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ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Mariana Recena Aydos
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Surgimento de um 
problema público
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car um problema público.
  Reconhecer as características de um problema público.
  Conhecer as condições para o surgimento de um problema público.
Introdução
Convido você a uma reflexão: como se constitui um problema? Como 
ele se transforma em um problema público?
Um problema é a intersecção entre uma situação atual, vivida, e uma 
situação ideal. Assim, se vivemos uma situação que não é a ideal, e é pos-
sível vislumbrar qual seria a situação ideal, temos um problema colocado. 
Portanto, para termos um problema, é preciso que haja a possibilidade 
de uma solução.
Neste texto, você conhecerá a definição de problema e a sua ca-
racterização como algo de preocupação pública, que passa por uma 
arena de debate público. Em seguida, as principais características de um 
problema público serão esmiuçadas, e por fim será traçado um pano-
rama de algumas condições necessárias para o surgimento do problema 
público. Dessa forma, você poderá compreender como se constitui a 
primeira fase do ciclo das políticas públicas, que é a definição do 
problema público.
Identificando um problema público
Você já parou para pensar sobre o que é um problema? Partiremos dessa refl e-
xão bem inicial para nos lançarmos ao descobrimento de como um problema 
surge e como ele se transforma em um problema público. Um problema é a 
intersecção entre uma situação atual, vivida, e uma situação ideal. Assim, se 
vivemos uma situação que não é a ideal, e é possível vislumbrar qual seria 
a situação ideal, temos um problema colocado. Portanto, para termos um 
problema, é preciso que haja a possibilidade de uma solução. Por exemplo, se 
você está desempregado e deseja ter um emprego, existe uma situação vivida 
(desemprego) e uma situação desejada (emprego) que são diferentes, logo, um 
problema está colocado, demandando uma solução. Esse exemplo, contudo, 
não retrata um problema público, e sim um problema privado. O que faz com 
que esse problema venha a se tornar um problema público? 
Assim como o conceito de política pública, o conceito de problema público 
pressupõe um domínio da vida que não é individual ou privado. Para que um 
problema seja considerado público, ele deve ter implicações para um grupo 
de pessoas, e a sociedade precisa perceber que a situação que afeta esse grupo 
de pessoas é um problema público. O desemprego de uma pessoa não é um 
problema público, mas quando o desemprego afeta toda uma categoria pro-
fissional, ou uma geração, ou uma grande parcela da população, ele se torna 
um problema público. 
Contudo, as linhas que definem o que é preciso para que um problema se 
torne público são turvas e dependem de interpretações dos próprios atores 
políticos envolvidos no tema (SECCHI, 2010). Por exemplo, se o desemprego 
afeta apenas uma parcela da população que não tem poder político, ou que é 
marginalizada na sociedade, talvez ele não se transforme em um problema 
público. Sociólogos poderão classificar a situação como um problema social, 
que afeta um grupo de pessoas marginalizado, mas que é invisibilizado pela 
opinião pública e pelo poder público. Esse problema social pode não ser 
considerado pela população em geral como um problema público. Para que 
esse problema seja considerado pela esfera pública, ele deve ser reconhecido 
por atores políticos em uma arena social de disputa, em que uma situação 
inadequada é percebida como relevante para a coletividade (público). 
Assim, o problema público surge da intersecção entre a situação pública 
que se tem e a que se gostaria que fosse a realidade pública (SECCHI, 2010). 
Para que uma condição dada, um problema social, se transforme em problema 
público é preciso que ela desperte o interesse e demande uma ação de con-
trapartida. Assim, as condições são percebidas e interpretadas de diferentes 
formas, e algumas passam a ser definidas como problema (CAPELLA, 2005).
Você pode pensar o surgimento de um problema público como fruto de uma 
situação social indesejada, que vem se estabelecendo ao longo do tempo e que, em 
determinado momento, passa a ser uma situação de preocupação pública. Nesse 
caso, a percepção dessa situação pode não entrar na agenda de atenção por anos, 
Surgimento de um problema público84
e a coletividade, ao passar a conviver com a situação, pode até naturalizá-la. Por 
exemplo, as altas taxas de partos por cesariana realizadas no Brasil até muito pouco 
tempo eram naturalizados pela sociedade. Foi preciso que um movimento pelo 
parto humanizado colocasse na esfera pública dados da Organização Mundial da 
Saúde (OMS), indicando que essa não era uma situação ideal. 
