Revista dos tribunais (liberal); 
· Direito administrativo para céticos – Carlos Ari Sunfeld/ Ed: Malheiros; 
Tópicos a serem estudados:
AV1 (11/04/2022): 
· O que é administração pública? 
· Evolução da Administração Pública – texto do Luís Carlos Bresser Pereira 
· Governança Pública, Administração Pública e Políticas Públicas - Leandro Zannoni Apolinário de Alencar e Cristina Tolentino Barbosa;
· Direito Administrativo: conceito, evolução histórica e sedimentação no Brasil – Odete Medauar, Carlos Ari Sunfeld e Gustavo Binenbojm; 
· Regime jurídico administrativo. Redefinindo o interesse público – Alexandre Santos Aragão e Luasses Gonçalves dos Santos;
· O Direito Administrativo e seus princípios – Carlos Ari Sunfeld e Gustavo Binenbojm; 
· Princípios constitucionais da administração – Lei da Improbidade Administrativa; 
· Princípios legais do Direito Administrativo e os novos paradigmas hermenêuticos do Direito Administrativo (LINDB) – Celso Antônio Bandeira de Mello e Juliana Bonacorsi de Paiva;
AV2 (06/06/2022): 
· Poderes e deveres da Administração Pública – ênfase no poder de polícia (ex: caso do reboque de veículos) – Ricardo Marcondes Martins;
· Atos administrativos: origens e características – Odete Medauar, Floriano de Azevedo Marques Neto, Alexandre Santos de Aragão e Vitor Rhein Schirato; 
· Classificação e espécies dos atos administrativos – Marçal Justen Filho; 
· Estrutura e organização da Administração Pública – Marçal Justen Filho;
· Administração Pública direta e indireta – Marçal Justen Filho; 
OBS: As avaliações serão individuais, em sala, e que unirão teoria e prática.
OBS: É importante dar atenção aos textos de apoio disponibilizados no Ágata, uma vez que as avaliações serão baseadas neles! 
OBS: Não se encontra descartada a possibilidade de serem realizados trabalhos individuais e/ou em grupo – ocorrendo, nesse cenário, um reajuste na pontuação das avaliações fixas. 
OBS: O Direito Administrativo se vincula às outras áreas da ciência jurídica, como, por exemplo, ao Direito Penal, vide a existência dos crimes contra a Administração Pública. Destarte, trata-se de uma matéria extremamente importante. 
INTRODUÇÃO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
1. Etimologia
Administração vem do latim ad (direção para, tendência) e minister (subordinação ou obediência).
2. Conceito
“Administração é um processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a fim de alcançar objetivos (...) a tarefa básica da Administração é de fazer as coisas por meio de pessoas de maneira eficiente e eficaz.” (CHIAVENATO, Idalberto) 
“A administração é o veículo pelo qual as organizações são alinhadas e conduzidas para alcançar existência em suas ações e operações para chegar ao êxito no alcance de resultados.” (CHIAVENATO, Idalberto). 
É importante determinamos qual seria esse resultado. Nesse sentido, o resultado/objetivo de empresas privadas é o lucro, o que se difere do setor público, o qual se encontra vinculado aos interesses do Estado. 
Destarte, a administração se encontra relacionada ao planejamento, à organização, à direção e ao controle em prol de um fim/objetivo de forma eficiente e eficaz. 
O caput do Art. 37 da Constituição Federal de 1988 explicita a eficiência como um dos princípios que regem a administração pública. 
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e também ao seguinte (...)
3. O Estado e o seu papel 
O Estado é compreendido pela Ciência Política (vide a doutrina de Dalmo de Abreu Dallari) como a forma de organização política constituída por quatro elementos: povo, soberania, território e finalidade. Mas qual seria a finalidade/o papel do Estado? 
“O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. Os teóricos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político.” (Administração pública: foco nas instituições e ações governamentais / José Matias-Pereira. – 5. ed. rev. e atual. – São Paulo: Atlas, 2018.)
A administração pública, embora tenha uma dimensão tecnocrata (jurídico-legal), também possui uma dimensão política, uma vez que esta influencia, significativamente, a administração pública, constituindo uma atitude ingênua negligenciar esse fato. 
