Bens Públicos - IV

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BENS PÚBLICOS
RESUMO PARA A PROVA
BENS PÚBLICOS
Todo aquele que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de Direito Público, sejam federativas como a União, os Estados, o DF e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias (inclusive as especiais), as fundações autárquicas e as associações públicas.
Não existe no âmbito da doutrina administrativa um conceito uniforme de bem público. Alguns autores entendem que a definição de bem público deve ser extraída da observação do regime jurídico a que determinado bem esteja sujeito. Outros consideram a natureza jurídica da pessoa proprietária como o fator determinante do enquadramento de um bem como público ou privado. Há por fim, quem proponha reconhecer a predominância ora à natureza jurídica da pessoa proprietária, ora a utilização do bem.
Art. 98, CC: São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertençam.
Significa dizer que somente têm bens públicos propriamente ditos: a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e as respectivas autarquias e fundações públicas de natureza autárquica. 
Os bens dessas entidades podem ser: corpóreos (bens que tem existência material, perceptível aos nossos sentidos, podem ser móveis ou imóveis) e incorpóreos (bens abstratos de visualização ideal (ex: uma marca)), móveis e imóveis, qualquer que seja a sua utilização – estão integralmente sujeitos a regime jurídico próprio, o denominado “regime jurídico dos bens públicos”, com características de imprescritibilidade (não incide prazo de prescrição), impenhorabilidade, não onerabilidade (possibilidade de dar um bem/ patrimônio como garantia) e na existência de restrições e condicionamentos a sua alienação (inalienabilidade relativa).
Todos os demais bens são privados (ou particulares), não só os bens das pessoas de iniciativa privada, mas também os das empresas públicas que tenham personalidade jurídica de direito privado.
Bens de pessoas administrativas de direito privado que estejam sendo diretamente empregados na prestação de um serviço público passam a revestir de características próprias do regime dos bens públicos – especialmente a impenhorabilidade e a proibição de que sejam onerados -, enquanto permanecerem com essa utilização. 
Alguns autores acreditam que os bens das pessoas administrativas privadas passam a ser bens públicos enquanto estiverem destinados à prestação de serviço público; outros entendem que esses bens são privados, e não públicos, mas a eles se aplicam regras características do regime jurídico dos bens públicos, enquanto forem empregados na prestação de serviço público. Essa sujeição a regras do regime público, entretanto, decorre do princípio da continuidade dos serviços públicos.
Em decorrência do princípio da continuidade dos serviços públicos, os bens das empresas públicas e das sociedades de economia mista prestadoras dos serviços públicos, assim como das fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado, desde que estejam sendo, em qualquer caso, diretamente utilizados na prestação de serviço público, ficam submetidos a regras próprias do regime jurídico dos bens públicos, revestindo, especialmente, as características de impenhorabilidade e de não onerabilidade.
A rigor, como consequência do princípio da continuidade dos serviços públicos, até mesmo uma concessionária de serviço público (pessoa não integrante da administração pública formal) sofre restrições quanto à disponibilidade dos seus bens que estejam sendo diretamente empregados na prestação do serviço público delegado. 
Art. 28 – os bens públicos não podem comprometer a continuidade do serviço público.
· Bens afetados: não pertencem à Administração Pública, mas prestam algum serviço vinculado à Adm Pública. 
CLASSIFICAÇÃO
Os bens públicos são tradicionalmente classificados tomando-se em conta três aspectos:
· Titularidade;
· Destinação;
· Disponibilidade.
TITULARIDADE
Os bens públicos, quanto a natureza da pessoa titular, podem ser federais, estaduais, distritais, ou municipais, conforme pertençam respectivamente, à União, aos estados, ao Distrito Federal ou aos municípios, ou as suas autarquias ou fundações de Direito Público. 
QUANTO A DESTINAÇÃO 
Podem ser:
· Bens de uso comum do povo;
· Bens de uso especial; 
· Bens dominicais.
BENS DE USO COMUM DO POVO
São destinados à utilização geral pelos indivíduos, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder público. São exemplos de bens públicos de uso comum do povo: as ruas, as praças, os logradouros públicos, as estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis etc..