Os problemas públicos podem surgir também a partir de situações que 
vão se constituindo aos poucos como indesejadas. Como exemplo, podemos 
pensar no trânsito das grandes cidades, que não era um problema há 30 anos, 
quando o número de carros era significativamente menor, mas que aos poucos 
foi se transformando em uma situação indesejada e reconhecida como tal 
pela esfera pública. Aqui temos uma situação que sofreu uma deterioração 
e se transformou em problema público. Uma situação pode, também, passar 
a ser indesejada a partir da comparação com outra situação que sofreu me-
lhorias (SECCHI, 2010). Por exemplo, em uma pequena cidade, a existência 
de ruas de chão batido poderia não ser considerada uma situação indesejada 
quando todas as ruas da cidade eram iguais, mas a partir do momento em 
que se pavimentam algumas ruas, passa a existir uma nova situação ideal, e 
a situação do chão batido passa a ser indesejada. A Figura 1 apresenta uma 
esquematização do problema público.
Figura 1. Problema público: esquema situação ideal – problema – situação desejada.
Segundo o modelo teórico dos múltiplos fluxos (multiple strings) de John 
Kingdon, a passagem de uma condição para um problema chamará a atenção 
85Surgimento de um problema público
dos participantes dos processos decisórios. Isso pode ocorrer por três meca-
nismos: indicadores; feedback de ações governamentais; e eventos, crises e 
símbolos. Os indicadores podem ser reunidos e apresentados, apontando para 
a existência de uma condição que demanda uma ação, passando a se tornar 
um problema (como do exemplo do parto por cesarianas).
Os indicadores em si não determinam a existência de um problema, eles são interpre-
tações que auxiliam a apontar para uma condição e sua característica de problema. 
O feedback de programas governamentais inclui monitoramento de gas-
tos e metas e resultados não esperados desse programa, que podem trazer 
problemas para o centro da atenção. Um problema pode também surgir por 
meio de eventos de grande magnitude, como catástrofes ou desastres naturais. 
Kingdon aponta que os eventos, crises e também símbolos são responsáveis 
por chamar a atenção para uma condição já existente e alça-la à condição de 
problema. Geralmente, eles atuam no reforço de uma percepção já existente 
de um problema (CAPELLA, 2005).
Feita essa introdução sobre o que é um problema público, ao adotarmos a 
perspectiva do ciclo de políticas públicas (policy cycle), a identificação do 
problema é considerada a primeira fase do ciclo. Compreendendo que o modelo 
de ciclo de políticas públicasé um instrumento teórico, e não necessariamente 
a fronteira entre as fases é nítida, podemos considerar que a identificação do 
problema público faz parte do processo de política pública, e que a definição 
do problema público é anterior a sua entrada na agenda (SECCHI, 2010). A 
agenda sendo o conjunto de assuntos que tem a atenção do governo e outras 
entidades em um determinado momento, fica claro que nem todos os problemas 
públicos entram na agenda. Alguns problemas podem passar anos na área de 
disputa antes de entrarem para a agenda, e só entram na agenda quando o 
governo assume que deve fazer algo sobre eles (SOUZA, 2002).
Surgimento de um problema público86
A definição ou delimitação do problema público envolve definir quais são seus 
elementos, e sintetizar em uma frase a essência do mesmo. No momento de delimi-
tação de um problema também são criados os norteadores para as definições dos 
conjuntos de causas, soluções, culpados, obstáculos e avaliações. Exatamente por 
isso, a delimitação de um problema público é politicamente crucial no processo de 
elaboração de uma política pública. Há de se destacar, no entanto, que qualquer 
definição oficial do problema é temporária. Nas fases sucessivas de formulação das 
alternativas e, principalmente, na implementação, os problemas públicos são rede-
finidos e adaptados por políticos, burocratas e os próprios destinatários da política 
pública (SECCHI, 2010, p. 35).
