DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela , Direito Administrativo, 2020 Cap 15-Fichamento

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FICHA DE LEITURA 
 
TEMA: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
OBJETO 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela , Direito Administrativo, 2020 Cap. 15. 
15- RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
15.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA “Quando se fala em responsabilidade do 
Estado, está-se cogitando dos três tipos de 
funções pelas quais se reparte o poder 
estatal: a administrativa, a jurisdicional e a 
legislativa. Fala-se, no entanto, com mais 
frequência, de responsabilidade resultante 
de comportamentos da Administração 
Pública, já que, com relação aos Poderes 
Legislativo e Judiciário, essa 
responsabilidade incide em casos 
excepcionais.” 
 
“A referência à responsabilidade 
extracontratual é necessária para restringir o 
tema tratado neste capítulo a essa 
modalidade de responsabilidade civil, 
ficando excluída a responsabilidade 
contratual, que se rege por princípios 
próprios, analisados no capítulo referente 
aos contratos administrativos.” 
 
“A responsabilidade patrimonial pode 
decorrer de atos jurídicos, de atos ilícitos, de 
comportamentos materiais ou de omissão do 
Poder Público. O essencial é que haja um 
dano causado a terceiro por comportamento 
omissivo ou comissivo de agente do 
Estado.” Pg 1487 
 
“Pode-se, portanto, dizer que a 
responsabilidade extracontratual do Estado 
corresponde à obrigação de reparar danos 
causados a terceiros em decorrência de 
 
ESTADO DE MATO GROSSO 
SECRETARIA DE ESTADO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA 
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO 
CAMPUS UNIVERSITÁRIO DE PONTES E LACERDA 
UNIDADE FORA DE SEDE E PARCELADAS POLO – COMODORO/MT 
DEPARTAMENTO DE DIREITO 
 
 
comportamentos comissivos ou omissivos, 
materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, 
imputáveis aos agentes públicos.” 
Pg 1488 
 
15.2 EVOLUÇÃO “O tema da responsabilidade civil do Estado 
tem recebido tratamento diverso no tempo e 
no espaço; inúmeras teorias têm sido 
elaboradas, inexistindo dentro de um 
mesmo direito uniformidade de regime 
jurídico que abranja todas as hipóteses. Em 
alguns sistemas, como o anglo-saxão, 
prevalecem os princípios de direito privado; 
em outros, como o europeucontinental, 
adota-se o regime publicístico. A regra 
adotada, por muito tempo, foi a da 
irresponsabilidade; caminhou-se, depois, 
para a responsabilidade subjetiva, vinculada 
à culpa, ainda hoje aceita em várias 
hipóteses; evoluiu-se, posteriormente, para 
a teoria da responsabilidade objetiva, 
aplicável, no entanto, diante de requisitos 
variáveis de um sistema para outro, de 
acordo com normas impostas pelo direito 
positivo.” 
Pg 1489 
 
“As teorias sobre o tema compreendem: 
1teoria da irresponsabilidade; 
2 teorias civilistas; teoria dos atos de 
impérios e de gestão; e teoria da culpa civil 
ou da responsabilidade subjetiva; teorias 
publicistas; 
3 teoria da culpa administrativa ou culpa do 
serviço público; e teoria do risco integral ou 
administrativo ou teoria da responsabilidade 
objetiva” pg 1490 
15.2.1 Teoria da irresponsabilidade “A teoria da irresponsabilidade foi adotada 
na época dos Estados absolutos e 
repousava fundamentalmente na ideia de 
soberania: o Estado dispõe de autoridade 
incontestável perante o súdito; ele exerce a 
tutela do direito, não podendo, por isso, agir 
contra ele; daí os princípios de que o rei não 
pode errar (the king can do no wrong; le roi 
ne peut mal faire) e o de que “aquilo que 
agrada ao príncipe tem força de lei” (quod 
principi placuit habet legis vigorem). 
Qualquer responsabilidade atribuída ao 
Estado significaria colocá-lo no mesmo nível 
que o súdito, em desrespeito a sua 
soberania.” pg 1490 
 
15.2.2 Teorias civilistas “Foi no século XIX que a tese da 
irresponsabilidade ficou superada. Porém, 
ao admitir-se, inicialmente, a 
responsabilidade do Estado, adotavam-se 
os princípios do Direito Civil, apoiados na 
ideia de culpa; daí falar-se em teoria civilista 
da culpa.” 
 