OBS: Foi somente no século XIX, na França, que se passou a responsabilizar o Estado - a partir do caso marcante envolvendo Agnès Blanco. Recordando... em 1871, a garota Agnès Blanco, de apenas cinco anos, foi atropelada por um vagão da Companhia Nacional da Manufatura do Tabaco, uma empresa pública, em Bordéus (FRA). 
4. A administração pública
“No estudo da Administração Pública, o objetivo final é melhorar as práticas administrativas do governo, para, assim, melhor servir aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo.” (AMATO, Pedro Muñoz, 1954). 
Observa-se, portanto, o uso da expressão “interesses públicos” em virtude de se levar em consideração o seu caráter plural. 
(i) Administração pública são a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo; (ii) Administração pública são a arte e a ciência das gerências aplicadas aos negócios de Estado.” (WALDO, Dwight, 1971) 
A Administração Pública, para De Plácido e Silva (2000), em seu sentido amplo, é uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de atos ou de negócios políticos. Isto se daria de forma tal que a Administração Pública se confundiria com a própria função política do poder público, expressando um sentido de governo que se entrelaçaria com o da Administração. 
Neste conceito anterior, é posta em análise um dos principais desafios da administração pública. 
OBS: Um dos tópicos mais complexos desse semestre é a discricionariedade, a liberdade de ação administrativa, ou seja, o estudo acerca de quais são os limites da atuação estatal. 
“(...) a Administração Pública, num sentido amplo, designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.” (Administração pública: foco nas instituições e ações governamentais / José Matias-Pereira. – 5. ed. rev. e atual. – São Paulo: Atlas, 2018). 
Aqui, a moral se encontra vinculada à esfera política e novamente é afirmado o objetivo do Estado de garantir o bem comum. 
Pode-se incluir, ainda, um quarto nível: o Distrito Federal.
Muitos manuais, entretanto, falham ao seguir o modelo tradicional e, consequentemente, atribuir um caráter singular (homogêneo) aos interesses públicos – o que não procede. Quando se trabalha com o Direito Administrativo, deve-se, portanto, levar em consideração a pluralidade dos interesses voltados para o bem comum, isto é, dos interesses públicos. 
5. Atos de gestão dos serviços públicos x decisões políticas sempre permeadas pelos interesses econômicos em uma sociedade capitalista:
A complexidade dessa pluralidade de interesses anteriormente mencionada gera uma complexidade que torna mais difícil ainda a ação estatal (a ação da Administração Pública) no que tange à harmoniaentre os interesses de particulares e coletivos. 
A Administração Pública, portanto, requer uma inter-relação entre: o político, o moral, o social, o econômico e o jurídico. 
De acordo com a Escola de Chicago, em eventuais ocasiões, o Direito deve ser colocado em segundo plano em busca de se tomar decisões pautadas, sobretudo, no economicamente viável (Law in economics - análise econômica do direito). Richard Posner trata-se de um jurista que caminha nessa direção – autor de Para Além do Direito. 
A título exemplificativo, no que tange a essa interpelação entre o Direito e Economia, pode-se citar o caso da jurisdição do fornecimento de medicamentos à população, que coloca em conflito duas vertentes de pensamento: a teoria da reserva do possível e a máxima efetividade dos direitos fundamentais. Nesse sentido, os adeptos da primeira corrente de pensamento defendem a importância de priorizar a gestão financeira dos recursos estatais (compreendendo-se, portanto, que os recursos financeiros públicos são limitados); já os adeptos da segunda perspectiva sustentam a necessidade de, acima de tudo, efetivar ao máximo os direitos fundamentais previstos constitucionalmente. Essa problemática foi contemplada ao longo da disciplina “Direitos Fundamentais” através do trabalhado vinculado às insulinas análogas no 2º semestre. 
A ponderação de bens e interesses deve ocorrer a partir da análise de um caso concreto – não existindo, portanto, uma regra pré-estabelecida acerca do que prevalece (não há uma imposição: os interesses públicos devem prevalecer ou os privados devem prevalecer). 