Características de um problema público
Agora que você compreendeu de forma geral o que é e como surge um problema 
público, nesta seção você irá compreender mais detalhadamente as caracterís-
ticas de um problema público. Algumas características são importantes para 
que uma condição, ou um problema social possa ser conceituado como um 
problema público, são elas:
1. Ser reconhecido pela sociedade como um problema público.
2. Compreender uma dimensão cognitiva e uma dimensão moral.
3. Existir uma solução possível para o problema.
4. Ser assumido por uma instância publicamente reconhecida capaz de 
resolvê-lo. 
Reconhecimento do problema público pela sociedade 
Como vimos, a identifi cação do problema público envolve a percepção de uma 
condição como um problema público, percebido como tal por uma parcela da 
população. Assim, a defi nição da consciência coletiva sobre um problema é 
fator importante para a sua defi nição como problema público (SOUZA, 2002). 
A percepção do problema é um conceito subjetivo, ou ainda, intersubjetivo 
(SECCHI, 2010). Para que um fenômeno se torne um problema público, é 
preciso que o conjunto da sociedade considere e respeite o assunto como 
algo de importância (LANÇA, 2000). Assuntos de preocupação pública não 
nascem já com essa característica de serem um problema público. As questões 
87Surgimento de um problema público
inerentes aos problemas públicos surgem de eventos que já existiam muito 
antes de se haver uma preocupação pública sobre eles (GUSFIELD, 1980).
Para reconhecer uma situação como um problema individual é preciso que 
se reconheça essa situação como sendo de alguma forma dolorosa. Para tal, é 
necessário um sistema de categorização e definição de eventos, daquilo que 
experenciamos e que se tornará ou não um problema. Bom, há um caminho 
para que esse problema de ordem individual seja reconhecido por um grupo 
e depois reconhecido publicamente como um problema, mas ele nem sem-
pre o será. Neste caminho, uma situação que hoje pode ser considerada um 
problema público, nem sempre na história foi significada como um problema 
(GUSFIELD, 1980).
A construção social de um problema público tem, portanto, uma dimen-
são histórica. Uma mesma condição pode ser considerada um problema em 
um período e não ser considerada em outro. Então, há uma historicidade na 
concepção de um problema público (GUSFIELD, 1980).
Há um processo social pelo qual membros de grupos ou sociedades defi-
nem uma determinada situação como sendo um problema social com caráter 
público, que se torna um problema público. Nem todo problema social se torna 
um problema público. Será um problema público se virar objeto de disputa 
nas arenas da ação pública (GUSFIELD, 1980).
Se uma situação deve ou não ser um problema público é em si uma questão 
muito importante. Para que um problema social se torne um problema público, 
é preciso que ele entre na arena do debate público, na qual será motivo de 
discórdia e disputa de opiniões, e em que se requer os poderes públicos e outras 
instituições e movimentos sociais se responsabilizarão por ele. 
Para além da historicidade que já apontamos, pode-se observar também um 
padrão de como os problemas surgem, emergem e evidenciam uma estrutura. 
Se pensarmos na arena pública, as partes não têm poderes ou autoridade iguais. 
Como arena pública entende-se o lugar de publicidade dos fenômenos, que 
se transformam em problemas, através de meios de comunicação, tribunais, 
movimentos sociais, assembleias, instâncias governamentais, encontros e 
congressos de especialistas, entre outros (LANÇA, 2000). Nem todos na arena 
pública têm legitimidade política para definir uma questão como um problema 
público. Evidenciar que há um padrão, uma estrutura por trás da definição de 
uma questão como um problema público não é considerar que a arena pública 
seja imutável e permanente, serve mais como uma ferramenta conceitual para 
tornar o processo compreensível (GUSFIELD, 1980).