“Embora abandonada a distinção entre atos 
de império e de gestão, muitos autores 
continuaram apegados à doutrina civilista, 
aceitando a responsabilidade do Estado 
desde que demonstrada a culpa. Procurava-
se equiparar a responsabilidade do Estado à 
do patrão, ou comitente, pelos atos dos 
empregados ou prepostos. Era a teoria da 
culpa civil ou da responsabilidade subjetiva.” 
Pg 1492 
 
 
15.2.3 Teorias publicistas [...] “O primeiro passo no sentido da 
elaboração de teorias de responsabilidade 
do Estado segundo princípios do direito 
público foi dado pela jurisprudência 
francesa, com o famoso caso Blanco, 
ocorrido em 1873: a menina Agnès Blanco, 
ao atravessar uma rua da cidade de 
Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da 
Cia.” Pg 1492 
 
“A teoria da culpa do serviço, também 
chamada de culpa administrativa, ou teoria 
do acidente administrativo, procura 
desvincular a responsabilidade do Estado da 
ideia de culpa do funcionário. Passou a falar 
em culpa do serviço público.” 
 
“Nessa teoria, a ideia de culpa é substituída 
pela de nexo de causalidade entre o 
funcionamento do serviço público e o 
prejuízo sofrido pelo administrado. É 
indiferente que o serviço público tenha 
funcionado bem ou mal, de forma regular ou 
irregular. Constituem pressupostos da 
responsabilidade objetiva do Estado: (a) que 
seja praticado um ato lícito ou ilícito, por 
agente público; (b) que esse ato cause dano 
específico (porque atinge apenas um ou 
alguns membros da coletividade) e anormal 
(porque supera os inconvenientes normais 
da vida em sociedade, decorrentes da 
atuação estatal); (c) que haja um nexo de 
causalidade entre o ato do agente público e 
o dano.” Pg 1494 
 
“É chamada teoria da responsabilidade 
objetiva, precisamente por prescindir da 
apreciação dos elementos subjetivos (culpa 
ou dolo); é também chamada teoria do risco, 
porque parte da ideia de que a atuação 
estatal envolve um risco de dano, que lhe é 
inerente. Causado o dano, o Estado 
responde como se fosse uma empresa de 
seguro em que os segurados seriam os 
contribuintes que, pagando os tributos, 
contribuem para a formação de um 
patrimônio coletivo (cf. Cretella Júnior, 1970, 
v. 8, p. 69-70)” pg 1494 
 
“Ocorre que, diante de normas que foram 
sendo introduzidas no direito brasileiro, 
surgiram hipóteses em que se aplica a teoria 
do risco integral, no sentido que lhe atribuiu 
Hely Lopes Meirelles, tendo em vista que a 
responsabilidade do Estado incide 
independentemente da ocorrência das 
circunstâncias que normalmente seriam 
consideradas excludentes de 
responsabilidade. É o que ocorre nos casos 
de danos causados por acidentes nucleares 
(art. 21, XXIII, d, da Constituição Federal), 
disciplinados pela Lei nº 6.453, de 17-10-77; 
e também na hipótese de danos decorrentes 
de atos terroristas, atos de guerra ou 
eventos correlatos, contra aeronaves de 
empresas aéreas brasileiras, conforme 
previsto nas Leis nºs 10.309, de 22- 11-01, e 
10.744, de 9-10-03.” Pg1496 
 
15.3 DIREITO POSITIVO BRASILEIRO “A teoria da irresponsabilidade do Estado 
não foi acolhida pelo direito brasileiro; 
mesmo não havendo normas legais 
expressas, os nossos tribunais e 
doutrinadores sempre repudiaram aquela 
orientação.” Pg1497 
 
“A regra da responsabilidade objetiva exige, 
segundo o artigo 37, § 6º, da Constituição: 
1 que o ato lesivo seja praticado por agente 
de pessoa jurídica de direito público (que 
são as mencionadas no art. 41 do Código 
Civil) ou pessoa jurídica de direito privado 
prestadora de serviço público (o que inclui 
empresas públicas, sociedades de 
economia mista, fundações governamentais 
de direito privado, cartórios extrajudiciais 1 , 
bem como qualquer entidade com 
personalidade jurídica de direito privado, 
inclusive as do terceiro setor, que recebam 
delegação do Poder Público, a qualquer 
título, para a prestação do serviço 
público);que as entidades de direito privado 
prestem serviço público, o que exclui as 
entidades da administração indireta que 
executem atividade econômica de natureza 
privada; as que prestam serviço público 
respondem objetivamente,nos termos do 
dispositivo constitucional, quando causem 
dano decorrente da prestação de serviço 
público; 
 