Em regra são colocados à disposição da população gratuitamente. Nada impede, porém que seja exigida uma contraprestação (remuneração) por parte da Administração Pública.
Ex de utilização remunerada de bem de uso comum do povo: cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas pelos municípios.
Esses bens, apesar de destinados à população em geral, estão sujeitos ao poder de polícia do Estado na regulamentação, fiscalização e na aplicação de medidas coercitivas, visando à conservação da coisa pública e a proteção do usuário.
BENS DE USO ESPECIAL
Todos aqueles que visam a execução do serviço administrativo, e dos serviços públicos em geral. São os bens das pessoas jurídicas de Direito Público utilizados para a prestação de serviços públicos.
Ex de bens públicos de uso especial: edifícios públicos onde se situam repartições públicas, escolas públicas, hospitais públicos, quarteis, veículos oficiais, material de consumo da administração etc...
BENS DOMINICAIS
Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de Direito Público, como objeto de Direito Pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São todos aqueles que não tem uma destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Todos os bens que não se enquadram como de uso comum do povo e de uso especial são bens dominicais.
 São exemplos de bens dominicais: terras devolutas (terras públicas sem destinação pelo Poder Público e que em nenhum momento integraram o patrimônio de um particular, ainda que estejam irregularmente sob sua posse. O termo "devoluta" relaciona-se ao conceito de terra devolvida) e todas as terras que não possuam uma destinação pública específica; os terrenos de marinha ( são terras da União no litoral, situados entre a linha imaginária da média das marés registrada no ano de 1831 e 33 metros para o interior do continente. É uma faixa costeira considerada estratégica pelo governo); prédios públicos desativados; móveis inservíveis; dívida ativa etc...
· São considerados bens do patrimônio público disponível/ bens desafetados (não possuem nenhuma finalidade pública específica);
· Podem ter poderes de proprietário;
· Podem ser alienados.
Art. 100: Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101: Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102: Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
QUANTO A DISPONIBILIDADE DOS BENS PÚBLICOS
Quanto à disponibilidade os bens públicos se classificam em:
· Bens indisponíveis por natureza;
· Bens patrimoniais indisponíveis;
· Bens patrimoniais disponíveis.
BENS INDISPONÍVEIS POR NATUREZA
São aqueles que, dada a sua natureza não patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que pertencem. São bens de natureza não patrimonial, insuscetíveis de alienação pelo Poder Público. 
Ex: os bens de uso comum do povo, em regra, são bens absolutamente indisponíveis, como os mares, rios, estradas, etc...
BENS PATRIMONIAIS INDISPONÍVEIS
São aqueles que o Poder Público não pode dispor, embora tenham natureza patrimonial, em razão de estarem afetados a uma destinação pública específica. São bens quepossuem valor patrimonial, mas que não podem ser alienados porque são utilizados efetivamente pelo Estado para uma específica finalidade pública.
São bens patrimoniais indisponíveis os de uso especial e os bens de uso comum susceptíveis de avaliação patrimonial, sejam móveis ou imóveis. Ex: prédios das repartições públicas, veículos oficiais, escolas públicas, universidades públicas, hospitais públicos etc...
“os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial, são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.
BENS PATRIMONIAIS DISPONÍVEIS
Todos aqueles que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados à finalidade pública, podem ser alienados, na forma e nas condições que a lei estabelecer.
Os bens patrimoniais disponíveis correspondem aos bens dominicais, porque são exatamente aqueles que nem se destinam ao público em geral (não são de uso comum do povo), nem são utilizados para a prestação de serviços públicos (não são bens de uso especial).
CARACTERÍSTICAS
· Inalienabilidade;
· Impenhorabilidade;
· Imprescritibilidade;
· Não onerabilidade.
INALIENABILIDADE
· A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta.
Como vimos anteriormente “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação na forma que a lei determinar”. “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.
Atualmente entende-se que somente são absolutamente inalienáveis aqueles bens que, pela sua própria natureza, não tem valor patrimonial. Seriam esses os bens de uso comum do povo insuscetíveis de valor patrimonial, como os rios, mares e praias. Por essa razão são chamados de bens indisponíveis.