Surgimento de um problema público88
Dimensão moral e dimensão cognitiva do problema 
público 
Os problemas públicos são construtos sociais, portanto são ideias alçadas 
à dimensão de um problema público e, como tal, envolvem uma dimensão 
cognitiva e uma dimensão moral (GUSFIELD, 1980). Acontecimentos serão 
considerados mais ou menos chocantes e dramáticos, apelando à atenção da 
população e desenhando diferentes medidas de acordo com a sensibilidade 
moral (dimensão moral) da sociedade em um determinado momento histórico, 
bem como da sua concepção (dimensão cognitiva) do que é público, que diz 
respeito ao bem comum (LANÇA, 2000).
A dimensão cognitiva envolve as características factuais e de construção 
abstrata do problema público. Assim, podemos pensar, por exemplo, que re-
lacionado ao problema público da extrema pobreza, temos conceitos e teorias 
definindo a extrema pobreza e dados e fatos que comprovam a sua existência. 
A dimensão cognitiva envolve o conjunto conceitual necessário para a com-
preensão do problema, e a delimitação de variáveis causais explicativas para o 
problema. Esse é um elemento importante, pois a solução do problema ocorrerá 
a partir da alteração dessas variáveis. No caso da extrema pobreza, os conjuntos 
conceituais explicativos podem indicar a baixa escolarização e a desigualdade de 
oportunidades como variáveis a serem combatidas para a solução do problema.
Se o fenômeno em si não pode ser solucionado? Como será que este 
fenômeno se torna um problema público? Vamos utilizar como exemplo o 
envelhecimento da população. Envelhecer não é uma situação passível de 
alteração. Fisiologicamente, não há como alterar esse fenômeno. Contudo, 
a caracterização do envelhecimento como um problema social não está na 
sua dimensão cognitiva propriamente dita, mas na sua dimensão moral. Um 
fenômeno pode ser considerado um problema social a partir do julgamento 
moral que a sociedade constrói sobre ele, como o que ocorre com o exemplo 
do envelhecimento. A sociedade julga o envelhecimento como algo doloroso, 
como o fim de um ciclo produtivo e como um peso para o estado. O fenômeno 
envelhecer se torna moralmente um problema público, e a possibilidade de 
mudança se encontra na modificação do julgamento moral dessas caracterís-
ticas. Por um lado, a área médica trabalha para mitigar o caráter doloroso do 
envelhecimento e, por outro, há políticas de ressignificação dessa fase da vida. 
Se por um lado a dimensão cognitiva se pauta na crença sobre os fatos que 
envolvem o problema, por exemplo, as teorias que envolvem as questõesde 
pobreza, doenças mentais e alcoolismo, por outro, a dimensão moral é aquela 
que faz a situação ser vista como dolorosa, imoral e vil. É o que faz com que 
89Surgimento de um problema público
queiramos uma situação erradicada. Essa dimensão moral sugere que o pro-
blema é condenável a partir de um conjunto de valores morais de um grupo.
Vamos usar o exemplo da medicina ocidental. A concepção médica de doença 
está ancorada em uma definição moral que coloca a saúde preferível em relação 
à doença. Assim, um paciente deve preferir estar saudável. Porém, suponha, 
hipoteticamente, que alguém escolha permanecer em uma ocupação que lhe causa 
uma doença. Essa pessoa faz essa escolha pela compensação financeira que essa 
ocupação vai lhe dar. Nesse caso, ela está decidindo que a doença é preferível à 
saúde. Quando nos atemos aos problemas públicos, boa parte deles está envolta em 
questões de justiça, economia e igualdade, que em si estão carregadas de julgamen-
tos morais, de oposições entre o bom e o ruim, o bem e o mal (GUSFIELD, 1980).
É preciso, portanto, delimitar o problema, isto é, definir os elementos 
envolvidos no problema, criando os norteadores para as definições do conjunto 
de causas, soluções, obstáculos possíveis e avaliações.
Existência de uma solução para o problema público
Uma característica crucial de um problema é que exista uma possibilidade 
de solução. Um problema sem solução não é um problema. Digamos que o 
problema entre na agenda e seja elaborada uma política pública relacionada 
a ele, não necessariamente esse problema será resolvido, mas para que seja 
identifi cado socialmente como problema público, deve ser passível de uma 
potencial solução (SJÖBLOM, 1984 apud SECCHI, 2010).