6. A Administração Pública e o papel do Estado:
A realização dos direitos sociais, na concepção de Marshall (1992), depende de um Estado dotado de infraestrutura administrativa a fim de propiciar políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e segurança material.
Marshall aponta a evolução de instituições que contribuíram para o surgimento dos direitos, quais sejam:
· Tribunais: para garantir os direitos civis e proteção dos membros do Estado-nação em geral;
· Instâncias representativas locais e nacionais: para garantir o acesso à participação na legislação e tomada de decisões políticas (o incremento do modelo democrático – falha na prática);
· Serviços sociais/políticas de Estado: para garantir a proteção contra a pobreza, doença e, ainda, escolas para o cidadão receber pelo menos os elementos básicos de uma educação. 
Art. 193 da CF/88. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. 
Art. 170 da CF/88. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observando os seguintes princípios: 
A Constituição não está morta, porém deve-se ressaltar a quantidade de mudanças já ocorridas ao longo desses 33 anos de vigência visando à adequação às transformações das relações sociais (vide, por exemplo, a modificação inerente ao conceito de família – presente, principalmente, nos capítulos destinados aos direitos sociais). Nesse momento há uma busca muito mais pela resistência dos direitos fundamentais em torno da dignidade da pessoa humana. Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro da fazenda do governo FHC, no seu texto sobre a reforma da Administração Pública, tece duras críticas em relação ao Estado de bem-estar social e o papel intervencionista em demasia do Estado.
Tendo como base o texto de Bresser Pereira, podemos fragmentar a trajetória da Administração Pública brasileira em quatro períodos: 
· 1º momento: atrelado ao fim do Império e o início de um período republicano, transição caracterizada por um golpe e uma extrema desordem; 
· 2º momento: golpe de Getúlio Vargas e a instalação de uma administração burocrática. Com o fim do governo Vargas, há uma nova desorganização/crise, uma falta de perspectiva do Brasil. Ocorre, portanto, um novo golpe; 
· 3º momento: Estado mais próximo de uma tecnocracia do que aspectos burocráticos, tendo destaque para o Decreto-Lei 200/67;
· 4º momento: Redemocratização do país pós-Ditadura Militar e uma “volta ao passado” através da instalação de uma administração burocrática. No governo FHC, é proposta uma reforma administrativa que mescle aspectos burocráticos e gerenciais, pautada em modificações em três esferas – dimensão institucional-legal (modificação das leis e da Constituição); dimensão cultural (objetivo de sepultar de vez o patrimonialismo); e uma dimensão-gestão (oferecer à sociedade um serviço público efetivamente mais barato, mais controlado e mais qualificado); 
A Constituição Federal, através de seu caráter dirigente/pragmático, proporciona aos direitos o ganho, cada vez mais, de uma conotação coletiva. No que tange ao direito de saúde, este se encontra vinculado à saúde pública – evidente na campanha nacional de vacinação contra a covid-19. A vacinação contra a covid-19 não é obrigatória/compulsória, mas, conforme ratificado em decisão do STF em 18/02/2022, universidades e demais entidades podem exigir o certificado de vacinação para o ingresso, uma vez se tratar de uma questão de saúde pública (medida constitucional). 
7. Distinção entre funções de Estado e funções de Governo:
A Administração Pública é detentora de mecanismos próprios para o cumprimento de funções de Estado que estão pautadas em lei e o controle das leis é feito dentro de uma lógica democrática. 
“Os princípios e fundamentos do Estado contemplados pela Constituição Federal são bastante distintos dos objetivos de Governo. Isso está evidenciado, por exemplo, nos arts. 1º, 3º e 170 da CF. Quanto aos principais dispositivos constitucionais que envolvem as políticas de Estado, podemos citar o art. 194, ao tratar a seguridade social como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos; o art. 196, que estabelece a promoção de políticas de saúde como dever do Estado; o art. 205, que define a promoção do direito à Educação como um dever do Estado; o art. 217, no qual o fomento ao desporto é definido como uma política de Estado. 