 2 mesmo as concessionárias e 
permissionárias de serviço público e outras 
entidades privadas somente responderão 
objetivamente na medida em que os danos 
por elas causados sejam decorrentes da 
prestação de serviço público; 
 
 3 que seja causado dano a terceiros, em 
decorrência da prestação de serviço público; 
aqui está o nexo de causa e efeito; como o 
dispositivo constitucional fala em terceiros, é 
inaceitável o entendimento adotado pelo 
Supremo Tribunal Federal, pelo voto do 
Ministro Carlos Velloso, no sentido de que a 
responsabilidade só é objetiva se o dano for 
causado ao usuário do serviço público; se 
for causado a terceiro, a responsabilidade é 
subjetiva (RE-262.651, 2ª turma, e 
RE302.622-4, 2ª turma); em julgado 
posterior, no entanto, o STF retomou o seu 
entendimento anterior, favorável à existência 
de responsabilidade objetiva decorrente de 
dano causado a terceiro, 
independentemente da qualidade de usuário 
de serviço público; 
 não poderia ser outra a interpretação, tendo 
em vista que o dispositivo, ao falar em 
danos causados a terceiros, não distingue 
entre o usuário e o não usuário; em 
consequência, não pode o intérprete fazê-lo, 
sob pena, inclusive, de derrogar o princípio 
da repartição dos encargos sociais e a ideia 
de risco que é inerente a grande parte das 
atribuições do Estado; 
4 que o dano seja causado por agente das 
aludidas pessoas jurídicas, o que abrange 
todas as categorias, de agentes políticos, 
administrativos ou particulares em 
colaboração com a Administração, sem 
interessar o título sob o qual prestam o 
serviço; 
 
5 que o agente, ao causar o dano, aja nessa 
qualidade; não basta ter a qualidade de 
agente público, pois, ainda que o seja, não 
acarretará a responsabilidade estatal se, ao 
causar o dano, não estiver agindo no 
exercício de suas funções. Pg 1500 
 
“Segundo alguns doutrinadores, o Estado 
só responde objetivamente se o dano 
decorrer de ato antijurídico, o que deve ser 
entendido em seus devidos termos. Ato 
antijurídico não pode ser entendido, para 
esse fim, como ato ilícito, pois é evidente 
que a licitude ou ilicitude do ato é irrelevante 
para fins de responsabilidade objetiva; caso 
contrário, danos decorrentes de obra 
pública, por exemplo, ainda que licitamente 
realizada, não seriam indenizados pelo 
Estado. Somente se pode aceitar como 
pressuposto da responsabilidade objetiva a 
prática de ato antijurídico se este, mesmo 
sendo lícito, for entendido como ato 
causador de dano anormal e específico a 
determinadas pessoas, rompendo o 
princípio da igualdade de todos perante os 
encargos sociais. Por outras palavras, ato 
antijurídico, para fins de responsabilidade 
objetiva do Estado, é o ato ilícito e o ato 
lícito que cause dano anormal e específico.” 
pg 1501 
 
15.4 CAUSAS EXCLUDENTES E 
ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE 
“Sendo a existência do nexo de causalidade 
o fundamento da responsabilidade civil do 
Estado, esta deixará de existir ou incidirá de 
forma atenuada quando o serviço público 
não for a causa do dano ou quando estiver 
aliado a outras circunstâncias, ou seja, 
quando não for a causa única. Além disso, 
nem sempre os tribunais aplicam a regra do 
risco, socorrendo-se, por vezes, da teoria da 
culpa administrativa ou culpa anônima do 
serviço público.” 
 