O problema público advém de uma situação considerada inaceitável e para 
a qual se percebe uma capacidade de solução, ou seja, é uma problemática 
possível de ser alterada. Essa situação deve ser tematizada simultaneamente 
como um problema e como algo passível de solução, e quem faz isso tem auto-
ridade e poder político para fazê-lo. O problema público, portanto, é construído 
a partir de uma avaliação moral que o define como um fenômeno perigoso, 
injusto e condenável, da determinação de suas causas e de ter perspectivas de 
solução ou alteração da situação e da atribuição de responsabilidade. Assim, a 
concepção de problema público está diretamente vinculada a uma possibilidade 
de resolução ou mitigação do problema público (LANÇA, 2000).
Problema público assumido por uma instância 
publicamente reconhecida capaz de resolvê-lo
No debate estabelecido na arena pública sobre o problema, é possível estabelecer 
as causas e as responsabilidades sobre uma situação problemática, defi nindo a 
Surgimento de um problema público90
legitimidade e o conjunto de competências para a sua solução e identifi cando a 
quem cabe resolvê-la. Aqui cabe saber a quem pertence o problema (LANÇA, 
2000). Três dimensões são elencadas aqui: 
  a propriedade do problema;
  a responsabilidade política por ele;
  a responsabilidade causal.
Com relação à primeira dimensão, a propriedade de um problema, é 
preciso reconhecer que na arena de debate público nem todos os grupos tem 
igual poder, influência e autoridade para definir a realidade de um problema. 
Portanto, a propriedade do problema público se refere a essa habilidade para 
criar e influenciar a definição pública de um problema. O status de um pro-
blema enquanto problema público é em si objeto de conflito, uma vez que 
diferentes partes interessadas podem estar em disputa sobre se um fenômeno 
passará ou não a ser considerado um problema público. Os “proprietários” 
do problema são as instituições e as pessoas com legitimidade reconhecida 
para tratar sobre aquela condição como problema público em um determinado 
momento histórico. Essas pessoas têm credibilidade, enquanto outros podem 
tentar travar discussões sobre o mesmo fenômeno, mas não ter credibilidade. 
Os “proprietários” são procurados para solucionar o problema, mesmo com 
oposição, eles são a “voz” ouvida e aceita pela opinião pública. Diferentes 
grupos, pessoas e instituições tem autoridade e influência diferentes sobre 
diversos problemas em diferentes momentos. Por exemplo, ao longo dos séculos, 
a autoridade sobre assuntos relacionados à saúde no Ocidente passou das mãos 
de grupos religiosos para a de médicos (GUSFIELD, 1980).
A apropriação ou desapropriação de um problema público tem a ver com 
a capacidade de grupos para se manter como “autoridade” no assunto, mas 
também com o poder que grupos têm de evitar serem implicados no assunto. 
Por exemplo, a indústria do cigarro por anos lutou para não ser implicada 
nas questões de saúde ligadas ao consumo do cigarro. Não queria que os 
prejuízos à saúde causadas por fumar fossem um problema público também 
de sua propriedade. É importante ressaltar que a propriedade está relacionada 
a “quem”, mas não especifica “o que”, isto é, não especifica o conteúdo da 
descrição do problema público e sua solução (GUSFIELD, 1980).
Em um problema público, há múltiplas possibilidades de resolução. É im-
portante para a sua compreensão, se perguntar a quem ou a qual instituição será 
dada a responsabilização por “fazer alguma coisa” sobre o problema? Aqui se 
relacionam as outras duas dimensões, a responsabilização causal e a política. 