· Os requisitos para alienação de bens públicos constam na lei 8.666/1993, que exige demonstração do interesse público, prévia avaliação, licitação e, caso se trate de bem imóvel, autorização legislativa (art.17).
IMPENHORABILIDADE
A penhora é instituto de natureza constitutiva que recai sobre o patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese de não pagamento da obrigação. O bem penhorado pode ser compulsoriamente alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o débito do credor.
· Os bens públicos são impenhoráveis, não se sujeitam ao regime de penhora. 
OBS: para a satisfação dos créditos de terceiros contra a Fazenda Pública, irá funcionar o regime de precatórios (fila, na qual o exequente se inscreve para que possa receber o dinheiro da Fazenda Pública (é liberada verba limitada todo ano para o pagamento de precatórios)). 
Exceção: bens dominicais.
Existe uma única hipótese em que deve ser feito pagamento direto pela fazenda, sem seguir a sistemática de precatórios: obrigações de pequeno valor (em virtude de sentença judicial transitada em julgado) prazo de pagamento de 60 dias a contar da intimação do devedor. 
IMPRESCRITIBILIDADE
Os bens públicos sejam qual for sua natureza (naturalmente indisponíveis, patrimoniais indisponíveis e patrimoniais disponíveis), são imprescritíveis, não podem ser adquiridos por meio de usucapião.
Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem público pelo tempo necessário à aquisição por usucapião dos bens privados, conforme regulado no direito privado – ou por qualquer período de tempo -, não adquirirá direito de propriedade sobre esse bem. 
Art. 191, CRFB: Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Art. 183, CRFB: Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
NÃO ONERABILIDADE
Onerar um bem é gravá-lo como garantia, para satisfação do credor no caso de inadimplemento da obrigação. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa alheia o penhor, a anticrese (contrato em que o devedor entrega um imóvel ao credor, transferindo-lhe o direito de auferir os frutos e rendimentos desse mesmo imóvel para compensar a dívida; consignação de rendimento) e a hipoteca (oferecimento de um bem como garantia na tomada de um empréstimo).
· As quatro características dos bens públicos – inalienabilidade (relativa (bens dominicais)), impenhorabilidade, imprescritibilidade (não podem ser objeto de usucapião) e não onerabilidade – compõem o regime jurídicos dos bens públicos. 
AQUISIÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
FORMAS:
· Contratual; 
· Usucapião Os bens públicos não podem ser objeto de usucapião, mas o poder público pode adquirir um bem por usucapião. Ex: foi construída uma estrada e nesse processo utilizaram pequenas partes de terrenos vizinhos sem que os donos percebessem;
· Arrematação (compra de bens em leilão ou hasta pública) –é a forma mais comum de aquisição de bens por parte da AP.
· Adjudicação Adjudicação é o ato judicial mediante o qual se declara e se estabelece que a propriedade de uma coisa se transfere de seu primitivo dono para o credor, que então assume sobre ela todos os direitos de domínio e posse inerentes a toda e qualquer alienação. 
· Aquisição Causa Mortis a pessoa morreu, deixou bens e não possuía nenhum herdeiro ou parente.
· Desapropriação O bem será cedido ao Domínio Público, de forma compulsória e mediante justa indenização de propriedade pertencente a um particular.
ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
Alienabilidade condicionada (Apenas serão objeto de alienação os Bens Dominicais);
Requisitos gerais: 
1- Interesse público;
2- Justificativa;
3- Avaliação prévia.
EM CASO DE BENS IMÓVEIS
1- Interesse público;
2- Justificativa;
3- Avaliação prévia;
4- Licitação na modalidade concorrência Para que todos tenham a chance de participar e para que seja feita a venda à quem oferece mais. 
5- Autorização legislativa.
BENS MÓVEIS
1- Interesse público;
2- Justificativa;
3- Avaliação prévia;
4- Licitação em qualquer modalidade.
· Não é necessária a autorização legislativa em caso de Bens Móveis.
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
Afetação diz respeito à utilização do bem público.
Caso determinado bem esteja sendo utilizado para uma finalidade pública, diz-se que está afetado a determinado fim público.