“São apontadas como causas excludentes 
da responsabilidade a força maior, a culpa 
da vítima e a culpa de terceiros. Como 
causa atenuante, é apontada a culpa 
concorrente da vítima.” Pg 1503 
 
“A culpa de terceiro também tem sido 
apontada como excludente de 
responsabilidade. No entanto, nem sempre 
é essa a solução diante de inovações 
introduzidas pelo Código Civil de 2002.” 
Pg 1505 
 
“Pelo artigo 734, a única causa excludente é 
a força maior, sendo nula qualquer cláusula 
excludente de responsabilidade. Além disso, 
conforme visto, a culpa de terceiro não 
exclui a responsabilidade do transportador, 
pois este responde pelo prejuízo e tem ação 
de regresso contra o terceiro causador do 
dano (art. 735). E a culpa da vítima não 
exclui a responsabilidade do transportador, 
pois apenas constitui causa atenuante de 
responsabilidade; pelo artigo 738, parágrafo 
único, “o juiz reduzirá equitativamente a 
indenização, na medida em que a vítima 
houver concorrido para a ocorrência do 
dano”.” Pg1506 
 
 
15.5 RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
POR OMISSÃO 
“Alguns, provavelmente preocupados com 
as dificuldades, para o terceiro prejudicado, 
de obter ressarcimento na hipótese de se 
discutir o elemento subjetivo, entendem que 
o dispositivo constitucional abarca os atos 
comissivos e omissivos do agente público. 
Desse modo, basta demonstrar que o 
prejuízo sofrido teve um nexo de causa e 
efeito com o ato comissivo ou com a 
omissão. Não haveria que se cogitar de 
culpa ou dolo, mesmo no caso de omissão.” 
Pg 1507 
 
“No caso de omissão do Poder Público os 
danos em regra não são causados por 
agentes públicos. São causados por fatos 
da natureza ou fatos de terceiros. Mas 
poderiam ter sido evitados ou minorados se 
o Estado, tendo o dever de agir, se omitiu.” 
Pg1509 
 
[...] “Ainda quanto à responsabilidade do 
Estado por omissão, o Supremo Tribunal 
Federal vinha exigindo, para a 
caracterização do nexo de causalidade, a 
teoria do dano direto e imediato.” 
Pg 1510 
 
[...] “o Supremo Tribunal Federal 
reconheceu a responsabilidade do Estado 
por danos causados em razão da falta de 
policiamento ostensivo em locais de alta 
periculosidade, 8 deixando de lado, 
inclusive, o princípio da reserva do possível 
que costuma ser invocado em situações 
semelhantes.” Pg1511 
 
15.6 RESPONSABILIDADE DO ESTADO 
POR DANOS DECORRENTES DE LEIS E 
REGULAMENTOS 
“Atualmente, aceita-se a responsabilidade 
do Estado por atos legislativos pelo menos 
nas seguintes hipóteses: 
a)leis inconstitucionais; 
b)atos normativos do Poder Executivo e de 
entes administrativos com função normativa, 
com vícios de inconstitucionalidade ou 
ilegalidade; c)leis de efeitos concretos, 
constitucionais ou inconstitucionais; 
d) omissão no poder de legislar e 
regulamentar.” Pg 1512 
 
“A responsabilidade por leis 
inconstitucionais depende da prévia 
declaração do vício pelo STF, conforme, 
aliás, consta expressamente da lição de 
Amaro Cavalcanti.”pg1513 
 
[...] “Com relação às leis de efeitos 
concretos (também chamadas de leis 
materialmente administrativas), que atingem 
pessoas determinadas, incide a 
responsabilidade do Estado, porque, como 
elas fogem às características da 
generalidade e abstração inerentes aos atos 
normativos, acabam por acarretar ônus não 
suportado pelos demais membros da 
coletividade” pg 1515 
 
“Quanto à omissão do legislador, a Constituição 
prevê os remédios da ação direta de 
inconstitucionalidade por omissão de medida 
para tornar efetiva norma constitucional (art. 
103, § 2º) e o mandado de injunção, sempre que 
a falta de norma regulamentadora torne inviável 
o exercício dos direitos e liberdades 
constitucionais e das prerrogativas inerentes à 
nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, 
LXXI).” Pg 1517 
 
[...] “A diversidade de tratamento diante da 
omissão do legislador mostra a insegurança do 
Poder Judiciário em relação à matéria, ou talvez 
a sua resistência em invadir matéria legislativa 
que envolve o servidor público.”pg1518 
 
15.7 RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR 
ATOS JURISDICIONAIS 
“Com relação à soberania, o argumento 
seria o mesmo para os demais Poderes; a 
soberania é do Estado e significa a 
inexistência de outro poder acima dele; ela é 
una, aparecendo nítida nas relações 
externas com outros Estados. Os três 
Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário 
– não são soberanos, porque devem 
obediência à lei, em especial à Constituição. 
Se fosse aceitável o argumento da 
soberania, o Estado também não poderia 
responder por atos praticados pelo Poder 
Executivo, em relação aosquais não se 
contesta a responsabilidade.” 
 