91Surgimento de um problema público
Quando lemos em uma matéria de jornal que “o câncer foi responsável 
pela morte daquela pessoa”, ou que “os pais são responsáveis por prevenir 
que seus filhos façam barulho”, temos exemplos de dois usos diferentes de 
responsabilidade. No primeiro uso, se busca uma explicação causal do evento, 
o câncer causou a morte. No segundo, se procura a pessoa que foi encarregada 
de controlar uma situação, ou de resolver um problema. O primeiro responde 
ao como fazer, o segundo, ao que fazer. O primeiro, a responsabilidade cau-
sal, tem a ver com uma sequência factual que gera o problema. O segundo, 
a responsabilidade política, é uma questão de política, significa que alguém, 
ou alguma instituição, é obrigado a fazer algo sobre aquele problema para 
erradica-lo ou mitigar os seus efeitos (GUSFIELD, 1980). 
Seguindo o exemplo do câncer, temos uma comunidade médica que não 
é vista como causa da doença, mas que é percebida como fonte de possíveis 
soluções, assim assumindo uma responsabilidade política. Da mesma forma, 
se uma crise financeira mundial afeta um país, os seus governantes podem não 
ser vistos como a causa direta da crise, mas serão vistos como os responsáveis 
por encontrar a solução para que aquele país não seja atingido, ou mitigar os 
efeitos da crise para o seu país. 
Por fim, é importante apontar a relação entre as dimensões da propriedade, 
da responsabilidade causal e da responsabilidade política, que podem coincidir 
em um mesmo grupo ou não. Muitas vezes, os grupos que detém o problema 
estão tentando colocar o “dever” ou a responsabilidade política, em outros 
grupos (GUSFIELD, 1980). Por exemplo, grupos ambientalistas que detém 
o problema público da questão ambiental, tentam colocar a responsabilidade 
causal em indústrias, buscando, junto ao governo, que estas assumam também 
a responsabilidade política. Neste caso, a responsabilidade causal e política 
se sobrepõe. 
Essa responsabilização tem um nível cultural e um nível estrutural. No 
nível cultural, temos a forma como este fenômeno é visto pela sociedade. Por 
exemplo, no caso de beber e dirigir, ao se elaborarem leis punitivas, entende-
-se que há uma responsabilização de uma pessoa consciente de seus atos ao 
escolher beber e dirigir. Contudo, isso poderia ser visto como um problema 
médico, atribuindo a responsabilidade à compulsão ou a uma doença. No nível 
estrutural, implicamos diferentes instituições e pessoas com as obrigações e 
oportunidades de resolver o problema. Há, portanto, uma relação direta entre 
a responsabilidade causal e a responsabilidade política (GUSFIELD, 1980).O estado tem uma posição única e estabelece responsabilidade, em al-
guns períodos históricos e para alguns assuntos, pode ser um agente ativo, 
o proprietário dos problemas que busca resolver. Agências governamentais 
Surgimento de um problema público92
procuram definir os problemas públicos, desenvolver e organizar as demandas 
e controlar e mover as atitudes e expectativas. Buscam a legitimidade para a 
sua própria agenda (GUSFIELD, 1980).
Arenas públicas e definições dos problemas sociais
No campo das ciências sociais, a condição de possibilidade para tornar o “debate 
público” campo legítimo de investigação reside no resgate da argumentação como 
característica essencial de seu objeto de estudo. Isso implica conceber a vida social e 
política como arena argumentativa, onde os partidos políticos, os grupos organizados 
e o governo participam de um permanente processo de debate (FUKS, 1998).
Todo esse processo é sediado no ‘sistema de arenas públicas’, onde estão em curso 
as atividades reivindicatórias de grupos, o trabalho da mídia, a criação de novas leis, 
a divulgação de descobertas científicas, os litígios e a definição de políticas públicas. 
Nota-se, portanto, que o sistema de arenas públicas constitui-se, simultaneamente, em 
espaço de ação e de debate. Na dinâmica que envolve a complementaridade dessas 
duas dimensões, ocorre o processo de definição dos problemas sociais e dos temas 
emergentes e salientes (FUKS, 1998).