Ex: uma praça como bem de uso comum do povo, se estiver sendo utilizada pela população, será considerado um bem afetado ao fim público; um prédio, em que funcione uma repartição pública é um bem de uso especial, afetado ao fim público etc.
Caso o bem não esteja sendo utilizado para qualquer fim, diz-se que está desafetado. Ex: um imóvel do município que não esteja sendo utilizado para qualquer fim é um bem desafetado; um veículo oficial inservível, estacionado no pátio de uma repartição, é um bem desafetado...
Um bem afetado pode passar a desafetado, e vice-versa. Se o bem está afetado e passa a desafetado teremos a desafetação, se o bem está fechado, desativado, e passa a ter uma finalidade pública temos a afetação.
Ex: um prédio onde haja uma Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que o órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio sairá de sua categoria de uso especial e ingressará na de bem dominical. A desativação do prédio implicará na sua desafetação. Se, posteriormente, no mesmo prédio for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará a sua condição de bem de uso especial.
· Os bens públicosafetados, não podem, enquanto permanecerem nessa situação, ser alienados. Os bens dominicais, ao contrário, por não estarem afetados a um fim público podem ser alienados.
USO PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES MEDIANTE AUTORIZAÇÃO, PERMISSÃO E CONCEÇÃO
AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
· Ato administrativo discricionário – Ato administrativo discricionário: é aquele que a Administração pratica com certa margem de liberdade de decisão, visto que o legislador, não podendo prever de antemão qual o melhor caminho a ser tomado, confere ao administrador a possibilidade de escolha, dentro da lei -> vai ser analisada a oportunidade e a conveniência.
· Ato precário: possibilidade de a autorização ser revogada a qualquer tempo, sem ensejar ao particular direito à indenização. Caso seja autorizada por prazo certo – prática criticada pela doutrina -, a revogação antes do prazo poderá acarretar para a administração a obrigação de indenizar eventuais prejuízos ocasionados ao particular. 
· Não é necessária a licitação prévia para outorga de autorização de uso de bem público. 
· É necessário haver predomínio de interesse do particular (deve atender ao interesse público, mas prepondera o interesse do particular). É uma faculdade do particular utilizar, ou não, o bem autorizado. 
Ex de autorização de uso: autorização de fechamento de uma rua para a realização de uma festa popular, como uma festa junina organizada pela associação de moradores de um bairro residencial.
Ex 2: fazer luau na praia, colocar barraca na areia no ano novo, fazer academia ao ar livre etc...
Características: 
- Unilateral 
- Discricionário
- Precário
- Sem licitação
- Interesse privado.
PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
· É um ato administrativo discricionário – o legislador confere autonomia ao administrador de autorizar a permissão do uso do bem ou não (oportunidade e conveniência);
· Precário – revogação pela Administração a qualquer momento sem a necessidade de indenizar o particular;
· Sem previsão de tempo de duração;
· Licitação prévia à outorga da permissão.
Existe controvérsia na doutrina sobre o cabimento de licitação prévia à outorga de permissão de uso de bem público, porque ela é um mero ato administrativo e não um contrato.
Apesar de ser um simples ato – portanto, unilateral -, a lei 8.666/1993, em seu art. 2º, afirma que as permissões, quando contratadas com 3ºs , devem ser precedidas de licitação. A redação do dispositivo possibilita a interpretação de que a regra só seria aplicável às permissões de serviços públicos, que indiscutivelmente são contratos, mas não às permissões de uso de bem público, que são atos administrativos. Ocorre que, existe outra lei em que a exigência de licitação para qualquer permissão é absolutamente explícita. 
Art. 31. Nas licitações para concessão e permissão de serviços públicos ou uso de bens públicos, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos básicos ou executivos podem participar direta ou indiretamente da licitação ou da execução de obras e serviços. 
Certo é que licitação consiste em exigência prévia à celebração de contratos administrativos. 
Trata-se de hipótese excepcional, em que se exige licitação prévia à prática de um mero ato administrativo. A permissão de uso de bem público não deixa, por isso, de ser um ato administrativo, isto é, uma manifestação unilateral da administração pública.
Ex de permissão de uso: permissão de ocupação de área de passeio público para a instalação de bancas de jornal e revistas ou a permissão para ocupação de área de uma praça pública para instalação de uma banca em uma feira de artesanato.