Nesse sentido, quem elabora pautas políticas são os poderes públicos. O Estado tem instituições que, apoiadas no princípio republicano, deverão obedecer à Constituição, à Lei e às políticas públicas. Registre-se que as políticas de Governo devem ser estabelecidas no ambiente institucional para que possam ser implementadas sem sobressaltos ou restituições.” (Administração pública: foco nas instituições e ações governamentais/ José Matias-Pereira – 5. ed. rev. e atual – São Paulo: Atlas, 2018) 
As decisões de governo não permitem ações pautadas no patrimonialismo, clientelismo, privilégios, sobressaltos ou restituições. 
Nem tudo são decisões de fins executivos pautadas na constituição, na lei e nas políticas públicas. 
Um gestor, realizando decisões de governo, não pode colocar em risco a estrutura do Estado. Para se bloquear uma decisão de governo, é fundamental a demonstração e o detalhamento dos fatores que colocam em risco o Estado. 
Durante a pandemia, foram tomadas diversas ações de governo, uma vez que se tornou necessária uma luta mundial de combate ao vírus, gabinetes de crise para se discutir medidas sanitárias, negociações internacionais em prol da compra de vacinas, etc. 
8. Síntese sobre a Administração Pública e o seu estudo:
I – a temática da Administração Pública situa-se no campo da reflexão interdisciplinar que busca investigar a relação entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis (MATIAS-PREREIRA, 2016a);
II – Nesse contexto, é preciso abordar e debater alguns temas sensíveis no mundo contemporâneo: a) os aspectos que envolvem as crescentes demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade; b) a transparência e controle; c) a amplificação da participação social; d) as interfaces das questões socioeconômico-ambientais que estão afetas ao interesse da coletividade;e) os mecanismos de prevenção e controle da probidade e corrupção; e outros. 
III – Diante deste quadro, a complexidade e a amplitude dos temas abordados no conteúdo do componente curricular exigem uma análise mais aprofundada dos sistemas político, social e econômico, bem como das suas interações e dinâmicas. 
Assim, partiremos do pressuposto de que esses sistemas interagem de forma permanente, e que nenhum deles funciona de forma independente, ou seja, as estruturas constitutivas de cada um interferem na forma de funcionamento dos demais. Os temas que serão debatidos estão baseados em diversas áreas do conhecimento, em especial na Ciência Política, na Administração Pública, na Economia, na Sociologia e no Direito; numa perspectiva interdisciplinar. 
É entender como o avanço democrático de metas públicas amplas está ligado à administração democrática destas organizações e às aspirações pessoais daqueles que trabalham nelas. Constitui meta deste curso, portanto, debater o necessário aprimoramento e implementação de mecanismos para uma Administração Pública Democrática. 
9. Principais desafios da Administração Pública:
“(...) em muitas arenas políticas nem governo nem mercados conseguem dar conta plenamente dos problemas que a sociedade enfrenta hoje. Nem o controle top-down* associado à hierarquia governamental nem a relativa anarquia associada aos mercados proporcionam um modelo adequado para a solução dos complexos problemas atuais. Como assinalam Sorensen e Torfing (2006), a sociedade atual está marcada por uma crescente fragmentação em subgrupos relativamente autônomos, por uma complexidade na natureza dos problemas públicos e por uma nova dinâmica societária criada, em parte, por uma multiplicação e interconexão de horizontes de ação espaciais e temporais e, em parte, por uma imprecisão e contestação das fronteiras entre as instituições, setores e níveis regulatórios (p. 5).” (Teorias da administração pública / Robert B. Denhardt e Thomas J. Catlaw ; tradução: Noveritis do Brasil ; revisão técnica: Luiz Fernando Abrucio. – 2. ed. – São Paulo, SP : Cengage Learning, 2017, p. 292)
OBS: A metodologia top down é um processo sistemático que se baseia na decomposição de um todo para poder entender os seus subsistemas e componentes.
10. Distinção teleológica da administração: 
O objetivo central da Administração Pública não é a geração de lucro, o atendimento dos fins sociais se sobrepõe, o que não deve ser entendido com a admissibilidade de uma administração ineficiente e desequilibrada. 
Para a próxima aula: 
Ler os textos do Bresser Pereira e do Leandro Zanoni.