Condições para o surgimento de um problema 
público
Um tema que hoje pode não ser objeto de denúncia pública, gerador de indig-
nação moral na sociedade, pode o ser amanhã. Para que isso ocorra, é preciso 
uma “cultura” dos problemas e da ação pública. É preciso que a sociedade 
tenha um espaço público no qual os problemas venham a existir em um de-
terminado momento. Assim, determinados assuntos podem, de repente, se 
tornar problemas públicos, ocupando a atenção de todos e mobilizando a ação 
coletiva (LANÇA, 2000). Um problema local pode se tornar um problema geral 
ou internacional e requerer, a partir disso, uma ação coletiva.
Alguns acontecimentos são definidos como moralmente inaceitáveis, e a 
existência de uma “cultura dos problemas políticos” implica em uma esfera 
para problematizar esses fenômenos considerando que podem ser alterados, e 
quais as possíveis formas de resolvê-los. Não necessariamente um problema 
público será tratado pelo governo. Definir algo como problema público é definir 
uma arena que tratará de diferentes entes como responsáveis pelo problema. 
Pode ser que este problema entre na agenda pública e passe a ser tratado como 
93Surgimento de um problema público
responsabilidade do Governo, mas também pode ser que fique na discussão 
de responsabilidade de movimentos e entidades particulares antes de entrar 
na agenda pública, e pode ser que nunca passem a ser responsabilidade do 
Governo.
Na construção de uma cultura que permite o surgimento de problemas pú-
blicos, duas características são essenciais: e existência de um Estado de direito 
democrático e a existência de uma vida pública intensa e esclarecida. Sobre a 
primeira característica, os problemas públicos se constituem em relação (de 
oposição ou infração) aos princípios ético-jurídicos do Estado democrático. 
Assim, por exemplo, é em relação aos princípios de justiça e de respeito às 
identidades que determinadas situações se colocam como problemas públicos. 
Se o Estado e a sociedade não reconhecem esses princípios constituintes do 
Estado de Direito, a situação de violação deixa de sê-lo. A outra característica 
essencial é a existência de um espaço público, dotado de arenas públicas, em 
que as discussões possam acontecer de forma livre e esclarecida. Esses espaços 
podem ser associações, sindicatos, movimentos sociais, câmaras de vereados, 
entre outros. Assim, são dadas as condições para a formação de uma opinião 
pública bem informada que pode fazer emergir um problema público.
No Brasil, uma situação que há poucos anos se transformou em um problema público 
e apenas recentemente entrou na agenda governamental é a questão do parto por 
cesárea. Hoje divulgada pelos meios de comunicação como uma “epidemia”, até os 
anos 2000, era um tema muito pouco conhecido. Na passagem da década de 1970 para 
a década de 1980, com a crescente estruturação do sistema público de saúde no país, 
os partos que antes eram de responsabilidade de uma parteira ou enfermeira obstetra 
passaram a ser responsabilidade dos médicos, que só recebiam se estivessem presentes 
no parto. O médico obstetra passou a fazer os partos e, com a pouca quantidade de 
médicos comparado ao número de nascimentos, o parto normal, longo e trabalhoso, 
passou a perder espaço. A cesariana, que leva de 1 a 2 horas, com horário marcado, 
passou a ser a forma de se garantir um leito no hospital. 
Dados apontam que o Brasil é o país que mais realiza cesarianas no mundo, 53,7% 
dos partos no país são por cesariana (número que ultrapassa os 80% nos planos 
de saúde privados). A OMS (WORLD HEALTH ORGANIZATION, c2017) aponta que a 
porcentagem adequada gira em torno dos 15%. Contudo, só a partir dos anos 2000 
surgiu um questionamento público do número de cesarianas no país, bem como os 
riscos que elas apresentam e, mais recentemente, políticas públicas para a redução do 
número de partos por cesárias e realização de um parto mais humanizado.
Surgimento de um problema público94
1. Marque a alternativa que melhor 
descreve uma situação que 
possibilita o surgimento de um 
problema público. 
a) Uma condição dada é 
considerada indesejada pela 
população e, mesmo sendo 
impossível de solucionar, é 
definida pela esfera pública 
como um problema.
b) Um problema social é vivido 
por um grupo marginalizado e 
invisibilizado pela sociedade.
c) A população naturaliza uma 
situação que poderia ser 
considerada, em outros locais, 
como um problema público.
d) Indicadores são reunidos por 
um grupo para mostrar como 
uma política pública foi efetiva 
e resolveu um problema.
e) Uma catástrofe natural faz 
com que uma situação vivida 
e já indesejada se transforme 
em um problema público.