“A ideia de independência do Judiciário 
também é inaceitável para o fim de excluir a 
responsabilidade do Estado, porque se trata 
de atributo inerente a cada um dos Poderes. 
O mesmo temor de causar dano poderia 
pressionar o Executivo e o Legislativo.” Pg 
1519 
 
“As divergências que ocorrem abrangem 
outras hipóteses que não a de revisão 
criminal provida. Nos casos em que a ação 
rescisória não soluciona o assunto, ou 
porque prescreveu, ou porque foi julgada 
improcedente, a decisão se torna imutável. 
A admitir-se a indenização por dano 
decorrente da sentença, estar-se-ia 
infringindo a regra da imutabilidade da coisa 
julgada; esta tem em seu bojo uma 
presunção de verdade que não admite 
contestação” pg 1520 
 
“A própria presunção de verdade atribuída 
às decisões judiciais aparece enfraquecida 
num sistema judiciário como o nosso, em 
que o precedente judiciário não tem força 
vinculante para os magistrados; são comuns 
decisões contrárias e definitivas a respeito 
da mesma norma legal; uma delas afronta, 
certamente, a lei.” Pg 1521 
 
[...] “Cabe lembrar que o CPC de 2015 prevê 
a responsabilidade dos integrantes das 
funções essenciais à Justiça, de forma 
semelhante à do artigo 143, para os 
membros da Magistratura. Trata-se dos 
artigos 181, 184 e 187, que preveem a 
responsabilidade dos membros do Ministério 
Público, da Advocacia Pública e da 
Defensoria Pública, respectivamente, 
quando agirem com dolo ou fraude no 
exercício de suas funções.” Pg1523 
 
15.8 REPARAÇÃO DO DANO “A reparação de danos causados a terceiros 
pode ser feita no âmbito administrativo, 
desde que a Administração reconheça 
desde logo a sua responsabilidade e haja 
entendimento entre as partes quanto ao 
valor da indenização.” 
 
“Em resumo: quando se trata de ação 
fundada na culpa anônima do serviço ou 
apenas na responsabilidade objetiva 
decorrente do risco, a denunciação não 
cabe, porque o denunciante estaria incluindo 
novo fundamento na ação: a culpa ou dolo 
do funcionário, não arguida pelo autor; 
quando se trata de ação fundada na 
responsabilidade objetiva do Estado, mas 
com arguição de culpa do agente público, a 
denunciação da lide é cabível como também 
é possível o litisconsórcio facultativo (com 
citação da pessoa jurídica e de seu agente) 
ou a propositura da ação diretamente contra 
o agente público.” Pg 1526 
 
“A Lei nº 8.112/90 determina, no artigo 122, 
§ 2º que, “tratando-se de dano causado a 
terceiros, responderá o servidor perante a 
Fazenda Pública, em ação regressiva”, 
afastando quer a denunciação à lide quer o 
litisconsórcio. Também o Supremo Tribunal 
Federal vem decidindo que a ação deve ser 
proposta contra a pessoa jurídica e não 
contra o agente público, nem mesmo em 
litisconsórcio.” Pg1527 
 
“Quanto à prescrição, o artigo 1º-C, 
acrescentado à Lei nº 9.494, de 10- 9-97, 
pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24-8-
01, estabelece que “prescreverá em cinco 
anos o direito de obter indenização dos 
danos causados por agentes de pessoas 
jurídicas de direito público e de pessoas 
jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviços públicos”. Vale dizer que a 
prescrição quinquenal contra a Fazenda 
Pública, nesse caso, estendeuse às 
pessoas jurídicas de direito privado 
prestadoras de serviços públicos, expressão 
que abrange não só as entidades 
integrantes da Administração Indireta, como 
também as concessionárias, permissionárias 
ou autorizatárias de serviços ou qualquer 
entidade privada que preste serviço público 
a qualquer título.” Pg1528