ELEMENTOS DISTINTIVOS ENTRE A AUTORIZAÇÃO E A PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
a) Na permissão é mais relevante o interesse público, enquanto na autorização ele é apenas indireto, mediato e secundário;
b) Em razão desse fato, na permissão o uso do bem, com a destinação para a qual foi permitido, são obrigatórios, na autorização o uso é facultativo, a critério do particular;
c) A permissão deve, em regra, ser precedida de licitação; a autorização nunca é precedida de licitação.
· A precariedade é maior na autorização do que na permissão – em razão da predominância do interesse privado naquela -, a verdade é que, em regra, ambas são revogáveis a qualquer tempo, sem indenização ao particular.
CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
· É um contrato administrativo. Esse é o ponto principal de distinção entre as concessões e as autorizações e as permissões de uso de bens públicos, que são meros atos administrativos discricionários. 
É um contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privada de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação.
O contrato é: 
· De Direito Público;
· Sinalagmático (bilateral);
· Oneroso (ambas as partes tiram proveito) ou gratuito;
· Comutativo (prestações certas e determinadas);
· Pessoal;
· Sempre outorgado por prazo determinado (podendo caber indenização para a AP).
Sendo contrato, a concessão incontroversamente deve ser precedida de licitação (salvo se presente alguma hipótese legal de dispensa ou inexigibilidade), não é precária, é sempre outorgado e só admite rescisão (e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. Ademais, a extinção antes do prazo enseja indenização ao particular, quando não decorra de causa a ele imputável. 
Na concessão existe preeminência do interesse público, comparado do particular, essa afirmação só é sempre correta quando se trata de concessão de serviço público. Na concessão de uso de bem público, pode o interesse público predominar, ou pode preponderar o interesse do particular concessionário.
Ex: construção de um quiosque na orla da praia interesse público e particular, público pois atrai turistas e etc...
O importante é enfatizar que a distinção realmente relevante é as concessões serem contratos administrativos e as autorizações e permissões serem meros atos discricionários.
	Autorização
	Permissão
	Concessão
	Ato administrativo discricionário
(O legislador confere autonomia de decisão ao administrador – oportunidade e conveniência)
	Ato administrativo discricionário
(O legislador confere autonomia de decisão ao administrador – oportunidade e conveniência)
	Contrato administrativo
	Não há licitação
	Licitação prévia
	Licitação prévia
	Interesse predominante do particular (de forma secundária o interesse público)
	Interesse público e particular de forma equiparada (mas predominância do público)
	Interesse público e particular PODEM ser equivalentes, ou haver predomínio de um ou de outro
	Ato precário (revogação a qualquer momento)
	Ato precário (revogação a qualquer momento)
	Não há precariedade – pode ocorrer rescisão do contrato
	Sem prazo (regra)
	Sem prazo (regra)
	Prazo determinado
	Remunerada ou não
	Remunerada ou não
	Remunerada ou não
	Revogação a qualquer momento sem indenização, salvo se outorgada com prazo ou condicionada (exceção)
	Revogação a qualquer momento sem indenização, salvo se outorgada com prazo ou condicionada (exceção)
	Rescisão nas hipóteses previstas em lei. Cabe indenização, se a causa não for imputável ao concessionário.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE BEM PÚBLICO
Pode ser outorgada concessão de direito real de uso de terrenos públicos, ou do respectivo espaço aéreo, “para fins específicos de regularização fundiária de interesse social (a Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado), urbanização, industrialização, edificação, cultivo de terra, aproveitamento sustentável das várzeas (terreno à margem de um rio ou ribeirão), preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistências ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.
A outorga de concessão de direitoreal de uso exige anuência prévia (aprovação prévia) (art. 7º, §5º): 
I- Do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do exército ou da aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração;
II- Do gabinete da Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1º. Do art. 91/CF.
A concessão de direito real de uso constitui um direito de natureza real (e não um mero direito pessoal). 
Consiste ela num contrato que confere ao particular um direito real resolúvel, por prazo certo ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita, a não ser em hipótese excepcional que possibilite celebração de contrato administrativo sem prazo.