2. Na definição de uma instância que 
seja publicamente reconhecida 
e com legitimidade para a 
resolução de um problema, uma 
das dimensões elencadas é a de 
propriedade do problema. A quem é 
dada esta propriedade? 
a) Todos os grupos que estão 
representados em uma arena 
de debate público tem igual 
possibilidade de se tornarem 
“proprietários” do problema.
b) A propriedade de um problema 
é dada às instituições que 
tem legitimidade para criar 
e influenciar a definição 
deste problema.
c) Na definição da propriedade 
do problema são também 
definidas a descrição do 
problema e a sua solução e, 
a partir destas definições, são 
definidos os proprietários.
d) Na arena pública de debate, 
todos disputam e desejam ser 
os proprietários do problema, 
não havendo disputa para a sua 
não implicação no assunto.
e) A propriedade é dada para 
aqueles que serão sempre 
a única voz ouvida e aceita 
pela opinião pública.
3. A responsabilidade política e a 
responsabilidade causal sobre um 
problema público são duas das 
três dimensões elencadas para 
a identificação da(s) instância(s) 
a quem caberá a resolução 
do problema. Identifique a 
alternativa que melhor descreve 
características desses dois níveis 
de responsabilidade. 
a) A responsabilidade causal indica 
quem será responsável pela 
resolução do problema, ou pela 
mitigação de seus efeitos.
b) A responsabilidade causal e a 
responsabilidade política sempre 
recaem sobre grupos diferentes.
c) A responsabilidade política é 
definida pelo governo, que 
indica quem são os responsáveis 
pelo surgimento do problema.
d) Se os governantes não são 
vistos como a causa direta de 
um problema, a eles não cabe 
nenhuma responsabilidade.
95Surgimento de um problema público
e) Há uma relação direta entre 
responsabilidade causal e 
política, e ambas têm um nível 
cultural eum nível estrutural.
4. Marque a alternativa que apresenta 
um exemplo de dimensão moral de 
um problema público. 
a) Dados sobre a extrema pobreza 
em uma determinada região.
b) Apresentação do conceito 
de aquecimento global.
c) Acontecimentos que 
a sociedade considera 
chocantes e dramáticos.
d) Uma apresentação com o 
histórico da AIDS no Brasil.
e) Uma pesquisa na área médica 
para a cura de uma doença.
5. Marque a alternativa que melhor 
descreve uma característica 
necessária para o surgimento 
de um problema público.
a) A definição de um 
acontecimento como 
moralmente inaceitável 
por um grupo é suficiente 
para transformá-lo em 
um problema público.
b) Todas as sociedades têm 
arenas públicas de debate 
que propiciam o surgimento 
de problemas públicos.
c) A existência de um Estado 
de Direito democrático é 
condição essencial para a 
construção de uma cultura 
que permite o surgimento 
de problemas públicos.
d) Nas arenas públicas de 
debate, toda a população 
tem igual representação e 
legitimidade política.
e) Em uma cultura que 
possibilita a discussão e o 
surgimento dos problemas 
públicos, todo problema 
público se transforma em 
responsabilidade do governo.
Surgimento de um problema público96
CAPELLA, C. N. Formação da agenda governamental: perspectivas teóricas. In: EN-
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Eduardo Magalhães, 2002. Disponível em: <http://professor.pucgoias.edu.br/SiteDo-
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www.who.int/gho/en/>. Acesso em: 06 out. 2017.
Leituras recomendadas
FARIA, C. A. P. Ideias, conhecimento e políticas públicas: um inventário sucinto das 
principais vertentes analíticas recentes. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, 
v. 18, n. 51, p. 21-30, 2003.
PINTO, I. C. M. Construção da agenda governamental: atores, arenas e processo 
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97Surgimento de um problema público
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esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
 
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